CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 000096 DEL 24 DE MARZO DE 2020 – Expedida por la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena (Cormagdalena) / JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA – Competencia para conocer de los controles inmediatos de legalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Objeto, finalidad y oportunidad
La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dictan en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994-Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, LEEE- y 136 del CPACA. Según estos preceptos, el Consejo de Estado ejerce el control de las medidas expedidas por las autoridades administrativas nacionales. (…) El control inmediato de legalidad es el medio idóneo para verificar que las medidas generales expedidas por las autoridades administrativas, que desarrollan decretos legislativos, se ajustan al ordenamiento. Su propósito es impedir la aplicación de normas ilegales y limitar el poder de la Rama Ejecutiva durante un estado de excepción. (…) La autoridad administrativa que dicte un acto sujeto al control inmediato de legalidad deberá enviarlo al juez administrativo competente, dentro de las cuarenta y ocho horas (48) siguientes a su expedición. Si no se envía, la jurisdicción de lo contencioso administrativo aprehenderá de oficio el conocimiento del acto (…). El control inmediato de legalidad está instituido para fiscalizar los actos administrativos de carácter general, expedidos en desarrollo de decretos legislativos. Como el estado de excepción no implica la supresión del Estado de derecho, la actividad de la Administración, en el ejercicio de las facultades excepcionales, sigue sometida al ordenamiento jurídico (…).
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 7
ANÁLISIS MATERIAL DEL ACTO OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Naturaleza jurídica
El control inmediato de legalidad comprende el análisis de la existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto sujeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Asimismo, el control implica confrontar el acto con las normas superiores que le sirven de fundamento, es decir, los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (…), la LEEE, el decreto de declaratoria del estado de excepción y el decreto legislativo que desarrolla (…). El control inmediato de legalidad tiene un carácter jurisdiccional, automático y oficioso, que se extiende a verificar la competencia de la autoridad que expidió el acto sujeto de control, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas. Al controlar el acto, el juez debe determinar si la medida administrativa es proporcional con la gravedad del hecho que pretende conjurar (…). Con todo, el control inmediato de legalidad, como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley (…). De allí que la confrontación del acto con el ordenamiento que le sirve de sustento no puede extenderse a otras materias, por ejemplo, a reemplazar la legítima discrecionalidad administrativa -que en un estado de excepción está limitada por los postulados de necesidad, finalidad, proporcionalidad, conexidad y debida motivación de las decisiones- por una inconstitucional “discrecionalidad judicial”. Una justicia extraviada en la Administración no solo contraviene la separación del poder público, sino que impide la adopción y ejecución de medidas administrativas que, precisamente, deben ser eficaces y oportunas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos (…). En democracia, como la soberanía solo reside en la ley, el juez no puede -so pretexto de la defensa de los derechos- asumir competencias que el pueblo -a través de la ley- no le ha dado. El juez no está exceptuado del cumplimiento de la ley, por el contrario, debe dar ejemplo de obediencia a sus mandatos inexorables. (…) La evaluación de la juridicidad del acto sujeto a control se hace respecto de todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico relacionados con la materia. Así, se debe confrontar el acto con la normativa propia del estado de excepción. No obstante, si el juez advierte que el acto vulnera cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones excepcionales con fuerza de ley, procederá a declarar la ilegalidad del acto.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 113 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 230 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 8 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 9 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 11 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS PROFERIDOS EN ESTADOS DE EXCEPCIÓN POR PARTE DE LA CORTE CONSTITUCIONAL – Diferencias con el control inmediato de legalidad ejercido por el Consejo de Estado / FALLO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Naturaleza jurídica y efectos
Aunque el control inmediato de legalidad tiene un carácter integral, no puede fundarse en los mismos parámetros del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción (…). No es lo mismo confrontar una norma legal de excepción con un número finito de disposiciones -como los artículos de la Constitución-, que verificar la legalidad de un acto administrativo en relación con el “resto del ordenamiento jurídico”. De allí que, si bien el control automático es integral -por ello el juez estudia la forma y la materia del acto-, no es viable verificar la legalidad de una resolución administrativa frente a todo el ordenamiento. Por ello, lo decidido en el control inmediato de legalidad no cierra la posibilidad de que el acto pueda ser sometido a otro estudio de legalidad en el futuro, a través del medio de control de nulidad que cualquier persona formule por razones diferentes a las analizadas en el control automático. De modo que, si la medida administrativa controlada se encuentra ajustada a derecho o si se llega a decretar la nulidad de algunos de sus preceptos, aunque este fallo tiene efecto erga omnes -oponible a todos y contra todos-, la decisión tiene el carácter de cosa juzgada relativa. La sentencia solo es definitiva frente a los aspectos analizados y decididos, en virtud del control inmediato de legalidad.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 PARÁGRAFO
CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL RÍO GRANDE DE LA MAGDALENA (CORMAGDALENA) – Creación, naturaleza jurídica y función principal / CORMAGDALENA – Representante legal
CORMAGDALENA, creada por el artículo 331 CN, es un ente corporativo especial del orden nacional, con autonomía administrativa, presupuestal y financiera, dotado de personería jurídica. Tiene las atribuciones necesarias para la coordinación, supervisión del ordenamiento hidrológico y el manejo integral del río Magdalena. Su jurisdicción abarca todos los municipios de la ribera del río, desde su nacimiento hasta la desembocadura, así como los municipios ribereños del canal del Dique (…). El director ejecutivo de CORMAGDALENA es el representante legal de la entidad y ejerce las funciones que le asignan los estatutos y la junta directiva (…).
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 331 / LEY 161 DE 1994 – ARTÍCULO 1 / LEY 161 DE 1994 – ARTÍCULO 3 / LEY 161 DE 1994 – ARTÍCULO 4 / LEY 161 DE 1994 – ARTÍCULO 15 / DECRETO 1083 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.2.2.1 NUMERAL 3 / DECRETO 1083 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.2.1.1
ANÁLISIS MATERIAL DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN CONTROLADA – Guarda conexidad con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS – Guarda conexidad con los motivos que justificaron la expedición del acto / PURGA DE ILEGALIDAD – De la medida de suspensión de términos en los procesos disciplinarios de la entidad, en el caso de una eventual ilegalidad de la resolución controlada / RESOLUCIÓN CONTROLADA – No guarda contradicción con las normas superiores que le sirven de sustento
Como la resolución controlada, en armonía con el decreto declaratorio del estado de excepción, suspendió los términos de las actuaciones disciplinarias a cargo de CORMAGDALENA, ante la necesidad de adoptar medidas para contener la propagación del COVID-19, de acatar el aislamiento obligatorio preventivo y la consecuente restricción de acceso a las sedes de la entidad y a los expedientes, es claro que existe una relación de conexidad entre el acto y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica. Asimismo, la suspensión de términos guarda conexidad con los motivos que justificaron la expedición del acto. (…) A raíz del aislamiento obligatorio preventivo, que ordenó el Gobierno Nacional con el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, se expidió el Decreto Legislativo 491 del 28 siguiente. El artículo 6 prescribe que las autoridades podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. La suspensión de los términos podrá ser parcial o total, conforme al análisis que se haga de cada una de las actividades y procesos. En todo caso, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. En lo que interesa al caso, esta disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional. Aunque la Resolución n°. 000096 se expidió antes que el Decreto Legislativo 491 de 2020, es claro que está en consonancia con el precepto extraordinario, pues este otorgó competencia a las autoridades para suspender los términos de las actuaciones a su cargo. Aún más, de existir una eventual ilegalidad de la resolución, derivada de su expedición anterior al decreto legislativo, ese defecto quedó subsanado con la entrada en vigor del precepto extraordinario, que contiene la convalidación legal (purga de ilegalidad) de la medida de suspensión de los términos en los procesos disciplinarios de CORMAGDALENA. A estas razones se agrega que el Decreto 417 de 2020 tenía prevista la suspensión de términos de actuaciones administrativas y judiciales como una de las medidas necesarias ante la calamidad de la pandemia del COVID-19. Si los servidores competentes para adelantar los procesos disciplinarios, los sujetos intervinientes y los quejosos tenían restringido el acceso a las sedes de CORMAGDALENA y la consulta de los expedientes, dada la medida del aislamiento obligatorio preventivo, es claro que tampoco podían ejercer sus atribuciones y facultades (…). Esta situación, en un escenario en que los términos siguiesen corriendo y, por tanto, estuviesen habilitadas las oportunidades para tomar decisiones, aportar pruebas, controvertirlas, interponer recursos y, en general, desplegar las actividades necesarias para el buen suceso de un procedimiento, habría determinado la infracción del debido proceso y de los derechos de defensa y contradicción. Así, la resolución controlada, al suspender los términos de las actuaciones disciplinarias de la entidad, dio cumplimiento a lo dispuesto por el Decreto 417 de 2020 y el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 del mismo año. Por demás, de la confrontación entre ese acto y las normas superiores que le sirven de sustento, no se advierte contradicción alguna.
FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / RESOLUCIÓN 385 DE 2020 DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 6 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 2 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 89 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 90
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la constitucionalidad del Decreto 417 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-145 de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas
RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Cumple el presupuesto de motivación / LA MEDIDA IMPARTIDA POR LA RESOLUCIÓN CONTROLADA – Es adecuada y proporcional al fin que persigue / RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL – Ajustada a derecho
En relación con la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la proporcionalidad con la gravedad del hecho que pretende conjurar, la Sala coincide con los conceptos de la Universidad Externado y del Ministerio Público, que advirtieron que la Resolución n°. 000096 satisface esos requisitos. En efecto, el acto está acorde con la motivación que llevó a la declaratoria del estado de excepción ante la emergencia sanitaria producida por el COVID-19 y con las razones que justificaron la expedición del Decreto Legislativo 491 de 2020. La medida impartida por la resolución -referida a la suspensión de los términos de las actuaciones disciplinarias de la entidad entre el 24 de marzo y el 13 de abril de 2020- es adecuada y proporcional al fin que persigue, pues si la autoridad competente, los sujetos intervinientes y los quejosos no pueden asistir a la sede de la entidad, ni consultar los expedientes, resulta indispensable la suspensión de las actuaciones hasta que estén dadas las condiciones para su desarrollo. En consecuencia, se declarará ajustado a derecho el acto, en relación con el examen formal y material realizado en este control inmediato de legalidad.
FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020
NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 000096 DE 2020 (24 de marzo) CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL RÍO GRANDE DE LA MAGDALENA (CORMAGDALENA) (No anulada)
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALA VEINTISÉIS ESPECIAL DE DECISIÓN
Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE
Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01022-00(CA) A
Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL RÍO GRANDE DE LA MAGDALENA (CORMAGDALENA)
Demandado: RESOLUCIÓN 000096 DEL 24 DE MARZO DE 2020
Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-El Consejo de Estado conoce de los actos administrativos de las autoridades nacionales proferidos en estados de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Medio de control sobre las medidas administrativas de carácter general que adopten las autoridades administrativas nacionales en desarrollo de un decreto legislativo. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Objeto. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Oportunidad del medio de control. CORMAGDALENA-Autoridad del orden nacional. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Comprende el estudio de forma, materia, conexidad y proporcionalidad. COSA JUZGADA RELATIVA EN CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Efectos de los fallos de la jurisdicción administrativa en estados de excepción. ESTADO DE EXCEPCIÓN-Como hace parte del régimen de legalidad, la Administración está sujeta al ordenamiento durante su vigencia. ACTIVISMO JUDICIAL-El juez no puede sustituir a la discrecionalidad administrativa porque viola la separación del poder público. EMERGENCIA SANITARIA COVID-19-Motivo para la declaratoria de un estado de excepción. DECRETO DECLARATORIO DEL ESTADO DE EXCEPCIÓN-Prevé la suspensión de términos en actuaciones administrativas y judiciales. DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020-Faculta a las autoridades para suspender los términos de las actuaciones administrativas o judiciales por la calamidad derivada de la pandemia del COVID-19. RESOLUCIÓN 000096 CORMAGDALENA DE 2020-La suspensión de términos de las actuaciones disciplinarias está ajustada a las normas superiores. SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS DE ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA POR COVID-19-Es consecuencia del aislamiento obligatorio preventivo.
La Sala decide el control inmediato de legalidad de la Resolución n°. 000096 del 24 de marzo de 2020, expedida por CORMAGDALENA, de conformidad con el artículo 185.6 del CPACA y lo dispuesto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sesión n°. 10 del 1 de abril de 2020.
SÍNTESIS DEL CASO
La Resolución n°. 000096 del 24 de marzo de 2020 de CORMAGDALENA suspendió los términos de todas las actuaciones disciplinarias a cargo de la entidad, en el período comprendido entre la fecha de su expedición y el 13 de abril de 2020, en concordancia con el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020. Esta medida se tomó en el marco de la emergencia sanitaria derivada de la pandemia del COVID-19 y del estado de excepción declarado por el Decreto 417 de 2020.
ANTECEDENTES
El 27 de marzo de 2020, CORMAGDALENA remitió al Consejo de Estado la Resolución n°. 000096 para el control inmediato de legalidad. La Secretaría General de la Corporación radicó el asunto y, el 3 de abril de 2020, lo pasó a Despacho. En la misma fecha, el consejero ponente avocó el conocimiento para decidir la legalidad del acto, dispuso la publicación del aviso para intervención ciudadana, ordenó notificar al agente del Ministerio Público e invitó a unas instituciones para que presentaran concepto.
La Resolución n°. 000096 de CORMAGDALENA suspendió los términos de las actuaciones disciplinarias a cargo de la entidad desde el 24 de marzo y hasta el 13 de abril de 2020, pues, por la medida de aislamiento obligatorio preventivo, las partes e intervinientes en esos procesos no podían acudir a las sedes de la entidad a consultar los expedientes, ni ejercer los derechos de defensa y contradicción.
En el plazo para las intervenciones ciudadanas, el Director del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia, Doctor Jorge Iván Rincón, pidió que se declarara legal el acto. Sostuvo que la medida se fundamenta en el aislamiento obligatorio dispuesto por el Gobierno Nacional para prevenir el contagio masivo del COVID-19, pues esta restricción a la movilidad impedía a las partes de los procesos disciplinarios acceder a las sedes y consultar los expedientes. Explicó que la suspensión de términos no constituye una limitación de derechos, por el contrario, busca garantizar el debido proceso a los interesados.
El Ministerio Público conceptuó en favor de la legalidad de la resolución. Afirmó que el acto cumple los presupuestos legales para ser sujeto del control inmediato de legalidad. Resaltó que está en consonancia con las motivaciones del Decreto 417 de 2020, que advirtieron la necesidad de suspender los términos de las actuaciones administrativas y judiciales como consecuencia de las medidas sanitarias para evitar la propagación del COVID-19.
CONSIDERACIONES
Presupuestos procesales
Jurisdicción y competencia
1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dictan en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994-Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, LEEE- y 136 del CPACA. Según estos preceptos, el Consejo de Estado ejerce el control de las medidas expedidas por las autoridades administrativas nacionales.
Medio de control procedente
2. El control inmediato de legalidad es el medio idóneo para verificar que las medidas generales expedidas por las autoridades administrativas, que desarrollan decretos legislativos, se ajustan al ordenamiento. Su propósito es impedir la aplicación de normas ilegales y limitar el poder de la Rama Ejecutiva durante un estado de excepció.
Oportunidad del control
3. La autoridad administrativa que dicte un acto sujeto al control inmediato de legalidad deberá enviarlo al juez administrativo competente, dentro de las cuarenta y ocho horas (48) siguientes a su expedición. Si no se envía, la jurisdicción de lo contencioso administrativo aprehenderá de oficio el conocimiento del acto (art. 20 LEEEhttp://dc02eja.cormagdalena.gov.co/index.php?idcategoria=3873. Como el 27 de marzo de 2020, CORMAGDALENA cumplió el deber de enviar la Resolución n°. 000096 del 24 del mismo mes para el control inmediato de legalidad, a cargo del Consejo de Estado, la oportunidad para esta actuación judicial está satisfecha.
II. Acto objeto de control
El director ejecutivo de CORMAGDALENA expidió la Resolución n°. 000096, que suspendió los términos de todas las actuaciones disciplinarias a cargo de la entidad, desde el 24 de marzo y hasta el 13 de abril de 2020. Fundamentó el acto en el Decreto 417 de 2020, que declaró un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por la calamidad derivada de la pandemia del COVID-19; en el Decreto 457 de 2020, que dispuso la medida del aislamiento obligatorio preventivo en el período del 25 de marzo al 13 de abril de 2020; y en la Resolución n°. 385 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, que declaró la emergencia sanitaria.
Señaló que es competente para expedir el acto, porque la Resolución n°. 420 de 2016 -manual de funciones de la entidad- lo faculta para adoptar las medidas tendientes al cumplimiento del objeto constitucional y las atribuciones legales de la entidad. Motivó la resolución en que la medida del aislamiento obligatorio preventivo impide a los servidores, intervinientes en las actuaciones disciplinarias y quejosos acudir a las sedes y consultar los expedientes. Así, si los términos seguían corriendo, se hubiese afectado el ejercicio de los derechos de defensa y contradicción. Consideró que, para salvaguardar el debido proceso y las obligaciones de brindar atención personal al público y proporcionar espacios idóneos para la consulta de expedientes, se impone dicha suspensión.
III. Problema jurídico
Corresponde a la Sala determinar si la Resolución n°. 000096 del 24 de marzo de 2020, expedida por CORMAGDALENA, se ajusta a los preceptos superiores que le sirven de fundamento y si existe una relación de conexidad entre lo que ese acto dispone y los motivos que dieron lugar al estado de excepción.
IV. Análisis de la Sala
El alcance del control inmediato de legalidad y el efecto de sus fallos
4. El control inmediato de legalidad está instituido para fiscalizar los actos administrativos de carácter general, expedidos en desarrollo de decretos legislativos. Como el estado de excepción no implica la supresión del Estado de derecho, la actividad de la Administración, en el ejercicio de las facultades excepcionales, sigue sometida al ordenamiento jurídico (art. 7 LEEE).
El control inmediato de legalidad comprende el análisis de la existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto sujeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Asimismo, el control implica confrontar el acto con las normas superiores que le sirven de fundamento, es decir, los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la LEEE, el decreto de declaratoria del estado de excepción y el decreto legislativo que desarrolla (art. 8 LEEE).
El control inmediato de legalidad tiene un carácter jurisdiccional, automático y oficioso, que se extiende a verificar la competencia de la autoridad que expidió el acto sujeto de control, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas. Al controlar el acto, el juez debe determinar si la medida administrativa es proporcional con la gravedad del hecho que pretende conjurar (arts. 9, 10, 11, 13 y 20 LEEE).
5. Con todo, el control inmediato de legalidad, como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley (art. 230 CN). De allí que la confrontación del acto con el ordenamiento que le sirve de sustento no puede extenderse a otras materias, por ejemplo, a reemplazar la legítima discrecionalidad administrativa -que en un estado de excepción está limitada por los postulados de necesidad, finalidad, proporcionalidad, conexidad y debida motivación de las decisiones- por una inconstitucional “discrecionalidad judicial”.
Una justicia extraviada en la Administración no solo contraviene la separación del poder público, sino que impide la adopción y ejecución de medidas administrativas que, precisamente, deben ser eficaces y oportunas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos (arts. 113 y 215.2 CN). En democracia, como la soberanía solo reside en la ley, el juez no puede -so pretexto de la defensa de los derechos- asumir competencias que el pueblo -a través de la ley- no le ha dado. El juez no está exceptuado del cumplimiento de la ley, por el contrario, debe dar ejemplo de obediencia a sus mandatos inexorables.
6. La evaluación de la juridicidad del acto sujeto a control se hace respecto de todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico relacionados con la materia. Así, se debe confrontar el acto con la normativa propia del estado de excepción. No obstante, si el juez advierte que el acto vulnera cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones excepcionales con fuerza de ley, procederá a declarar la ilegalidad del acto.
Aunque el control inmediato de legalidad tiene un carácter integral, no puede fundarse en los mismos parámetros del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción (arts. 241.7 y 215, parágrafo, CN). No es lo mismo confrontar una norma legal de excepción con un número finito de disposiciones -como los artículos de la Constitución-, que verificar la legalidad de un acto administrativo en relación con el “resto del ordenamiento jurídico”. De allí que, si bien el control automático es integral -por ello el juez estudia la forma y la materia del acto-, no es viable verificar la legalidad de una resolución administrativa frente a todo el ordenamiento.
Por ello, lo decidido en el control inmediato de legalidad no cierra la posibilidad de que el acto pueda ser sometido a otro estudio de legalidad en el futuro, a través del medio de control de nulidad que cualquier persona formule por razones diferentes a las analizadas en el control automático. De modo que, si la medida administrativa controlada se encuentra ajustada a derecho o si se llega a decretar la nulidad de algunos de sus preceptos, aunque este fallo tiene efecto erga omnes -oponible a todos y contra todos-, la decisión tiene el carácter de cosa juzgada relativa. La sentencia solo es definitiva frente a los aspectos analizados y decididos, en virtud del control inmediato de legalida.
Examen formal de la Resolución n°. 00096 de CORMAGDALENA
Naturaleza jurídica de CORMAGDALENA
7. CORMAGDALENA, creada por el artículo 331 CN, es un ente corporativo especial del orden nacional, con autonomía administrativa, presupuestal y financiera, dotado de personería jurídica. Tiene las atribuciones necesarias para la coordinación, supervisión del ordenamiento hidrológico y el manejo integral del río Magdalena. Su jurisdicción abarca todos los municipios de la ribera del río, desde su nacimiento hasta la desembocadura, así como los municipios ribereños del canal del Dique (arts. 1, 3 y 4 de la Ley 161 de 1994).
Competencia
8. El director ejecutivo de CORMAGDALENA es el representante legal de la entidad y ejerce las funciones que le asignan los estatutos y la junta directiva (art. 15 de la Ley 161 de 1994). El artículo 2.2.2.2.1, numeral 3, del Decreto 1083 de 2015-aplicable a las corporaciones autónomas regionales, de conformidad con el artículo 2.2.2.1.1 del mismo precepto- establece que el director tiene la facultad de organizar el funcionamiento de la entidad y dictar las disposiciones que regulan los procedimientos y trámites administrativos. La Resolución n°. 420 de CORMAGDALENA -manual de funciones de los empleos- prevé que ese servidor está facultado para dirigir las acciones tendientes al cumplimiento del objeto y misión de la entidad, adoptar las medidas para el buen funcionamiento del sistema de control interno y dictar los actos administrativos que le correspondan de acuerdo con la ley, el CPACA y demás normas concordantes (art. 1, sección III, numerales 1, 11 y 14).
De modo que, el director ejecutivo de CORMAGDALENA expidió la resolución controlada, en cumplimiento de las facultades de dirección de la entidad, de expedición de los actos administrativos necesarios para regular los procedimientos y trámites y como encargado de adoptar las medidas para el funcionamiento del sistema de control interno de la corporación. Por ello, la suspensión de los términos de las actuaciones disciplinarias a cargo de la entidad, en el lapso del 24 de marzo al 13 de abril de 2020, se tomó dentro del marco de sus competencias.
Formalidades
9. El director ejecutivo de CORMAGDALENA suscribió la resolución controlada. Respecto de otras formalidades, que no tienen carácter sustancial, el acto cumple con los elementos que permiten su individualización: (i) encabezado con número y fecha. (ii) El epígrafe da cuenta del objeto de la resolución. (iii) La invocación de las normas de las que el director deriva su competencia para expedir el acto. Además, refiere los preceptos que sustentan la facultad para suspender los procesos disciplinarios. (iv) La parte resolutiva da cuenta de la decisión administrativa. (v) No tiene un acápite de derogatorias, pues no suprime o modifica resoluciones anteriores.
Examen material de la Resolución n°. 000096 de 2020 de CORMAGDALENA
Conexidad
10. El Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. El precepto señaló que para limitar la propagación del COVID-19, cuidar la salud del público y de los servidores que los atienden, se imponía la expedición de normas para flexibilizar la obligación de atención personal de los usuarios y suspender los términos de las actuaciones administrativas y judiciales (núm. 3 consideraciones.
Al efecto, esgrimió que el 9 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud-OMS solicitó a los países la adopción de medidas para detener la transmisión y prevenir el contagio del COVID-19. Que el 11 del mismo mes, esa institución declaró que el virus es una pandemia y, en consecuencia, instó a los países a tomar medidas urgentes y decididas para la identificación, confinación, aislamiento y monitoreo de los posibles casos, así como el tratamiento de los casos confirmados. A su vez, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución n°. 385, que declaró una emergencia sanitaria, dispuso el alistamiento del sistema de salud para atender la demanda de atención de los enfermos, prohibió eventos masivos, reuniones de personas y requirió la adopción de medidas de bioseguridad, como la desinfección de superficies que puedan esparcir el virus y la prestación de servicios personales en la modalidad de “teletrabajo”.
Como la resolución controlada, en armonía con el decreto declaratorio del estado de excepción, suspendió los términos de las actuaciones disciplinarias a cargo de CORMAGDALENA, ante la necesidad de adoptar medidas para contener la propagación del COVID-19, de acatar el aislamiento obligatorio preventivo y la consecuente restricción de acceso a las sedes de la entidad y a los expedientes, es claro que existe una relación de conexidad entre el acto y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica. Asimismo, la suspensión de términos guarda conexidad con los motivos que justificaron la expedición del acto.
La suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias de CORMAGDALENA
11. El artículo 2 de la Ley 734 de 2002 -Código Disciplinario Único, CDU- dispone que, sin perjuicio del poder disciplinario preferente del Ministerio Público, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios investidos con esa potestad conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias. El artículo 89 prevé que podrán intervenir en la actuación disciplinaria, como sujetos procesales, el investigado, su defensor y el Ministerio Público, si es que el proceso lo adelanta la jurisdicción disciplinaria o el Congreso de la República. Estos sujetos están facultados para solicitar, controvertir pruebas y participar en su práctica. También pueden interponer los recursos de ley, presentar solicitudes y obtener copias del expediente, cuando la ley lo permite. Por su parte, el quejoso está facultado para presentar la queja, ampliarla, aportar pruebas y recurrir ciertas decisiones -el archivo de la actuación y el fallo absolutorio- para lo cual podrá consultar el expediente en la secretaría del despacho que profirió la resolución (art. 90 CDU).
A raíz del aislamiento obligatorio preventivo, que ordenó el Gobierno Nacional con el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, se expidió el Decreto Legislativo 491 del 28 siguiente. El artículo 6 prescribe que las autoridades podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. La suspensión de los términos podrá ser parcial o total, conforme al análisis que se haga de cada una de las actividades y procesos. En todo caso, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. En lo que interesa al caso, esta disposición fue declarada exequible por la Corte Constituciona.
Aunque la Resolución n°. 000096 se expidió antes que el Decreto Legislativo 491 de 2020, es claro que está en consonancia con el precepto extraordinario, pues este otorgó competencia a las autoridades para suspender los términos de las actuaciones a su cargo. Aún más, de existir una eventual ilegalidad de la resolución, derivada de su expedición anterior al decreto legislativo, ese defecto quedó subsanado con la entrada en vigor del precepto extraordinario, que contiene la convalidación legal (purga de ilegalidad de la medida de suspensión de los términos en los procesos disciplinarios de CORMAGDALENA. A estas razones se agrega que el Decreto 417 de 2020 tenía prevista la suspensión de términos de actuaciones administrativas y judiciales como una de las medidas necesarias ante la calamidad de la pandemia del COVID-19.
Si los servidores competentes para adelantar los procesos disciplinarios, los sujetos intervinientes y los quejosos tenían restringido el acceso a las sedes de CORMAGDALENA y la consulta de los expedientes, dada la medida del aislamiento obligatorio preventivo, es claro que tampoco podían ejercer sus atribuciones y facultades, de conformidad con los artículos 2, 89 y 90 CDU. Esta situación, en un escenario en que los términos siguiesen corriendo y, por tanto, estuviesen habilitadas las oportunidades para tomar decisiones, aportar pruebas, controvertirlas, interponer recursos y, en general, desplegar las actividades necesarias para el buen suceso de un procedimiento, habría determinado la infracción del debido proceso y de los derechos de defensa y contradicción.
Así, la resolución controlada, al suspender los términos de las actuaciones disciplinarias de la entidad, dio cumplimiento a lo dispuesto por el Decreto 417 de 2020 y el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 del mismo año. Por demás, de la confrontación entre ese acto y las normas superiores que le sirven de sustento, no se advierte contradicción alguna.
12. En relación con la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la proporcionalidad con la gravedad del hecho que pretende conjurar, la Sala coincide con los conceptos de la Universidad Externado y del Ministerio Público, que advirtieron que la Resolución n°. 000096 satisface esos requisitos. En efecto, el acto está acorde con la motivación que llevó a la declaratoria del estado de excepción ante la emergencia sanitaria producida por el COVID-19 y con las razones que justificaron la expedición del Decreto Legislativo 491 de 2020. La medida impartida por la resolución -referida a la suspensión de los términos de las actuaciones disciplinarias de la entidad entre el 24 de marzo y el 13 de abril de 2020- es adecuada y proporcional al fin que persigue, pues si la autoridad competente, los sujetos intervinientes y los quejosos no pueden asistir a la sede de la entidad, ni consultar los expedientes, resulta indispensable la suspensión de las actuaciones hasta que estén dadas las condiciones para su desarrollo. En consecuencia, se declarará ajustado a derecho el acto, en relación con el examen formal y material realizado en este control inmediato de legalidad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión n°. 26, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO: DECLÁRASE ajustada al ordenamiento superior la Resolución n°. 000096 del 24 de marzo de 2020, expedida por CORMAGDALENA, en relación con el examen formal y material realizado en este control inmediato de legalidad.
SEGUNDO: En firme esta decisión, ARCHÍVESE el expediente.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE
Presidente de la Sala
LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA MILTON CHAVES GARCÍA ACLARACIÓN DE VOTO
HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
SALVAMENTO DE VOTO
MAR/1C digital
