DESTITUCION MEDIANTE PROCESO DISCIPLINARIO - Procedencia por irregularidades en la interventoría de contratos / PLIEGO DE CARGOS - Contenido / INTERVENTOR - Funciones
Advierte la Sala que los numerales en los que se contempla como falta que da lugar a la destitución "Falsificar documento público que pueda servir de prueba, consignar en ellos una falsedad, u ocultar total o parcialmente la verdad", citados como fundamento de la sanción impuesta al demandante, no fueron invocados como infringidos en el pliego de cargos, por lo tanto la destitución de aquél no podía sustentarse en ellos, toda vez que de acuerdo con lo previsto en el Artículo 31 del Decreto 482 de 1985, dicho pliego debe contener, entre otros aspectos, la "Cita de las disposiciones legales presuntamente infringidas con los hechos o actos investigados". Como quiera que de acuerdo con el Artículo 13 de la Ley 13 de 1984 los empleados que incumplan los deberes consagrados en el ordenamiento jurídico, entre los que se encuentran los inherentes a su empleo, serán objeto de las sanciones disciplinarias consagradas en su Artículo 15, y habida consideración que dentro de los deberes del interventor de un contrato, según voces del Artículo 120 del Decreto 222 de 1983, se halla el de verificar la ejecución y cumplimiento de los trabajos y actividades de los contratistas, se tiene que, en su condición de tal respecto de las órdenes de trabajo Nos. 420, 427 y 438, el señor ACUÑA LLANES no podía suscribir las actas de entrega de esas obras sin que se hubieran ejecutado, sin embargo así lo hizo, pues según él mismo lo reconoce para el 22 de febrero de 1990, fecha en que los funcionarios de la Oficina de Auditoría Interna practicaron la visita que dio lugar a la iniciación del proceso disciplinario que finiquitó con los actos enjuiciados, las mismas no se habían realizado, es más ni siquiera se habían iniciado. Como la conducta irregular a que se ha hecho alusión se encuentra subsumida en una de las normas citadas en el pliego de cargos como probablemente infringidas por el demandante -Artículo 6º del Decreto 2400 de 1968 que establece que es deber de los funcionarios desempeñar con solicitud y eficiencia las funciones de su cargo-, no es de recibo la impugnación que hacen los recurrentes al acto enjuiciado y que aseguran determina la viabilidad de infirmarlo, basada en que a la conducta irregular por la cual se le sancionó se le atribuyó una tipicidad que era imposible que le correspondiera, porque tales disposiciones se referían a faltas en las que únicamente podía incurrir quien celebraba, tramitaba o liquidaba los contratos, y él, como interventor, no tenía asignada esas funciones. El hecho de encontrarse acreditado que el señor ACUÑA LLANES incurrió en el incumplimiento de los deberes que tenía como interventor en los contratos a que se refieren las Ordenes de Trabajo Nos. 420, 427 y 438 de 1989, en sí mismo considerado, constituye razón justificativa de la imposición en su contra de la sanción de destitución.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"
Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA
Bogotá, D.C., once (11) de julio de dos mil dos (2002)
Radicación número: 08001-23-31-000-1990-6032-01(1511-99)
Actor: ORLANDO ACUÑA LLANES
Demandado: HIMAT
Conoce la Sala de los recursos de apelación interpuestos por el actor y por el Ministerio Público a través de la Procuraduría Catorce en lo Judicial ante el Tribunal Administrativo del Atlántico contra la sentencia proferida por ese Tribunal el 19 de noviembre de 1998, desestimatoria de las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES
Por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el Artículo 85 del C.C.A., el señor ORLANDO ACUÑA LLANES solicitó al Tribunal declarar la nulidad de las Resoluciones Nos. 1857 y 2192 del 28 de junio y 25 de julio de 1990, por medio de las cuales el Director General del HIMAT le impuso la sanción de destitución del cargo de Profesional Especializado, código 3010 grado 8, de la Sección de Conservación de la Regional 2 Atlántico, de ese instituto.
Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho pidió su reintegro a ese empleo o a otro de igual o superior categoría, el pago de los salarios, primas, bonificaciones, auxilios, aumentos y demás prestaciones sociales que deje de percibir a raíz de su desvinculación y que se declare para todos los efectos legales que no ha existido solución de continuidad en la prestación de sus servicios.
Informa que laboró en el HIMAT desde el 1° de enero de 1980 hasta el 25 de julio de 1990, lapso durante el cual no fue sancionado disciplinariamente; que en varias oportunidades fue promovido y distinguido por sus óptimas condiciones de trabajador público y, sin embargo, sin mediar querella alguna, la Jefe de la Oficina de Auditoría Interna comisionó a los funcionarios José María Cuenca y José Edgardo Herrán para practicar una visita a esa Regional con el fin de verificar, entre otras cosas, la ejecución de algunas órdenes de trabajo de 1989 y 1990 en las que aparecía como interventor; que en el informe respectivo, fechado el 28 de febrero de 1990, estos funcionarios señalaron que para el 22 de ese mes, las obras contratadas mediante las Ordenes de trabajo N° 420, 427 y 438 de 1989 no habían sido ejecutadas, a pesar de que el 29 de diciembre de ese año, en la condición aludida, había suscrito las actas de recibo de las mismas, y que las contratadas con el señor Alfredo Barraza Gómez, por medio de las Ordenes Nos. 079 y 180 de esa anualidad, no lo fueron por éste sino por su socio.
Sostiene que con fundamento en este informe se le formuló pliego de cargos por presunta violación de los Artículos 60 del Decreto 2400 de 1968 y 125 del Decreto 222 de 1983, 48 numeral 10 del Decreto 482 de 1985 y de la Resolución N° 2860 de 1987 del HIMAT, por haber firmado las actas de recibo sin que se hubieran ejecutado dichas obras y haber admitido la contratación con dos personas dedicadas a actividades disímiles.
Indica que al responder los cargos adujo que mediante Resolución N° 04309 del 27 de diciembre de 1989 el Director General del HIMAT modificó por adición el presupuesto de ese instituto, debido a la incorporación al mismo de $93.716.163.oo efectuada por la Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda, correspondiéndole a la Regional Atlántico $50.000.000.oo para el programa 3101, $50.000.000.oo para el subprograma 53103, $50.000.000.oo para el Proyecto 2 y $50.000.000.oo para la rehabilitación del Atlántico Sur; que por medio del memorando circular N° 12550 de 1989 el Subdirector Administrativo y Financiero impartió órdenes sobre la presentación de las "reservas de caja" y "saldos de apropiación" a más tardar el 10 de enero de 1990, lo que implicaba utilizar los dineros incorporados al presupuesto del HIMAT en los días de ese año que faltaban y remitir la legalización de su uso antes del 10 de enero de 1990; que tales instrucciones indicaban perentoriamente que dichas asignaciones debían quedar comprometidas con contratos firmados y fechados máximo a 31 de diciembre de 1989 y que los soportes serían copias de las cuentas, actas y contratos.
Agrega que con base en lo anterior, se aceptó que para poder cumplir esa instrucción y teniendo en cuenta la necesidad del servicio de riego en la estación La Esmeralda causada por el atraso en años de la ejecución de las obras solicitadas por el campesinado, debían formalizarse y legalizarse los contratos y recibir las obras correspondientes, como se había hecho desde siempre en el HIMAT.
Respecto del segundo cargo, afirma que negó la inconveniencia de la contratación, así como el supuesto perjuicio causado a la administración y la supuesta falta de idoneidad de los contratistas.
Asegura que los actos acusados se profirieron sin haberse practicado las pruebas que solicitó para verificar las aseveraciones que hizo en los descargos; que en ellos se calificó la falta como grave sin hacer las consideraciones pertinentes, incluyendo como tal una falsedad que no se le imputó en el pliego de cargos y sancionándolo por violación, en forma genérica y abstracta, de las Resoluciones Nos. 1515 de 1986 y 1860 de 1987, sin ponderar hechos como la inexistencia del servicio de riego en la Esmeralda y el envío por su parte al Pagador de la Regional del memorando N° 115 de 1989, y que sus actuaciones no causaron perjuicio a la entidad, ya que ésta no hizo pago alguno y los trabajos fueron debidamente realizados y entregados.
A folio 79 aparecen enlistadas las normas que estima transgredidas por los actos demandados, cuyo concepto de violación expone a folios 79 a 87.
LA SENTENCIA
El Tribunal denegó las pretensiones de la demanda.
Desestimó el planteamiento del actor referente a que el memorando–circular N° 12550 de 1989 enviado por el Subdirector Administrativo y Financiero del HIMAT a los Directores Regionales, indujera al entendimiento de que para la elaboración adecuada de las "reservas de caja", era menester levantar actas de recibo de las obras contratadas, pues ello no puede inferirse de su tenor literal, máxime cuando en las actas cuestionadas se afirmó que las obras estaban ejecutadas, sin ser ello cierto, lo que comportaba falsedad ideológica, reprochable tanto disciplinaria como penalmente, directriz que, justamente por esa razón, no podía ser impartida por la administración.
De igual modo y por carecer de respaldo probatorio, el a quo desatendió la argumentación conforme a la cual el Pagador del HIMAT le impuso al actor como conducta a seguir para legalizar los contratos u órdenes de trabajo de 1989, elaborar actas de recibo de obras sin que éstas se hubiesen ejecutado, así como la relacionada con la advertencia que el señor ACUÑA LLANES le hiciera a ese funcionario para que se abstuviera de cancelar las cuentas hasta que el interventor no certificara la culminación de los trabajos en cada caso, por cuanto quedó demostrado que a pesar de que el memorando N° 115 aparece fechado el 27 de diciembre de 1989, aquél lo recibió el 22 de febrero de 1990, precisamente con ocasión de las indagaciones que adelantaba la Auditoría Interna, a través de las cuales se estableció que para esta última fecha, las obras a que contraían aquéllas órdenes de trabajo, no se habían iniciado y, no obstante ello, el dinero estaba a punto de ser girado a los contratistas, lo que se evitó gracias a dicha investigación, sin que sea válido admitir que del acta de la inspección realizada el 13 de junio de 1990 se infiera que dicho memorando fue recibido por el Pagador en diciembre de 1989, por cuanto en esa acta no figura ninguna constancia sobre el particular.
Así mismo el fallador anotó que el demandante aceptó que en su condición de interventor dejó constancia por escrito, en algunas actas levantadas el 29 de diciembre de 1989, que había recibido como ejecutadas obras que ni siquiera se habían iniciado, aunque pretendió justificar ese proceder argumentando que lo hizo obedeciendo órdenes perentorias en ese sentido y con el ánimo de asegurar el desembolso de los dineros requeridos para que las mismas se realizaran, circunstancia que aunada a las comentadas lo llevó a concluir que su actuar fue irregular, ya que no puede aceptarse que dicha falsedad fue inocua, pues estuvo a punto de provocar el pago total de las obras no iniciadas y mucho menos terminadas.
Consideró el Tribunal que el segundo cargo fue refutado satisfactoriamente por el demandante, por cuanto comprobó que el señor Luis Cordero Velandia reunía los conocimientos, capacidad y experiencia requeridos para adelantar como contratista las obras a que se refieren las órdenes de trabajo Nos. 097, 180 y 427 de 1989 y porque quedó demostrado que el taller donde ellas se realizaron era de su propiedad, lo que explica por qué las mismas se extendieron a su nombre.
Desestimó la censura relativa a la violación por la administración de los Artículos 12 de la Ley 13 de 1984 y 13 del Decreto 482 de 1985, porque si bien con el pliego de cargos no se le entregó al demandante el informe técnico rendido por el ingeniero Alirio Rodríguez, no por ello se le privó del derecho a conocerlo, pues en dicho pliego se indicó que tenía la posibilidad de acceder al expediente disciplinario, donde reposaba, y señaló que el hecho de que se haya negado la práctica de las pruebas que solicitó, no conduce a la infirmación del acto enjuiciado, pues el investigador está facultado para hacerlo cuando considere que no son conducentes, salvo que en el proceso contencioso en que las mismas se hayan pedido y evacuado, aparezca que si se hubieran realizado en sede gubernativa la decisión adoptada por la administración habría sido distinta, y en el sub lite el actor no pidió que las pruebas que le fueron negadas se practicaran, por lo que se carecía de elementos de juicios para establecer si se dio o no el quebranto de esas normas.
A continuación expone las razones que lo llevaron a desestimar la impugnación fundamentada en la violación de los Artículos 26 de la Constitución Política; 1º y 14 de la Ley 13 de 1984; 3º, 28, 34, 37, 41 y 45 del Decreto 482 de 1985 y remata acotando que en el pliego de cargos se le imputó al señor ACUÑA LLANES la falta consistente en haber elaborado, el 29 de diciembre de 1989, unas actas que daban cuenta del recibo de unas obras que para el 22 de febrero de 1990 todavía no estaban iniciadas, y ello equivale a que se le hubiese acusado de falsedad, por lo tanto consideró infundada la censura basada en que se le sancionó por incurrir en falsedad en dichas actas, sin que esa conducta irregular se le hubiese imputado, además de que en el pliego de cargos se le advirtió que con su proceder pudo transgredir los Artículos 125 del Decreto 222 de 1983 y 48, numeral 10 del Decreto 482 de 1985, el primero de los cuales asignaba responsabilidad por el inadecuado desempeño de las labores de interventoría y, el segundo, prohibía liquidar contratos sin verificar su cumplimiento.
Finalmente expresa que el hecho de que no se hayan causado perjuicios efectivos a la entidad demandada debido a que el pago de las obras se efectuó después de que éstas se ejecutaron, no despoja de gravedad la circunstancia de haber dado por recibidas obras que no se habían realizado, ni del carácter reprochable y altamente comprometedor de los intereses e imagen de la entidad accionada que implicó ese proceder, y que no es cierto que la conducta por la que se le sancionó no este tipificada como falta disciplinaria, por cuanto los Artículos 15 numerales 10 y 20 (Sic) de la Ley 13 de 1984, 48 numerales 10 y 24 del Decreto 482 de 1985, 6º del Decreto 2400 de 1968 y 125 del Decreto 222 de 1983, regulan conductas coincidentes con la atribuida al actor, sin desconocer que en los actos acusados se dijo que éste era responsable por celebración de contratos o expedición de órdenes de trabajo, sin que se hubiera demostrado que ostentara competencia para ello.
EL RECURSO
Al apelar la sentencia, el Ministerio Público y el actor piden que se revoque y se acceda a las pretensiones de la demanda.
- DEL MINISTERIO PUBLICO
Tras señalar los hechos por los que se acusa al demandante, el Procurador Catorce ante el Tribunal Administrativo del Atlántico indica que el Artículo 8° del Decreto 482 de 1985 exige la previa definición legal de la falta y de la sanción disciplinaria, y en el sub lite se sancionó a aquél por tramitar o contratar dolosamente las obras en cuestión, siendo que como interventor, no tramitaba ni celebraba, ni liquidaba contratos.
De igual manera sostiene que la administración no cometió el error de sancionarlo por una conducta atípica no contemplada en la ley, sino que se equivocó al atribuir a la actuación del actor una tipicidad que era imposible que le correspondiera; que si la misma era contraria a la ley o a los reglamentos, debió atribuírsele la tipicidad de falsedad en documento, en cuyo caso esa acusación debió hacérsele en el pliego de cargos, lo que no sucedió, o catalogarse como contraria a lo dispuesto por los numerales 6 y 8 del artículo 9° de la Resolución N° 1860 de 1987, referentes a los contratos del HIMAT y a su interventoría; sin embargo, a pesar de que tal acusación aparece en el pliego de cargos, no fue por ello que se le sancionó y que si su destitución se hubiera basado en el Artículo 9° de la citada resolución, el cargo no hubiera servido de fundamento a la sanción, ya que como interventor, el actor se abstuvo de verificar o autorizar cuentas de cobro.
Considera que fue excesiva la sanción de destitución que se impuso al demandante y que la autoridad disciplinaria no atendió los mandatos relacionados con la calificación y graduación de la pena, pues el memorando N° 115 que éste envió el 27 de diciembre de 1989 al Pagador de la Regional Atlántico, en el cual manifestó que no debían iniciarse los trámites de pago de las obras a que se contraen las órdenes mencionadas hasta que la interventoría certificara por escrito su ejecución, demuestra el ánimo que le asistía de prevenir a la administración cualquier perjuicio que pudiera derivarse de las actas de recibo de obra que había extendido en forma inexacta.
Al suprimir los posibles efectos perjudiciales de esas actas –pago de las obras sin que estuvieran terminadas- asevera el Agente del Ministerio Público, la presunta falsedad en documentos se volvió inocua, lo cual demuestra que la sanción que se impuso al señor ACUÑA LLANES fue excesiva y por ello "es nula la punición contenida en los actos administrativos acusados", por infracción de las normas en que debió fundarse.
- DEL ACTOR
Tras resumir los hechos del proceso, los fundamentos fácticos (nueve) y jurídicos (diez) de sus pretensiones, e indicar la posición del Tribunal y la de la parte demandada frente a los mismos, el recurrente en el acápite del recurso denominado "Debate Probatorio y los fundamentos de la nulidad impetrada", señala que los testigos citados en el proceso son asertivos y responsivos al declarar que los trabajos a que se contraían las referidas órdenes se habían ejecutado y su costo se había cancelado después de haberse hecho las comprobaciones de su ejecución por los mismos funcionarios de la entidad; que el objeto fundamental del litigio es determinar si se hicieron o no los trabajos, por cuanto con base en el informe rendido por los investigadores iniciales, contadores de profesión, se supuso que varias de ellas no habían sido ejecutadas, pero que el ingeniero Alirio Rodríguez, enviado luego a verificar esta circunstancia, rindió un informe totalmente contrario al de aquéllos, del cual hizo caso omiso la Auditora Interna; sin embargo, el Tribunal consideró que el ocultamiento de este último informe no era grave ni tenía que ver con sus derechos, pues para eso estaban los otros documentos que estimó suficientes.
Agrega que a través de certificación de la Dirección Regional del Atlántico se establece que las órdenes de trabajo se cancelaron el 30 de noviembre de 1990 por expresa autorización del Director Administrativo y Financiero de las Oficinas Centrales del HIMAT, y que a través de la declaración del Director y del memorando circular originario de estas oficinas, se acreditó la circunstancia especial de legalización de contratos con ocasión de la adición presupuestal a que se ha hecho referencia, lo que colocaba a los funcionarios en la obligación de acatar las órdenes para poder hacer uso de ese dinero adicional recibido a tal fin, cuestión que tampoco fue tenida en cuenta por el a quo.
Reitera que también acreditó la violación del derecho de defensa, por cuanto no se decretaron las pruebas cuya práctica requirió; que no era ordenador del gasto ni representante legal del HIMAT, sino el interventor de los trabajos y por tanto no podía incurrir en falta por contratación indebida, pues los interventores no contratan sino que vigilan el cumplimiento del contrato; que no se estableció en el proceso que con su proceder se ocasionaran perjuicios a la entidad demandada; que el pliego de cargos se formuló por unas conductas, y en los actos acusados se le asignó responsabilidad por otras no contempladas en aquél; que no se tuvieron en cuenta las circunstancias que la ley ordena ponderar cuando se impone la sanción de destitución y no se controvirtieron sus descargos, ni se le entregó el informe del perito Alirio Rodríguez y se arguyó una falsedad ocurrida supuestamente al consignar en un acta de recibo que unos trabajos sí se hicieron, cuando aún no se habían ejecutado, sin tener en cuenta que el mismo Director declaró que efectivamente esas obras sí se habían realizado.
Concluye acotando que no violó el numeral 10 del Artículo 48 del Decreto 482 de 1985, porque esa norma se refiere a tramitar, celebrar y liquidar contratos y a omitir la tramitación de éstos, ya que en su condición de interventor no contaba con esas facultades, ni el Artículo 225 del Decreto 222 de 1983 pues su interventoría no causó perjuicios al HIMAT, ni las Resoluciones que se mencionan en la demanda, pues no se precisaron las normas de éstas que supuestamente infringió.
CONSIDERACIONES
Se trata de establecer la legalidad de las Resoluciones Nos. 01857 y 2192 de 1990, de la Dirección General del Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras –HIMAT-, transformado mediante Decreto 1278 del 21 de Junio de 1994 en el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras –INAT-, por medio de las cuales se sancionó al actor con la destitución del cargo de Profesional Especializado 3010 grado 08 que desempeñaba en la Regional N° 2-Atlántico.
Con estas resoluciones culminó el proceso disciplinario adelantado en su contra en virtud de las irregularidades que presuntamente cometió en su condición de interventor en varios contratos, detectadas por funcionarios de la Oficina de Auditoría Interna de la entidad en la visita realizada a esa Regional los días comprendidos entre el 20 y el 23 de febrero de 1990, dentro del cual se le imputó responsabilidad administrativa porque las Ordenes de Trabajo Nos. 097 y 180 de 1989, cuyo objeto era la fabricación de mallas filtro para cárcamos y sellado de compuertas del embalse del Guájaro hacia el Canal del Dique, se contrataron con el señor Alfredo Barraza Gómez, quien no se dedicaba a esas labores, sino a la de peluquería en el establecimiento de su propiedad "Peluquería Centro Estilo Unisex", situado en la Carrera 19 N° 22-76 de Sabanalarga y porque en las actas respectivas, fechadas el 29 de diciembre del año mencionado, dio por recibidas las obras a que se contraían las Ordenes de Trabajo N°s. 420 y 438, referentes al suministro de tubos, acoples y accesorios para montaje en la Estación de Bombeo "La Esmeralda" y 427 cuyo objeto era la construcción de muros, puertas y apoyos de concreto en la misma estación, cuando para el 22 de febrero de 1990 ninguna de ellas se había iniciado y por supuesto no habían sido ejecutadas.
En el pliego de cargos se le advirtió al inculpado que con tales conductas presuntamente pudo haber infringido o incurrió en las prohibiciones consagradas en las siguientes disposiciones:
1°- Artículo 6° del Decreto 2400 de 1968 que establece que "son deberes de los empleados respetar, cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes y los reglamentos; desempeñar con solicitud, eficiencia e imparcialidad las funciones de su cargo, ... vigilar y salvaguardar los intereses del Estado, ... poner en conocimiento del superior los hechos que puedan perjudicar la administración..." (fl. 15)
2.- Artículo 125 del Decreto 222 de 1983: "Sin perjuicio de las acciones civiles o penales pertinentes, incurre en mala conducta el funcionario público que ejerza sin el debido cuidado una interventoría que cause perjuicios a la entidad contratante..."
3.- Artículos 15 y 48 numerales 10 de la Ley 13 de 1984 y del Decreto 482 de 1985 que enlistan entre las faltas que dan lugar a la destitución, la de "tramitar dolosamente o con grave negligencia por razón del ejercicio de sus funciones, contratos sin la observancia de los requisitos legales esenciales, o celebrarlos sin verificar el cumplimiento de los mismos. Igualmente, con dolo o negligencia grave, omitir su tramitación."
4.- Resolución N° 1860 de 1987 por la cual se fijaron normas y criterios para el ejercicio de la interventoría de los contratos que celebraba el HIMAT:
a.- "Artículo 6°: "Al tenor de lo dispuesto por el Artículo 123 del Decreto N° 222 de 1983, además de las sanciones penales a que hubiere lugar, la sociedad o persona natural que ejerciere una interventoría será civilmente responsable de los perjuicios originados en el mal desempeño de sus funciones, sin que ello exima de la responsabilidad que por el mismo concepto pueda corresponder al contratista."
b.- "Artículo 9°...el interventor debe desarrollar las siguientes actividades:
De carácter técnico: Numerales 6°, 7° y 8°: Numeral 6°. Ordenar la supresión de los trabajos que se estén ejecutando en forma incorrecta, hasta tanto el contratista cumpla con las especificaciones previstas en el contrato; Numeral 7°- Efectuar evaluaciones periódicas de la ejecución del contrato para establecer, si es del caso, los incumplimientos del contratista, y solicitar la aplicación de las sanciones a que hubiere lugar, todo con la debida sustentación y antelación. Numeral 8°- Inspeccionar los trabajos verificando el cumplimiento de las normas técnicas y especificaciones exigidas por el respectivo contrato." (fl. 16)
5.- Resolución N° 1515 de 1986 contentiva del Manual de Funciones que en el numeral 5° de un articulo que no se menciona, prevé como función del profesional especializado código 3010 grado 08 – Sección Conservación Regional N° 2, la de: "Efectuar la interventoría de los contratos, cobros y cuentas que se lleven a cabo en la parte electromecánica de la Regional". (fl.16)
En la Resolución N° 1857 de 1990 por la cual se le impuso al demandante la sanción de destitución, se asevera que existió falsedad en documento en las actas de recibo correspondientes a las Ordenes de Trabajo N° 420, 427 y 438, por cuanto las obras a que se contraen no estaban ejecutadas para el 22 de febrero de 1990, a pesar de que el 29 de diciembre de 1989 el actor las suscribió, esto es, que sin haberse realizado las dio por recibidas; que el señor Alfredo Barraza, con quien se contrataron las Ordenes de Trabajo Nos. 097 y 180 de 1989, carecía de idoneidad para ejecutar las obras pertinentes, por cuanto no cumplía con las exigencias requeridas para suscribirlas, pues no aportó el registro de la Cámara de Comercio y que el señor Luis Cordero Velandia, suscriptor de la Orden de Trabajo N° 427 de 1989 se dedicaba a su negocio, el restaurante "El Volante".
De igual manera en dicha resolución se expresó que al quedar plenamente comprobadas y calificadas como graves las faltas que cometió, el señor ACUÑA LLANES violó los numerales 10 y 24 del Artículo 15 de la Ley 13 de 1984, concordantes con los numerales 10 y 24 del Artículo 48 del Decreto 482 de 1995; 6° del Decreto 2400 de 1968; 125 del 222 de 1983 y las Resoluciones N° 1515 de 1986 y 1860 de 1987.
Ciertamente, como lo sostienen el Ministerio Público y el recurrente, los numerales 10 de los Artículos 15 y 48 de la Ley 13 de 1984 y del Decreto 482 de 1985, transcritos precedentemente al hacer referencia a las normas citadas en el pliego de cargos, no pudieron ser transgredidos por el actor en su condición de Interventor en los contratos a que se refieren las citadas ordenes de trabajo, por cuanto en ellos se contemplaba como falta, la tramitación dolosa o con grave negligencia de contratos sin la observancia de los requisitos legales, o su celebración o liquidación sin verificar su cumplimiento y en tal calidad el señor ACUÑA LLANES no celebró, tramitó, ni liquidó tales contratos.
Los numerales 24 de esos artículos, en los que se contempla como falta que da lugar a la destitución "Falsificar documento público que pueda servir de prueba, consignar en ellos una falsedad, u ocultar total o parcialmente la verdad", citados como fundamento de la sanción impuesta al demandante, no fueron invocados como infringidos en el pliego de cargos, por lo tanto la destitución de aquél no podía sustentarse en ellos, toda vez que de acuerdo con lo previsto en el Artículo 31 del Decreto 482 de 1985, dicho pliego debe contener, entre otros aspectos, la "Cita de las disposiciones legales presuntamente infringidas con los hechos o actos investigados".
En el pliego de cargos se enlistó como norma presuntamente violada por el actor el Artículo 6° del Decreto 2400 de 1968 consagratorio de los deberes del empleado, en los apartes resaltados ya en este proveído, entre los que se destaca el relacionado con el desempeño eficiente y con solicitud de las funciones propias del cargo.
La Ley 13 de 1984 en su Artículo 13 prescribe:
"Concepto de falta disciplinaria: Los empleados que incumplan los deberes, que abusen de los derechos que en su favor consagra el ordenamiento jurídico, o que incurran en las prohibiciones establecidas en esta ley, serán objeto de las sanciones disciplinarias que se señalan en el Artículo 15, sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal que su acción pueda originar.
La iniciación de la acción penal no inhibe a la administración para adelantar la acción disciplinaria e imponer la sanción correspondiente."
En el Artículo 15 ibídem se consagran las clases de sanciones: amonestación escrita sin anotación en la hoja de vida; censura con anotación en la hoja de vida; multa; suspensión y destitución, y se establece que en todo caso dan lugar a la destitución las faltas que se enlistan en los 34 numerales que el mismo contiene.
La expresión "en todo caso" dejaba abierta la posibilidad de imponer la sanción de destitución en eventos diferentes a los contemplados en dichos numerales, vale decir, que nada obsta para que una conducta no prevista en ellos pueda dar lugar a sancionar al inculpado con la destitución.
Como quiera que de acuerdo con el Artículo 13 de la Ley 13 de 1984 los empleados que incumplan los deberes consagrados en el ordenamiento jurídico, entre los que se encuentran los inherentes a su empleo, serán objeto de las sanciones disciplinarias consagradas en su Artículo 15, y habida consideración que dentro de los deberes del interventor de un contrato, según voces del Artículo 120 del Decreto 222 de 1983, se halla el de verificar la ejecución y cumplimiento de los trabajos y actividades de los contratistas, se tiene que, en su condición de tal respecto de las órdenes de trabajo Nos. 420, 427 y 438, el señor ACUÑA LLANES no podía suscribir las actas de entrega de esas obras sin que se hubieran ejecutado, sin embargo así lo hizo, pues según él mismo lo reconoce para el 22 de febrero de 1990, fecha en que los funcionarios de la Oficina de Auditoría Interna practicaron la visita que dio lugar a la iniciación del proceso disciplinario que finiquitó con los actos enjuiciados, las mismas no se habían realizado, es más ni siquiera se habían iniciado.
Empero, es un hecho debidamente probado en el plenario y aceptado también por el demandante, que éste, desde el 29 de diciembre de 1990, dejó constancia en tales documentos de haberlas recibido, lo cual indudablemente evidencia que no verificó la ejecución y tampoco constató el cumplimiento de los trabajos que los contratistas se habían comprometido a realizar en virtud de dichas órdenes, como era su deber hacerlo de acuerdo con lo normado en el artículo citado del Decreto 222 de 1983, cuyo texto es el siguiente:
"Artículo 120: De las calidades del interventor.- La entidad contratante verificará la ejecución y cumplimiento de los trabajos y actividades de los contratistas por medio de un interventor, que podrá ser funcionario suyo..."
Como la conducta irregular a que se ha hecho alusión se encuentra subsumida en una de las normas citadas en el pliego de cargos como probablemente infringidas por el demandante -Artículo 6º del Decreto 2400 de 1968 que establece que es deber de los funcionarios desempeñar con solicitud y eficiencia las funciones de su cargo-, no es de recibo la impugnación que hacen los recurrentes al acto enjuiciado y que aseguran determina la viabilidad de infirmarlo, basada en que a la conducta irregular por la cual se le sancionó se le atribuyó una tipicidad que era imposible que le correspondiera, porque tales disposiciones se referían a faltas en las que únicamente podía incurrir quien celebraba, tramitaba o liquidaba los contratos, y él, como interventor, no tenía asignada esas funciones.
No sucede lo mismo en lo que respecta al proceder irregular que se le imputó en relación con las Ordenes de Trabajo Nos. 097 y 180 de 1989, cuyo objeto era la fabricación de mallas filtro para cárcamos y sellado de compuertas del embalse del Guájaro hacia el Canal del Dique, consistente según el pliego de cargos en no dar aviso a su debido tiempo de que no era aconsejable contratar con el señor Alfredo Barraza Gómez porque éste se dedicaba a ejercer la profesión de peluquero en la localidad de Sabanalarga, ya que ese proceder no se consagraba en las disposiciones legales que regulaban las actividades de los interventores como un deber suyo, y se desconoce si lo estaba en las Resoluciones Nos. 1515 de 1986 y 1860 de 1987 citadas como violadas, ya que éstas no se allegaron al proceso.
El hecho de encontrarse acreditado que el señor ACUÑA LLANES incurrió en el incumplimiento de los deberes que tenía como interventor en los contratos a que se refieren las Ordenes de Trabajo Nos. 420, 427 y 438 de 1989, en sí mismo considerado, constituye razón justificativa de la imposición en su contra de la sanción de destitución.
Resta agregar que la circunstancia de que dichas obras se hubieran ejecutado en el año de 1990 y en esa misma anualidad se recibieran, por lo cual podría inferirse que el hecho de que constara su recibo en actas elaboradas el 27 de diciembre de 1989 cuando ellas aún no se habían ejecutado, no causó perjuicio alguno al HIMAT, resulta ineficaz en orden a contrarrestar la legalidad de las resoluciones enjuiciadas, pues en autos se halla plenamente demostrada la inobservancia por parte del actor del deber que tenía como interventor de dichos contratos de verificar el cumplimiento de esas obras, lo que, se reitera, resulta suficiente para avalar su legalidad.
Las circunstancias fácticas y jurídicas comentadas son las que se presentan en el sub lite, por ello y por desconocer a plenitud las que militaron en el proceso N° 16672, Actor: Gustavo C. Medrano, lo que impide asegurar que su caso es idéntico al que en esta oportunidad se decide, la Sala se abstiene de tomar en consideración los razonamientos que se expusieron en la sentencia del 17 de septiembre de 1998 al resolver dicho proceso.
De acuerdo con lo expuesto procede confirmar la sentencia recurrida desestimatoria de las súplicas de la demanda, por cuanto no se desvirtuó la presunción de legalidad que ampara los actos que se controvierten en el sub lite.
En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
CONFIRMASE la sentencia proferida el 19 de noviembre de 1998 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda formulada por ORLANDO ACUÑA LLANES contra el HIMAT.
Ejecutoriada la presente providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE.
La presente providencia fue estudiada, aprobada y ordenada su publicación por la Sala en sesión celebrada en la fecha.
ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALBERTO ARANGO MANTILLA
NICOLAS PAJARO PEÑARANDA
MYRIAM C. VIRACACHA SANDOVAL
Secretaria ad-hoc
