CONTROL JURISDICCIONAL LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS – Es un control integral / CONTROL JURISDICCIONAL LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS – El juez puede y debe examinar causales conexas con derechos fundamentales / CONTROL JURISDICCIONAL LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS – Valoración probatoria / CONTROL JURISDICCIONAL LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS – Examen de la proporcionalidad de la sanción / CONTROL JURISDICCIONAL LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS - Estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas
[E]l control que debe ejercer el juez administrativo sobre los actos de la administración que sean de carácter disciplinario, debe ser un control integral, en la medida en que la actividad de este juez «supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales». Ese juicio integral supone, en cuanto a las causales de nulidad, que el juez, en virtud de la primacía del derecho sustancial, puede y debe examinar causales conexas con derechos fundamentales a fin de optimizar la tutela judicial efectiva. Respecto a la valoración de las probanzas recaudadas en el disciplinario, dicho examen integral lo habilita para estudiar la legalidad, pertinencia y conducencia de las pruebas que soportan la imposición de la sanción disciplinaria, porque solo a partir de su objetiva y razonable ponderación se puede colegir si el acto disciplinario se encuentra debidamente motivado. Con relación a los principios rectores de la ley disciplinaria, la integralidad de la revisión efectuada lo faculta para examinar el estricto cumplimiento de todos y cada y uno de ellos dentro la actuación sancionatoria. Acerca del principio de proporcionalidad, de que trata el artículo 18 de la Ley 734 de 2002, referido a que la sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta cometida y a la graduación prevista en la ley, cuando el juicio de proporcionalidad de la sanción sea parte de la decisión judicial el juez puede, según lo ordenan el artículo 170 del CCA y el inciso 3 del artículo 187 del CPACA estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas. En cuanto a la ilicitud sustancial, el estudio integral del proceso disciplinario lo autoriza para realizar el análisis de racionalidad, razonabilidad y/o proporcionalidad respecto de la misma, al punto de que, si el asunto lo exige, puede valorar los argumentos que sustenten la afectación sustancial del deber funcional y las justificaciones expuestas por el disciplinado. NOTA DE RELATORIA: Sobre el control integral de los actos administrativos en materia disciplinaria ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 9 de agosto de 2016, radicado 1220-2011, demandante: Piedad Esneda Córdoba Ruíz, demandada: Nación, Procuraduría General de la Nación.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN "A"
Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
Bogotá D. C., once (11) de abril de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-25-000-2010-00079-00(0768-10)
Actor: FIDENCIO CUESTA PALACIOS
Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y OTRO
Decide la Sala, en única instancia, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor Fidencio Cuesta Palacios contra las decisiones disciplinarias emitidas por el procurador regional del Chocó y la procuradora segunda delegada para la vigilancia administrativa que le impusieron sanción disciplinaria de suspensión en el ejercicio del cargo por noventa (90) días.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Fidencio Cuesta Palacios presentó demanda con el fin de obtener la nulidad de la decisión de primera instancia de 31 de agosto de 2005, mediante la cual el procurador regional del Chocó lo sancionó con noventa (90) días de suspensión del cargo de supervisor de Saneamiento Ambiental de la ESE Hospital Ismael Roldán Valencia de Quibdó; de la decisión de segunda instancia de 25 de noviembre de 2005, por la cual la procuradora segunda delegada para la vigilancia administrativa confirmó la de primera instancia; y de la Resolución 015 de 30 de enero de 2006, a través de la cual el Gerente de la ESE Hospital Ismael Roldán Valencia de Quibdó hizo efectiva la mencionada sanción.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene su reintegro al cargo desempeñado o a otro de igual o superior categoría y al pago de todos los sueldos, primas, bonificaciones, subsidios, vacaciones y demás emolumentos dejados de percibir durante el término de suspensión en el ejercicio del cargo, debidamente indexados.
Igualmente pidió que, para todos los efectos legales y especialmente para los relacionados con el reconocimiento y pago de sueldos y prestaciones sociales, se establezca que no ha habido solución de continuidad durante el término de suspensión en el ejercicio del cargo, y que se cancele el registro de la sanción disciplinaria impuesta del Sistema de Información de Registro de Sanciones e Inhabilidades SIRI de la Procuraduría General de la Nación.
Además, pidió que se condene a las demandadas al pago de cien (100) SMLMV por los perjuicios morales causados con ocasión de la expedición de los actos acusados.
Finalmente, solicitó que las anteriores condenas se liquiden mediante sumas líquidas de moneda de curso legal en Colombia, mes a mes, por tratarse de prestaciones periódicas y se ajusten tomando como base el índice de precios al consumidor o por mayor certificado por el DANE, como lo dispone el artículo 178 del CCA, se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 ibidem y se condene en costas por gastos procesales y agencias en derecho a la parte demandada.
Los hechos que sustentan las pretensiones se resumen de la siguiente manera:
El señor Fidencio Cuesta Palacios fue inscrito en el escalafón de carrera administrativa en el cargo de supervisor de saneamiento ambiental de la ESE Hospital Local Ismael Roldán Valencia de Quibdó.
Por medio de oficio SCHO.GOPE 1144 de 17 de septiembre de 2003, el señor Orlando Rivera Vásquez, jefe del Área Anticorrupción del Departamento Administrativo de Seguridad DAS, Seccional Chocó, informó a la Procuraduría Regional del mismo ente departamental[1] de las posibles irregularidades presentadas en el recaudo de las tarifas de saneamiento ambiental en el Matadero Municipal de Quibdó, por parte de los inspectores y supervisores de saneamiento ambiental pertenecientes a la planta de personal del Hospital Ismael Roldán Valencia.
Con ocasión del mencionado oficio, la Procuraduría Regional del Chocó le formuló cargos, señalando que durante la vigencia de los años 2000, 2001, 2002 y 2003, omitió adelantar las gestiones necesarias encaminadas a obtener un proceso de recaudo y entrega eficaz y eficiente de los dineros pagados a los técnicos de saneamiento ambiental, de parte de los usuarios del servicio en Quibdó, por concepto de degüello de ganado bovino y porcino en el Matadero de Quibdó, adscrito al Hospital Ismael Roldán Valencia.
El 31 de agosto de 2005, la misma entidad lo sancionó disciplinariamente con suspensión del cargo por un término de noventa (90) días.
El 25 de noviembre de 2005, la procuradora segunda delegada para la vigilancia administrativa, en segunda instancia, confirmó la sanción impuesta.
Por medio de la Resolución 015 de 30 de enero de 2006, el Gerente de la ESE Hospital Ismael Roldán Valencia de Quibdó hizo efectiva la mencionada sanción.
Como normas violadas invocó los artículos 1, 2, 4, 6, 25, 29, 53 y 90 de la Constitución Política; 2, 83, 84 y 85 del cca; 195 y siguientes de la Ley 100 de 1993; 83 de la Ley 489 de 1998; y 1 y siguientes de la Ley 734 de 2002.
Al desarrollar el concepto de violación, sostuvo que las decisiones que lo sancionaron disciplinariamente están afectadas de nulidad por el desconocimiento de los derechos de defensa y audiencia y de las normas de superior jerarquía en las cuales debían fundarse.
Señaló el demandante, que la Procuraduría Regional del Chocó, en la decisión disciplinaria de primera instancia, le endilgó responsabilidad, habida cuenta de que «... era su función vigilar el accionar funcional de los técnicos de saneamiento ambiental del Hospital Ismael Roldán, y no lo hizo...».
No obstante, el Manual de Funciones de la ESE referida solo fue aprobado en su totalidad por la Junta Directiva el 15 de enero de 2006, por lo que para las fechas en que supuestamente se configuró la falta disciplinaria, esto es, 2000, 2001, 2002 y 2003, no estaba claramente establecido el deber de supervisar el cobro del impuesto de degüello del ganado dentro de sus funciones como Supervisor de Saneamiento Ambiental.
Lo anterior implica, en su entender, que la investigación disciplinaria incurrió en una clara y abierta violación del derecho de defensa, toda vez que la función cuyo incumplimiento se le atribuyó no se encontraba válidamente radicada en cabeza del supervisor de saneamiento ambiental, y en ese sentido, sin falta disciplinaria, no habría lugar a la imposición de la sanción correspondiente, como lo dispone el artículo 23 de la Ley 734 de 2002.
Precisó además, que los dineros de los que supuestamente dispusieron para su propio beneficio los técnicos de saneamiento ambiental, cuya «supervisión», según la procuraduría, debía ejercer el señor Cuesta Palacios, no tienen, como equivocadamente lo señaló la entidad, la naturaleza de tasa o tarifa.
Lo anterior, por cuanto, en materia de hacienda pública, se entiende por tal aquella que tiene como hecho generador la prestación concreta e individualizada de un servicio público, existe contraprestación y su pago tiene carácter voluntario, en la medida en que se hace exigible en el evento en que el particular decida utilizar el servicio público correspondiente (artículo 388 de la Constitución).
Además, precisó que existe una diferencia entre ganado mayor, que está compuesto por reses o cabezas mayores (bovino, caballar, mular, etc.) y ganado menor (porcino, ovino, caprino, etc.), la cual es relevante en el entendido de que solamente el cobro del impuesto de degüello del ganado menor le corresponde a los municipios (artículo 226 del Decreto 1333 de 1986), pues el recaudo del impuesto del ganado mayor le está atribuido a los departamentos, como lo dispone el artículo 161 del Decreto 1222 de 1986.
En ese contexto, señaló que como el matadero era operado por una empresa particular (FRIGOOCCIDENTE), el dinero recaudado por concepto de sacrificio de ganado mayor y menor, no podría catalogarse como un impuesto derivado de la prestación de un servicio público, lo que desvirtúa la falta disciplinaria endilgada.
TRÁMITE DEL PROCESO
El 5 de junio de 2006, la demanda se presentó ante el Tribunal Administrativo del Chocó y le fue asignada al despacho de la magistrada Norma Moreno Mosquera, quien mediante auto de 10 de julio de 2006 la remitió por competencia a los Juzgados Administrativos.
Por lo anterior, en auto de 29 de agosto de 2006, el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó avocó el conocimiento del asunto (f. 75), y posteriormente, mediante proveído de 9 de octubre del mismo año, admitió la demanda (f. 124).
Después de agotado todo el trámite procesal, el juzgado, mediante auto de 8 de febrero de 2010, declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto que avocó el conocimiento del asunto, por falta de competencia funcional y ordenó remitirlo al Consejo de Estado (f. 479).
El magistrado sustanciador del proceso, en proveído de 25 de noviembre de 2011, avocó el conocimiento del proceso y luego, por medio de auto de 24 de mayo de 2012, admitió la demanda (f. 530).
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La Procuraduría General de la Nación, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, aduciendo que los actos proferidos dentro del proceso disciplinario que culminó con la sanción impuesta al señor Fidencio Cuesta Palacios, están ajustados al principio de legalidad, pues se acreditaron los presupuestos de tipicidad, ilicitud sustancial y culpabilidad al momento de imponerle la suspensión de 90 días en el ejercicio del cargo.
Precisó además que al encartado se le garantizaron todas las oportunidades para ejercer el derecho a la defensa, por lo que mal podría predicarse el desconocimiento del debido proceso.
Propuso las siguientes excepciones:
Legalidad de los actos administrativos: por cuanto las decisiones sancionatorias contienen los fundamentos legales requeridos para su validez.
Del alcance del control jurisdiccional del proceso disciplinario: toda vez que el demandante pretende revivir el debate procesal referente a la valoración de las pruebas y a la adecuación de sus conductas, sin generar censura que encuadre de forma alguna dentro de las causales de nulidad, sino que se encamina a obtener una tercera instancia.
En ese sentido, precisó que el control de legalidad del proceso disciplinario no puede constituir una tercera instancia, pues su funcionalidad se limita única y exclusivamente al adelantamiento del mismo bajo las preceptivas de los derechos al debido proceso y a la defensa y a revisar que la aplicación de la normatividad sea la adecuada. Es decir, que la intervención de la jurisdicción está meramente dirigida a una valoración formal del proceso disciplinario, sin que pueda el juez fungir como intérprete de la ley disciplinaria ni valorar las pruebas que se practicaron al interior del proceso.
Presupuestos probatorios para sancionar: por cuanto, como ya lo señaló, se recaudaron los elementos suficientes para concluir en la responsabilidad disciplinaria del demandante.
Autonomía del régimen disciplinario: pues aunque tanto el derecho disciplinario como el penal hacen parte del régimen sancionador del Estado, cada uno tiene autonomía frente al otro, y aunque no está vedado que alguna normas penales complementen el proceso disciplinario, este aspecto en ningún evento impone que la exoneración de responsabilidad penal conlleve directamente a adoptar la misma decisión en materia disciplinaria.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La parte demandante (f. 598), presentó alegatos de conclusión, en escrito en el que reiteró, en lo esencial, los argumentos expuestos en la demanda y agregó que la justicia penal absolvió al demandante de los cargos formulados por la Fiscalía General de la Nación por los mismos hechos que fueron materia de investigación disciplinaria, por no haberse demostrado la conducta ilícita por parte del señor Fidencio Cuesta Palacios.
La procuraduría General de la Nación (F. 608), insistió en que el proceso disciplinario adelantado en contra del señor Fidencio Cuesta Palacios se adelantó con plena garantía del debido proceso, por lo que solicitó se nieguen las pretensiones de la demanda.
El Ministerio Público, no rindió concepto.
CONSIDERACIONES
PROBLEMA JURÍDICO
En esta oportunidad la controversia se centra en establecer si las decisiones disciplinarias de 31 de agosto y 25 de noviembre de 2005, mediante las cuales la Procuraduría Regional del Chocó y la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, respectivamente, sancionaron al demandante con suspensión de noventa (90) días en el ejercicio del cargo y confirmaron la decisión, están afectadas de nulidad por violación de los derechos de defensa y audiencia del encartado y desconocimiento de normas de superior jerarquía en las que debían fundarse.
CADUCIDAD
De conformidad con la decisión de unificación proferida por esta Sección el 25 de febrero de 2016[2], acerca de la forma cómo se debe computar el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se demande un acto administrativo sancionatorio proferido dentro de una actuación administrativa de carácter disciplinario, que implique el retiro temporal o definitivo del servicio a la luz de lo dispuesto en el artículo 136 del cca; el término para presentar dicha demanda es de 4 meses, contados a partir del día siguiente al del acto de ejecución de la sanción disciplinaria.
En este asunto, el Gerente del Hospital Ismael Roldán Valencia, mediante Resolución 015 de 30 de enero de 2006, notificada el mismo día, ordenó dar cumplimiento a la sanción disciplinaria impuesta, por lo que a partir del 31 de enero de ese año empezó a correr el término de caducidad de la acción. De esta manera, como quiera que entre el 11 de mayo y el sábado 3 de junio de 2006 se presentó una interrupción de términos por cese de actividades por motivo de paro judicial (f. 500), y la demanda fue radicada el 5 de junio de 2006, es decir, el día hábil siguiente, se tiene que fue presentada de manera oportuna.
DEL FONDO DEL ASUNTO
Inicialmente, con el fin de decidir esta controversia, es pertinente hacer alusión al alcance del juicio de legalidad que el juez administrativo debe adelantar respecto de los actos administrativos de carácter disciplinario, para luego determinar si, de acuerdo con los elementos probatorios obrantes en el expediente, la actuación administrativa acusada adolece de nulidad.
EL JUEZ ADMINISTRATIVO Y LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER DISCIPLINARIO
De conformidad con la sentencia de unificación de 9 de agosto de 2016[3] proferida por la Sala Plena de esta corporación, el control que debe ejercer el juez administrativo sobre los actos de la administración que sean de carácter disciplinario, debe ser un control integral, en la medida en que la actividad de este juez «supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales».
Ese juicio integral supone, en cuanto a las causales de nulidad, que el juez, en virtud de la primacía del derecho sustancial, puede y debe examinar causales conexas con derechos fundamentales a fin de optimizar la tutela judicial efectiva.
Respecto a la valoración de las probanzas recaudadas en el disciplinario, dicho examen integral lo habilita para estudiar la legalidad, pertinencia y conducencia de las pruebas que soportan la imposición de la sanción disciplinaria, porque solo a partir de su objetiva y razonable ponderación se puede colegir si el acto disciplinario se encuentra debidamente motivado.
Con relación a los principios rectores de la ley disciplinaria, la integralidad de la revisión efectuada lo faculta para examinar el estricto cumplimiento de todos y cada y uno de ellos dentro la actuación sancionatoria[5].
Acerca del principio de proporcionalidad, de que trata el artículo 18 de la Ley 734 de 2002, referido a que la sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta cometida y a la graduación prevista en la ley, cuando el juicio de proporcionalidad de la sanción sea parte de la decisión judicial el juez puede, según lo ordenan el artículo 170 del cca[6] y el inciso 3 del artículo 187 del cpaca[7], estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas.
En cuanto a la ilicitud sustancial, el estudio integral del proceso disciplinario lo autoriza para realizar el análisis de racionalidad, razonabilidad y/o proporcionalidad respecto de la misma, al punto de que, si el asunto lo exige, puede valorar los argumentos que sustenten la afectación sustancial del deber funcional y las justificaciones expuestas por el disciplinado.
MATERIAL PROBATORIO
Desde la perspectiva expuesta, la Sala procederá a realizar el recuento de la prueba documental que reposa en el expediente.
Con ocasión del informe suscrito por el jefe del Área Anticorrupción del DAS, Seccional Chocó, en el que dio cuenta de las presuntas irregularidades en el recaudo de las tarifas de Saneamiento Ambiental en el Matadero municipal de Quibdó por parte de los inspectores y supervisores de Saneamiento Ambiental, la Procuraduría Regional del Chocó, mediante decisión de 17 de septiembre de 2003, abrió investigación disciplinaria en contra, entre otros, del señor Fidencio Cuesta Palacios, por encontrar establecidos los presupuestos establecidos en el artículo 152 de la Ley 734 de 2002 (f. 44 anexo).
El 7 de octubre de 2003, compareció el señor Fidencio Cuesta Palacios a fin de rendir versión libre y espontánea, en la que manifestó:
«PREGUNTADO: sírvase decir al despacho desde que fecha se viene desempeñando como supervisor de saneamiento ambiental en el referido Hospital y en términos generales en qué consisten sus funciones. CONTESTÓ: en el hospital ISMAEL ROLDÁN VALENCIA, desde 1999 y mis funciones consisten en programar y ejecutar todas las actividades relacionadas con la vigilancia y control epidemiológico de los factores de riesgos del ambiente, igualmente, supervisar las actividades inherentes a los técnicos de saneamiento ambiental. PREGUNTADO: según el manual de funciones aportado al expediente, nos dice que dentro de las funciones del supervisor de saneamiento, se encuentra la de "supervisar, evaluar y asesorar las actividades de los promotores de saneamiento de área de influencia", podría explicarnos en qué consiste esa función, y si cuando se habla de "promotores de saneamiento" hace alusión a los "Técnicos de Saneamiento". CONTESTÓ: en primer lugar, esa actividad consiste en prestarles la colaboración técnica a los Técnicos en Saneamiento, el área de influencia, se refiere que las actividades van a estar circunscrita a todo el municipio de Quibdó, y cuando se habla de promotores, se refiere a los técnicos de saneamiento. La colaboración técnica consiste, en asistir, al técnico en saneamiento en algunas de sus actividades, donde el presente dudas o inconsistencia en el desarrollo de las mismas. (...) PREGUNTADO: sírvase decir cuáles son los mecanismos o procedimientos que deben realizar los técnicos de saneamiento en cuanto la gestión del matadero. CONTESTÓ: la actividad del técnico de saneamiento en el matadero municipal, consiste en tres factores básicos, uno, evaluar las condiciones higiénico sanitario en que se encuentra el establecimiento en el momento del sacrificio de los animales y decidir si es o no viable tal actividad, en las condiciones en que se encuentra el establecimiento, dos, el examen ante mortem, que consiste, en examinar el animal ya evicesarado (sic). En el examen ante mortem, si el animal está apto para el consumo humano, se le expide al propietario del animal, un permiso para sacrificarlo, en ese permiso, va incluido las características propias del animal igualmente, su procedencia, el nombre del propietario del animal y la fecha en que se expide, y lógicamente la firma del técnico que autoriza el sacrificio. Cuando se entrega el permiso de sacrificio, el propietario del animal debe pagar al Hospital ISMAEL ROLDÁN VALENCIA, a través del técnico en saneamiento, el valor de $4.000 por ganado menor (cerdo) y $5.000 por ganado mayor (res). Recaudo, que hasta el mes de agosto de este año, lo venían haciendo los técnicos en saneamiento. Hoy, dicho dinero, lo recauda un recaudador de la empresa ISMAEL ROLDÁN VALENCIA (...) PREGUNTADO: diga cuales han sido las tarifas por concepto del examen antes y post mortem del ganado mayor (res) y ganado menor (cerdo) del 2000 a la fecha; si existe algún acto que lo disponga. CONTESTÓ: en el año 2000, la tarifa era de $1.500 para ganado mayor o vacuno, y $1.000 para ganado menor o porcino; esta tarifa duró hasta septiembre del 2001, y desde octubre de 2001 hasta la fecha, la tarifa es de $5.000 para ganado mayor y $4.000 para ganado menor. Las tarifas se venían estipulando a través de resoluciones por parte de los nominadores o Gerente de los Hospitales, pero como había algún tiempo que la tarifa no se subía, se concretó con los comerciantes, y fue ahí donde se fijó... PREGUNTADO: puede decirnos bajo qué disposición los técnicos en saneamiento recaudaban los dineros por el degüello de ganado. La Ley 09 de 1979 y el Decreto 2278 de 1982, que regula la actividad de la autoridad sanitaria al interior del matadero municipal, en ningún momento expresa u otorgan competencia al técnico en saneamiento para hacer recaudos en el matadero, esto ha sido decisión por tradición de los Gerentes de los Hospitales, ya que para ellos, resulta oneroso, pagar un empleado por medio (sic) hora o máximo una hora, que llegaría recaudar el dinero diariamente en el matadero, por esta razón, ellos delegan al técnico esta responsabilidad. PREGUNTADO. Una vez recaudado el dinero por los técnicos de saneamiento, a donde van a parar estos, si hay que consignarlo, en donde, y cuando deben ser entregaos. CONTESTÓ: como dije anteriormente, los técnicos de saneamiento cuando recibí (sic) el dinero, este lo entregaba al mensajero... Quiero agregar, que los técnicos llevan un libro de registro del sacrificio diario, que incluye, propietario de los animales sacrificados, especies sacrificados, cantidad de animales sacrificados, discriminados por sexo, procedencia, tipo de patología, en caso de rechazo, causa de decomiso, ya sea de víscera o de canal y la fecha del sacrificio (...) PREGUNTADO: sírvase decir, si cuando recaudaban los dineros por el degüello de ganado, los técnicos de saneamiento expedían recibo a los comerciantes por lo pagado. En caso afirmativo, donde reposan estos y en caso negativo, indicar por qué motivo no se expedían y como se hace para el ingreso posterior a la pagaduría del Hospital. CONTESTÓ: como dije anteriormente, ni en el manual de funciones de los técnicos de saneamiento, ni en ninguna de las normas vigentes que regulan las actividades de ellos, en el matadero, existe la función de recaudador de dinero, por tal razón, no pueden tener recibos de pagos, para expedirle al propietario del ganado. Solo cuando el técnico entrega lo recaudado al mensajero, este le expedía un recibo al técnico de lo que entregó, sino estoy mal, iba en triplicado. El dinero entra a la pagaduría, a través de lo que recibía el mensajero. PREGUNTADO: manifieste al despacho si durante el tiempo que viene desempeñándose como supervisor de saneamiento ambiental en el Hospital ISMAEL ROLDÁN VALENCIA, ejerció usted control en toda la gestión de recaudo por parte de los técnicos de saneamiento que pudiera garantizar su transparencia y en caso tal, en qué consistió este. CONTESTÓ: el control que yo ejerzo sobre la actividad del técnico en el matadero, es sobre las dificultades que el pueda tener en el desarrollo que el pueda tener, (sic) al interior del establecimiento, igualmente, en el registro del control bromatológico, que se hace en el libro diariamente (...) PREGUNTADO: diga al despacho si como supervisor de saneamiento, tuvo conocimiento oficial y extraoficial de anomalías presentadas por parte de los procedimientos realizados por los técnicos de saneamiento pertenecientes al hospital. CONTESTÓ. Solo con esta investigación me estoy enterando de las anomalías presentadas, tan pronto tuve conocimiento de ellas, puse a disposición de la administración, los libros de registros que se llevan en la oficina y las fotocopias de los recibos de caja que los técnicos tenían en su poder, con el propósito de colaborar con la administración (...). PREGUNTADO: según información suministrada por FRIGOOCCIDENTE LTDA, por el sacrificio de ganado bovino y porcino, se pagó: en el 2000, $9.743.000.00, en el 2001, $22.674.000.00, en el 2002, $31.579.000.00 y hasta agosto de 2003, $20.193.000, pero resulta que solamente fueron ingresado a pagaduría del hospital ISMAEL ROLDÁN VALENCIA, los siguientes valores: en el 2000, $3.106.600.00, en el 2001, $14.414.500.00, en el 2002, $13.359.900.00 y hasta agosto de 2003, $5.861.000, para una diferencia de $47.447.000, como se puede observar a folios 10 a 12, 42 a 43, podría explicarnos qué pasó con esta diferencia, porque razón no se consignó la totalidad de los dineros. CONTESTÓ: no tengo explicación para este desfase tan enorme que presenta la información de FRIGOOCCIDENTE, por esa razón, puse a disposición de las autoridades toda la información documental y testimonial que tenía (...)» (negrillas de la Sala) (ff. 119 a 123 anexo).
Posteriormente, el 17 de octubre de 2003, el procurador regional solicitó apoyo técnico a la oficina de Investigaciones Especiales en Medellín, a fin de que se designara un profesional en contaduría o economía que examinara las pruebas documentales obrantes en el proceso (f. 157 anexo), informe que se aportó a folio 162 del anexo.
El 9 de septiembre de 2004, se formuló pliego de cargos, entre otros, contra el señor Fidencio Cuesta Palacios (f. 309 anexo), de la siguiente forma:
«Durante la vigencia de los años 2000, 2001, 2002 y 2003, omitió adelantar las gestiones necesarias encaminadas a obtener un proceso de recaudo y entrega eficaz y eficiente de los dineros pagados a los técnicos de saneamiento ambiental, de parte de los usuarios del servicio en Quibdó, por concepto de degüello de ganado bovino y porcino del matadero de Quibdó, adscrito a Hospital Local Ismael Roldán Valencia, ya que una de sus cardinales funciones consiste en supervisar, evaluar y asesorar las actividades de los promotores de saneamiento ambiental de área de influencia y por lo tanto, tenía el deber jurídico de impedir que los técnicos de saneamiento ambiental, se apropiaran parte del dinero recaudado por concepto de degüello de ganado bovino y porcino en el citado matadero de esta ciudad y no lo hizo; descuidando el deber de vigilar y salvaguardar los intereses de la entidad; así como haber puesto en conocimiento del superior, los hechos irregulares que en el plenario se reprochan».
Luego, mediante decisión de 31 de agosto de 2005, la Procuraduría Regional del Chocó sancionó al señor Fidencio Cuesta Palacio, en su condición de supervisor de saneamiento ambiental del Hospital Ismael Roldán Valencia de Quibdó, con suspensión en el ejercicio del cargo por un término de noventa (90) días (f. 18 cdno. Ppal.).
Al efecto, se establecieron «...unos faltantes en cabeza de los inspectores de saneamiento ambiental que hicieron turno en el matadero de Quibdó, entre octubre de 2001 a mayo de 2003... $2.046.000,... $10.272.000,... $9.647.000,... $12.873.000, valores estos que coinciden con el peritazgo efectuado por los funcionarios de la Dirección de Investigaciones Especiales Seccional Antioquia» (f. 27 cdno. Ppal.), con lo que encontró demostrado un apoderamiento de recursos del Estado por parte de los servidores involucrados en la investigación.
Igualmente precisó que para la fecha de los hechos, e incluso para la época de la investigación, el señor Fidencio Cuesta Palacios ocupaba el cargo de supervisor de los técnicos de saneamiento, cuyas funciones, eran, entre otras, supervisar, evaluar y asesorar las actividades de los promotores de saneamiento ambiental.
Por lo anterior, consideró la entidad:
«así las cosas, no puede alegar el apoderado de la defensa que a su prohijado no le cabe responsabilidad en los hechos investigados por cuanto que no era su función supervisar recibos, o el recaudo que efectuaban los técnicos de saneamiento, dado que sí le era adjudicable responsabilidad a su prohijado de vigilar la función desarrolladas por estos, pues como supervisor le competía supervisar la labor de los técnicos y supervisar, es revisar diaria y periódicamente un trabajo, luego sí, era su función vigilar que los técnicos de saneamiento recaudaran bien y correctamente el impuesto de degüello y que el dinero recaudado fuera efectivamente a las arcas del Hospital Ismael Roldán Valencia, luego mal podría manifestar que la labor de supervisión de su defendido se circunscribía tan solo al matadero, olvidando de paso que entre las funciones realizadas por estos en el matadero estaba la de recaudar el impuesto de degüello de ganado bovino y porcino, por cuanto que si bien esta función no está expresamente consagrada como tal en el manual de funciones, si lo está implícitamente cuando en el manual de funciones se afirma que entre las funciones de los técnicos de saneamiento está "las demás que se les asignen" y como lo reconocen todos y cada uno de los implicados, en sus versiones libres vistas a folios 119 a 137 del expediente, la función de recaudar los dineros de degüello, ha sido una decisión adoptada por tradición de los Gerentes, ya que para el hospital resultaba oneroso por media hora o máximo una hora, nombrar un funcionario para el desarrollo de esta labor.
(...)
Por lo anterior, le cabe responsabilidad, al señor FIDENCIO CUESTA, respecto de los hechos investigados y por tanto, el cargo endilgado, se mantiene incólume, por cuanto que era su función vigilar el accionar funcional de los técnicos de saneamiento ambiental del hospital Ismael Roldán y no lo hizo. Por el contrario, se mostró desprevenido en el ejercicio diligente y eficiente de sus funciones de supervisor, no le importó la suerte de los dineros recaudados por los técnicos, olvidando que la defensa de lo público es función de todos puesto que al servidor estatal le compete un mayor cuidado en el celoso cumplimiento del deber (...).
Todo esto nos lleva a concluir que la conducta desplegada por el implicado CUESTA PALACIOS, es típica, por cuanto que con su comportamiento contrarió las normas contentivas de los deberes observables que se endilgaron en el cargo.
Es antijurídico su comportamiento, por cuanto que hubo un quebrantamiento del deber, empero no el mero quebrantamiento formal, sino, un quebrantamiento sustancia, ósea que la conducta enjuiciada desconoció no solo el ropaje jurídico, si no (sic) la razón de ser de la obligación de obediencia que el mismo como servidor público tiene en un Estado Social y Democrático de derecho.
(...)
En el caso en comento vemos que el señor CUESTA PALACIOS, miró con desdén y lamentable descuido el cumplimiento de los deberes a su cargo, por tanto su actuar es negligente (...).
En este orden de ideas, se puede afirmar que la responsabilidad predicable del sujeto procesal es a título de culpa, ya que no cumplió con diligencia y eficiencia el servicio encomendado» (f. 28 a 33 cdno. Ppal.).
La Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, en decisión de 25 de noviembre de 2005, confirmó la sanción impuesta (f. 45 cdno. Ppal.).
Finalmente, por medio de Resolución 015 de 30 de enero de 2006, el gerente de la ESE Hospital Ismael Roldán Valencia hizo efectiva la suspensión del señor Fidencio Cuesta Palacio (f. 60 cdno. Ppal.).
DE LOS CARGOS ENDILGADOS
De conformidad con el anterior recuentro probatorio se procederá a dilucidar todos los cargos planteados por el demandante.
Manifiesta el demandante que la sanción impuesta desconoció el principio de legalidad, toda vez que para la fecha de los hechos, no había sido aprobado el manual de funciones de la entidad, por lo que los técnicos en saneamiento ambiental no tenían la función de realizar el cobro de los dineros derivados del sacrificio de ganado en el matadero municipal y, por tanto, él no tenía el deber de supervisar dicha labor.
Señala además que los dineros recaudados no pueden considerarse como públicos, en el entendido de que se no se derivan de la prestación de un servicio público, por cuanto el matadero era operado por un frigorífico de carácter particular, con lo que no se acreditan los elementos para catalogar dichas sumas como una tasa o impuesto.
Dichos argumentos, en criterio de la Sala, carecen de vocación de prosperidad, por las siguientes razones:
Conforme quedó demostrado dentro del proceso disciplinario seguido en contra del señor Fidencio Cuesta Palacio, no existe duda alguna en cuanto que a los técnicos o promotores de saneamiento ambiental les había sido atribuida tradicionalmente la función de realizar el recaudo o cobro del impuesto por el degüello de ganado en el matadero municipal de Quibdó.
En ello coinciden las declaraciones rendidas dentro de la investigación disciplinaria, particularmente la del mismo señor Cuesta Palacios, cuando describió, de manera libre y espontánea, que las funciones desarrolladas por dichos funcionarios, incluían las de recaudo, así:
«... la actividad del técnico de saneamiento en el matadero municipal, consiste en tres factores básicos, uno, evaluar las condiciones higiénico sanitario en que se encuentra el establecimiento en el momento del sacrificio de los animales y decidir si es o no viable tal actividad, en las condiciones en que se encuentra el establecimiento, dos, el examen ante mortem, que consiste, en examinar el animal ya evicesarado (sic). En el examen ante mortem, si el animal está apto para el consumo humano, se le expide al propietario del animal, un permiso para sacrificarlo, en ese permiso, va incluido las características propias del animal igualmente, su procedencia, el nombre del propietario del animal y la fecha en que se expide, y lógicamente la firma del técnico que autoriza el sacrificio. Cuando se entrega el permiso de sacrificio, el propietario del animal debe pagar al Hospital ISMAEL ROLDÁN VALENCIA, a través del técnico en saneamiento, el valor de $4.000 por ganado menor (cerdo) y $5.000 por ganado mayor (res). Recaudo, que hasta el mes de agosto de este año, lo venían haciendo los técnicos en saneamiento. Hoy, dicho dinero, lo recauda un recaudador de la empresa ISMAEL ROLDÁN VALENCIA» (ff. 119 a 123 anexo) (negrilla de la Sala).
Además, aunque el manual de funciones no contenía de manera precisa dicha función, sí les imponía el deber de desarrollar las demás funciones que les fueran asignadas.
De esta manera, se colige inequívocamente de todos los elementos de juicio aportados al proceso disciplinario, incluidos los descargos rendidos por todos los encartados, que entre las funciones asignadas a los técnicos de saneamiento ambiental, estaba la de realizar el cobro del impuesto del degüello del ganado mayor y menor, dinero que era pagado por el usuario del matadero una vez que estos expidieran el certificado o autorización para proceder al sacrificio del animal, previa verificación de los requerimientos sanitarios pertinentes, y que era entregado a la tesorería del hospital a través del mensajero.
Los mismos elementos de juicio permiten concluir que el señor Fidencio Cuesta Palacios quien ejercía, en propiedad, el cargo de Supervisor de Saneamiento Ambiental, tenía dentro de sus funciones la de supervisar de manera general las actividades inherentes a los técnicos de saneamiento ambiental, dentro de las cuales está incluida, por supuesto, la del recaudo del impuesto de degüello de ganado.
En tal sentido, no hay duda razonable en cuanto a que el señor Cuesta Palacios tenía dentro de sus funciones la de verificar las tareas o actividades que desarrollaban los técnicos o promotores de saneamiento ambiental, dentro de las cuales, como se dijo, estaba la de recaudo del mencionado impuesto.
Al respecto, es oportuno señalar que esta Sala de Subsección, al resolver un asunto de similares presupuestos fácticos, señaló lo siguiente:
«De conformidad con lo anterior, se observa que el señor Decio Córdoba Moreno y otros, estaban encargados de recaudar la tarifa que se cobraba a los propietarios del ganado mayor y menor que era examinado para su posterior sacrificio en el Matadero del Municipio de Quibdó, tarea que el actor realizó desde el momento en que tomó posesión del cargo, en el año de 1999 hasta el mes de mayo de 2003, cumpliendo así las órdenes directas de los gerentes de la E.S.E.
Ahora, aunque esta actividad no aparece descrita específicamente en el manual de funciones, es evidente que la tenía asignada el demandante, ya que como lo expuso en su declaración, debía hacer el examen pre y post mortem de los animales que ingresaban en el matadero y una vez se autorizaba su sacrificio, los propietarios debían pagar al técnico de saneamiento, que estuviera en turno, la suma respectiva para continuar el procedimiento.
Aunado a lo anterior, debe tenerse en cuenta que en el manual de funciones de la E.S.E. Hospital Local Ismael Roldán Valencia de Quibdó correspondiente al año 2000 se establece entre las funciones de los técnicos de saneamiento ambiental, la de «efectuar control a mataderos y plazas de marcado», dentro de la cual podría considerarse se les podía facultar para recaudar los impuestos por concepto de degüello, sin que esto significara un desconocimiento o abuso de funciones. Además, en dicho texto se consagra «las demás funciones que le sean asignadas», circunstancia que admite que en cabeza de los técnicos se asignaran otras labores compatibles con la de sus cargos.
El Consejo de Estado en una oportunidad anterior ha manifestado que el hecho de que una función no esté prevista expresamente en el reglamento, no conlleva a declarar la falta de responsabilidad por parte del funcionario que la ejerza materialmente, en forma ajena a los postulados del buen servicio, la moralidad administrativa y el interés general. Al respecto ha sostenido[9]:
En estas disposiciones municipales, ciertamente, como lo señaló el a quo, no se incluye de manera expresa ni precisa como función del Pagador General la de pagar la nómina de pensionados, la cual tampoco es asignada a ningún otro empleado de la Administración Municipal (...).
No obstante lo anterior, según consta en los antecedentes administrativos de los actos acusados, el demandante, como Pagador General del Municipio de Manizales, en el periodo comprendido entre los años 1998 y 2002 asumió y ejerció materialmente la función de pagar la nómina de pensionados de dicho municipio, tal como da cuenta su versión libre y espontánea (...).
Lo anteriormente señalado, a juicio de la Sala, no puede pasarse por alto en este asunto, pues lo cierto es que la inexistencia de atribución expresa de la citada función en cabeza del demandante, no puede desconocer el hecho, debidamente acreditado, de que en realidad éste ejerció materialmente la función de pagar la nómina de pensionados (...)
En consecuencia, independientemente de si se encontraba o no asignada expresamente la función, lo real y cierto es que el demandante, como Pagador General del municipio de Manizales, cumplía la función de pagar la nómina de los pensionados de dicha municipalidad, encontrándose a su cargo entonces el manejo, custodia y disposición de los respectivos títulos valores a través de los cuales se pagaba la respectiva pensión, actividad en la que, por supuesto, como lo exige la ley, debía tener la mayor diligencia, probidad y cuidado, como quiera que se confiaban en dicho funcionario bienes o recursos públicos.
(...)
En este orden de ideas, considera la Sala que le asiste razón a la Contraloría Municipal de Manizales en su impugnación, pues, por lo antes señalado, no debía prosperar el cargo que el a quo estimó fundado, el cual como quedó visto en los antecedentes de esta providencia, se sustentaba en la supuesta violación de los artículos 29, 122 y 124 de la Constitución Política, como consecuencia de una imputación de responsabilidad fiscal por el descuido y negligencia en el cumplimiento de una función no atribuida legalmente al actor, acusación que no tiene fundamento, porque, se reitera, en el expediente aparece debidamente acreditado que aquél ejerció materialmente la función de pagar la nómina de pensionados (...). (Negrilla fuera de texto).
No hay que olvidar que constituye un elemento fundamental del estado de Derecho, el deber de los servidores públicos de cumplir las obligaciones encomendadas de conformidad con lo establecido en las normas vigentes. El reconocimiento de ese deber y la responsabilidad consecuente en caso de incumplirlo, se encuentra previsto específicamente en el artículo 6 de la Constitución Política, conforme al cual los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y las Leyes, de una parte, y por la omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones asignadas.
Así, el cumplimiento de los deberes y las responsabilidades por parte de los servidores públicos, se debe efectuar dentro de la ética del servicio público, con acatamiento a los principios establecidos en el artículo 209 de la Carta Política, que propenden por el desarrollo íntegro de la aludida función, y con pleno acatamiento de la Constitución, la Ley y los Reglamentos, los cuales, en este asunto, fueron desconocidos por el demandante, en cuanto quebrantó con su conducta sus deberes funcionales.
El deber funcional «es un instrumento para encauzar la conducta de los servidores públicos, el cual se constituye en la fuente que da vida a la antijuridicidad sustancial y que siempre está referido al ejercicio de funciones públicas porque de lo contrario sería atípico disciplinariamente el comportamiento cuestionado. Dichas funciones deben desarrollarse con apego a las orientaciones de los principios constitucionales y legales, en la medida en que es por esa razón que una persona que se posesiona en un cargo público debe jurar el cumplir el desempeño de sus deberes según la Constitución, la Ley y el Reglamento»[10].
En este sentido, como se dijo anteriormente, si bien la función de recaudar el impuesto antes referido no estaba contenida expresamente dentro del manual de funciones del cargo que se encontraba desempeñando el actor al momento de la ocurrencia de los hechos, ésta le fue impuesta en ejercicio de la generalidad de funciones que le podían ser asignadas en su empleo, teniendo la obligación de cumplirla conforme a los contenidos constitucionales y legales»[11] (negrillas fuera del texto original).
Por tanto, no se encuentra probado el cargo formulado por el demandante contra los actos administrativos sancionatorios demandados. Por el contrario, todos los elementos de juicio permiten inferir que el señor Fidencio Cuesta Palacios actuó, por lo menos, con negligencia en el ejercicio de esa función que le había sido asignada por el gerente del Hospital y que, como da cuenta el caudal probatorio, sí se ejerció por parte de los promotores de saneamiento ambiental durante los años 2000 a 2003.
Finalmente, tampoco tiene vocación de prosperidad el argumento del demandante según el cual el dinero recaudado por concepto del degüello de ganado no tiene la calidad de tasa o tarifa, y que por tanto, no puede considerarse como dinero público; toda vez que no es relevante para el derecho disciplinario la naturaleza jurídica de dicho dinero, en cuanto a si es o no ajustado a la Constitución el que sea denominado como un impuesto.
Por el contrario, lo que interesa para el asunto es que los técnicos en saneamiento ambiental debían recaudar el mencionado dinero y que era función del señor Fidencio Cuesta Palacios, en su condición de supervisor de saneamiento ambiental, verificar el adecuado desarrollo de dichas funciones.
Tampoco es de recibo el argumento conforme al cual, al haber sido absuelto el demandante en el proceso penal que se le siguió por los mismos hechos, la misma suerte debe correr el proceso disciplinario, y no puede aceptarse tal razonamiento debido a que ambos procesos se encaminan a determinar la configuración de conductas típicas diferentes que, en últimas, no implican un prejuzgamiento en una u otra materia. En este sentido, cabe citar el pronunciamiento de la Corte Constitucional[12] que sobre los criterios diferenciadores de los dos regímenes sancionatorios, expresó:
De conformidad con el principio penal de tipicidad que desarrolla el principio fundamental 'nullum crimen, nulla poena sine lege', y que cabe extender a la disposición mediante la cual se establecen las infracciones y las sanciones disciplinarias correspondientes, aquella debe describir clara, expresa e inequívocamente las conductas que pueden ser sancionadas y el contenido material de las sanciones, así como la correlación entre unas y otras[13].
Al respecto la Corporación ha afirmado que las diferencias principales que se encuentran entre la tipicidad en el derecho penal delictivo y en el derecho sancionatorio disciplinario: (i) la precisión con la cual deben estar definidas las conductas en las normas disciplinarias y concretamente la posibilidad de establecer tipos disciplinarios en blanco y (ii) la amplitud que goza la autoridad disciplinaria para adelantar el proceso de adecuación típica de las conductas disciplinarias en los procedimientos sancionatorios[14].
Empero, cabe precisar que como lo ha puesto igualmente de presente la Corte, en aras de preservar el principio de reserva de ley, es para el legislador un imperativo constitucional fijar en la ley disciplinaria, como mínimo[15]: (i) los presupuestos básicos de la conducta típica que será sancionada, (ii) las remisiones normativas o los elementos determinables cuando se haya previsto un tipo en blanco, (iii) los criterios por medio de los cuales se puede precisar con claridad y exactitud la conducta, (iv) las sanciones y las pautas mínimas que permitan su imposición y (v) los procedimientos que se adelanten para garantizar que su establecimiento se hará conforme a las exigencias mínimas del debido proceso.
En consecuencia, tampoco por este aspecto son de recibo los argumentos del actor para controvertir la legalidad de la sanción disciplinaria impuesta.
En virtud de lo anteriormente expuesto, concluye esta Sala que no está acreditada ninguna de las causales de nulidad atribuidas a los actos disciplinarios demandados, razón por la cual se negarán las pretensiones del demandante.
Finalmente, no hay lugar a la condena en costas porque no se demostró temeridad o mala fe de las partes, a la luz de lo dispuesto en el artículo 171 del cca, vigente para este proceso.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA
NIÉGANSE las pretensiones de la demanda promovida por el señor Fidencio Cuesta Palacios contra la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
Sin condena en costas.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
[1] Como también informó a la Fiscalía General de la Nación mediante oficio 0772 de 15 de julio de 2003.
[2] Consejo de Estado, Sección Segunda, auto de 25 de febrero de 2016, radicado 1493-2012, demandante: Rafael Everto Rivas Castañeda, demandado: Procuraduría General de la Nación y otro, consejero ponente Gerardo Arenas Monsalve. En esta decisión se consideró: «Corolario de lo expuesto y a manera de síntesis de las consideraciones precedentes, la Sala aclara los criterios para la determinación de los eventos en que sea procedente dar aplicación a la interpretación del artículo 136 del C.C.A. antes expuesta, en los siguientes términos: La posición deberá ser aplicada en aquellos eventos en los que: i) Se controviertan actos administrativos que impongan sanciones disciplinarias que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio, ii) Cuando en el caso concreto haya sido emitido un acto de ejecución según lo dispuesto en el artículo 172 del C.D.U, y?iii) Cuando dichos actos de ejecución materialicen la suspensión o terminación de la relación laboral administrativa. Es en estos eventos en los que de conformidad con los artículos 29 y 229 de la Constitución Política y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el numeral 2o del artículo 136 del C.C.A. debe ser interpretado en el sentido en que el término de caducidad será computado a partir del acto de ejecución de la sanción disciplinaria».
[3] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 9 de agosto de 2016, radicado 1220-2011, demandante: Piedad Esneda Córdoba Ruíz, demandada: Nación, Procuraduría General de la Nación.
[4] Lo anterior supone tal como se considera en esta decisión, que «1) La competencia del juez administrativo es plena, sin "deferencia especial" respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva».
[5] Ley 734 de 2002 en los artículos 4 a 21 contempla los principios de legalidad, ilicitud sustancial, debido proceso, reconocimiento de la dignidad humana, presunción de inocencia, celeridad, culpabilidad, favorabilidad, igualdad, función de la sanción disciplinaria, derecho a la defensa, proporcionalidad, motivación, interpretación de la ley disciplinaria, aplicación de principios e integración normativa con los tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales de la OIT ratificados por Colombia.
[6] Artículo 170 del cca modificado por el artículo 38 del Decreto 2304 de 1989. «Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones. Para restablecer el derecho particular, los Organismos de los Contencioso Administrativo podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar estas».
[7] Artículo 187 inciso 3 del cpaca. «Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas».
[8] La sentencia de unificación al respecto determina que «El juez de lo contencioso administrativo está facultado para realizar un "control positivo", capaz de sustituir la decisión adoptada por la administración, lo que permite hablar de "[...] un principio de proporcionalidad sancionador, propio y autónomo de esta esfera tan relevante del Derecho administrativo, con una jurisprudencia abundante y enjundiosa, pero de exclusiva aplicación en dicho ámbito.[...]", lo cual permite afirmar que "[...] el Derecho Administrativo Sancionador ofrece en este punto mayores garantías al inculpado que el Derecho Penal [...]"». Ahora bien, cuando el particular demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo lo hace en defensa de sus intereses y no de la ley. En consecuencia, el juez debe atender la realidad detrás del juicio disciplinario administrativo puesto que "[...] si la esfera subjetiva se torna en centro de gravedad, el interés del particular adquiere un protagonismo que la ley no ha querido obviar, elevando al grado de pretensión, junto con la anulatoria, a la solicitud de restablecimiento de la situación jurídica individual [...]"».
[9] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de octubre de 2012, expediente No. 17001-23-31-000-2005-00316-01, consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno (e).
[10] Régimen Disciplinario, cuarta edición. Autor: Fernando Brito Ruíz.
[11] Sentencia de veintiocho (28) de junio de dos mil dieciocho (2018), radicación: 110010325000201000086 00, número interno: 0726-2010, actor: Decio Córdoba Moreno, demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación y otro.
[13] Sentencias de la Corte Constitucional C-530 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y C-507 de 2006
[14] Sentencias de la Corte Constitucional C-818 de 2005 M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-507 de 2006 y T-1039 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[15] Sentencias de la Corte Constitucional C-921 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería y C-475 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[16] Sentencia de la Corte Constitucional C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-406 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-507 de 2006; C -720 de 2006 y T-161 de 2009 M.P. Mauricio González Cuervo.
