CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A
MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ
Bogotá D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela
Radicación: 11001-03-15-000-2023-04891-00
Accionante: Procuraduría General de la Nación
Accionados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B.
Temas: Acción de tutela contra sentencia de única instancia dictada en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que se declaró la nulidad de los actos administrativos disciplinarios mediante los cuales se sancionó con destitución a senador de la República, para el período constitucional 2010-2014, y con inhabilidad general por el término de diez años.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA
ASUNTO
La Subsección decide la acción de tutela instaurada por la Procuraduría General de la Nación contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por la expedición de la sentencia del 29 de junio de 2023, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-03-25-000-2013-00561-00 (1093- 2013).
ANTECEDENTES
La Procuraduría General de la Nación promovió acción de tutela para que se proteja su derecho fundamental al debido proceso, el cual consideró vulnerado por la autoridad accionada.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
HECHOS
La parte accionante afirmó que, a través de su Sala Disciplinaria, en uso de la competencia atribuida en el artículo 22 del Decreto Ley 262 de 2000, adelantó proceso disciplinario en contra del señor Eduardo Carlos Merlano Morales por la conducta cometida en la madrugada del 13 de mayo de 2012, al ser requerido en un puesto de control de la Policía Nacional en Barranquilla, mientras conducía su vehículo, al parecer en estado de alicoramiento, frente a lo cual alegó su condición de senador de la República y su amistad con varios altos mandos de esa institución, para negarse a la práctica de una prueba de alcoholemia, y, adicionalmente, se opuso a la inmovilización del vehículo y no portaba licencia de conducción.
Manifestó que, terminadas las etapas del trámite, el 16 de octubre de 2012 la mencionada Sala, en audiencia, dio a conocer el fallo de única instancia, en el que sancionó el investigado con destitución del cargo de senador de la República, período 2010-2014, e inhabilidad general de diez años. Refirió que en contra de esta decisión se interpuso recurso de reposición, que fue resuelto de forma desfavorable el 17 de octubre de 2012.
Expuso que por los mismos hechos la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 5 de noviembre de 2014, expediente 2012- 900, decretó la pérdida de investidura del señor Eduardo Carlos Merlano Morales.
Resaltó que este último presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las decisiones disciplinarias adoptadas y el 29 de junio de 2023 la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la nulidad de los actos administrativos mencionados, al determinar que la Procuraduría General de la Nación no tenía competencia para la imposición de la sanción, de conformidad con el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en el que se prevé la restricción de derechos políticos por condena impuesta por juez competente en proceso penal.
En esa medida, expresó que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado desconoció el ordinal 6.° del artículo 277 de la Constitución Política, en el cual se le otorga competencia para ejercer el poder disciplinario sobre los servidores públicos, incluidos los de elección popular, y el precedente
constitucional, concretamente, las sentencias C551/03, C028/06, SU712/13, C500/14, SU355/15, C101/18, C106/18, C086/19, C111/19, C146/21, C325/21 y
C030/23, en las que la Corte Constitucional ha analizado el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y sostenido la validez de su competencia para sancionar funcionarios públicos de elección popular.
Así mismo, adujo que en la decisión discutida en esta sede, se desconoció la determinación expresa del constituyente de 1991, según la cual, debido a que el control interno previsto en el artículo 209 de la Constitución Política, no puede operar frente a los servidores de elección popular, era necesario atribuir de manera expresa a un órgano autónomo e independiente esa prerrogativa, lo cual quedó consignado en la norma precitada y conforme al artículo 117 constitucional.
Igualmente, que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió inaplicar, además del artículo 227, ordinal 6.°, el artículo 278, ordinal 1.°, de la Constitución Política, en los que se prevé la atribución del procurador general de la Nación y de sus delegados para investigar y sancionar disciplinariamente a servidores públicos de elección popular.
Expresó que en la providencia censurada también se dejaron sin efecto las previsiones constitucionales que sustentan el ejercicio del control disciplinario para asegurar que la función pública se ejerza en procura del interés general y para sancionar los comportamientos que le sean contrarios, para, en su lugar, remplazar ese diseño constitucional por uno en el que los servidores públicos de elección popular solo son responsables penalmente.
Afirmó que en la sentencia aquí discutida se incurrió en una violación directa de la Constitución Política, puesto que se desconocieron las normas constitucionales en las que se establece que la función pública está al servicio del interés general y que los servidores públicos que se aparten de ese objetivo serán responsables conforme a la ley, por lo cual se contemplan, por un lado, un control interno en todos los niveles de la administración y, de otro, la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas que le fue atribuida, inclusive las de elección popular, junto con el ejercicio preferente del poder disciplinario, el adelantamiento de las investigaciones correspondientes y la imposición de las
respectivas sanciones, conforme al ordinal 6.° del artículo 277 de la Constitución Política.
Que el Consejo de Estado también reconocía su competencia para ejercer control disciplinario de servidores públicos incluidos los de elección popular. Al respecto, aclaró que, si bien en sentencia del 15 de noviembre de 2017, radicado 1131-2014, señaló que aquella se admitía en casos de corrupción, decisión que también fue desconocida por la aquí accionada, en tanto se ajustaba a un hecho de tal naturaleza, lo cierto es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y la Sección Segunda del Consejo de Estado, posteriormente, esclarecieron que las atribuciones de investigación y sanción que le asisten no fueron restringidas, modificadas ni suprimidas con esa decisión judicial.
Que el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos forma parte del bloque de constitucionalidad y, en ese entendido, es una norma de rango constitucional, por lo cual la autoridad judicial aquí accionada carecía de competencia para realizar un control de convencionalidad que concluyera en la inaplicación de las normas de igual jerarquía.
Dijo que el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos puede utilizarse como parámetro para juzgar normas de inferior jerarquía, mas no constitucionales, en este caso el ordinal 6.° del artículo 277 de la Constitución Política.
Que dicho control no procede cuando lo advertido es una oposición entre una norma de la Convención mencionada y una de la Constitución Política, sino únicamente cuando se trata de disposiciones infraconstitucionales, por lo cual lo procedente era una interpretación armónica, una reforma de la Constitución o de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o la denuncia de esta última.
Considera que esa interpretación armonizadora debe ser realizada por la Corte Constitucional, sin que resulte factible aplicar directamente una exegesis conforme a la Convención como la propuesta por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia, como lo efectuó la aquí accionada.
Que no era posible que la autoridad judicial procediera a inaplicar normas constitucionales, máxime si se tiene en cuenta que en el fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la que se sustentó la decisión, se dispuso que Colombia debía adecuar su ordenamiento interno, lo cual implica una labor de armonización, que tiene una fórmula legislativa modulada por la Corte Constitucional que fue desconocida en la sentencia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Añadió que mientras las normas constitucionales estén vigentes, no puede dejar de ejercer sus competencias ni los demás funcionarios del Estado pueden inobservarlas o negarse a aplicar las decisiones adoptadas en ejercicio de esa potestad.
En suma, sostuvo que la autoridad judicial accionada incurrió en desconocimiento del precedente judicial, por la posición que tiene la Convención Americana sobre Derechos Humanos en el ordenamiento interno y, adicionalmente, en cuanto a la jurisprudencia en vigor para la época en que se produjo la sanción del senador.
Sobre este último aspecto, mencionó que en la Sentencia C030/23 la Corte Constitucional puntualizó que las decisiones de suspensión, de destitución o de inhabilidad general que debe imponer la Procuraduría General de la Nación, previa a su aplicación efectiva, requiere la intervención de la jurisdicción de lo contencioso administrativo; sin embargo, precisó que esa providencia tiene efectos hacia el futuro, por lo que la reserva legal no se puede exigir a decisiones sancionatorias adoptadas con anterioridad a la ley que fue objeto de control constitucional.
Que para el año 2012, cuando se profirió la decisión disciplinaria, existía una postura pacífica en cuanto a su competencia para disciplinar servidores públicos de elección popular en aplicación de las atribuciones contenidas en el artículo 277 de la Constitución Política y, aun si se aceptara que la sentencia dictada en el caso Petro Urrego vs. Colombia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos era aplicable, no puede admitirse que lo fuera para casos fallados con anterioridad al 8 de julio de 2020. Así, adujo que la sanción disciplinaria impuesta al señor Merlano Morales debía evaluarse a la luz del estándar de protección y de sus competencias vigentes para el momento de su imposición y no como se hizo en la sentencia discutida en esta sede.
Además, consideró que la accionada también incurrió en defecto sustantivo, puesto que desconoció su competencia constitucional al momento de imponer la sanción disciplinaria al señor Merlano Morales; limitó su análisis a establecer si tenía competencia o no para ejercer el control disciplinario y, por ende, omitió el estudio integral de los fallos disciplinarios demandados; y la sanción fue impuesta antes de que la Corte Interamericana de Derechos Humanos profiriera la decisión en el caso Petro Urrego vs. Colombia, por lo que no podía aplicar de manera retroactiva la interpretación desarrollada en esa decisión.
PRETENSIONES
La accionante solicitó dejar sin efectos la sentencia del 29 de junio de 2023 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-03-25-000-2013- 00561-00 (1093-2013). En consecuencia, se ordene a esa autoridad judicial que, en un término razonable, profiera sentencia sustitutiva en donde el factor de competencia se analice de conformidad con las normas constitucionales y el precedente de la Corte Constitucional en lo atinente al control disciplinario sobre los servidores públicos de elección popular y al momento de la imposición de la sanción y, por tanto, se estudien las causales de nulidad alegadas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y que no fueron examinadas.
ACTUACIÓN PROCESAL
La acción de tutela de la referencia fue admitida el 12 de septiembre de 2023, mediante proveído, en el que se ordenó notificar a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, como accionado; y al señor Eduardo Carlos Merlano Morales, como tercero con interés.
POSICIÓN DEL ACCIONADO
La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por conducto del magistrado titular del despacho sustanciador de la sentencia controvertida, expuso que en la decisión del 29 de junio de 2023 resolvió anular la sanción disciplinaria porque el estudio de las discusiones que se dieron en la Asamblea Nacional Constituyente sobre la competencia disciplinaria de la Procuraduría
General de la Nación permiten concluir que la verdadera intención del constituyente primario no fue la de atribuirle a aquella la función de desvincular a funcionarios de elección popular o, por lo menos, ello tuvo muchos reparos.
Que la Convención Americana sobre Derechos Humanos fue aprobada por el Estado colombiano mediante la Ley 16 de 1972 y ratificada el 28 de mayo de 1973, a través del depósito realizado el 31 de julio de 1973, con aceptación de la competencia de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos el 21 de junio de 1985, por lo cual el Estado debe respetar los derechos y libertades allí reconocidas, entre los que se encuentran los derechos políticos, e interpretar los derechos y deberes contenidos en la Constitución Política de conformidad con ella.
Que en el ordinal segundo del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos se establecieron las restricciones legales para reglamentar el ejercicio de los derechos políticos, las cuales son taxativas y entre las que se encuentra la causal de «condena, por juez competente, en proceso penal», la que, en principio, se refiere a la decisión definitiva adoptada por un juez de la República a quien le corresponde estudiar la responsabilidad de la comisión de un delito en el marco de un proceso penal.
Agregó que frente a los deberes de los estados parte relacionados con los derechos políticos del artículo precitado se derivan de la obligación prevista en los artículos
1.1. y 2 de la Convención. En ese entendido, esclareció que para ese efecto no son suficientes las disposiciones que los contienen, sino que deben regularse; sin embargo, esa facultad de restringir derechos políticos no es discrecional y está limitada por el derecho convencional, el que, de acuerdo con el artículo 29 de la Convención, prevé que ninguna de sus normas puede ser interpretada en el sentido de limitar en mayor medida lo allí previsto y deben observarse los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad.
Adicionalmente, expresó que en el caso López Mendoza contra Venezuela la Corte Interamericana de Derechos Humanos sostuvo que en el artículo 23.2 de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos se determina cuáles son las causales permitidas para restringir los derechos reconocidos en el artículo 23.1 ejusdem y los requisitos para ello, lo cual fue reiterado en la sentencia Petro Urrego
vs. Colombia; agregó que en el voto concurrente del juez Diego García en el primero de los casos se aclaró que la restricción de la condena para la limitación de los derechos políticos no implicaba indefectiblemente que fuera un juez penal, sino que fuera una autoridad judicial.
Que es deber del poder judicial de los estados parte realizar un control de convencionalidad entre las disposiciones internas y la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la interpretación que de esta realiza la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su condición de intérprete. Esclareció que ese control consiste en la verificación de las normas y actos de un estado parte.
Que en lo que se refiere al control disciplinario encabezado por el procurador general de la Nación, que en el artículo 277 de la Constitución Política se le otorgó competencia para que cumpla la función de ejercer vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar investigaciones e imponer sanciones.
Que a su vez, en el artículo 278 superior se establece que aquel ejercerá, de manera directa, la función de desvincular del cargo al funcionario que incurra en determinadas faltas, y en el artículo 279 ejusdem se aclara que en la ley se definirá lo relativo a la estructura y al funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación, por lo cual se expidió el Decreto Ley 262 de 2000 y la Ley 734 de 2002, que, en armonía con los artículos 122 y 125 constitucionales, en su artículo 25, precisó que todos los servidores públicos, incluidos los de elección popular, son destinatarios de la ley disciplinaria. En ese sentido, en el artículo 44.1 de la Ley 734 de 2002 se determinó, como una de las sanciones, la destitución e inhabilidad general.
Expresó que de la norma precitada y del artículo 23.2 convencional surge una evidente incompatibilidad porque la sanción prevista constituye una restricción no permitida en el texto convencional que limita en mayor medida los derechos políticos reconocidas en ella, pues se impone por una autoridad administrativa en un proceso administrativo sancionatorio.
Reconoció que, si bien anteriormente había admitido la validez constitucional a la potestad del procurador general de la Nación y de sus delegados para imponer sanciones disciplinarias de suspensión y destitución a servidores públicos de elección popular, lo cierto es que actualmente la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, especialmente la emitida en los casos señalados, evidencia un nuevo contexto que, en razón del derecho viviente, obliga a las autoridades a realizar una interpretación de la normativa interna conforme a la Convención Americana de Derechos Humanos.
Al respecto, sostuvo que en la sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia la Corte Interamericana de Derechos Humanos concluyó que la vigencia de las normas internas que facultan a la Procuraduría General de la Nación a imponer sanciones de inhabilitación o destitución de funcionarios democráticamente electos constituyen un incumplimiento del deber de adoptar disposiciones de derecho interno, por lo que ordenó al Estado colombiano ajustar su ordenamiento, lo cual debe hacerse mediante medidas legislativas, que no se han expedido, por lo que la sala respondió a la morosidad en dicho acatamiento.
En cuanto al caso concreto, puntualizó que el estándar interamericano aplicable, en atención a la temporalidad de la investigación y la sanción disciplinaria, es el derivado de la sentencia López Mendoza vs. Venezuela, por lo que el control de convencionalidad entre el artículo 44.1 de la Ley 734 de 2002 y el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos permite hallar una incompatibilidad y concluir la falta de competencia de la Procuraduría General de la Nación para imponer la sanción que restringe los derechos políticos del actor.
Lo anterior debido a que la limitación de aquellos fue impuesta mediante actos administrativos en un proceso administrativo sancionatorio llevado a cabo en todas sus etapas por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación y, en esa medida, no se cumplen los requisitos para que proceda la restricción de los derechos reconocidos en el artículo 23.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, concretamente, la causal correspondiente a «condena, por juez competente, en proceso penal», lo que conllevó la transgresión del principio de jurisdiccionalidad.
Concluyó que la imposición al señor Eduardo Carlos Merlano Morales de la sanción de destitución e inhabilidad general por parte de la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación es incompatible con el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En consecuencia, solicitó negar las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, ante la ausencia de vulneración de los derechos fundamentales.
POSICIÓN DEL VINCULADO
El señor Eduardo Carlos Merlano Morales, por medio de apoderado, después de pronunciarse sobre cada uno de los hechos de la tutela, sostuvo que no cumple el requisito de relevancia constitucional, en tanto la actora no expuso ningún motivo para considerar que la solicitud de amparo trasciende de una inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural y esta última tiene un sustento sólido, como lo son la Constitución Política y la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Que, conforme con los artículos 9 de la Constitución Política y 26 y 27 de la Ley 32 de 1985, aprobatoria de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 1969, el Estado colombiano debe cumplir los tratados de buena fe, sin que pueda invocar disposiciones de derecho interno para cumplirlos. Agregó que, de acuerdo con el artículo 93 superior, los derechos y deberes consagrados en el texto constitucional tienen que interpretarse según los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por el país, como es el caso de la Convención precitada.
Que la acción tampoco cumple el requisito de subsidiariedad, puesto que contra la providencia censurada es posible interponer el recurso extraordinario de revisión por la causal de nulidad originada en la sentencia de que trata el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, por vulneración al debido proceso.
En cuanto a los defectos invocados, precisó que la accionante parte de una premisa falsa consistente en que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado desconoció la existencia de la instancia de control interno en el estado colombiano y su competencia de acuerdo con el numeral 6 del artículo 277 de la Constitución Política, puesto que aquella analizó las normas constitucionales señaladas como inobservadas, sin desconocer la competencia en el control
disciplinario que se otorgó al procurador general de la Nación en la Constitución Política y que se desarrolló en el Decreto Ley 262 de 2000 y la Ley 734 de 2002 ni otorgarle un carácter supraconstitucional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Expresó que una cosa es que se hubieren inaplicado normas constitucionales y otra es que hayan sido interpretadas conforme con los tratados internacionales, como corresponde. Así, esclareció que en la sentencia aquí discutida se abordó el estudio del problema jurídico a partir del examen al alcance del artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y su incompatibilidad con el artículo 44.1 de la Ley 734 de 2002, en lo relativo a la competencia de la Procuraduría General de la Nación para restringir los derechos políticos de los servidores públicos de elección popular, lo cual dista de lo alegado por el actor sobre la inaplicación del numeral 6 del artículo 277 constitucional.
Aunado a lo anterior, conforme a la Sentencia C030/23, concluyó que en el artículo
23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos no se permite que un órgano administrativo imponga sanciones de inhabilitación o destitución a una autoridad democráticamente electa, lo cual es incompatible con la naturaleza de ella; los artículos 277, numeral 6, y 278, numeral 1, de la Constitución Política admiten la posibilidad de ser interpretados de modo compatible con esa Convención; y los artículos 44 y 45 de la Ley 734 de 2002 no se ajustan a las exigencias del artículo 23.2 de aquella.
Que en la providencia atacada se llevó a cabo de una manera adecuada y efectiva el control de convencionalidad, que permitió evidenciar una clara incompatibilidad entre el artículo 44.1 de la Ley 734 de 2002 y el 23.2 de la Convención mencionada, lo que generó la declaratoria de nulidad de las sanciones proferidas por la Procuraduría General de la Nación.
Que en la decisión del 29 de junio de 2023 no se contradijeron los pronunciamientos de la Corte Constitucional acerca de la restricción de derechos políticos de los funcionarios elegidos popularmente, pues el parámetro de aquella es la Constitución Política, sin que comprenda el control de convencionalidad, por lo que no se configuró el desconocimiento del precedente judicial. Además, indicó que los
argumentos que sustentan el defecto sustantivo invocado son los mismos que soportan los demás alegados.
En consecuencia, solicitó declarar improcedente la acción de tutela impetrada contra la sentencia del Consejo de Estado proferida el 29 de junio de 2023 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por el incumplimiento de las exigencias de procedibilidad establecidas jurisprudencialmente, o, en su defecto, se nieguen las pretensiones de la acción, toda vez que la decisión cuestionada no vulneró derechos fundamentales de la accionante.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) cuestión previa, II) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y III) caso concreto.
- Cuestión previa
- Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales
- Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.
- Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.
- Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se
- Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada.
- Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.”
- Caso concreto
El día de hoy el consejero de Estado Rafael Francisco Suárez Vargas manifestó impedimento para conocer la acción constitucional de la referencia, con fundamento en las causales 1 y 5 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, debido a que los doctores María Eugenia Carreño Gómez y Juan Carlos Novoa Buendía, con quienes sostiene una relación de amistad, integraron la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación que, en audiencia, dio a conocer el fallo disciplinario del 16 de octubre de 2012 y que fue dejado sin efectos a través de la sentencia que se discute en esta sede.
Al respecto, se precisa que el régimen de impedimentos busca garantizar la imparcialidad e independencia en las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales. En esa medida, a través de esta figura pretende evitarse que existan situaciones de hecho que puedan comprometer el criterio que asuman aquellas en las providencias que profieran dentro de los asuntos asignados para su conocimiento. Siendo así, cuando un funcionario judicial advierta que se encuentra impedido, deberá manifestarlo, con el fin de salvaguardar los principios que rigen la debida administración de justicia.
Pues bien, una vez analizado el escrito de tutela y el expediente, se observa que se presentan elementos subjetivos en la manifestación de impedimento que llevan a considerar que la decisión que llegare a adoptarse en el asunto mencionado comporta para el consejero de Estado una posible afectación de la objetividad e imparcialidad que se demanda de los titulares de la función jurisdiccional.
Por tanto, esta Subsección declarará fundado el impedimento manifestado por el funcionario judicial precitado, en aras de salvaguardar los principios de imparcialidad y transparencia.
La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052. Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así:
“(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.
1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013.
2 M.P. Jaime Córdoba Triviño
genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).
Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes:
“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
“c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
“d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
“f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
“h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
“i. Violación directa de la Constitución.”
En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.
En síntesis la Procuraduría argumentó que la violación a sus derechos fundamentales se configura porque la accionada incurrió en los siguientes defectos:
1) violación directa de la Constitución Política, porque desconoció los artículos 117, 277 (ordinal 6.°) y 278 (ordinal 1:°); 2) desconocimiento del precedente judicial, en tanto, primero, inobservó las sentencias C551/03, C028/06, SU712/13, C500/14, SU355/15, C101/18, C106/18, C086/19, C111/19, C146/21, C325/21 y C030/23
proferidas por la Corte Constitucional y del 15 de noviembre de 2017, radicado 1131-2014, dictada por el Consejo de Estado, en las que se ha sostenido la validez de su competencia para sancionar funcionarios públicos de elección popular y que la Convención Americana sobre Derechos Humanos en el ordenamiento interno no tiene valor supraconstitucional, y, segundo, no tuvo en cuenta la jurisprudencia en vigor para el momento en que se impuso la sanción disciplinaria al senador Eduardo Carlos Merlano Morales; y 3) defecto sustantivo, por cuanto desconoció su competencia constitucional al momento de imponer la sanción disciplinaria al señor Merlano Morales; limitó su análisis a establecer si tenía competencia o no para ejercer el control disciplinario y, por ende, omitió el estudio integral de los fallos disciplinarios demandados; y la sanción fue impuesta antes de que la Corte Interamericana de Derechos Humanos profiriera la decisión en el caso Petro Urrego vs. Colombia, por lo que no podía aplicar de manera retroactiva la interpretación desarrollada en esa decisión.
En ese orden de ideas, a esta Subsección corresponde analizar, en primer lugar, si se superan los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales y, de ser así, en segundo lugar, si se configuraron los defectos invocados por la parte accionante y que fueron previamente mencionados.
Al respecto, se observa que se cumplen las exigencias generales que habilitan la discusión frente a la sentencia del 29 de junio de 2023 dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, puesto que 1) el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida en que se centra en establecer si en la decisión judicial controvertida se vulneraron los derechos fundamentales reclamados en protección; 2) la parte accionante no cuenta con otros
medios de defensa judicial para discutir lo aquí expuesto; 3) la acción se presentó dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de aquella; 4) no se está invocando una irregularidad procesal; 5) los solicitantes identificaron claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos transgredidos y 6) no se trata de una sentencia de tutela.
Aclarado lo anterior, y con el objetivo de estudiar las causales específicas de procedencia alegadas, resulta necesario resaltar que en la sentencia que se cuestiona en esta sede, la autoridad judicial precitada analizó el alcance del artículo
23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, concretamente la condena por juez competente en proceso penal como razón para restringir derechos políticos, conforme a las demás previsiones allí contempladas y a la jurisprudencia de la Corte interamericana de Derechos Humanos, lo que le permitió evidenciar que una regulación de esa clase de derechos que garantice su goce efectivo, real y en condiciones de igualdad debe realizarse acorde con una interpretación armónica con los preceptos de esa Convención que no puede limitar derechos y libertades en menor medida que lo allí dispuesto.
Así mismo, consideró que Colombia, al ser estado parte de la Convención mencionada, está obligada a respetar y garantizar los derechos y libertades que allí se reconocieron y, por lo tanto, ejercer el control de convencionalidad para verificar que las normas internas sean compatibles con las convenidas y ratificadas.
En consecuencia, la Subsección aquí accionada examinó los artículos 40, 122, 125, 277, 278 y 279 superiores, relacionados con los derechos políticos y el control disciplinario en cabeza del procurador general de la Nación; y el Decreto Ley 262 de 2000 y la Ley 734 de 2002, sobre la estructura y funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación y, a partir de lo anterior, avizoró la existencia de una incompatibilidad entre los artículos 44.1 de la Ley 734 de 2002 y 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, puesto que, a su juicio, la sanción de destitución e inhabilidad general de un servidor público de elección popular impuesta por una autoridad administrativa constituye una restricción que no está permitida en el texto convencional, dado que limita en mayor medida los derechos políticos reconocidos en ella.
Para fundamentar su postura, hizo alusión a las sentencias dictadas por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en los casos López Mendoza contra Venezuela y Petro Urrego contra Colombia; concretamente, en relación con esta última, señaló que allí claramente se determinó que la vigencia de las normas que facultan a la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones de inhabilitación o destitución de funcionarios democráticamente electos constituyen un incumplimiento del deber de adoptar disposiciones de derecho interno.
El estudio precedente llevó a que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado definiera que debía declararse la nulidad de los actos administrativos demandados, al estar viciados de nulidad por falta de competencia de la autoridad disciplinaria.
Precisado lo anterior, esta Subsección denota que la aquí accionada no desconoció los artículos 117, 277 (ordinal 6.°) y 278 (ordinal 1.°) relativos a la naturaleza de la Procuraduría General de la Nación y las funciones del procurador general de la Nación, sino que, al realizar el control de convencionalidad, encontró que se presentaba una incompatibilidad entre el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 44.1 de la Ley 734 de 2002, debido a que en este último se prevé la sanción de destitución e inhabilidad general para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima, a pesar de que en el primero de los mencionados se establece que la restricción de los derechos políticos es procedente por condena de juez competente en proceso penal; en ese entendido, aquella interpretó que la norma interna limitaba en mayor medida esos derechos, por lo que era procedente declarar la nulidad de los actos administrativos demandados.
En ese orden de ideas, contrario a lo alegado por la parte accionante, no se evidencia la configuración de la violación directa de la Constitución Política, en tanto la decisión adoptada por la Subsección accionada obedeció al análisis y exegesis normativa y convencional que efectuó, conforme a su independencia y autonomía judicial.
Adicionalmente, tampoco se encuentra demostrado un desconocimiento injustificado o arbitrario de las sentencias C551/03, C028/06, SU712/13, C500/14, SU355/15, C101/18, C106/18, C086/19, C111/19, C146/21, C325/21 y C030/23
proferidas por la Corte Constitucional, en las que esta se ha pronunciado sobre la
validez constitucional de la competencia de la Procuraduría General de la Nación para sancionar disciplinariamente a servidores que fueran elegidos popularmente a la luz del artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, como se procede a explicar.
Al respecto, debe tenerse en cuenta que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado fundamentó su decisión en las sentencias dictadas en los casos López Mendoza contra Venezuela y Petro Urrego contra Colombia, en las que la Corte Interamericana de Derechos Humanos sostuvo que un órgano administrativo no puede restringir derechos políticos a través de la imposición de las sanciones de destitución o inhabilidad a un servidor elegido popularmente, conforme al artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, lo que la llevó a colegir la incompatibilidad entre aquel y el artículo 44.1 de la Ley 734 de 2002.
Siendo de esta forma, se advierte que la aquí accionada, en la sentencia discutida en esta sede, justificó amplia y minuciosamente su postura sobre la ausencia de competencia de la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación para sancionar, en el asunto, a un senador de la República con destitución e inhabilidad general, por lo que mal podría este juez constitucional reprochar la tesis que adoptó conforme a la independencia y autonomía de la que están revestidos los jueces de la República.
En lo atinente a ello, no puede dejarse de lado que, en criterio de la aquí accionada, actualmente no se ha avanzado en la adecuación del ordenamiento jurídico interno, en los términos definidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, pues una autoridad administrativa, esto es, la Procuraduría General de la Nación continúa sancionando disciplinariamente a servidores elegidos popularmente, como ocurrió en el caso objeto de estudio, lo que no resultaba acorde, en su criterio, con la norma convencional referida e imponía declarar la nulidad de los actos administrativos discutidos.
Sumado a lo expuesto, resulta importante anotar que la sentencia del 15 de noviembre de 2017, radicado 1131-2014, dictada por el Consejo de Estado, no es de unificación y, en todo caso, en ella se determinó, como lo hizo la Subsección accionada, que en el asunto existía una incompatibilidad entre los artículos 44.1 de
la Ley 734 de 2002 y 23.2 convencional.
Lo anterior evidencia que se ha presentado un arduo debate en torno al asunto bajo estudio tanto en el ámbito nacional como internacional, por lo que la Subsección accionada acogió el criterio que estimó adecuado para la resolución del caso puesto bajo su conocimiento, lo que no puede ser objeto de reparo alguno por este juez constitucional, máxime cuando aquella explicó detenidamente su tesis conforme a la jurisprudencia de la Corte interamericana de Derechos Humanos y aplicó el control de convencionalidad.
De otra parte, la accionante afirmó que la Subsección accionada le otorgó un valor supraconstitucional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, a pesar de que esta tiene el mismo rango legal que las normas constitucionales. Sobre el particular, debe insistirse en que la autoridad judicial accionada se limitó a realizar el estudio del artículo 44.1 de la Ley 734 de 2002 conforme a lo regulado en el artículo 23.2 convencional, con el objetivo de adoptar una interpretación del caso que fuera acorde a los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano, pero no efectuó un análisis y posterior inaplicación de normas constitucionales a la luz de dicha Convención; como lo sugiere la accionante.
Ahora, en lo atinente a la inobservancia de la jurisprudencia en vigor para el momento en que se impuso la sanción disciplinaria al senador Eduardo Carlos Merlano Morales, debe esclarecerse que en la decisión adoptada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se precisó que el estándar interamericano aplicable, teniendo en cuenta la temporalidad de la investigación y la imposición de la sanción, es el definido en la sentencia López Mendoza vs. Venezuela, por lo que, en su criterio, era viable declarar la nulidad de los actos disciplinarios.
En ese entendido, esta Subsección no advierte la configuración de un desconocimiento del precedente judicial, pues la accionada aplicó la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la cual, como aquella señaló, es de obligatorio cumplimiento para los estados parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Por último, frente al defecto sustantivo, se observa que la mayoría de argumentos expuestos para fundamentar esa causal ya fueron resueltos previamente en el
estudio realizado frente a los demás defectos invocados, sin que se denote un razonamiento que dé lugar a un análisis adicional, con excepción del cargo consistente en que la sala accionada limitó su análisis a la competencia de la Procuraduría General de la Nación y, por ende, omitió el estudio integral de los fallos disciplinarios demandados.
Sobre este último aspecto, debe señalarse que la accionante no identificó la norma desatendida o aplicada indebidamente; en todo caso, se resalta que al haberse encontrado demostrado el vicio de nulidad por falta de competencia de la autoridad disciplinaria, no era necesario estudiar los demás reparos, por sustracción de materia.
En consecuencia, al no encontrarse demostrados los defectos invocados, se negará el amparo solicitado por la Procuraduría General de la Nación, mediante la acción de tutela que instauró en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
Primero: Declarar fundado el impedimento manifestado por el consejero de Estado Rafael Francisco Suárez Vargas, de acuerdo con lo expuesto en este proveído.
Segundo: Negar el amparo solicitado por la Procuraduría General de la Nación, mediante la acción de tutela que instauró en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
Tercero: Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Cuarto: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha.
JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ
Consejero de Estado
GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
Consejero de Estado
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
