AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO - Deber del juez de sancionar inasistencia del actor / INASISTENCIA A AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO - Sanción como deber del juez
Esta Sala en reiterada jurisprudencia ha puesto de presente que la inasistencia del actor popular a la audiencia de pacto de cumplimiento obliga al a quo a imponerle las sanciones previstas en la Ley. Ha sostenido: «En sentencia del 25 de agosto de 2001 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado dentro de la AP-15001-23-31-000-2000-2099-01, con ponencia del Consejero Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, se precisó que del texto del artículo antes trascrito (artículo 27 de la Ley 472 de 1998) claramente se advierte que para efectos de la audiencia especial de pacto de cumplimiento la Ley 472 de 1998 únicamente previó que la inasistencia a la misma por parte de los funcionarios competentes, constituía causal de mala conducta, sancionable con la destitución del cargo. Sin embargo, el artículo 44, ibídem, señala que en los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo, dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente Ley, mientras no se opongan a la naturaleza y finalidades de tales acciones', lo cual, en principio, permite considerar que el juzgador está autorizado para acudir a otras disposiciones que sí prevén la sanción pecuniaria como consecuencia de la inasistencia a una audiencia o diligencia, verbigracia, el artículo 74 de la Ley 446 de 1998, 101 del C.P.C., o el artículo 114 del C.C.A. Claro está, que no puede perderse de vista que además de esas normas, citadas a manera de ejemplo en sentencia proferida en el año 2001 para resolver ese caso concreto en ese momento y en lo que resultare pertinente, también cabe tener presente el artículo 39 del C.P.C. relacionado con los poderes disciplinarios del juez, en virtud de cuyo numeral 1° dicho funcionario puede 'sancionar con multas de dos a cinco salarios mínimos mensuales a sus empleados, a los demás empleados públicos, y a los particulares que sin justa causa incumplan las órdenes que les imparta en ejercicio de sus funciones o demoren su ejecución”. En el caso presente la Sala advierte que la audiencia de pacto de cumplimiento se declaró fallida ante la inasistencia del actor y que este no presentó excusa que lo justificara. Esta situación no debe pasarse por alto. Puesto que el a quo omitió imponer al actor sanción de multa por no asistir a la audiencia de pacto de cumplimiento, y pese a no ser procedente hacerlo en esta instancia so pena de violar su derecho de defensa, la Sala insta al Tribunal para que en adelante, cuando ello ocurra, imponga las sanciones previstas en la ley.
FALTA DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL - No enerva la acción popular / PLAN DE INVERSION MUNICIPAL - Principio de colaboración armónica de los poderes públicos / EJECUCION DE OBRAS PUBLICAS - Sujeción a pasos previos de inscripción en proyectos, planes y presupuesto
En reiterada jurisprudencia esta Sección ha tenido oportunidad de desvirtuar el argumento en que se fundamentó el a quo para desestimar las pretensiones en el caso presente, que niega la protección de un derecho colectivo por la incidencia que las órdenes impartidas para asegurar la eficiente prestación de los servicios públicos pueda tener en el Plan de Inversiones o en los Planes de Desarrollo de los distintos niveles territoriales. En reiterada y uniforme jurisprudencia, esta Sección ha dejado claramente definido que las órdenes que imparte el juez popular en estricto acatamiento al mandato del legislador consignado en el artículo 34 de la Ley 47 que determina el contenido de la sentencia. Además, constituyen nítida expresión de la colaboración armónica de los poderes públicos para el cumplimiento de los fines sociales del Estado. Ha puesto de presente que la circunstancia de que la ejecución de obras públicas requeridas para la satisfacción de necesidades locales esté supeditada al agotamiento de los pasos previos de formulación e inscripción de proyectos en los Bancos de Proyectos de Inversión, inclusión en los Planes de desarrollo departamentales y municipales y en el presupuesto, no es óbice para negar la protección de los derechos colectivos, cuando el acervo probatorio demuestra el supuesto fáctico que sirvió de fundamento al ejercicio de la acción popular. Cosa distinta es que el juez popular deba ordenar a las autoridades adelantar las gestiones técnicas, de planeación, las contractuales y presupuestales para que los respectivos proyectos se incluyan en el Plan de Desarrollo, cuenten con disponibilidad presupuestal y tras cumplirse las exigencias legales puedan ejecutarse. Se reitera que la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos para cuya protección se instauró. Cosa distinta es que ante esa situación lo procedente sea ordenar a las autoridades municipales que efectúen las gestiones administrativas y financieras necesarias para obtenerlos.
CUERPO DE BOMBEROS DEL MUNICIPIO DE GIRARDOTA - Vulneración de derechos colectivos al no suministrar dotación y equipos; riesgos contingentes / RIESGOS CONTINGENTES - Clases: cuerpo de bomberos / PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES PREVISIBLES - Riesgos contingentes: clases
A pesar de lo anterior afirman que el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Girardota no está en capacidad de atender emergencias de alta magnitud, pues el Municipio se encuentra expuesto a incendios estructurales y forestales, deslizamientos, inundaciones, vendavales y derrames de químicos tóxicos, por lo que se hace necesaria la dotación y el mejoramiento de todos sus equipos. De otra parte, fue allegado al proceso el concepto del Director del Departamento Administrativo del Sistema de Prevención, Atención y Recuperación de Desastres –DAPARD Antioquia, que mediante oficio 236806 de 2004 (29 de noviembre), afirmó que en el Departamento de Antioquia se tiene identificado que en las zonas de montaña que constituyen el 84% de su territorio se presentan movimientos de masa concentrados en la ladera de alta pendiente, avalanchas en las cuencas torrenciales de alta pendiente, procesos erosivos de diversa magnitud. En las partes de pendientes suaves y planas que corresponden al resto del Departamento (16%) se presentan crecientes lentas de los principales ríos que cruzan Antioquia, generando amenaza de inundación en las poblaciones ribereñas. Por la ubicación del territorio antioqueño se tienen zonas de alto riesgo sísmico en Urabá, el Occidente y parte del Suroeste, y las demás zonas están clasificadas como de riesgo sísmico intermedio. Además de que las condiciones climáticas generan amenazas por las lluvias torrenciales y los fuertes vientos en todo su territorio. Quedó demostrado que el Municipio ha omitido suministrar al Cuerpo de Bomberos Voluntarios la dotación y equipos que requiere para que pueda prestar eficazmente el servicio bomberil, atendido el riesgo de un derrame de sustancias químicas en una de las industrias que operan en el valle de Aburrá. Se demostró igualmente que es imprescindible mejorar la capacidad logística y operativa de los Cuerpos de Bomberos de los municipios que integran el área metropolitana del valle de Aburrá, para que estén en condiciones de responder eficazmente a una de las contingencias probables de riesgo que puede causar el derrame de químicos o el transporte de sustancias peligrosas, en este zona de intensa actividad industrial. Así consta en el mapa de riesgos químicos y transporte de sustancias peligrosas allegado por Apoderado del Área Metropolitana del Valle de Aburrá.
CUERPO DE BOMBEROS - Categoría de municipios; dotación y equipo obligatorios; recurso de propósito general / CATEGORIZACION DE MUNICIPIOS - Cuerpo de Bomberos
De conformidad con las categorías de municipios para la protección contra incendio, contenidas en el Reglamento General Administrativo, Operativo y Técnico que deben cumplir los Cuerpos de Bomberos, expedido por Resolución 241 de 2001 del Ministerio del Interior, Girardota corresponde a la categoría «C», pues su población se estima en 39.526 habitantes. De conformidad con este cuadro y según con el artículo 110 de la Resolución 241 de 2001 del Ministerio del Interior las poblaciones que estén en la categoría «C» deben cumplir con las características mínimas para la adquisición de equipos como son: una (1) máquina principal extintora de 500 galones de capacidad como mínimo, con una bomba de expulsión clase “A”, una (1) máquina de ataque rápido de 300 galones de capacidad, un (1) tanque con capacidad de 300 galones como mínimo, (1) maquina para forestales, un número mínimo de operativos de 7 unidades por turno de 24 horas con apoyo de 18 voluntarios operando. Igualmente, el artículo 111 ibídem señala que las estaciones de ciudades de la categoría «C» deben, en lo posible, contar con los equipos de comunicación como un (1) equipo para la estación, un (1) equipo por vehículo, cinco (5) portátiles, un (1) teléfono para información y un (1) sistema de grabación. Fuerza es, entonces, revocar la sentencia apelada y, en su lugar, ordenar al Alcalde de Girardota que con cargo a la Participación de Propósito General, dote en comodato al Cuerpo de Bomberos Voluntario de una (1) máquina principal extintora de 500 galones de capacidad como mínimo, con una bomba de expulsión clase “A”, una (1) máquina de ataque rápido de 300 galones de capacidad, un (1) tanque con capacidad de 300 galones como mínimo, (1) máquina para forestales., del equipo de protección a requerido para cada uno de sus miembros y del que según recomendación de la Junta Departamental de Bomberos se requiera para atender las contingencias establecidas en el mapa de riesgos por derrames químicos y por el transporte de sustancias peligrosas. En los términos del artículo 36 de la Ley 322 de 1996 asimismo se ordenará al Alcalde del municipio de Girardota cerciorarse que el personal del Cuerpo de Bomberos esté afiliado a una empresa de servicios de seguridad social y, goce de la cobertura de un seguro que ampare los riesgos de muerte, accidente e invalidez total o parcial durante el tiempo que ejerza la labor.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil ocho (2008)
Radicación número: 05001-23-31-000-2005-03478-01(AP)
Actor: JORGE ALBERTO GUZMAN ALVAREZ
Demandado: MUNICIPIO DE GIRARDOTA
Referencia: APELACION SENTENCIA. ACCION POPULAR
Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia deL 26 de enero de 2006 que denegó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
LA DEMANDA
El 15 de abril de 2005, JORGE ALBERTO GUZMÁN ÁLVAREZ ejerció acción popular contra el municipio de Girardota, para reclamar protección a los derechos colectivos a la seguridad; al acceso a los servicios públicos; a su prestación eficiente y oportuna y a la prevención de desastres previsibles técnicamente.
Hechos
La prevención y el control de incendios y calamidades conexas es un servicio público a cargo del Estado cuya prestación, corresponde a los municipios, distritos, comunidades indígenas, áreas metropolitanas y asociaciones de municipios, mediante Cuerpos de Bomberos Oficiales o Voluntarios organizados, con fundamento en el artículo 2° de la Ley 322 de 1996.
Según el artículo 2° de la Ley 322 de 1996
todo municipio debe contar con un Cuerpo de Bomberos Oficial, celebrar Convenios Inter-administrativos o contratar la prestación de este servicio con Cuerpos de Bomberos Oficiales o Voluntarios de otros municipios.
Los habitantes de Girardota enfrentan una amenaza latente que pone en peligro su vida y seguridad, pues auncuando el Municipio celebró Convenio Interadministrativo con el Cuerpo de Bomberos Voluntarios, éste carece de la infraestructura que en caso de emergencia le permita responder de manera eficaz.
El Cuerpo de Bomberos Voluntarios requiere de personal, dotación (uniformes, botas, guantes, cascos), vehículos, escaleras, camillas, botiquínes, extintores, mangueras, arneses, hachas, mosquetones, cuerdas, motosierras, motobombas, lonas, tanques de oxígeno, planta eléctrica, aisladores de fuego y de energía, morteros, manilas, equipos para escalar, herramientas, un eficaz sistema de comunicaciones y ambulancias. También necesita una sede adecuada para su funcionamiento, y de capacitación para el personal.
El Concejo de Girardota no ha creado la sobretasa, para financiar el funcionamiento del Cuerpo de Bomberos Voluntarios del Municipio.
Para la adecuada atención de las emergencias es igualmente adecuar los hidrantes del Municipio, conforme al artículo 36 del Decreto 302 de 2000
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Pretensiones
Que se ordene al Municipio:
Ordenar al Concejo Municipal establecer una sobretasa o recargo a los impuestos del nivel territorial, para financiar el funcionamiento del Cuerpo de Bomberos Voluntarios.
Instalar hidrantes, en la cabecera municipal, los corregimientos y veredas, según lo normado en el Decreto 302 de 2000.
Dotar al Cuerpo de Bomberos Voluntarios del recurso humano y de la dotación y equipos apropiados para que pueda cumplir eficazmente las labores de prevención y de atención de incendios, calamidades y demás contingencias.
Constituir garantía bancaria o póliza de seguros, que se hará efectiva en caso de incumplirse la sentencia.
Que se reconozca a su favor el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.
LA CONTESTACIÓN
2.1. La apoderada del Municipio puso de presente que el municipio de Girardota ha celebrado Convenio Interadministrativo con el Cuerpo de Bomberos Voluntarios para la prestación del servicio bomberil anualmente y que así su dotación no sea óptima, tiene los elementos esenciales.
La Ley 322 no obliga al Municipio a asumir los costos de funcionamiento del Cuerpo de Bomberos Voluntarios. La institución debe procurarse su dotación con sus propios ingresos, pudiendo incluso efectuar sorteos.
2.2. El apoderado del Área Metropolitana del Valle de Aburrá puso de presente que en ejecución del Contrato 636 de 2000 la Gobernación suministró vehículos de bomberos y elementos de dotación a los municipios del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, ente ellos a Girardota.
LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO
Tuvo lugar el 25 de julio de 2005 con la asistencia de la Procuradora Agraria y Ambiental, el apoderado del Municipio y el apoderado del Área Metropolitana. Se declaró fallida ante la inasistencia del actor.
- PRUEBAS
- El actor aportó:
- El Municipio aportó:
- El Área Metropolitana del Valle de Aburrá allegó:
- El Tribunal allegó en virtud de decreto oficioso de pruebas, las siguientes:
- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
Oficio CFNCBC-PRES-515 de 2005 (5 de enero), en que el Presidente de la Confederación Nacional de Cuerpos de Bomberos de Colombia , en respuesta a su petición de 21 de diciembre 2004 informa que en Girardota existe un Cuerpo de Bomberos Voluntario, y que los municipios tienen el deber legal de conformar un Comité Local para la Prevención y Atención de Desastres con la dirección del Alcalde, y les compete prestar el servicio público esencial de prevención y atención de incendios y demás calamidades conexas mediante Cuerpos de Bomberos Oficiales o Voluntarios.
Oficio 236806 de 2004 (29 de noviembre), en que el Director del Departamento Administrativo del Sistema de Prevención, Atención y Recuperación de Desastres –DAPARD, respondió al actor su derecho de petición de 28 de octubre de 2004 haciendo constar que los niveles departamentales y nacional ejercen funciones de complementación de la gestión municipal, cuando la magnitud de las tareas o la situación trasciende su ámbito e informó que tiene un sistema de comunicaciones con el Centro Regulador de Urgencias, Emergencias y Desastres de Antioquia –SISA, y comunicación con los 125 municipios del Departamento.
Anexó las estadísticas del consolidado de emergencias registradas desde el año 2000 (1º de enero), hasta el 2004 (25 de noviembre) en Antioquia, en donde consta que el 23 de abril de 2003 se presentó un derrame de hidrocarburo en la vereda Primavera de Girardota.
Estadísticas del DAPARD de las emergencias registradas de enero de 2004 a septiembre de 2005 en Antioquia, donde consta que en Girardota únicamente se presentó un accidente de tránsito en 2004 (29 de abril).
Estadísticas del DAPARD de las emergencias registradas de enero a noviembre de 2005 en Antioquia, donde consta que en Girardota no se presentó ninguna.
Oficio 8.9-866 4547 de 2004 (26 de noviembre), en que el Coordinador General del Sistema Nacional de Bomberos del Ministerio del Interior y de Justicia, en respuesta a la petición del actor de 2 de noviembre de 2004, hace constar que se recomienda que por cada mil (1.000) habitantes exista un bombero y que deben tener seguro de accidentes bomberiles en labores propias del servicio por cincuenta millones de pesos ($50.000.000.oo), y de vida, por muerte en cualquier circunstancia.
Oficio 070187 de 2005 (7 de abril), en que el Secretario de Gobierno de Antioquia, respondió al actor su derecho de petición de 3 de febrero de 2004, haciendo constar que con el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Girardota esta activo, y cuenta con carro de bomberos de modelo reciente y ambulancia. Agregó, que para dotar satisfactoriamente los Cuerpos de Bomberos de Antioquia hacen falta 2.300 tramos de mangueras de 2½” y de 1½”.
Convenios Ínter administrativos No. 001 de 2004 (16 de febrero) y No. 01 de 2005 (1° de febrero) celebrados con el Cuerpo de Bomberos Voluntarios cuyo objeto es la prestación del servicio bomberil en apoyo con los Comités de atención y prevención de desastres, formulación y elaboración de planes de atención y prevención de desastres y entrenamiento para bomberos brigadistas.
Acta de aprobación de la póliza No. 1563135018201 de la Compañía Seguros Comerciales Bolívar, de 2005 (15 de marzo), para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del Convenio No. 01 de 2005, expedida por el Alcalde de Girardota.
Copias de la orden presupuestal para servicios de 2005 (31 de enero) y del certificado de disponibilidad presupuestal de 2005 (1° de febrero), a favor del Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Girardota, por cuarenta y seis millones ochocientos mil pesos ($46'800.000.oo) proveniente del rubro 0501-001253.
Oficio S.P.D.U. 05-0397 de 2005 (5 de octubre), en que el Secretario de Planeación y Desarrollo Urbano de Girardota informa que la infraestructura de hidrantes corresponde a la instalada en el proyecto de reposición de las redes de acueducto realizado en el año 1994, ubicada así: Carrera 14 con Calle 14, Carrera 17 con Calle 12, Circular 12 con Carrera 17F, Carrera 16 con Calle 11, Carrera 14 con Calle 10ª, Carrera 18 con Calle 10ª, Carrera 17 con Calle 10ª, Carrera 12 con Calle 10ª, Carrera 14 con Calle 9ª, Carrera 23 con Calle 8ª, Calle 7ª entre Carreras 18 y 20, Carrera 16 con Calle 7ª, Carrera 15 con Calle 7ª, Carrera 16 con Calle 6ª, Carrera 18A con Calle 5B, Carrera 17A con Calle 4ª, Carrera 15 con Calle 5ª, Calle 4ª entre Carreras 15 y 14B, Carrera 13 con Calle 5ª, Carrera 11 con Calle 5ª, Calle 3ª con Carrera 14, Calle 5ª con Carrera 7ª, Vía Girardota – Hatillo con Carreras 23, 21, Carrera 18ª con Calle 4ª, Vía Totumo –sector matadero-, Vía Girardota – Hatillo – sector Enka, Interquim-.
Copia del Contrato No. 636 de 2000 (9 de noviembre), celebrado con la U.T. ACCEQUIP – INCOLDEXT: Sociedad Accesorios y Sistemas Ltda., para el suministro de un lote de vehículos de bomberos y dotación de equipo adicional a los municipios del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, por un millón trescientos treinta y tres mil seiscientos siete dólares (US $ 1'333.607.oo).
Copia del acta de recibo de 2001 (8 de agosto), en que consta que el Cuerpo de Bomberos de Girardota recibió un vehículo Jack Rabbit, marca Ford 450 a satisfacción, con equipo adicional completo, por nueve mil seiscientos cincuenta y cuatro dólares (US$ 9.654), integrado por :
Dos (2) tubos de succión de 2 ½ “ rígidos por 8' de longitud, instalados en la unidad.
Una (1) escalera sencilla en aluminio de 12', con aislante y gancho, instalada en la unidad.
Una (1) escalera de extensión de 12' a 24' de longitud en aluminio, instalada en la unidad.
Un (1) hacha plana con soportes instalados en la unidad.
Un (1) hacha pico con soportes instalados en la unidad.
Una (1) lámpara manual de 500 wts con 20 metros de cable en carretel con conexiones en el chasis.
Una (1) llave para hidrante, pentagonal ajustable.
Una llanta de repuesto para vehículo Super Jack Rabbit.
Una llave para pernos.
Un gato hidráulico para 10 toneladas.
Una pértiga extensible aislante.
Un kit completo de herramientas para rescate
Dos (2) equipos de auto contenido de 2200 PSI, presión positiva para trabajo de bomberos.
Un (1) filtro (cedazo) tipo canastilla de 2 ½ “.
Oficio No. 007392 de 2005 (6 de octubre) en que el Supervisor y el Delegado Departamental de Bomberos hicieron constar que los 58 hidrantes del municipio de Girardota cumplen con las normas técnicas y se encuentran en perfecto estado. Además que el Cuerpo de Bomberos funciona en una sede cedida por el Municipio en comodato, que tiene una camioneta para transporte de personal y una máquina extintora de 300 galones, marca Ford, modelo 2001, 26 bomberos capacitados de los cuales 14 cuenta con equipos de protección personal.
Hizo constar que la población del municipio de Girardota está expuesta a amenazas de carácter antrópicos y naturales, pues los elementos con que cuenta son insuficientes para la adecuada atención de este tipo de contingencias.
La Procuradora 1ª Agraria y Ambiental de Antioquia sostuvo que se demostró que la Administración no ha omitido sus funciones en materia de desastres y por tanto, se desvirtuó que hubiese amenaza para los derechos colectivos invocados.
LA SENTENCIA APELADA
Mediante sentencia de 26 de enero de 2006 el Tribunal denegó las pretensiones de la demanda, por considerar que el actor no demostró la amenaza contingente a los derechos colectivos invocados.
Sostuvo que la acción procedente es la de cumplimiento, pues las pretensiones se encaminan a que el Municipio acate la normativa sobre Cuerpos de Bomberos Oficiales y Voluntarios (Ley 322 de 1996) e hidrantes (Decreto 302 de 2000).
Con apoyo en la sentencia de 30 de abril de 2003 de está Sección adujo que aceptar la procedencia de acciones populares para proteger situaciones jurídicas abstractas, ordenando al Municipio que asegure la eficaz prestación de los servicios públicos, sería aceptar que el Plan de Inversiones de ese ente territorial no está en manos de la Administración, sino de la decisión del juez, independientemente de su situación financiera y de otras necesidades prioritarias.
LA IMPUGNACIÓN
El actor reiteró que el municipio de Girardota requiere con urgencia un Cuerpo de Bomberos dotado técnica y logísticamente con una sede que tenga en cuenta las necesidades actuales y la instalación de una red de hidrantes, conforme lo disponen la Ley 322 de 1996 y el Decreto 302 de 2000, respectivamente.
Argumentó que el Tribunal no valoró las pruebas, pues estas demuestran el riesgo a que están expuestos los habitantes del Municipio por sus difíciles condiciones geográficas, dada la deficiente prestación del servicio público bomberil.
Enfatizó en que no puede esperarse a que se presente una situación catastrófica para poner a prueba la capacidad de reacción del Cuerpo de Bomberos Voluntarios.
Anexó una copia del un documento « Estamos construyendo un hogar para la vida», elaborado por el Departamento Administrativo de Planeación de Antioquia, en que consta que el municipio de Girardota tiene una población estimada de 39.526 habitantes, y apartes de una copia del Reglamento Técnico, Administrativo y Operativo del Sistema Nacional de Bomberos, en que consta que los municipios deben contratar según su categoría. Como Girardota es de categoría “C”, para su funcionamiento debe apropiarse una partida anual de 850 salarios mínimos legales mensuales vigentes, valor por el que se debe contratar por el municipio la prestación del servicio bomberil.
Allegó también Oficio SA-502 de 2005 (29 de agosto), en que el Subgerente de Acueducto de las Empresas Públicas de Medellín hace constar que en Girardota existen 36 hidrantes.
CONSIDERACIONES
La inasistencia del actor a la audiencia de pacto de cumplimiento.
Esta Sala en reiterada jurisprudenci
ha puesto de presente que la inasistencia del actor popular a la audiencia de pacto de cumplimiento obliga al a quo a imponerle las sanciones previstas en la Ley. Ha sostenido:
«En sentencia del 25 de agosto de 2001 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado dentro de la AP-15001-23-31-000-2000-2099-01, con ponencia del Consejero Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, se precisó que del texto del artículo antes trascrito (artículo 27 de la Ley 472 de 1998) claramente se advierte que para efectos de la audiencia especial de pacto de cumplimiento la Ley 472 de 1998 únicamente previó que la inasistencia a la misma por parte de los funcionarios competentes, constituía causal de mala conducta, sancionable con la destitución del cargo. Sin embargo, el artículo 44, ibídem, señala que en los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo, dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente Ley, mientras no se opongan a la naturaleza y finalidades de tales acciones', lo cual, en principio, permite considerar que el juzgador está autorizado para acudir a otras disposiciones que sí prevén la sanción pecuniaria como consecuencia de la inasistencia a una audiencia o diligencia, verbigracia, el artículo 74 de la Ley 446 de 1998, 101 del C.P.C., o el artículo 114 del C.C.A
Claro está, que no puede perderse de vista que además de esas normas, citadas a manera de ejemplo en sentencia proferida en el año 2001 para resolver ese caso concreto en ese momento y en lo que resultare pertinente, también cabe tener presente el artículo 39 del C.P.C. relacionado con los poderes disciplinarios del juez, en virtud de cuyo numeral 1° dicho funcionario puede 'sancionar con multas de dos a cinco salarios mínimos mensuales a sus empleados, a los demás empleados públicos, y a los particulares que sin justa causa incumplan las órdenes que les imparta en ejercicio de sus funciones o demoren su ejecución.”.
Esto cobra más importancia si se concibe a la audiencia de pacto de cumplimiento como la primera oportunidad para lograr la reivindicación del derecho colectivo conculcado, materializándose así esa naturaleza altruista propia de la acción popular que igualmente debe caracterizar a quien la ejerce, y por tanto desprovista de todo interés económico.
Posteriormente, en sentencia del 6 de octubre de 2005, proferida dentro de la acción popular 90074, con ponencia de la Consejera Dra. María Claudia Rojas Lasso, se dispuso:
'Advierte la Sala, que en adelante, en caso de no asistencia de la parte actora a la audiencia de Pacto de Cumplimiento deberá el a-quo imponer a ésta las sanciones previstas en la ley.'.
A partir de tal precedente se ha venido advirtiendo que la inasistencia del actor a la audiencia de pacto de cumplimiento, sin que se excusara por ello o la justificara, no debe pasarse por alto, razón por la cual ha encontrado necesario recordar que, en adelante, cuando ello ocurra, se tiene el deber de imponer las sanciones previstas en la ley.»
En el caso presente la Sala advierte que la audiencia de pacto de cumplimiento se declaró fallida ante la inasistencia del actor y que este no presentó excusa que lo justificara. Esta situación no debe pasarse por alto. Puesto que el a quo omitió imponer al actor sanción de multa por no asistir a la audiencia de pacto de cumplimiento, y pese a no ser procedente hacerlo en esta instancia so pena de violar su derecho de defensa, la Sala insta al Tribunal para que en adelante, cuando ello ocurra, imponga las sanciones previstas en la ley.
La acción popular es procedente así existan otros medios de defensa judicial
Debe la Sala advertir también que tampoco acertó el Tribunal al sostener que la acción es improcedente pues el actor dispone de otro medio de defensa judicial: la acción de cumplimiento.
En jurisprudencia reiterada la Sección
ha precisado que dado su carácter de medio de defensa judicial principal, las acciones populares son independientes de los procedimientos y actuaciones administrativas, y de los recursos y acciones ordinarias.
Las implicaciones de una orden judicial en el Plan de Inversiones municipal no son óbice para dejar de conceder la protección reclamada cuando se ha demostrado la amenaza o la violación de los derecho colectivos invocados.
En reiterada jurisprudencia esta Sección ha tenido oportunidad de desvirtuar el argumento en que se fundamentó el a quo para desestimar las pretensiones en el caso presente, que niega la protección de un derecho colectivo por la incidencia que las órdenes impartidas para asegurar la eficiente prestación de los servicios públicos pueda tener en el Plan de Inversiones o en los Planes de Desarrollo de los distintos niveles territoriales.
En reiterada y uniforme jurisprudencia, esta Sección ha dejado claramente definido que las órdenes que imparte el juez popular en estricto acatamiento al mandato del legislador consignado en el artículo 34 de la Ley 47 que determina el contenido de la sentencia.
Además, constituyen nítida expresión de la colaboración armónica de los poderes públicos para el cumplimiento de los fines sociales del Estado. Ha puesto de presente que la circunstancia de que la ejecución de obras públicas requeridas para la satisfacción de necesidades locales esté supeditada al agotamiento de los pasos previos de formulación e inscripción de proyectos en los Bancos de Proyectos de Inversión, inclusión en los Planes de desarrollo departamentales y municipales y en el presupuesto, no es óbice para negar la protección de los derechos colectivos, cuando el acervo probatorio demuestra el supuesto fáctico que sirvió de fundamento al ejercicio de la acción popular.
Cosa distinta es que el juez popular deba ordenar a las autoridades adelantar las gestiones técnicas, de planeación, las contractuales y presupuestales para que los respectivos proyectos se incluyan en el Plan de Desarrollo, cuenten con disponibilidad presupuestal y tras cumplirse las exigencias legales puedan ejecutarse.
Se reitera que la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos para cuya protección se instauró. Cosa distinta es que ante esa situación lo procedente sea ordenar a las autoridades municipales que efectúen las gestiones administrativas y financieras necesarias para obtenerlos.
El deber de los Alcaldes de asegurar la prestación de los servicios públicos conlleva el de velar que los sujetos que tengan la capacidad logística y operativa para hacerlo eficazmente
De igual modo, es a todas luces inaceptable que para exonerarse de responsabilidad el Alcalde alegue que la responsabilidad de la administración municipal se contrae a contratar la prestación del servicio bomberil con el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Girardota, no siendo de su incumbencia si la dotación es insuficiente.
La calidad de «jefe de la administración local» que le atribuye el artículo 314 de la Constitución Política, compromete su responsabilidad de «asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo» (numeral 3° del artículo 315 CP)
El caso concreto
El actor solicita que se ordene al municipio de Girardota dotar el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de elementos para responder eficaz y oportunamente a una emergencia o desastre, como son uniformes, botas, guantes, cascos para rescates, así como de vehículos adecuados y debidamente tecnificados, escaleras contra incendio, camillas, botiquínes, extintores, mangueras, arneses, hachas, mosquetones, cuerdas, motosierras, motobombas, lonas, tanques de oxígeno, planta eléctrica, aisladores de fuego y energía, morteros, manilas, equipos para escalar, herramientas, un buen sistema de comunicaciones, ambulancias y una sede para su funcionamiento.
Corresponde a esta Sala determinar si el municipio de Girardota ha incurrido en omisión causante de amenaza contingente al derecho colectivo a la seguridad y a la prevención de desastres técnicamente previsibles, como lo afirma el actor.
Del acervo probatorio se destaca lo siguiente:
El municipio de Girardota aportó los convenios Interadministrativos No. 001 de 2004 y No. 01 de 2005, en los que se prueba la existencia de un Cuerpo de Bomberos Voluntarios de la localidad cuyo objeto es la prestación del servicio de Prevención y Atención de Desastres.
El Presidente de la Confederación Nacional de Cuerpos de Bomberos de Colombia, en oficio CFNCBC - PRES - 515 de 2005 (5 de enero), hace constar que el Cuerpo de Bomberos de Girardot es Voluntario y señala el deber que tienen los municipios de conformar un Comité Local para la Prevención y Atención de Desastres con la dirección del Alcalde, y la competencia del Municipio de prestar el servicio público esencial de prevención y atención de incendios y demás calamidades conexas a cargo de cuerpos de bomberos.
El Secretario de Gobierno del Departamento de Antioquia, mediante Oficio 070187 de 2005 (7 de abril), constata que el Cuerpo de Bomberos Voluntarios del municipio de Girardota se encuentra activo y cuenta con carro de bomberos de modelo reciente y ambulancia.
El Coordinador General del Sistema Nacional de Bomberos del Ministerio del Interior y de Justicia en oficio 8.9-866 4547 de 2004 (26 de noviembre), hace constar que se recomienda que exista un bombero con seguro de accidentes bomberiles en labores propias del servicio por $50.000.000., y de vida por muerte en cualquier circunstancia, a financiarse con aportes de este Ministerio.
El municipio de Girardota mediante copias de la orden presupuestal para servicios de 2005 (31 de enero) y certificado de disponibilidad presupuestal de 2005 (1° de febrero), constata que fue asignado una partida presupuestal por cuarenta y seis millones ochocientos mil pesos ($46'800.000.oo) a favor del Cuerpo de Bomberos Voluntarios.
El Área Metropolitana del Valle de Aburrá aportó el acta de recibo de 2001 (8 de agosto), en que se constata que el Cuerpo de Bomberos de Girardota recibió un vehículo Jack Rabbit, marca Ford 450, con el equipo adicional completo, por nueve mil seiscientos cincuenta y cuatro dólares (US$ 9.654).
El Supervisor y el Delegado Departamental de Bomberos, en oficio No. 007392 de 2005 (6 de octubre) hacen constatar que el municipio de Girardota cuenta con 58 hidrantes que cumplen con las normas técnicas y se encuentran en perfecto estado. Así mismo, agregan que el Cuerpo de Bomberos Voluntarios cuenta con una sede entregada por el Municipio en comodato, una camioneta para transporte de personal, una máquina extintora de 300 galones, marca Ford, modelo 2001, y 26 bomberos capacitados de los cuales 14 tienen equipos de protección personal, por lo que los 12 bomberos restantes se encuentra desprotegidos al momento de afrontar alguna contingencia.
A pesar de lo anterior afirman que el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Girardota no está en capacidad de atender emergencias de alta magnitud, pues el Municipio se encuentra expuesto a incendios estructurales y forestales, deslizamientos, inundaciones, vendavales y derrames de químicos tóxicos, por lo que se hace necesaria la dotación y el mejoramiento de todos sus equipos.
De otra parte, fue allegado al proceso el concepto del Director del Departamento Administrativo del Sistema de Prevención, Atención y Recuperación de Desastres –DAPARD Antioquia, que mediante oficio 236806 de 2004 (29 de noviembre), afirmó que en el Departamento de Antioquia se tiene identificado que en las zonas de montaña que constituyen el 84% de su territorio se presentan movimientos de masa concentrados en la ladera de alta pendiente, avalanchas en las cuencas torrenciales de alta pendiente, procesos erosivos de diversa magnitud. En las partes de pendientes suaves y planas que corresponden al resto del Departamento (16%) se presentan crecientes lentas de los principales ríos que cruzan Antioquia, generando amenaza de inundación en las poblaciones ribereñas. Por la ubicación del territorio antioqueño se tienen zonas de alto riesgo sísmico en Urabá, el Occidente y parte del Suroeste, y las demás zonas están clasificadas como de riesgo sísmico intermedio. Además de que las condiciones climáticas generan amenazas por las lluvias torrenciales y los fuertes vientos en todo su territorio.
Quedó demostrado que el Municipio ha omitido suministrar al Cuerpo de Bomberos Voluntarios la dotación y equipos que requiere para que pueda prestar eficazmente el servicio bomberil, atendido el riesgo de un derrame de sustancias químicas en una de las industrias que operan en el valle de Aburrá.
Se demostró igualmente que es imprescindible mejorar la capacidad logística y operativa de los Cuerpos de Bomberos de los municipios que integran el área metropolitana del valle de Aburrá, para que estén en condiciones de responder eficazmente a una de las contingencias probables de riesgo que puede causar el derrame de químicos o el transporte de sustancias peligrosas, en este zona de intensa actividad industrial. Así consta en el mapa de riesgos químicos y transporte de sustancias peligrosas allegado por Apoderado del Área Metropolitana del Valle de Aburrá :
[...]
Dentro de esta área se encuentra la “Línea de gestión para la prevención y el manejo de riesgos y amenazas”, que pretende coordinar asistencia física y técnica a los municipios del valle de Aburra en aspectos ambientales para la prevención y asistencia de emergencias y desastres, promover la conformación y operación de los Comités locales de prevención y atención de emergencias, y evaluar la pertinencia de integrar la red metropolitana de atención y prevención de desastres.
La jurisdicción del Área Metropolitana del Valle de Aburra, soporta el mayor número de industrias del departamento de Antioquia, sobresaliendo en ese ámbito la industria química y farmacéutica del país, situación que favorece a la generación de accidentes de tipo tecnológico, bajo el componente químico y por trasporte de productos peligrosos que abastecen a esa industria, por los principales corredores viales del Valle de Aburra.
En razón de esa hipótesis, y los antecedentes históricos sobre eventos ocurridos en el Valle de Aburra, el Área Metropolitana requiere realizar acciones de tipo preventivo, que minimicen la pérdida de vidas humanas, bienes y contaminación ambiental, como principios de mejoramiento de calidad y seguridad industrial dentro de su territorio.»
De conformidad con las categorías de municipios para la protección contra incendio, contenidas en el Reglamento General Administrativo, Operativo y Técnico que deben cumplir los Cuerpos de Bomberos, expedido por Resolución 241 de 2001 del Ministerio del Interior, Girardota corresponde a la categoría «C», pues su población se estima en 39.526 habitantes.
De conformidad con este cuadro y según con el artículo 110 de la Resolución 241 de 2001 del Ministerio del Interior las poblaciones que estén en la categoría «C» deben cumplir con las características mínimas para la adquisición de equipos como son: una (1) máquina principal extintora de 500 galones de capacidad como mínimo, con una bomba de expulsión clase “A”, una (1) máquina de ataque rápido de 300 galones de capacidad, un (1) tanque con capacidad de 300 galones como mínimo, (1) maquina para forestales, un número mínimo de operativos de 7 unidades por turno de 24 horas con apoyo de 18 voluntarios operando.
Igualmente, el artículo 111 ibídem señala que las estaciones de ciudades de la categoría «C» deben, en lo posible, contar con los equipos de comunicación como un (1) equipo para la estación, un (1) equipo por vehículo, cinco (5) portátiles, un (1) teléfono para información y un (1) sistema de grabación.
Fuerza es, entonces, revocar la sentencia apelada y, en su lugar, ordenar al Alcalde de Girardota que con cargo a la Participación de Propósito General, dote en comodato al Cuerpo de Bomberos Voluntario de una (1) máquina principal extintora de 500 galones de capacidad como mínimo, con una bomba de expulsión clase “A”, una (1) máquina de ataque rápido de 300 galones de capacidad, un (1) tanque con capacidad de 300 galones como mínimo, (1) máquina para forestales., del equipo de protección a requerido para cada uno de sus miembros y del que según recomendación de la Junta Departamental de Bomberos se requiera para atender las contingencias establecidas en el mapa de riesgos por derrames químicos y por el transporte de sustancias peligrosas.
En los términos del artículo 36 de la Ley 322 de 1996 asimismo se ordenará al Alcalde del municipio de Girardota cerciorarse que el personal del Cuerpo de Bomberos esté afiliado a una empresa de servicios de seguridad social y, goce de la cobertura de un seguro que ampare los riesgos de muerte, accidente e invalidez total o parcial durante el tiempo que ejerza la labor.
Se concederá al actor el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, en cuantía de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
REVÓCASE la sentencia 26 de enero de 2006 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. En su lugar:
Primero.- AMPÁRANSE los derechos colectivos a la seguridad pública, al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna y a la prevención de desastres previsibles técnicamente.
Segundo.- ORDÉNASE al Alcalde del municipio de Girardota:
2.1. Dotar, con cargo a la Participación de Propósito General, una vez quede ejecutoriada esta sentencia, y sin que exceda de seis (6) meses, al Cuerpo de Bomberos Voluntarios con una (1) máquina principal extintora de 500 galones de capacidad como mínimo, con una bomba de expulsión clase “A”, una (1) máquina de ataque rápido de 300 galones de capacidad, un (1) tanque con capacidad de 300 galones como mínimo, (1) máquina para incendios forestales , el equipo de protección requerido para cada uno de sus miembros y del especializado que según recomendación de la Junta Departamental de Bomberos sea apto para atender las contingencias establecidas en el mapa de riesgos que pudiesen presentarse por derrames químicos y por el transporte de sustancias peligrosas.
2.2. Cerciorarse que el personal del Cuerpo de Bomberos Voluntarios tiene seguridad social y gooza de la cobertura de un seguro que ampare los riesgos de muerte, accidente e invalidez parcial o total durante el tiempo que ejerza la labor, a financiar con aportes del Ministerio del Interior.
Tercero.- RECONÓCESE al actor el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 en cuantía equivalente a diez salarios mínimos mensuales vigentes (10 SMMV), con cargo al municipio de Girardota.
Cuarto.- INTÉGRASE el Comité de Verificación con el Personero Municipal, el actor, un delegado del Comité Departamental de Bomberos, un delegado de la Junta Nacional de Bomberos y un delegado del Comité de Atención y Prevención de Desastres.
Quinto.- EXHÓRTASE al a--quo para que en adelante, en caso de inasistencia injustificada de la parte actora a la audiencia de pacto de cumplimiento, imponga las sanciones previstas en la ley.
Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 31 de enero de 2008.
MARCO ANTONIO VELILLA MORENO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN
