Providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 3893 de 2004

 

                                   

 

 

 

DOCENTE UNIVERSITARIO / DESTITUCIÓN - Retiro procedente / UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA – Régimen disciplinario

En este proceso se solicitó la de la nulidad de la Resolución 434 del 20 de septiembre de 1999, del Rector de la Universidad Nacional de Colombia, por la cual se le impuso al actor sanción de destitución y de la Resolución 581 del 16 de noviembre de 1999, expedida por la misma autoridad, que confirmó la decisión. Compete ahora decidir el recurso de apelación interpuesto por la P. Actora contra la providencia impugnada. Se trata de establecer si el proceso disciplinario adelantado contra el actor en su condición de Profesor de Tiempo Completo de la Universidad Nacional se adecuó a las normas que rigen la materia. Así las cosas,  para esta Corporación (Corte Constitucional) el REGIMEN LEGAL DISCIPLINARIO (código disciplinario único)  se complementa  e integra con NORMAS UNIVERSITARIAS en los campos compatibles ya analizados,  sin que éstas puedan invadir el campo legislativo en los aspectos fundamentales de este régimen de responsabilidad de los servidores públicos;   no es posible entender que en aras de la "autonomía universitaria"  se confiera a estos centros oficiales una facultad legislativa en esta materia que choque con la expedida por el Legislador en ejercicio de sus atribuciones conferidas en la Constitución.   Por otro lado,  en la parte motiva de la sentencia mencionada se expresó  que si en las Universidades se expiden órdenes que afecten en algún grado ciertos derechos (en los ámbitos de la libertad de investigación,  la libre expresión de las ideas y  la libertad de cátedra)  ellas quedarán excluídas como de obligatorio cumplimiento.   Pues bien, se considera que si las Universidades imparten órdenes, instrucciones y mandatos en ACTOS ADMINISTRATIVOS, en aplicación del principio de legalidad  se suponen ajustados a derecho y deben observarse mientras no se anule no suspendan por la Jurisdicción,  sin que la administración o los interesados  puedan "inaplicarla" conforme a orientaciones de la Corte Constitucional. se advierte que el  PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO aplicable a los servidores públicos, incluídos en éstos los servidores públicos universitarios,  conforme al art. 124 de la Constitución Política,  solo puede ser el consagrado por el Legislador.  Queda  claro, también,  que dentro de los servidores públicos se hallan los "trabajadores oficiales" por lo cual no es viable que frente a ellos las autoridades puedan expedir o convenir procedimientos de responsabilidad disciplinaria por haber sido facultado exclusivamente el Legislador para regular esa materia. Queda claro que el CODIGO DISCIPLINARIO UNICO, junto a las normas "especiales"  legales y administrativas relacionadas con los servidores públicos universitarios (en materia de deberes ya analizadas.) conforma un todo para el juzgamiento de las conductas de ellos cuando se les imputan faltas disciplinarias. La Ley 734  del  05 de febrero  de 2002,   consagró el Nuevo Código Disciplinario Único.  Ahora, como éste entró en vigencia con posterioridad a los hechos de este proceso,  no se entra al análisis de su normatividad.   Pero, se recuerda  que la administración en los distintos niveles deben tenerlo en cuenta cuando se trata de investigaciones de esta naturaleza. En el trámite de los procesos disciplinarios de los docentes y administrativos de las Universidades Estatales u Oficiales es posible que se invoquen normas legales y administrativas internas,  lo cual puede conducir a la inseguridad de los administrados.  Por eso es necesario tener especial cuidado en determinar en que aspectos es posible invocar normas administrativas internas, por cuanto en esencia lo aplicable es el régimen legal. se está  frente a una prohibición con sanción que de acuerdo con la interpretación hecha por la Corte Constitucional puede ser determinada en los estatutos y por ello la Universidad aplicó en ese aspecto el Acuerdo 45 de 1986.

NOTA DE RELATORIA: Sentencia C-829 del 8 de octubre de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; Sentencias de la Corte Constitucional C-220 DE 1997, C-310 de 1997 y C-181 de 2002.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

CONSEJERO PONENTE : TARSICIO CACERES TORO

Bogotá, D.C.,  Septiembre nueve (9) de dos mil cuatro (2004).

Radicación número:  25000-23-25-000-2000-1784-01(3893-02)

Actor:  AUGUSTO LEÓN PÉREZ ORDOÑEZ

Demandado: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la P. Actora contra la sentencia del  12 de abril de 2002, proferida por la Sub-Sección "A" de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso No.00-1784, que declaró no probada la excepción propuesta por la demandada y denegó las pretensiones de la demanda.

A N T E C E D E N T E S   :

LA PRIMERA INSTANCIA Y SU TRAMITE

LA DEMANDA Y SU ADICION.   AUGUSTO LEÓN PÉREZ ORDOÑEZ, en ejercicio de la acción del art. 85 del C.C.A., el 17  de marzo de 2000 presentó demanda contra la UNIVERSIDAD NACIONAL solicitando la nulidad de las Resoluciones Nos. 434 del 20 de septiembre de 1999 y 581 del 16 de noviembre de 1999, expedidas por el Rector de la Universidad Nacional de Colombia;  por la primera se le impone sanción de destitución y la segunda, notificada el 18 de nov. /99, decidió el recurso de reposición confirmando la decisión inicial.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que la UNIVERSIDAD NACIONAL lo indemnice de los perjuicios causados en la suma de $500.000.000 o la mayor suma que logre acreditarse en el proceso, para resarcir el daño emergente patrimonial y moral así como el lucro cesante y pagar las costas del proceso y agencias en derecho. (Fl.184)

La adición de la demanda. El 6 de junio de 2000 se adicionó en el sentido de que a título de restablecimiento del derecho  se ordene a la Universidad el reintegro del actor y la declaración de no solución de continuidad en la relación laboral para todos los efectos salariales, prestacionales y de seguridad social y pagar todos los sueldos con los aumentos anuales y prestaciones sociales que se hubieren causado entre el retiro y el momento de reintegro, todo debidamente indexado. (Fls. 208 a 209)

Hechos. Los relata a folios 185 a 188 del expediente. Los cuales se resumen así:

El 14 de mayo de 1975 el demandante se posesionó en el cargo de profesor de dedicación exclusiva de la Universidad Nacional de Colombia. En 1978 pasó a ser Profesor de tiempo completo.

Que el accionante  los días 20, 21, 22 y 23 de septiembre de 1998, recibió varias llamadas de quien dijo llamarse Marcela López,  quien le manifestó que requería su colaboración para la elaboración de la tesis de grado que como estudiante de  Economía  de la Universidad de Antioquia debía presentar para obtener el título correspondiente, indicándole que se encontraba urgida porque debía salir del país lo antes posible pues su vida se encontraba en grave peligro.

Que el 23 de septiembre de 1998, cuando se disponía a salir de la Universidad, fue abordado por Marcela López, quien nuevamente le manifestó la  necesidad de reunirse con él, sugiriéndole que podían conversar en el trayecto de la Universidad al sitio que debía cumplir una cita, pero ésta fue insistente en que lo esperaba en la Universidad, por lo que accedió a reunirse con ella en la Oficina 313 de la Universidad.

En la Oficina mencionada la señorita Marcela López reiteró el asunto y le manifestó que estaba dispuesta a pagar cualquier suma de dinero y luego de conversar sobre los posibles temas de la tesis, le manifestó que estaba dispuesto a colaborarle y dirigirle el trabajo  siempre y cuando pagara la suma de siete millones, por ser el costo de preparación y ejecución de las 2.500 encuestas para el desarrollo del tema.

Finalizada la reunión irrumpieron en la oficina camarógrafos y periodistas del programa de televisión denominado "Séptimo día", quienes le indagaron sobre su ética académica al participar en el negocio de las tesis de grado.

El día siguiente el actor puso en conocimiento del Director del Departamento de Matemáticas y Estadística de la Universidad, los hechos ocurridos el día anterior y el Decano de la facultad de Ciencias puso en conocimiento el asunto a la Comisión Investigadora de Asuntos Disciplinarios del Personal docente de la Universidad.

Mediante auto 534 del 25 de noviembre de 1998 la Comisión Investigadora abrió indagación preliminar, de conformidad con el art. 138 de la Ley 200 de 1995 y escuchó en versión libre al actor y a la periodista del programa "Séptimo día" y tuvo como piezas de la indagación, el Oficio SG-430 de la Secretaría General mediante el cual se allegó un "Video Nota Tesis" y la comunicación del actor.

Mediante Auto 537 de la Comisión Disciplinaria se abrió investigación disciplinaria, en el cual se concluye que hay suficientes motivos para abrir formalmente investigación y se indica que las conductas que se investigan se encuentran consagradas en el art. 209 de la C.N., que establece la moralidad como principio esencial de la función pública, el art. 71 del Acuerdo 45/86 que por remisión considera como falta disciplinaria, "la violación de las prohibiciones y el abuso de los derechos contemplados en al Constitución Nacional, la Ley, las disposiciones orgánicas de la Universidad y los reglamentos". El art. 76 sobre la prohibición de usar sin autorización el nombre y los bienes de la Universidad Nacional con fines comerciales, art. 41 num 5º de la Ley 200 de 1995 sobre la prohibición de "ocupar o utilizar indebidamente oficinas de edificios públicos"

Mediante Auto 539 del 17 de febrero de 1999 la Comisión Investigadora elevó pliego de cargos, con base al parecer en los hechos narrados por la periodista Olga Lucia Osorio y con fundamento en el video, pruebas sobre las cuales el actor no tuvo oportunidad de ejercer el derecho de contradicción en la indagación preliminar.  

En el auto de cargos se concede un término de ocho (8) días hábiles para responderlo, de conformidad con el lit. d) art. 84 del Estatuto de Personal Docente de la Universidad Nacional (Acuerdo 45 de 1986)

El actor respondió el pliego de cargos el 26 de febrero de 1999, advirtiendo que es nula la prueba por violación al debido proceso y que situaciones provocadas ex profeso, con propósitos sensacionalistas, obtenidas a través de montajes y falsedades, no pueden ser tenidas como hechos reales y pruebas materialmente producidas que puedan tener un efecto legal para sustentar un pliego de cargos.

El 6 de abril de 1999 la apoderada del actor solicitó la nulidad de lo actuado a partir del auto de cargos, teniendo en cuenta que el Estatuto de Personal Docente había sido derogado por disposición del art. 177 de la Ley 200 de 1995, por cuanto se había violado el principio de legalidad, el debido proceso y el derecho de defensa, entre otras razones porque la Ley 200 de 1995 concedía un término de 10 días para presentar descargos y el Estatuto sólo 8 días. Esta solicitud nunca se resolvió.

Con Oficio 29 del 8 de marzo de 1999, la Comisión Investigadora de Asuntos Disciplinarios, recomendó al Rector de la Universidad Nacional la imposición de la sanción de 90 días de suspensión sin derecho a remuneración, con inscripción en la hoja de vida, por haberse configurado la falta disciplinaria tipificada en el art. 41, num. 5º de la Ley 200 de 1995, consistente en "utilizar indebidamente oficinas o edificios públicos".

Por Acuerdo 09 del 23 de marzo de 1999, el Consejo Superior Universitario dispuso que "Las decisiones de destitución de los miembros del personal docente y del personal administrativo, o de terminación de los Contratos de Trabajo de los Trabajadores Oficiales, es competencia privativa del Rector de conformidad con lo previsto en el literal f) del artículo 14 del Decreto extraordinario 1210 de 1993".    El Acuerdo 45 de 1986 (Estatuto de Personal Docente de la Universidad Nacional) disponía en el art. 72 lit. d) que la sanción de destitución sería impuesta por el Consejo Superior.

Mediante auto del 9 de julio de 1999, el Rector de la Universidad Nacional, declaró la nulidad de lo actuado a partir del auto de cargos.

Por auto 571 del 26 de julio de 1999,  la Comisión Investigadora de Asuntos Disciplinarios de Personal Docente, formuló el nuevo pliego de cargos. Calificó provisionalmente la falta nuevamente como grave, "considerando el mal ejemplo" frente a la comunidad universitaria y la opinión pública en general"  y transcribe el contenido del auto 539 del 17 de febrero de 1999.   

El 10 de agosto de 1999, la apoderada del actor presentó escrito de descargos.

Mediante Auto 580 del 25 de agosto de 1999, la Comisión Investigadora decidió rechazar las pruebas solicitadas en el escrito de descargos, incluido el testimonio de la señora María Teresa Hernández, con el argumento de que en ese proceso no se estaba juzgando la calidad periodística del programa "Séptimo Día" sino la falta disciplinaria en que presuntamente incurrió el actor. Este auto fue apelado ante el Rector, quien mediante auto del 10 de septiembre de 199, decidió confirmarlo.

Por Resolución 434 del 20 de septiembre de 1999, el rector de la Universidad Nacional, resolvió que habiendo incurrido el Profesor en la conducta descrita en el lit. c) del art. 76 del Acuerdo 45/86 del Consejo Superior Universitario, es imperativa la imposición de la sanción de destitución por ordenarlo el mismo artículo, sin que haya que aplicar causales de atenuación. El 13 de septiembre de 1999, la apoderada del actor, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra esta resolución.

Por Resolución 581 del 16 de noviembre de 1999, el Rector de la Universidad Nacional,  confirmó en todas sus partes la Resolución 434 del 20 de septiembre de 1999 y negó por improcedente el recurso de apelación. La decisión fue notificada a la apoderada el 16 de noviembre de 1999.

     Normas violadas  y concepto de la violación. Cita como tales los arts. 29, 124, 150 num.23, 217 de la C.P.; 5, 25, 27 un.7 lit.a), 41 num.5 y 15, 84, 128, 131 num.3º, 138 y ss , 175 y 177  de la Ley 200 de 1995; Acuerdo 45 de 1986; Decreto 1210 de 1993; 8º de la Ley 16 de 1972.   Adujo que se disciplinó al actor con un régimen derogado por la Ley 200 de 1995, si se hubiera aplicado ésta ley la sanción no hubiese sido la destitución, se violó el debido proceso y alegó falta de competencia del Rector para expedir el acto acusado, porque las destituciones debe expedirlas el Consejo Superior Universitario.(Fls. 192 a 205)  

CONTESTACION DE LA DEMANDA.  La demandada propuso la excepción de ineptitud formal de la demanda,  por cuanto las pretensiones 3ª y 4ª no corresponden a la acción ejercida y aunque se subsanó no se dio traslado de ello;  se opuso a las pretensiones señalando que la Ley 200 de 1995 no derogó el Acuerdo 45 de 1986, por cuanto aquella no hizo mención expresa a las Universidades Públicas, entre tanto el Decreto 1210 de 1993, contentivo del Régimen Especial de la Universidad Nacional de Colombia, facultó al Rector para desvincular a los docentes en el lit. f) del art. 14 determinando la vigencia del régimen disciplinario existente en ese momento hasta cuando se expidan nuevos estatutos de personal académico.(Fls. 222 a 229)

LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. El A-quo declaró no probada la excepción propuesta y denegó las súplicas de la demanda. Argumentó:

De la incompetencia.-  El lit f) art. 14 del Decreto 1210 de 1993, establece dentro de las funciones del Rector de la Universidad Nacional, la de nombrar y remover al personal académico y administrativo de conformidad con la normatividad allí consagrada y los estatutos internos.

  De la Violación directa de la ley.-  Luego de relacionar la actuación disciplinaria surtida contra el actor, resalta que se le destituyó en su condición de Profesor Asociado de Tiempo Completo, adscrito al Departamento de Matemáticas y Estadística de la Facultad de Ciencias de la Universidad Nacional de Colombia, con sede en Bogotá, por haber cometido las faltas disciplinarias descritas en los arts. 71 y 76 lit c) del Acuerdo 45 de 1986 del Consejo Superior Universitario por remisión del art. 41 num. 5 del C.D.U. y con fundamento en el informe Final contenido en la Comunicación CDD 0260-1999 del 14 de septiembre de 1999 de la Comisión de Asuntos Disciplinarios del Personal Docente de la Sede de Bogotá, haciéndose merecer de la destitución con base en el mismo art. 76 del Acuerdo 45 de 1986 del Consejo Superior Universitario, sin que haya lugar a aplicar causales de atenuación porque la misma norma dispone dicha sanción para esa conducta irregular y está decisión fue confirmada al decidirse el recurso de reposición.

La Ley 200 de 1995 debe aplicarse a todos los servidores públicos sin excepción alguna y derogó las disposiciones generales o especiales que regularan materias disciplinarias a nivel Nacional, Departamental, Distrital o Municipal, de acuerdo con su art. 177, pero esto no significa que en cuanto a los vacíos sirva de norma complementaria el Acuerdo 45 de 1986 del Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de Colombia.

El haberse aplicado al mismo tiempo el Acuerdo 45 de 1986 y la Ley 200 de 1995 durante el trámite del proceso disciplinario, indica que no se violó el derecho de defensa, toda vez que lo que debe precisarse es si dentro del mismo se observaron las garantías propias del debido proceso.

El hecho que en la Resolución 434 de 1999, que impuso la sanción de destitución, se declare responsable al actor por haber cometido las faltas descritas en el Acuerdo 45 de 1986, no significa la existencia de una falta de certeza del régimen a aplicar, por el contrario lo que presenta es una coexistencia de normas las cuales se integran jurídicamente.

Que al calificarse la falta se hizo conforme al Acuerdo 45 de 1986 por remisión del art. 41 num.5 del CUD, en donde se considera la misma como grave dando lugar a la destitución.

Como la prueba del video fue declarada nula no es necesario realizar otro pronunciamiento.

Que no se advierte la existencia de una desviación de poder debido a la declaratoria de nulidad del pliego de cargos, pues no obra prueba dentro del expediente que el nominador pretendiera imponer la máxima sanción y el apartarse de la recomendación de la Comisión Investigadora de Asuntos Disciplinarios del Personal Docente, no significa desconocimiento de los derechos del disciplinado, pues es el ejercicio de la facultad que tiene el nominador para ello.

Que en cuanto a la imposibilidad de impugnar el auto que decretó la nulidad observa que el art. 102 de la Ley 200 de 1995 dispone que el recurso de apelación es procedente contra el auto que niega pruebas en la  investigación disciplinaria y contra el fallo de primera instancia, al no estar el auto que decreta la nulidad enumerado dentro de los susceptibles del recurso en cuestión no se desconoció la normatividad legal.

Que se demostró plenamente la responsabilidad del accionante cuya conducta desplegada es violatoria del régimen disciplinario, por lo que se hizo acreedor a la sanción de destitución. Y en dicha actuación se le respetaron al actor todos y cada uno de los principios relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa. (Fls. 279 a 299)

DE LA APELACIÓN DE LA SENTENCIA:- La P. Actora solicita la revocatoria de la sentencia de primera instancia para que en su lugar se acceda a las pretensiones. Argumentó:

De la falta de competencia.-  El A-quo no hizo ningún análisis sobre el contenido del art. 35 del Decreto 1210 de 1993 y su incidencia en la competencia, denegándose el acceso a la justicia.

Falta de aplicación de la Ley 200 de 1995 e indebida aplicación del Acuerdo 45 de 1986. En la demanda se afirmó que con base en el art. 177 de la Ley 200 de 1995 quedó derogado el Acuerdo 45 de 1986 del Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional.

  El A-quo desconoce  las reglas elementales sobre la vigencia de las normas, de una parte afirma que la Ley 200 de 1995 es aplicable a todos los servidores públicos salvo las excepciones consagradas en la Constitución y la Ley, dentro de las cuales no se hallaba el actor. De otro lado, el Tribunal indicó que la Ley 200 de 1995 derogó las disposiciones generales o especiales que regulan materias disciplinarias a Nivel Nacional, Departamental, Distrital o Municipal de conformidad con lo señalado en el art. 177, lo cual es cierto y llevaban a la ineluctable conclusión de que las normas disciplinarias contenidas en el Acuerdo 45 de 1986 habían quedado derogadas por la Ley 200 de 1995 y que los servidores públicos de esta entidad que tuvieran competencia debían aplicar dicha ley y no las disposiciones derogadas, sin embargo incurrió en un despropósito al afirmar que los vacíos  deben complementarse con el Acuerdo 45 de 1986, cuando la misma fue derogada, pues es incontrovertible que las normas sustanciales y procesales de naturaleza disciplinaria contenidas en el Acuerdo 45 de 1986, en especial las que definían las sanciones, al haber sido derogadas por la Ley 200 de 1995, no podían aplicarse ni en sustitución de dicha ley ni como complemento y menos aún cuando la Ley vigente consagra una sanción menos grave, como ocurre en este caso.

Para el Tribunal el debido proceso no incorpora el derecho para los administrados y el deber para la administración de aplicar las formas propias de cualquier juicio sino aplicar las "formas propias de cualquier juicio", es irrelevante que al particular se le haya permitido hacer uso del plazo que la ley le otorga para ejercer su derecho de defensa, lo relevante es que se haya concedido cualquier plazo, aun cuando  sea inferior al consagrado en aquella.

  Partiendo del supuesto negado de que la Ley 200 de 1995 no derogó el Acuerdo 45 de 1986, la Universidad Nacional violó el debido proceso.-  En la demanda se alegó falta de notificación de la investigación previa, ilegalidad de la nulidad decretada por aplicación indebida del art. 131 num.3º de la Ley 200 de 1995, violación al derecho a ser notificado e impugnar el auto que decretó la nulidad porque el rector consideró que era una providencia de trámite y atipicidad de la falta endilgada.

Si la Universidad deseaba tener por demostrada la falta disciplinaria para aplicar la sanción, debía procurar la prueba, pero no una prueba sumaria (no sometida a contradicción) sino una plena prueba, por lo que debió disponer la ratificación del testimonio para permitir la contradicción.

En relación con el auto que decretó la nulidad del primer pliego de cargos, el A-quo no encontró la desviación de poder pero no dijo la razón, cuando en la demanda se manifestó que no concurrirían los supuestos normativos para adoptar la medida, pues no era cierto que los cargos iniciales se hubieran formulado en términos vagos o imprecisos y no explicó si era o no procedente la declaración de nulidad  o si concurrieron o no los supuestos de hecho previstos en el art. 131 num.3º de la Ley 200 de 1995 invocado por el Rector de la Universidad para decretarla. Lo mismo ocurre con la ausencia de notificación del auto que decretó la nulidad del pliego de cargos de manera que no se pudo interponer recurso de reposición contra él.

La falta endilgada no es causal de destitución a la luz de la Ley 200 de 1995. Aduce la P. Actora  que el Acuerdo 45 de 1986 consagraba la prohibición consistente en "usar sin autorización el nombre de los bienes de la Universidad con fines comerciales" . De acuerdo al art. 76 lit c) esta falta es causal de destitución al tenor de esa norma sin embargo la Ley 200 de 1995 sólo consagra para las faltas gravísimas  las señaladas taxativamente en el art. 25 del CDU,  dentro de las cuales no se encuentra la prohibición consistente en "Ocupar o utilizar indebidamente oficinas o edificios públicos" (Art. 41 num.5º). Entonces de aplicarse la Ley 200 de 1995 la  máxima sanción que podía imponerse era la de amonestación, suspensión o multa, no en destitución pues repite que la supuesta falta no se ubicaba en ninguna de las que dicha ley calificaba como gravísimas, únicas que daban lugar a la sanción de Destitución. El A-quo no se pronunció sobre este aspecto. (Fls. 313 a 328)

  LA  SEGUNDA  INSTANCIA.     El recurso se tramitó y admitió. La demandada menciona la sentencia C-829 del 8 de octubre de 2000 de la Coste Constitucional M.P. Alfredo Beltrán que declaró exequible el lit. d) art. 75 de la ley 30 de 1992 y la expresión "el régimen disciplinario" del art. 26 del Decreto 1210 de 1993-Régimen Orgánico de la Universidad Nacional, por lo que la Ley 200/95 no derogó el Acuerdo 45 de 1986 del Consejo Superior Universitario y se remite a lo manifestado en la contestación de la demanda y los alegatos de primera instancia. Ahora,  no existiendo causal de nulidad que invalide lo actuado la Sala se dispone a dictar la sentencia que se profiere con las siguientes

C O N S I D E R A C I O N E S       :

En este proceso se solicitó la de la nulidad de la Resolución 434 del 20 de septiembre de 1999, del Rector de la Universidad Nacional de Colombia, por la cual se le impuso al actor sanción de destitución y de la Resolución 581 del 16 de noviembre de 1999, expedida por la misma autoridad, que confirmó la decisión. Compete ahora decidir el recurso de apelación interpuesto por la P. Actora contra la providencia impugnada.

Para resolver se analizan previamente los siguientes aspectos relevantes :

Información Preliminar

  Se trata de establecer si el proceso disciplinario adelantado contra el actor en su condición de Profesor de Tiempo Completo de la Universidad Nacional se adecuó a las normas que rigen la materia.

1. Del Régimen disciplinario en las Universidades  Estatales y   en   la  Universidad Nacional.

1.1 Del régimen anterior a la Constitución Política de 1991 y  en la Universidad Nacional

La Constitución Política de 1886 y sus reformas, en lo pertinente, dispuso :

Art. 62 La ley determinará los casos particulares de incompatibilidad de funciones;  los de responsabilidad de los funcionarios y modo de hacerla efectivas.  . . .  "

Art. 20 Los particulares no son responsables ante las autoridades sino por infracción de la Constitución y de las leyes. Los funcionarios públicos lo son por la misma causa y por extralimitación de funciones, o por omisión en el ejercicio de éstas."

  En  las dos normas constitucionales antes citadas se consagran los principios rectores de la responsabilidad;  dentro de la responsabilidad cabe la DISCIPLINARIA respecto de los funcionarios públicos y en el Art. 62 quedó claramente determinado que sólo la ley regulará los aspectos SUSTANCIALES Y PROCEDIMENTALES respecto de la responsabilidad; por lo tanto, ninguna otra autoridad tiene facultad para regular estas materias conforme a la Constitución vigente en su momento.  No obstante lo anterior,  se ha considerado que en tratándose de deberes y funciones de los empleos (cuyo incumplimiento es falta disciplinaria) existen otras disposiciones que los deben contener y no es posible que en el REGIMEN DISCIPLINARIO se consagren ellos respecto de todos y cada uno de los empleos estatales que existen; además, es necesario precisar que respecto de ellos existen unos de carácter "general" para todos los servidores públicos y unos "específicos" según el cargo y la entidad, por lo que en cada caso se deben determinar.

   El Acuerdo 45 del 18 de junio de 1986 del Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional.–

  Esta Universidad expidió el Estatuto de Personal Docente de la Universidad Nacional, el cual, en lo pertinente, reguló los siguientes aspectos relevantes en MATERIA DISCIPLINARIA :  el Capítulo IV determina los derechos, distinciones y deberes;  el Capítulo VI versa sobre las faltas disciplinarias y sanciones y  el capítulo VII contiene el Procedimiento para la Investigación y Sanción de las Faltas Disciplinarias. (Fls. 25 a 369)   Del mismo se destacan las siguientes normas :

"Art. 71 Constituyen faltas disciplinarias :

  El incumplimiento de las normas establecidas en la Ley orgánica de la Universidad, en los reglamentos y en el presente Estatuto."

Art. 76. Son causales de destitución:  . . .l

  c. Usar sin autorización el nombre y los bienes de la Universidad Nacional con fines comerciales."

Se observa que no obstante las normas constitucionales transcritas sobre la responsabilidad de los funcionarios públicos,  fueron muchas las entidades públicas que –administrativamente-  regularon aspectos DISCIPLINARIOS.

1.2 Del régimen de la Constitución Política de 1991 y sus  desarrollos

La Constitución Política de 1991 , dispone:

De  los  PRINCIPIOS  FUNDAMENTALES.

Art. 6º Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.  Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. "

De los DERECHOS FUNDAMENTALES

Art. 29 El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales o administrativas.  

Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa,  ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.  En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.   . . . "

De la FUNCION PUBLICA, en lo pertinente manda :

Art. 122 No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.

  . . .  "

Art. 123 Son servidores públicos los miembros de las Corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado,  y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.

  Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la Comunidad;  ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.

  La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio. "

Art. 124 La ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva. "

De la AUTONOMIA UNIVERSITARIA :

" Art.-  69. Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley.

  La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado.

  El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo.

  El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior."

De las anteriores normas constitucionales se concluye :

  El PRINCIPIO DE LEGALIDAD se halla consagrado en varias normas constitucionales (incisos 2os de los arts. 6º y 29)  y éste tiene íntima relación con el REGIMEN DISCIPLINARIO por cuanto los servidores públicos sólo pueden ser juzgados conforme a leyes preexistentes y sólo son responsables por infringir la Constitución, la ley y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, las cuales pueden estar señaladas también en los "reglamentos" conforme al art. 122-1 de la Carta.

  De los artículos relacionados con la FUNCION PUBLICA es posible inferir que el personal que labora en las UNIVERSIDADES ESTATALES  (directivo docente,  docentes y administrativo)  hace parte de los servidores públicos estatales.   Y está claro que todos los servidores públicos, incluídos los de las Universidades estatales, están al servicio del Estado y la Comunidad, a la vez que ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento (Art. 123-2 C.P.)      

  Es mandato constitucional que LA LEY determinará la responsabilidad de los servidores públicos  y la manera de hacerla efectiva  (Art. 124 C.- P.),  lo que significa que el REGIMEN SUSTANTIVO en materia de responsabilidad, dentro del cual se halla el DISCIPLINARIO, lo mismo que el PROCEDIMENTAL (manera de hacerla efectiva) es de COMPETENCIA LEGISLATIVA;  este es un precepto constitucional en materia específica, o sea, en cuanto al régimen de responsabilidad de los servidores públicos.      No obstante,  en ciertos aspectos –relacionados con el régimen disciplinario-  otras autoridades tienen competencias ajustadas al régimen jurídico, v. gr. En los "reglamentos administrativos"  expedidos por autoridades competentes pueden determinarse  deberes y funciones de  empleos  estatales que tienen relación con el régimen disciplinario, pues su incumplimiento constituye falta disciplinaria.

  Y en cuanto a la AUTONOMIA UNIVERSITARIA son numerosas las providencias proferidas por la Corte Constitucional; ellas, en algunos aspectos,  se refieren al  personal universitario  (Directivos, docentes,  administrativos y estudiantes).    En cuanto a los servidores públicos de las Universidades Estatales es necesario compaginar la autonomía universitaria con los mandatos constitucionales sobre la función pública, que también se deben respetar.

   

Las  normas rectoras de las Universidades Estatales. Y alguna disposición de la Universidad Nacional de Colombia. Se  destacan las siguientes disposiciones :

La Ley 30 del 28 de diciembre de 1992, por la cual se organizó el servicio público de la educación superior, estableció:

Art. 75 El estatuto del profesor universitario expedido  por el consejo superior universitario, deberá contener, entre otros, los siguientes aspectos:

  a) Régimen de vinculación, promoción, categorías, retiro y demás situaciones administrativas;

  b) Derechos, obligaciones, inhabilidades, incompatibili dades, distinciones y estímulos;

  c) Establecimiento de un sistema de evaluación del desempeño del profesor universitario, y

  d) Régimen disciplinario.

"Art. 79 El estatuto general de cada universidad estatal u oficial deberá  contener como mínimo y de acuerdo con las normas vigentes sobre la materia, los derechos, obligaciones, inhabilidades, situaciones administrativas y régimen disciplinario del personal administrativo".

  El Decreto 1210 del 28 de junio de 1993, "Por el cual se reestructura el régimen orgánico especial de la Universidad Nacional de Colombia".

Art. 26 Estatuto de personal administrativo.  El Estatuto del personal administrativo que adopte el Consejo Superior Universitario contemplará, entre otros, el régimen de derechos, obligaciones, inhabilidades e incompatibilidades según su clase de vinculación y el régimen disciplinario, de conformidad con las normas vigentes, y estará basado en criterios de selección e ingreso, y promoción por concurso y evaluación sistemática y periódica".

Art. 35 Transición. Con el fin de facilitar la aplicación de las disposiciones del presente decreto, se establecen las siguientes normas de transición :

  a) Mientras se adoptan los estatutos general, de personal académico, estudiantil y de personal administrativo, continuarán aplicándose los estatutos y demás disposiciones que sobre las mismas materias se encuentren vigentes. Mientras se integran los organismos y se designan las autoridades que constituyen el gobierno de la universidad conforme al presente decreto, continuarán ejerciendo sus funciones los actuales organismos y autoridades con la composición y el origen que prevén las  normas vigentes con anterioridad al presente decreto y  asumirán las atribuciones que les confiere este decreto."

    En sentencia C-829-02 del 8 de Octubre de 2002, la Corte Constitucional, con ponencia del Dr. Alfredo Beltrán Sierra, declaró la exequibilidad de los apartes subrayados de la Ley 30 /92 y el D. 1210 /93, con los siguientes argumentos:

" Solución al problema planteado

" . . .    para dar respuesta al problema jurídico que se plantea en la presente demanda, en el sentido de que al haberse establecido en la Ley 30 de 1992, que en el estatuto general de cada universidad estatal u oficial, y en el estatuto del profesor universitario, expedido por el Consejo Superior Universitario, se consagraría lo referente al régimen disciplinario de su personal docente y administrativo y, al haberse consagrado, específicamente en el Decreto 1210 de 1993, que en el estatuto de personal administrativo, que adopte el Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional, se contemplaría su régimen disciplinario, se violó la reserva legal y el derecho a la igualdad, se tiene lo siguiente:

4.1 La Ley 30 de 1992 "Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior", estableció en su artículo 29 que la autonomía de las instituciones universitarias estará determinada por su campo de acción en varios aspectos, entre ellos, darse y modificar sus estatutos y adoptar el régimen de alumnos y docentes (literales a y f). Por su parte, el artículo 75, dispone que el estatuto del profesor universitario deberá contener: "a) Régimen de vinculación, promoción, categorías, retiro y demás situaciones administrativas. b) Derechos, obligaciones, inhabilidades, incompatibilidades, distinciones y estímulos. c) Establecimiento de un sistema de evaluación del desempeño del profesor. d) Régimen disciplinario".

Por su parte, el artículo 79 de la citada ley, preceptúa que el estatuto general de cada universidad estatal u oficial, deberá contener "como mínimo y de acuerdo con las normas vigentes sobre la materia, los derechos, obligaciones, inhabilidades, situaciones administrativas y régimen disciplinario del personal administrativo".

4.2 Es claro para la Corte que la autonomía universitaria, consagrada constitucionalmente por primera vez en la Carta de 1991, ha de ejercerse mediante la expedición por las universidades de "sus propios estatutos", por cuanto esa autonomía es la posibilidad de autorregulación de las universidades, sin que ello signifique que puedan reclamar no sujeción a la Constitución y a la ley, razón esta que explica que el artículo 69 superior señala que los estatutos serán expedidos "de acuerdo con la ley".

De esta suerte, por expreso mandato de la Constitución al legislador le compete la expedición de una ley para darle desarrollo a esa autonomía que para las universidades garantiza el artículo 69 de la Carta, como efectivamente se hizo cuando se expidió la Ley 30 de 1992.

4.3 Ha de destacarse también por la Corte que cuando se trate de universidades estatales, el citado artículo 69 de la Constitución le ordena al legislador establecer "un régimen especial" para ellas, lo que significa atender la particularidad de las mismas en cuanto las distingue de las universidades privadas; y por ello se explica la existencia de normas específicas para las universidades del Estado en la Ley 30 de 1992.

4.4 De igual modo se precisa por la Corte que la autonomía universitaria ha de entenderse en armonía con lo preceptuado por el artículo 68 de la Constitución en cuanto en él se establece que la comunidad educativa participará en la dirección de las instituciones de educación. Es decir, que la autorregulación que a las universidades garantiza el artículo 69 de la Carta no podrá, en ningún caso prescindir de quienes integran la comunidad educativa (docentes, estudiantes, personal administrativo), y, en cambio, será indispensable establecer mecanismos internos que les permitan expresarse sobre todos los asuntos que interesan a la vida académica y administrativa de la universidad, así como la posibilidad de participar efectivamente en las decisiones correspondientes. Se abandona pues un criterio autoritario en la universidad para dar cabida de manera concreta al principio de la democracia participativa en los claustros.

4.5 En desarrollo de la autonomía universitaria, que emana de la Constitución y de acuerdo con la ley que la desarrolla, no resulta entonces extraño que por los mecanismos previstos en ésta se tenga competencia por las universidades para la expedición de estatutos que regulen la actividad de los docentes, la de los estudiantes y la del personal administrativo.

4.6 No obstante, por tratarse de servidores públicos habrá de precisarse hasta que punto puede llegar esa autorregulación de las universidades al expedir los estatutos mencionados de carácter interno, como quiera que el Estado puede establecer normas de carácter disciplinario, aun de carácter general y único, caso en el cual se hace indispensable delimitar el campo de aplicación de éstas para que no quede vacía de contenido la autonomía universitaria. Es decir, ni el Código Disciplinario puede extenderse de tal manera que haga nugatoria esa autonomía de las universidades, ni ésta puede llegar a desconocer la sujeción a la legalidad, incluida dentro de este concepto tanto la ley que desarrolla el artículo 69 de la Carta como la que establece el Código Disciplinario Único.

4.7 Eso significa, entonces, que los elementos estructurales de las conductas que se consideren como faltas quedan reservados a la ley de carácter disciplinario. Pero, como ellas en últimas consisten en la violación de los deberes o de las prohibiciones, en el estatuto de los docentes en las universidades estatales, atendida la especificidad propia de la actividad académica y la función educativa o de investigación que por los docentes se cumple podrá cada universidad establecer deberes específicos sin que pueda afectarse, en ningún caso, ni la libertad de investigación ni la libre expresión de las ideas, ni la libertad de cátedra, por lo cual quedarán excluidas como de obligatorio cumplimiento órdenes que las menoscaben en algún grado.

Desde luego, asuntos como lo relativo a las formas y requisitos para el ingreso a la actividad docente, los ascensos dentro de la carrera respectiva, los estímulos a profesores en casos determinados o la no concesión de estos últimos, serán asuntos propios del estatuto docente en cada universidad. Pero escaparán a éste para regirse por la ley disciplinaria faltas que impliquen la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades de todos los servidores públicos, así como aquellas que por su extrema gravedad no puedan ser desconocidas por el régimen interno de las universidades sino regularse por las normas de carácter general disciplinario expedidas por el Estado.

4.8 Las normas sancionatorias que expidan las universidades mediante estatutos específicos para estudiantes, profesores o personal administrativo, necesariamente tendrán como límite las garantías constitucionales, como se ha expresado en múltiples ocasiones por la Corte. Así, por ejemplo, no podrá vulnerarse de ninguna manera el derecho de defensa cuando se impute una falta, ni desconocerse el derecho al ejercicio de la autonomía personal, ni tampoco podrán imponerse sanciones que resulten irrazonables y desproporcionadas o mayores que las señaladas por la ley, ni alterar el principio de legalidad, todo lo cual es consecuencia de la sujeción a la Constitución. La regulación de conductas y sanciones internas, no constituyen antecedentes disciplinarios frente al Código Único Disciplinario.

Resulta entonces, que el "régimen disciplinario" de las universidades no sustituye a la ley, queda comprendido dentro del estatuto que para profesores, estudiantes o personal administrativo se expida en ejercicio de la autonomía universitaria conforme al artículo 69 de la Carta, en armonía con el Código Disciplinario Único como ya se expresó y sin que pueda expandirse ni aquella ni éste para que el resultado sea la mutua inocuidad de sus normas. (Resalta la Sala).

Por ello, se tiene que las normas disciplinarias internas de cada universidad pueden ser expedidas por ellas, atendiendo su especial naturaleza, su especificidad, sus objetivos y su misión educativa, sin que esa capacidad de autorregulación que la Constitución garantiza a las universidades signifique autorización para actuar como órganos de naturaleza supraestatal, con una competencia funcional ilimitada "que desborde los postulados jurídicos sociales o políticos que dieron lugar a su creación o que propendan mantener el orden público, preservar el interés general y garantizar el bien común", (C-220 de 1997, magistrado ponente Fabio Morón Díaz.

Así las cosas,  la expresión "régimen disciplinario" contenida en las disposiciones acusadas de la Ley 30 de 1992 y del Decreto 1210 de 1993, no resultan inconstitucionales, sino, por el contrario acordes con la Carta Política dándole aplicación al principio de armonización de sus disposiciones, para que no pueda desconocerse el contenido normativo del artículo 69 de la Carta, ni tampoco el de los artículos 6°, 123, 124, 150-2 y 209 del mismo Estatuto Fundamental, pues lo que resulta indispensable es que puedan tener pleno desarrollo las normas que garantizan a las universidades actuar como un foro de carácter democrático, participativo y pluralista en un Estado social de derecho, sin que desborde en ningún caso los límites impuestos por la Carta, lo que no resulta incompatible con el adecuado y correcto funcionamiento de la administración pública, ni con el actuar de sus servidores conforme a la ley. "  

Salvamento de Voto del Magistrado Rodrigo Escobar  Gil a la Sentencia C-829 /02

" Con el acostumbrado respeto me aparto de la posición mayoritaria de la Sala en la presente Sentencia, por cuanto considero que la Corte debió emitir un fallo inhibitorio, dado que las disposiciones demandadas, que se refieren a la inclusión de regímenes disciplinarios especiales en los estatutos de las universidades, fueron derogadas por la Ley 200 de 1995, cuyo artículo 177 disponía que el régimen que ella contemplaba "... se aplicará a todos los servidores públicos sin excepción alguna y deroga las disposiciones generales o especiales que regulen materias disciplinarias a nivel nacional, departamental, distrital o municipal ..."

  De acuerdo con la decisión mayoritaria, el asunto planteado en la demanda debe inscribirse dentro de la garantía constitucional de la autonomía universitaria que se ejerce mediante la expedición por las universidades de sus propios estatutos, de acuerdo con la ley.

En ese contexto, la autorización que en las normas demandadas se confiere para que las universidades regulen su régimen disciplinario, hace referencia al ejercicio de una competencia reglamentaria que, como tal, es complementaria de la ley que establece el código disciplinario único y no habría sido derogada por ésta.

A partir de la consideración de que el derecho disciplinario "... está integrado por todas aquellas disposiciones mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones ...", que toma de las Sentencia C-417 de 1993, la Sentencia de la que me aparto expresa que la pretensión de expedir un Código Disciplinario Unico debe armonizarse con el principio de autonomía universitaria, y la posibilidad que tienen las universidades de expedir, en sus estatutos internos, normas de carácter disciplinario.

Sin embargo, estimo que las normas demandadas aluden al establecimiento de un régimen disciplinario especial, y que en ese sentido, las disposiciones que se dictasen a su amparo no tendrían alcance meramente reglamentario, y habrían sido derogadas por el artículo 177 de la Ley 200 de 1995.

Es preciso notar que la Ley 200 de 1995 al disponer la derogatoria de  las disposiciones generales y especiales que regulen materias disciplinarias exceptuó, de manera expresa, únicamente, aquellas que contengan los "... regímenes especiales de la fuerza pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 175 de este Código." Este último artículo, a su vez, dispone que "[e]n los procesos disciplinarios que se adelanten contra los miembros de la fuerza pública se aplicarán las normas sustantivas contenidas en sus respectivos estatutos disciplinarios especiales con observancia de los principios rectores y por el procedimiento señalado en este Código, cualquiera sea la autoridad que adelante la investigación." Es decir, para el régimen de excepción, la Ley 200 de 1995 contemplaba que los estatutos disciplinarios especiales se aplicarían con observancia de los principios rectores y del procedimiento establecido en el Código Disciplinario Unico, que es, precisamente, el régimen que de acuerdo con la Sentencia se aplicaría también a las Universidades.

  En efecto, de acuerdo con la argumentación de la mayoría en esta Sentencia, a las universidades se les aplicaría el mismo régimen que de manera expresa la ley estableció para la fuerza pública. Esto es, cada universidad tendría su propio régimen disciplinario, cuya aplicación tendría que armonizarse con las previsiones del Código Disciplinario Unico.  Sin embargo es claro que mientras que en el caso de la fuerza pública, la ley derogatoria estableció una excepción, en el caso de las universidades, las normas que establecían regímenes disciplinarios especiales, en cuanto que no fueron objeto de excepción,  si fueron derogadas.

  Al margen de las anteriores consideraciones en torno a la derogación de las disposiciones acusadas estimo que, de estar ellas vigentes, serían inconstitucionales.

  De lo dispuesto en los artículos 124 y 150 numeral 23 de la Constitución se desprende la existencia de una reserva de ley en materia disciplinaria, frente a cual no es posible argumentar que, al amparo de la garantía constitucional de la autonomía universitaria, pueda librarse al reglamento el establecimiento de regímenes disciplinarios especiales.

  Para declarar la exequibilidad de las normas acusadas, la Sentencia restringió su verdadero alcance, al punto que las mismas resultarían inocuas, como pasa a establecerse.

  Sea lo primero señalar que la expresión "régimen disciplinario" hace referencia al conjunto sistemático de disposiciones que, como emanación del ius puniendi del Estado, regulan las sanciones y los procedimientos aplicables a  quienes tengan la calidad de servidores públicos, por las infracciones cometidas en el ejercicio de sus funciones.

Sobre esa materia, como se ha dicho, existe reserva de ley, la cual obedece, entre otras razones, a la necesidad de garantizar que tanto las faltas como las sanciones sean establecidas por el legislador, el cual debe definir, así mismo, el procedimiento aplicable. Al desarrollar esa reserva de ley mediante la expedición de un Código Unico, el legislador atiende al propósito de darle coherencia a la materia de manera que se brinde certeza a los sujetos disciplinables sobre el régimen que les resulta aplicable, sin que deba acudirse a distintos ordenamientos para integrar el conjunto normativo aplicable, con la posibilidad de que se presenten  vacíos y discrepancias de interpretación.

Ello no se opone a que en las distintas entidades públicas, no solo las universidades, en sus respectivos reglamentos o en las normas que definen su estructura, existan normas sobre deberes, derechos y prohibiciones de los servidores a ellas vinculados, o sobre las competencias internas en materia disciplinaria. Pero tales normas, a las que entre otras cosas, aludían de manera expresa las normas del Código Disciplinario Unico establecido mediante Ley 200 de 199, no constituyen un régimen disciplinario, sino que son expresión, en ese caso si, de una competencia reglamentaria que, tratándose de las universidades, se desenvuelve en un escenario de especial autonomía. Tales normas se expiden como parte de los estatutos internos de esas entidades, en este caso al amparo de lo dispuesto en los mismos artículos que contienen las expresiones demandadas y conforme a  los cuales corresponde a las universidades reglamentar lo relativo a los "derechos, obligaciones, inhabilidades, incompatibilidades, distinciones y estímulos" (Arts. 75 y 79 Ley 30 de 1992; Art. 26 Decreto 1210 de 1993).

De acuerdo con la Sentencia de la que disiento, las normas según las cuales las universidades pueden establecer un régimen disciplinario propio, deben entenderse con el alcance puramente reglamentario que se ha indicado, esto es que, al tenor de la propia sentencia, las universidades no pueden definir los elementos estructurales de las conductas que se consideren como faltas, los cuales están reservados a la ley, sino que deben limitarse a señalar los deberes y las obligaciones específicas, propias de la actividad académica. Así, las disposiciones acusadas, a pesar de su tenor literal, no facultan a las universidades para establecer un régimen disciplinario, sino para expedir unas regulaciones para cuyo propósito las universidades habían sido de manera específica facultadas en otras disposiciones. De este modo, para declarar su exequibilidad, a las disposiciones acusadas se les hace decir menos de lo que dicen, y son constitucionales en la medida en que se lean en ese sentido restringido.

  Para salvar el anterior contrasentido, la Sentencia acude al expediente de enunciar en su parte considerativa, los aspectos que podrían ser objeto de regulación en los estatutos de las universidades y aquellos otros sobre los que se haría efectiva la reserva de ley. Sin embargo, no resulta claro cual es el criterio que permite hacer tal distinción en una materia que la Constitución reserva a la ley, al paso que con ella se rompe la garantía del debido proceso presente en la unidad del régimen disciplinario. Y ello es evidente en el texto de la Sentencia, del que parece derivarse la posibilidad de que para ciertos efectos o respecto de ciertas faltas, se aplique el régimen interno de las universidades y que en otros casos, deba acudirse al régimen general previsto en la ley, todo, por supuesto, sin violentar las garantías constitucionales a las que estarían directamente referidos uno y otro.

  Pero la decisión mayoritaria, que no se plasmó en una sentencia de exequibilidad condicionada, permite que el régimen disciplinario de las universidades se torne equívoco, puesto que al amparo de las normas que se estiman vigentes y ajustadas la Constitución, pueden expedirse ordenamientos especiales y de naturaleza excepcional que resulten lesivos de la reserva de ley que existe en la Constitución para las materias disciplinarias, y en ese sentido del derecho al debido proceso, a cuya garantía atiende la pretensión del legislador, en desarrollo de los preceptos constitucionales, de establecer un régimen unificado y uniforme que sea el único aplicable a todos los servidores públicos.

  Por las anteriores consideraciones, reitero mi criterio conforme al cual las normas acusadas, en cuanto autorizaban a las universidades para expedir un régimen disciplinario especial, fueron derogadas por la Ley 200 de 1995, y que si, en gracia de discusión ellas estuviesen vigentes, serían contrarias a la Constitución, por desconocer la reserva de ley que en materia disciplinaria se desprende de lo dispuesto en los artículos 124 y 150 numeral 23 de la Constitución, así como la garantía del debido proceso prevista en el artículo 29 de la Carta. "

La autonomía universitaria y el régimen disciplinario de los  docentes universitarios oficiales.

  En relación con la AUTONOMIA UNIVERSITARIA (del art. 69 de la C. P. )  y  el  REGIMEN DISCIPLINARIO DE LOS SERVIDORES PUBLICOS UNIVERSITARIOS OFICIALES (una forma de responsabilidad de los mismos del art. 124 ibidem)   la Corte constitucional en la Sentencia C-829-02 del 8 de Octubre de 2002 (relativa a impugnaciones parciales formuladas contra la Ley 30 /92 y el D. L. 1210 /93) declaró su exequibilidad.  Ahora, la Sala –al resolver la actual controversia-   analiza y comenta dicha sentencia para buscar la aplicación del régimen jurídico pertinente en los casos de esa naturaleza. En resumen,  destaca  :

-) Que  EL ESTADO establece normas disciplinarias para sus servidores públicos por lo que es indispensable delimitar su campo de aplicación en las Universidades Estatales para que no quede vacía de contenido la AUTONOMIA UNIVERSITARIA.   Que por ello el CODIGO DISCIPLINARIO no puede extenderse de tal manera que haga nugatoria la autonomía universitaria, sin que esta pueda  desconocer la sujeción a la legalidad.  (Num. 4.6  sent. Cit.)    

  Ahora, se comenta,  que la Constitución Política de 1991 en su art. 124, referente a la RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS Y FORMA DE HACERLA EFECTIVA (PROCEDIMIENTO) señaló tajantemente que la ley las determinará, sin que hubiera consagrado excepción alguna, por lo que, en principio,  no se ve como esa facultad legislativa pueda "compartirse" con otras autoridades que pueden ser del orden administrativo.   Es posible que en algunos aspectos "parciales" del ámbito disciplinario pueda la administración intervenir, mientras otros son de  la reserva legal.  

-) Que quedan RESERVADOS A LA LEY DISCIPLINARIA los elementos estructurales de las conductas que se consideren como faltas, las cuales  comprenden la violación de deberes y de prohibiciones (además de los abusos del derecho, se agrega).  Que en el ESTATUTO DE LOS DOCENTES DE LAS UNIVERSIDADES ESTATALES, dada la actividad académica, la función educativa y de investigación que los educadores cumplen, cada universidad podrá establecer deberes específicos, sin que éstos puedan afectar en ningún caso  la libertad de investigación,  la libre expresión de las ideas y  la libertad de cátedra;  agregó que las órdenes que las menoscaben en algún grado  quedarán excluídas como de obligatorio cumplimiento.    

    Ahora, se comentan algunos aspectos relacionados con lo expresado en la sentencia y en el ámbito disciplinario,  así :

   Una forma de  comisión de una falta disciplinaria tiene relación con el INCUMPLIMIENTO DE LOS DEBERES;  también existen otras formas como son la INCURSION EN LAS PROHIBICIONES, IMPEDIMENTOS, INHABILIDADES Y CONFLICTO DE INTERESES  Y EL ABUSO O EXTRALIMITACION DE LOS DERECHOS.     

  Pues bien, no solo  las UNIVERSIDADES OFICIALES –dada su autonomía-  por medio de sus autoridades legítimamente constituídas pueden y deben DETERMINAR LOS DEBERES ESPECIFICOS DE LOS EMPLEOS Y EMPLEADOS que en ellas existan;  así, por ejemplo, en los DEPARTAMENTOS, DISTRITOS, MUNICIPIOS Y SUS DESCENTRALIZADAS,  sus autoridades competentes conforme al ordenamiento jurídico pueden señalar las funciones (deberes) de sus distintos empleos, en ejercicio también de la autonomía que tienen.

Además,  en la misma Constitución, las leyes y otros reglamentos administrativos pueden señalarse funciones (deberes) de ciertos empleos,  a las cuales se agregan las que en otros estatutos habilitados se determinen, tal como se señaló en el numeral 28 del art. 40 de la Ley 200 /95 y numeral 1º del art. 34 de la Ley 734 del 2002, estatutos disciplinarios.    Y en este campo,  también es necesario tener en cuenta  los MANUALES GENERALES Y ESPECIFICOS DE FUNCIONES de los empleos.   Todo lo anterior por cuanto es imposible que solo el LEGISLADOR pueda determinar las funciones y deberes de todos los empleos estatales del orden nacional y territorial con sus descentralizadas.

  De otra parte,  cabe interrogarnos  si  las mismas autoridades, que determinan los DEBERES (funciones) de los empleos en una institución debidamente facultadas para ello, pueden o no señalar PROHIBICIONES GENERALES Y ESPECIFICAS, teniendo en cuenta los cometidos de cada entidad, su organización interna y los empleos que desarrollan en concreto su misión,  pues éstas son relevantes para efectos disciplinarios en caso de su inobservancia.    

Algunos sostienen que las prohibiciones solo pueden estar consagradas en la ley; no obstante,  se anota que  existe un escollo –para la admisión de esta posición- por cuanto solo en las propias entidades e instituciones oficiales es posible, de acuerdo a sus cometidos y desarrollos, conocer con precisión y detalle las prohibiciones específicas que deben establecerse y, además, porque en un CODIGO DISCIPLINARIO UNICO es prácticamente imposible que se "recopilen"  todas ellas teniendo en cuenta las distintas entidades por sus niveles y cometidos; en fin,  si solo es posible consagrar prohibiciones en el C. D. U. se abre un campo amplio  al desorden, anarquía y corrupción administrativas porque es imposible que el Legislador conozca con detalle y precisión todas las conductas que deben ser prohibidas a los servidores públicos en todas las instituciones.    Por otro lado,  algunas prohibiciones realmente comprenden "limitaciones"  a los deberes o funciones, v. gr. Cuando señalan una función pero limitada a determinados aspectos, por lo que se podrían establecer en los reglamentos.  Y se recuerda que lo que no se halla autorizado para el servidor público no lo puede realizar.

Ahora bien, según la forma de redacción de los "deberes o funciones", para el cual hay facultad,  pueden consagrarse limitaciones o prohibiciones relacionadas con ellos, v. gr. respecto de los deberes de los profesores  podría expresarse : "Deberán calificar los exámenes sólo en los períodos y fechas señalados por la Universidad";  así, queda consagrado el deber de calificar los exámenes, pero también la prohibición de hacerlo por fuera de los términos señalados y ello se ajusta a derecho.  

Y se resalta que  el antiguo estatuto disciplinario o  Ley 200 de 1995, en su art. 41 –prohibiciones-  fuera de determinar unas de carácter general, en su numeral 33 expresa :   "Las demás prohibiciones incluídas en leyes y reglamentos",  sin que se observe al momento declaratoria de inexequibilidad respecto de los "reglamentos".

Claro está que en el numeral 35 del art. 35 de la Ley 734 de 2002, nuevo Código Disciplinario Unico,  resalta que también en REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS se pueden establecer prohibiciones, pero en la Sentencia C-328 /03 la Corte Constitucional se declaró la inexequibilidad respecto de los reglamentos administrativos.

  En tratándose de INHABILIDADES para el ejercicio o desempeño de empleos ha sido uniforme las Jurisdicción en señalar que ellas solo pueden ser consagradas en la CONSTITUCION Y LAS LEYES, por lo que escapan a su determinación por autoridades administrativas.  Y la Corte Constitucional, en el fallo que se analiza,  ha señalado claramente que las faltas relacionadas con las INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES solo pueden regirse por la ley disciplinaria.

  En cuanto a los DERECHOS de los servidores públicos se anota que ellos de manera "general"   aparecen consagrados en concreto en los arts. 39 de la Ley 200 /95 y 33 de la Ley 734 /02,  los cuales también se remiten a los establecidos en la Constitución, la ley y los reglamentos.  Se recalca que la consagración de derechos, en los distintos regímenes de los servidores públicos,  debe ajustarse a las competencias claramente determinadas en el ordenamiento jurídico.  Ahora, el abuso o extralimitación de los mismos constituye una forma de falta disciplinaria.

De esta manera,  es claro que cada UNIVERSIDAD OFICIAL puede expedir normas internas que tienen relevancia en MATERIA DISCIPLINARIA en los campos señalados (deberes de sus servidores públicos);  ahora bien,  se destaca la Sentencia C-220 de 1997 cuando en uno de sus apartes referente a las facultades de las universidades oficiales en  materia  disciplinaria interna expresó  que cada universidad puede expedirlas  " …  atendiendo su especial naturaleza, su especificidad, sus objetivos y su misión educativa, sin que esa capacidad de autorregulación que la Constitución garantiza a las universidades signifique autorización para actuar como órganos de naturaleza supraestatal, con una competencia funcional ilimitada "que desborde los postulados jurídicos sociales o políticos que dieron lugar a su creación o que propendan mantener el orden público, preservar el interés general y garantizar el bien común".          

Así las cosas,  para esta Corporación  el REGIMEN LEGAL DISCIPLINARIO (código disciplinario único)  se complementa  e integra con NORMAS UNIVERSITARIAS en los campos compatibles ya analizados,  sin que éstas puedan invadir el campo legislativo en los aspectos fundamentales de este régimen de responsabilidad de los servidores públicos;   no es posible entender que en aras de la "autonomía universitaria"  se confiera a estos centros oficiales una facultad legislativa en esta materia que choque con la expedida por el Legislador en ejercicio de sus atribuciones conferidas en la Constitución.   

  Por otro lado,  en la parte motiva de la sentencia mencionada se expresó  que si en las Universidades se expiden órdenes que afecten en algún grado ciertos derechos (en los ámbitos de la libertad de investigación,  la libre expresión de las ideas y  la libertad de cátedra)  ellas quedarán excluídas como de obligatorio cumplimiento.   Pues bien, se considera que si las Universidades imparten órdenes, instrucciones y mandatos en ACTOS ADMINISTRATIVOS, en aplicación del principio de legalidad  se suponen ajustados a derecho y deben observarse mientras no se anule no suspendan por la Jurisdicción,  sin que la administración o los interesados  puedan "inaplicarla" conforme a orientaciones de la Corte Constitucional.

-) En relación con la  CLASIFICACION  DE FALTAS DISCIPLINARIAS  (leves, graves y gravísimas)  y  la determinación de CLASES DE SANCIONES DISCIPLINARIAS (amonestación escrita, multa, suspensión, destitución, etc. ),  así como el PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO (forma de hacer efectiva la responsabilidad).  Se precisa que las faltas y sus sanciones por ser parte del régimen "sustantivo" pertinente y lo procedimental por así estar claramente señalado en el art. 124 de la C. P. es de competencia restrictiva del LEGISLADOR; además, se debe garantizar el principio de legalidad al tenor del art. 29 de la Carta.    

No pueden, entonces,  autoridades diferentes, invocando la autonomía que se les haya conferido en la Constitución y la ley,  regular estos aspectos porque la Carta sin excepción alguna  dejó al Legislador la facultad de reglar el REGIMEN DE RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PUBLICOS Y SU PROCEDIMIENTO; por lo tanto,  si lo hacen,  con su conducta se apartan de claros mandatos constitucionales en esa materia.    

Del mandato del art. 124 de la Constitución Política, en concordancia con el art. 69 de la misma, relacionado con la autonomía universitaria, no resalta que en materia disciplinaria por faltas "leves"  las Universidades Oficiales puedan tener competencia para regularlas, así como sus sanciones y procedimiento;  tampoco que las sanciones que impongan por ellas,  en ejercicio de sus facultades, no constituyan antecedentes disciplinarios frente al régimen disciplinario único,  cuando, por el contrario,  todas las Entidades Públicas deben remitir los actos sancionatorios ejecutoriados a la Procuraduría General de la Nación para conformar el registro disciplinario centralizado,  que sirve luego para consultar a través de los "certificados de antecedentes disciplinarios".    

Y se advierte que el  PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO aplicable a los servidores públicos, incluídos en éstos los servidores públicos universitarios,  conforme al art. 124 de la Constitución Política,  solo puede ser el consagrado por el Legislador.  Queda  claro, también,  que dentro de los servidores públicos se hallan los "trabajadores oficiales" por lo cual no es viable que frente a ellos las autoridades puedan expedir o convenir procedimientos de responsabilidad disciplinaria por haber sido facultado exclusivamente el Legislador para regular esa materia.  

Ahora, no es posible aceptar que las UNIVERSIDADES OFICIALES, debido a que tienen autonomía universitaria,  tengan capacidad para dictar el REGIMEN PROCESAL DISCIPLINARIO porque así no resalta del mandato del art. 124 ya mencionado, que no consagró excepciones. Sí así no fuera,  se entronizaría el CAOS PROCEDIMENTAL DISCIPLINARIO, por cuanto cada Universidad oficial  a su libre entendimiento y albedrío  regularía esta materia y de esta manera,  el esfuerzo para la unificación normativa y expedición del famoso CODIGO DISCIPLINARIO UNICO solo quedaría el recuerdo con la dispersión señalada, a la vez que TODAS LAS DEMAS ENTIDADES PUBLICAS CON AUTONOMIA –en ejercicio del principio de igualdad- también reclamarían el derecho de expedir su propio código disciplinario.  Y una consecuencia nefasta sería el muy difícil ejercicio del  CONTROL DE LEGALIDAD de los actos administrativos disciplinarios de los servidores públicos (de relación legal y reglamentaria)  por la innumerable normatividad que se expidiera en esas condiciones y que tendría que ser confrontada para resolver los procesos pertinentes.     

La unidad normativa legal disciplinaria en materia de faltas,  clasificaciones,  sanciones y procedimiento para todos los servidores públicos (código disciplinario único), salvo lo que la misma ley autorice conforme a la Constitución,  permite un control constitucional fácil y expedito para garantizar los derechos fundamentales de los destinatarios y la sujeción a la Carta Fundamental;  la proliferación de "regímenes disciplinarios universitarios"  expedidos por  cada universidad oficial, por personal no habituado a estos menesteres, podría llevar a que en ellos se consagraran normas no ajustadas al ordenamiento jurídico en materia de derechos fundamentales sustantivos y procedimentales,  a la vez que  generaría innumerables demandas en acción de "nulidad "simple"  para ejercer su control de legalidad y también, la proposición de "excepciones"  para buscar la inaplicación de normas al resolver casos concretos en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.    

Queda claro que el CODIGO DISCIPLINARIO UNICO, junto a las normas "especiales"  legales y administrativas relacionadas con los servidores públicos universitarios (en materia de deberes ya analizadas.) conforma un todo para el juzgamiento de las conductas de ellos cuando se les imputan faltas disciplinarias.   

El Acuerdo 9 del 23 de marzo de 1999 del Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional, que modificó parcialmente el Estatuto de Personal Docente y el Régimen Disciplinario del Personal Administrativo, dispone:

"Art. 1º Las decisiones de destitución de los miembros del Personal Docente y del Personal Administrativo, o de terminación de los Contratos de trabajo de los trabajadores Oficiales, es competencia privativa del Rector de conformidad con lo previsto en el literal f) del artículo 14 del Decreto extraordinario 1210 de 1.993..

Art. 2º En los términos dispuestos en el artículo anterior quedan modificados en lo pertinente tanto el Estatuto de Personal Docente, contenido en el Acuerdo 45 de 1.986 y en las normas posteriores que lo han modificado o reformado, como el Régimen Disciplinario del Personal Administrativo adoptado por el Acuerdo 18 de 1.998. (Fls. 23-23)

Se observa que el precitado  Acuerdo 9 /99 de la Universidad Nacional precisa una "competencia"  del Rector de la mencionada Universidad,  que tiene que ver con facultades en materia disciplinaria.

Del régimen legal disciplinario (Código Disciplinario  Único)

Se encuentran dos leyes relevantes, a saber :

  La Ley 200 del 28 de julio de 1995, por la cual se adopta el código disciplinario único, vigente para la época de los hechos, en lo pertinente, dispone:

  "Calificación de las faltas

Art. 24 Calificación. Para efectos de la sanción, las faltas disciplinarias son:

1.   Gravísimas.

2.   Graves.

3.   Leves.

Art. 25. Faltas gravísimas.  Se consideran faltas gravísimas:

   1.  Derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones.

  2.  Obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional.

3.  Obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo.

4.  El servidor público o el particular que ejerza funciones públicas, que de manera directa o por interpuesta persona obtenga para sí o para otro incremento patrimonial.

5.  Sin perjuicio de lo regulado en el numeral 2º de este artículo, constituye falta gravísima:

  a)  La conducta que con intención de destruir total o parcialmente a un grupo étnico, social o religioso:

    1.  Realice matanza o lesión (grave)* a la integridad física de los miembros del grupo, (ejecutado en asalto)

.

    2.  Ejerza sometimiento del grupo a condiciones de existencia que hayan de acarrear su destrucción física de manera total o parcial, y

  b)  La conducta del servidor público o del particular que ejerza función pública que prive a una persona de su libertad, ordenando, ejecutando o admitiendo, a pesar de su poder decisorio, acciones que tengan por resultado o tiendan a su desaparición.

  6.  La utilización del empleo para presionar a particulares o subalternos a respaldar una causa o campaña política o influir en procesos electorales de carácter político partidista.

  7. Poner los bienes del Estado de cualquier índole que sean, humanos, financieros o el mismo tiempo de la jornada de trabajo al servicio de la actividad, causas, campañas de los partidos y movimientos políticos.

  8. El abandono injustificado del cargo o del servicio.

  9. La publicación o utilización indebida de secretos oficiales, así declarados por la ley (o por quien tenga la facultad legal para hacerlo) .

10. Actuar a sabiendas de estar incurso en causales de incompatibilidad, inhabilidad, impedimento o conflicto de intereses, establecidos en la Constitución o en la ley.

Art. 32. Las faltas leves dan lugar a la aplicación de las sanciones de amonestación escrita con anotación en la hoja de vida o multa hasta 10 días del salario devengado en el momento de cometer la falta, con la correspondiente indexación.

  Las faltas graves se sancionarán con multa entre once (11) y noventa (90) días del salario devengado al tiempo de cometerlas, suspensión en el cargo hasta por el mismo término o suspensión del contrato de trabajo hasta por tres (3) meses, teniendo en cuenta los criterios señalados en el artículo 27 de esta ley.

  Las faltas gravísimas serán sancionadas con terminación del contrato de trabajo, destitución, desvinculación, remoción o pérdida de investidura."

Art. 40 Los deberes. Son deberes de los servidores públicos los siguientes:

  1. Cumplir y hacer que se cumpla la Constitución, los tratados públicos ratificados por el gobierno colombiano, las leyes, las ordenanzas, los acuerdos municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos, los manuales de funciones, las órdenes superiores, cuando correspondan a la naturaleza de sus funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas y contratos de trabajo.

…

  21. Ceñirse en sus actuaciones a los postulados de la buena fé.

28. Además de los anteriores son también deberes de los servidores públicos los indicados en la Ley 190 de 1995, en las demás disposiciones legales y en los reglamentos.

Art. 41 Prohibiciones. Está prohibido a los servidores  públicos:

  …

5. Ocupar o utilizar indebidamente oficinas o edificios públicos.

  . . .

33.  Las demás prohibiciones incluidas en leyes y reglamentos.

Art. 175 De los regímenes disciplinarios especiales aplicables a los miembros de la fuerza pública. En los procesos disciplinarios que se adelanten contra los miembros de la fuerza pública se aplicarán las normas sustantivas contenidas en sus respectivos estatutos disciplinarios especiales con observancia de los principios rectores y por el procedimiento señalado en este código, cualquiera sea la autoridad que adelante la investigación.  

Art. 177 Vigencia. Esta ley regirá cuarenta y cinco (45) días después de su sanción, será aplicada por la Procuraduría General de  la Nación, por los personeros, por las administraciones central y descentralizada territorialmente y por servicios y por todos los servidores públicos que tengan competencia disciplinaria; se aplicará a todos los servidores públicos sin excepción alguna y deroga las disposiciones generales o especiales

  que regulen materias disciplinarias a nivel nacional, departamental, distrital o municipal, o que le sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la fuerza pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 175 de este código.

  Las normas referidas a los aspectos disciplinarios previstas en la Ley 190 de 1995 tienen plena vigencia."     (Resalta la Sala)

  Se recuerda  que la Ley 30 /92  y el D. 1210 /93  autorizaron la expedición de normas administrativas disciplinarias en las Universidades estatales  y en la Sentencia C-829 /02  se declaró su exequibilidad con las fundamentaciones ya transcritas.

No obstante lo anterior,  después de las normas sobre universidades estatales se expidió la Ley 200 /95 o  Código Disciplinario Unico, el cual en su art. 177  dispuso clara y expresamente que dicho estatuto disciplinario se aplicará a todos los servidores públicos sin excepción alguna y deroga  las disposiciones  generales o "especiales"  que regulen materias disciplinarias en los niveles nacional, departamental, distrital o municipal o las que le sean contrarias, salvo las especiales de la Fuerza Pública.      Y  la Corte Constitucional en la Sentencia C-280 /96  declaró exequible el término "o especiales"  contenido en precitado artículo del C.D.U.   

Así, conforme a lo anterior y dada la derogatoria de normas "especiales" disciplinarias de cualquier nivel  resultan derogadas las disciplinarias "especiales"  de los docentes universitarios estatales entre las cuales están las normas sobre procedimientos disciplinarios; ahora, conforme a la Sentencia C-829/02 las universidades estatales pueden determinar los "deberes" específicos de los docentes universitarios los cuales tienen relevancia en el campo disciplinario.

Es extraño que después de la expedición de la Ley 200 /95 –Código único disciplinario- que es posterior a la Ley 30 /92 y el D. 1210 /93 (relacionados con universidades estatales),  la Corte Constitucional en su  Sentencia C-829 /02 –haya declarado exequible –en las condiciones señaladas-  las normas sobre facultades disciplinarias a las Universidades estatales,  si en la legislación del año 95 –posterior en el tiempo-  fueron "derogadas" las normas generales o "especiales" disciplinarias, salvo las de la Fuerza Pública.   

Lo que es comprensible, a primera vista,  es que las Universidades Estatales si tienen y conservan la facultad de determinar los "deberes  específicos"  de los cargos docentes universitarios, los cuales tienen relevancia en el campo disciplinario por cuanto el "incumplimiento" de los deberes constituye falta disciplinaria;  dicha facultad no riñe con las normas  del Código Disciplinario Unico por cuanto se considera que  el  Legislador –en este estatatuto- cuando determina deberes o funciones, lo hace de manera "general" para los servidores públicos.  Significa lo anterior, que el servidor público tiene asignados deberes y funciones de manera general y especial o específica.

  Es lógico que el REGIMEN DISCIPLINARIO DE LOS SERVIDORES PUBLICOS sea el legal por cuanto resalta que el art. 124  de la Constitución Política  "reservó" al Legislador la competencia reguladora del régimen sustantivo y procedimental de responsabilidad de los servidores públicos, sin excepción, dentro del cual cabe el DISCIPLINARIO,  con las observaciones ya hechas.      

Además, se ha sostenido por algunos que la AUTONOMIA UNIVERSITARIA no puede servir de amparo para la expedición de normas disciplinarias porque, si así fuera,  algunas entidades nacionales, las entidades territoriales y las descentralizadas de todo nivel que gozan de AUTONOMIA, también podrían reclamar la competencia para expedir sus propios regímenes disciplinarios y otras materias, con lo cual no tendría razón de ser un CODIGO UNICO DISCIPLINARIO para todos los servidores del estado y sería letra muerta el mandato del 124 de la Constitución.

De otro lado en el campo disciplinario se debe observar el PRINCIPIO DE LEGALIDAD, tal como se analizó al citar las normas constitucionales vigentes sobre la materia.  En  él  resalta el respeto a las normas legales en materia de responsabilidad.

La Ley 734  del  05 de febrero  de 2002,   consagró el Nuevo Código Disciplinario Único.  Ahora, como éste entró en vigencia con posterioridad a los hechos de este proceso,  no se entra al análisis de su normatividad.   Pero, se recuerda  que la administración en los distintos niveles deben tenerlo en cuenta cuando se trata de investigaciones de esta naturaleza.

2. Del  caso  sub-examine

2.1 De las situaciones  fáctica y jurídica invocadas

 

  Se encuentra probado en el proceso :

Que el 24 de septiembre de 1998  el actor puso en conocimiento del Director del Departamento de Matemáticas y Estadística de la Universidad, (Fls. 10 a 12 exp.)  y éste a su vez al Decano de la facultad de Ciencias quien  informó a la  Comisión Investigadora de Asuntos Disciplinarios del Personal Docente de la Universidad Nacional de Colombia, los siguientes hechos narrados por el actor :

Que los días 20, 21, 22 y 23 de septiembre de 1998, recibió varias llamadas de quien dijo llamarse Marcela López y quien le manifestó que requería su colaboración para la elaboración de la tesis de grado que como estudiante de  Economía  de la Universidad de Antioquia debía presentar para obtener el título correspondiente, indicándole que se encontraba urgida porque debía salir del país lo antes posible pues su vida se encontraba en grave peligro.

Que el 23 de septiembre de 1998, cuando se disponía a salir de la Universidad fue abordado por Marcela López, quien nuevamente le manifestó la  necesidad de reunirse con él, sugiriéndole que podían conversar en el trayecto de la Universidad al sitio que debía cumplir una cita, pero ésta fue insistente en que lo esperaba en la Universidad, por lo que accedió a reunirse con ella en la Oficina 313 de la Universidad.

En la Oficina mencionada la señorita Marcela López reiteró el asunto y le manifestó que estaba dispuesta a pagar cualquier suma de dinero y luego de conversar sobre los posibles temas de la tesis, le manifestó que estaba dispuesto a colaborarle y dirigirle el trabajo  siempre y cuando pagara la suma de siete millones, por ser el costo de preparación y ejecución de las 2.500 encuestas para el desarrollo del tema.   Finalizada la reunión irrumpieron en la oficina camarógrafos y periodistas del programa de televisión denominado "Séptimo día", quienes le indagaron sobre su ética académica al participar en el negocio de las tesis de grado.

Que mediante Auto 534 del 25 de noviembre de 1998, la Comisión de Asuntos Disciplinarios del Personal Docente de la Universidad Nacional abrió indagación preliminar contra el actor, con fundamento en el art. 138 de la Ley 200 de 1995 y se basó en la información que el actor dirigió al Director del Departamento de Matemáticas y Estadística de la Universidad (Fls. 13-14, 51-53).   Que el actor rindió exposición libre y espontánea el 1º de diciembre de 1998. (Fls. 56 a 63)

Que por Auto 537 de la Comisión de Investigaciones de Asuntos Disciplinarios de la Universidad Nacional se abrió investigación disciplinaria contra el actor . (Fls. 71 a 73)

Que por Auto 539 del 17 de febrero de 1999, la Comisión mencionada corrió pliego de cargos al actor por haber utilizado la Oficina No. 313 del Departamento de Matemáticas y Estadística que la Institución le asignó, para desarrollar actividades totalmente ajenas a los fines oficiales, conducta con la cual pudo haber violado el Acuerdo 45 de 1986 del Consejo Superior Universitario art. 71 y 6 por remisión, la Ley 200 de 1995 en sus artículos 40, numeral 21 y 41 num. 5º, así como el art. 209 de la C.P., tomando como fundamento probatorio la propia declaración del Profesor que reconoce haber recibido voluntariamente a la señorita Olga Lucia Osorio en la citada Oficina y se le otorgó un término de 8 días para responderlos, siendo notificado el 18 de febrero de 1999 (Fls. 86 a 93)    Y que el  disciplinado rindió descargos el 26 de febrero de 1999 (Fls. 96 a 98)

Que el 4 de junio de 1999, la apoderada del investigado solicitó la nulidad de la actuación a partir del pliego de cargos por desconocimiento de la Ley 200 de 1995, al citarse normas derogadas (Acuerdo 45/86 del Consejo Superior Universitario) además que debió otorgase un término de diez días para responderlo y no 8 como lo determina el Acuerdo precitado (Fls-100 a 103)  Y por auto del 9 de julio de 1999 la Comisión declaró la nulidad parcial a partir del pliego de cargos para que se formulen nuevamente, teniendo en cuenta la conducta típica descrita en el art. 76 lit c) del Acuerdo 45 de 1986  y el  Código Único Disciplinario (Fl. 107 a 109)

Que por Auto 571 del 26 de julio de 1999 se anuló el auto de cargos y se corrió pliego de cargos,  que en la parte resolutiva dice:

1. Anular el Auto No. 539 de fecha 17 de febrero de 1999 y la subsiguiente recomendación elevada al señor Rector el 8 de marzo de 1999.

2.   Correr pliego de cargos contra el Profesor AUGUSTO LEÓN PÉREZ ORDÓÑEZ del Departamento de Matemáticas y estadísticas de la Universidad Nacional de Colombia quien es presumiblemente, responsable de haber utilizado la Oficina No. 313 del Departamento de Matemáticas y Estadística que la Institución le asignó, para desarrollar actividades totalmente ajenas a los fines oficiales, conducta con la cual pudo haber violado el Acuerdo 45 de 1986 del Consejo Superior Universitario, Artículo 71 y 76 lit c) y por remisión, la Ley 200 de 1995 en sus Artículos 40, numeral 21 y 41 numeral 5º, así como el Artículo 209 de la Carta Política, tomando como fundamento probatorio la propia declaración del Profesor que reconoce haber recibido voluntariamente a la señorita OLGA LUCÍA OSORIO CORREA en la citada oficina." (fl.117)   Y le concedió un término de 8 días para rendir descargos. Decisión notificada el 22 de julio de 1999  (Fl.117)

  En los cargos se citó la normatividad que a continuación se transcribe:

De la Constitución Política:

"Art. 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

  Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley."

 

  Del Acuerdo 45 de 1986  del Consejo Superior Universitario:

"Art. 71 Constituyen faltas disciplinarias :

  El incumplimiento de las normas establecidas en la Ley orgánica de la Universidad, en los reglamentos y en el presente Estatuto."

Art. 76. Son causales de destitución:  . . .l

  c. Usar sin autorización el nombre y los bienes de la Universidad Nacional con fines comerciales."

  De la Ley 200 de 1995.

Art. 40. Los deberes. Son deberes de los servidores públicos los siguientes :

      (...)

1. Ceñirse en sus actuaciones a los postulados de la buena  fe."

Art. 41. Prohibiciones. Está prohibido a los servidores públicos:

1.   Ocupar o utilizar indebidamente oficinas o edificios  públicos."

  Los descargos disciplinarios fueron presentados a través de su apoderada (Fls. 120 a 151)

 Pruebas.-  Por Auto 580 del 25 de agosto de 1999, la Comisión Investigadora negó la práctica de unas  pruebas, indicando que procedía recurso de apelación (Fl. 152 a 155) La apoderada del investigado interpuso recurso de apelación contra el auto que negó pruebas.  (Fls. 156 a 164)    Y por Auto del 10 de septiembre de 1999, el rector de la Universidad Nacional resuelve el recurso de apelación confirmando la negativa sobre la práctica de pruebas (Fls. 166-167)

La sanción.   Por Res. 434 del 20 de septiembre de 1999  el Rector de la Universidad Nacional destituye al disciplinado, decisión que fue confirmada al resolverse el recurso de reposición por Res. 581 del 16 de noviembre de 1999, expedida por el mismo funcionario, en la cual se precisó que el rector era competente para imponer la sanción con fundamento en el Acuerdo 9 de 1999, y teniendo en cuenta que es causal de destitución conforme al lit c) del art. 76 del Acuerdo 45 de 1986, incurrir en la prohibición de Usar sin autorización el nombre y los bienes de la Universidad Nacional con fines comerciales. (Fls. 168 a 183).    El acto final fue notificado en nov. 18 /99.

2.2 De la apelación de la decisión del a-quo y el análisis de la misma.

  En Sentencia de abril 12 de 2002  el a-quo denegó las súplicas de la demanda como ya se expresó,  en el proceso que el antiguo profesor de la Universidad Nacional de Colombia inició contra los actos administrativos disciplinarios por medio de los cuales se le impuso la destitución en su empleo.  La decisión del a-quo fue apelada.  

De la apelación.   Se interpuso y en ella  se resaltan las siguientes impugnaciones :

2.2.1 De la competencia para sancionar

  En el caso de autos  se tiene que el Rector de la Universidad Nacional de Colombia dictó la actuación administrativa por la cual se resolvió el proceso disciplinario e impuso la destitución al investigado.

  En la  demanda  la actuación se acusó, entre otras causas, por la incompetencia del Rector para expedir la decisión disciplinaria. En fallo del a-quo se negó la prosperidad a dicho ataque jurídico por considerar que dicha autoridad detentaba la facultad conforme a lo dispuesto en el lit f) art. 14 del Decreto 1210 de 1993.   En la apelación se aduce que el Tribunal no analizó el art. 35 del Decreto 1210 de 1993 y su incidencia en la competencia para sancionar al actor, toda vez que de acuerdo con el Régimen de Transición establecido en el Decreto mencionado hasta que no se expidieran las nuevas disposiciones se debería continuar aplicando con la normatividad anterior, para el caso el art 72 del Acuerdo 45 de 1986, determinó que la destitución sería impuesta por el Consejo Superior Universitario.   Ahora, al respecto se considera :

  El Decreto 1210 de 1993, por el cual se reestructura el régimen orgánico especial de la Universidad Nacional, al referirse a las funciones del Rector y a la normatividad aplicable antes de poner en marcha dicho Decreto dispuso:

"Art. 14. Funciones del Rector. Son funciones del rector:

  a) Cumplir y hacer cumplir las normas legales, los estatutos y reglamentos de la universidad y las decisiones y actos del consejo superior universitario y del consejo académico;.

(....)

  f)  Nombrar y remover al personal académico y administrativo de la universidad, de conformidad con este decreto y los estatutos internos;

Art. 35 Transición. Con el fin de facilitar la aplicación de las disposiciones del presente decreto, se establecen las siguientes normas de transición:

  a)  Mientras se adoptan los estatutos general, de personal académico, estudiantil y de personal administrativo, continuarán aplicándose los estatutos y demás disposiciones que sobre las mismas materias se encuentren vigentes. Mientras se integran los organismos y se designan las autoridades que constituyen el gobierno de la universidad conforme al presente decreto, continuarán ejerciendo sus funciones los actuales organismos y autoridades con la composición y el origen que prevén las  normas vigentes con anterioridad al presente decreto y  asumirán las atribuciones que les confiere este decreto;

 

  Ahora bien,  fuera de la competencia ya señalada para remover servidores de la entidad prevista en el lit. f) del art. 14 del D. L. 1210 /93,  se tiene  que por el Acuerdo 9 del 23 de marzo de 1999 del Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de Colombia, en su art. 1º se estableció competencia privativa del Rector para destituir al personal docente y administrativo; de esta manera, quedó modificado el Acuerdo 45 de 1986 que atribuía dicha función al Consejo Superior Universitario.    Y la Sala no se pronuncia sobre la competencia para sancionar con base en la Ley 200 de 1995, por cuanto el actor no controvirtió dicho aspecto.   De esta manera esta impugnación no prospera.

2.2.2 De la falta de aplicación de la Ley 200 de 1995 y la  indebida  aplicación del Acuerdo 45 de 1986.

  En la sentencia del a-quo  se concluyó que a la parte actora –profesor de la entidad universitaria demandada-  se le sancionó con destitución en la actuación acusada en nulidad por haber cometido las faltas disciplinarias descritas en los arts. 71 y 76 lit c) del Acuerdo 45 de 1986 del Consejo Superior Universitario por remisión del art. 41 num. 5 del C.D.U. y con fundamento en el informe Final contenido en la Comunicación CDD 0260-1999 del 14 de septiembre de 1999 de la Comisión de Asuntos Disciplinarios del Personal Docente de la Sede de Bogotá.  Que la máxima sanción se impuso con base en el mismo art. 76 del Acuerdo 45 de 1986 del Consejo Superior Universitario, sin que haya lugar a aplicar causales de atenuación porque la misma norma dispone dicha sanción para esa conducta irregular y está decisión fue confirmada al decidirse el recurso de reposición.     Ahora,  en la apelación  se critica la posición del a-quo  de  tener en cuenta los dos regímenes  (Acuerdo 45 /85 y Ley 200 /95 en el campo disciplinario) si conforme al C. D. U.  quedaron derogados los regímenes disciplinarios especiales, uno de los cuales es el Acuerdo 45 /85.   Al respecto se considera :

  El régimen disciplinario universitario estatal  ha sido objeto de múltiples providencias que han recaído, inicialmente,  sobre las normas reguladoras de esa materia  y otras en cuanto al C. D. U. con la natural repercusión en las Universidades.    Anteriormente se hizo un análisis y ahora, se anotan algunas conclusiones.

    La Ley 30 de La Ley 30 del 28 de diciembre de 1992, que organizó el servicio público de la educación superior,  en su art. Art. 75 determinó que el ESTATUTO DEL PROFESOR UNIVERSITARIO  sería expedido  por el consejo superior universitario y debería contener, entre otros, el régimen disciplinario.    Y en su art. 79  ordenó expedir el ESTATUTO GENERAL DE CADA UNIVERSIDAD ESTATAL U OFICIAL que debería contener normas relacionadas con su personal administrativo, entre las cuales estarían las de su régimen disciplinario.   A su vez,  se expidió el  Decreto Ley  No. 1210 de 1993 -  régimen orgánico especial de la Universidad Nacional de Colombia-   que en su art. 26  autorizó la expedición del ESTATUTO DE PERSONAL ADMINISTRATIVO por  el Consejo Superior Universitario, dentro del cual  estaría contemplado el régimen disciplinario.  

Pues bien, como ya ampliamente se ha anotado  en  Sentencia  C-829 de oct. 8  de  2002  (proferida después de la vigencia de la Ley 200 de julio 28 /95) la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de las normas antes mencionadas de la Ley 30 /92 y del D. L. 1210 /93 –relacionadas con las autorizaciones para expedir regímenes disciplinarios-  y dejó en claro que debido a la autonomía universitaria era factible que ciertos aspectos del régimen disciplinario se determinaran por la Universidad estatal u oficial.     Un salvamento de voto se suscribió en el cual se aparta de conclusiones adoptadas por la Corte, como ya se precisó.

La  Ley 200 de julio 28 de 1995  o  Código  Disciplinario  Unico.   Esta disposición legal  fue expedida con posterioridad a la Ley 30 /92 y al D. L. 1210 /93.    En su art. 177 determinó que el C. D. U. se aplicará a todos los servidores públicos sin excepción y que deroga las disposiciones generales o especiales disciplinarias.  

  Ahora bien,  la Corte Constitucional  al  decidir sobre la demanda de exequibilidad respecto de normas disciplinarias universitarias  señaló que algunas expedidas por estas autoridades –en ejercicio de la autonomía universitaria-  continuarían vigentes y aplicables junto a las normas disciplinarias del C. D. U., aunque en el futuro se hayan hecho pronunciamientos más enfáticos sobre la competencia legal en la materia.     Y, en cuanto a las normas administrativas disciplinarias se han hecho análisis sobre  cuales de ellas podrían ser; se ha precisado que entre ellas se encuentran naturalmente las normas relacionadas con la fijación de DEBERES O FUNCIONES especiales o específicas de los servidores públicos de la Institución.   Además,  para la época,  el art. 41  del citado C. D. U.  en cuanto a las PROHIBICIONES señaló que fuera de las previstas en dicho estatuto procedían las incluídas en leyes y reglamentos (Num. 33) por lo que las contempladas en los reglamentos administrativos de las Universidades oficiales resultaban aplicables.   Queda claro, eso sí,  que algunos aspectos disciplinarios únicamente pueden ser regulados por el Legislador en desarrollo del mandato del art. 124 d|e la C. P.;   la competencia reguladora del campo disciplinario no puede ser compartida en ciertos aspectos trascendentales.              

  Debido a la situación antes descrita,  en el trámite de los procesos disciplinarios de los docentes y administrativos de las Universidades Estatales u Oficiales es posible que se invoquen normas legales y administrativas internas,  lo cual puede conducir a la inseguridad de los administrados.  Por eso es necesario tener especial cuidado en determinar en que aspectos es posible invocar normas administrativas internas, por cuanto en esencia lo aplicable es el régimen legal.   

  En  cuanto al "debido proceso" disciplinario del caso sub-lite,  se analizan algunas objeciones :

-) La falta de notificación de la indagación preliminar o investigación previa  se plantea en la apelación (Fl. 324)   En la demanda había planteado la "falta de notificación de testimonio y violación al derecho de contradicción de la prueba"  porque no le fue notificado la práctica del testimonio ni la fecha en que la comisión se trasladaría a inspeccionar el video (que se efectuó en la etapa de indagación preliminar) (Fls. 198 a 199).         

    La administración inició esta actuación con apoyo en el art. 138 del C. D. U.  que resulta aplicable al caso.    Se observa que esta norma no ordena la notificación personal de dicha actuación.     

Ahora bien,  si el encartado considera que  algunas pruebas recaudadas en esta etapa previa  deben ser controvertidas por él,  en su momento bien puede reclamar la práctica de pruebas para desvirtuarlas o dilucidar aspectos relacionados con ella.     De esta manera, la falta de participación del encartado en esa etapa previa  no puede ser causal de nulidad de una actuación disciplinaria.

-) La ilegalidad de la nulidad decretada del pliego de cargos por aplicación indebida del art. 131 num.3º de la Ley 200 de 1995.   En la demanda se manifestó que no concurrían los supuestos normativos para adoptar la medida, pues no era cierto que los cargos iniciales se hubieran formulado en términos vagos o imprecisos y no explicó si era o no procedente la declaración de nulidad  o si concurrieron o no los supuestos de hecho previstos en el art. 131 num.3º de la Ley 200 de 1995 invocado por el Rector de la Universidad para decretarla.   En la apelación se sostiene que el A-quo no encontró la desviación de poder respecto de esta actuación pero no dijo la razón.

  Se observa que en el primer pliego de cargos disciplinarios se invocaron unas disposiciones administrativas y otras legales; el interesado reclamó su nulidad y la administración la decretó y expidió el nuevo pliego,  que volvió a invocar normas administrativas y legales;  en este no se pronunció en forma expresa sobre la causal de nulidad invocada (reclamación sobre la aplicación de la ley 200).   

    Se considera que la administración tiene la facultad de corregir sus yerros en una actuación administrativa.   Ahora,  la mención de normas de los dos regímenes (interno disciplinario y legal disciplinario)  tiene su explicación en la misma normatividad y la decisión de la Corte Constitucional relacionada con los disciplinarios en el ámbito universitario estatal.

-)   Término de los descargos. En la demanda se manifestó que si la Universidad Nacional de Colombia hubiera aplicado en su integridad la Ley 200 de 1995, el disciplinado habría tenido un mayor plazo para el ejercicio del derecho de defensa, pues se le otorgó el término de 8 días contemplado en el derogado art .84 lit d) del Acuerdo 45 de 1986 y no los 10 días consagrados en la Ley 200 de 1995.  Este planteamiento se reiteró en la apelación. El A-quo consideró que el variar algunos términos no significa violación al derecho de defensa.

  En principio podía pensarse que se violó el debido proceso relacionado con el derecho de defensa –en cuanto al término de esta etapa-   por habérsele otorgado al actor un plazo de 8 días para rendir descargos y no el  de 10 días fijado en el art. 152 la Ley 200 de 1995.   Sin embargo,  la Jurisdicción ha considerado en otros casos que mientras no se suprima un término o se conceda por un lapso que realmente impida el ejercicio del derecho,  no es posible sacrificar todo el PODER SANCIONATORIO ESTATAL por haber dispuesto uno un poco inferior al previsto en la normatividad.    De otra parte,  en este caso  se debe recordar que debido a la nulidad decretada se formularon dos veces pliego de cargos y por ello el encartado así tuvo dos oportunidades de presentar descargos que aprovechó; así, realmente en total para efectos de descargos disciplinarios tuvo un término aún superior al señalado en la ley.  Y, además,  no se observa que se le hubiera conculcado su derecho de defensa en esa etapa, por lo cual,  la objeción no prospera.  

-) La violación al derecho a ser notificado y de poder  impugnar el auto que decretó la nulidad. Tanto la demanda como la apelación se ocupan de este cargo porque el Rector en el acto que declaró la nulidad  (Julio 9/99) precisa que es una providencia de trámite y por ende  no requiere notificación (Fls.107 a 109) y conforme al art. 99 del CUD  contra un auto de sustanciación procede el recurso de reposición.

  La Sala estima que la decisión de nulidad no es un auto de sustanciación de manera que el art. 99 de la Ley 200 de 1995 que determina el recurso de reposición para esta clase de autos no es aplicable al caso.  De otra parte,  el art. 84 ibidem, taxativamente expresa que sólo se notificarán, el auto de cargos, el que niega la práctica de pruebas, el que niega el recurso de apelación y los fallos.  Por lo tanto, la objeción no prospera.

- )     Atipicidad de la falta endilgada. La P. Actora planteó en la demanda este vicio de procedimiento y lo reiteró en la apelación, argumentando que en los actos impugnados la conducta fue tipificada en el literal c) del art. 76 del Acuerdo 45 de 1986, según el cual constituye causal de "destitución"   "Usar sin autorización el nombre y los bienes de la Universidad Nacional con fines comerciales", que en el proceso no se demostró que el Profesor hubiese utilizado el nombre de la Universidad, así la conducta no se adecuó a dicha disposición, pues ésta exigía la concurrencia de dos supuestos, de modo que aceptando la vigencia de las normas disciplinarias contenidas en el Acuerdo 45 de 1986, no procedía la sanción de destitución.  Anota que el A-quo no se pronunció al respecto.

  Considera la Sala que la norma contentiva de la prohibición de usar sin autorización el nombre y los bienes de la Universidad, en realidad establece dos prohibiciones :  una respecto del nombre y otra sobre los bienes.  Y en el caso sub-examine el actor incurrió en la prohibición de usar sin autorización los bienes de la Universidad para fines comerciales.   De manera que la conducta no es atípica y  en consecuencia esta objeción no prospera.

- ) La falta endilgada no es causal de destitución a la luz de la Ley 200 de 1995.  Esta violación se planteó en la demanda y se reiteró en la apelación. Aduce la P. Actora  que el Acuerdo 45 de 1986 consagraba la prohibición consistente en "usar sin autorización el nombre de los bienes de la Universidad con fines comerciales" (art. 76 lit c)  como causal de destitución, sin embargo la Ley 200 de 1995 sólo consagra la destitución para las faltas gravísimas  las señaladas taxativamente en el art. 25 del CDU,  dentro de las cuales no se encuentra la prohibición consistente en "Ocupar o utilizar indebidamente oficinas o edificios públicos" (Art. 41 num.5º).        Entonces,  de aplicarse la Ley 200 de 1995 la  máxima sanción que podía imponerse era la de amonestación, suspensión o multa, no de  destitución,  pues repite que la supuesta falta no se ubicaba en ninguna de las que dicha ley calificaba como gravísimas, únicas que daban lugar a la sanción de Destitución.    El A-quo consideró que al calificarse la falta se hizo de conformidad con lo señalado por el Acuerdo 45 de 1986, por remisión del art. 41 num 5 del C.U.D. , en donde se considera la misma como grave lo que da lugar a la Destitución.

  La Sala observa que  la Universidad aplicó lo establecido en el Estatuto de Personal Docente al  sancionar con destitución al actor,  teniendo en cuenta que la conducta endilgada  de usar bienes de la Universidad para fines comerciales, consagrada como causal de destitución en el lit c) art. 76 del Acuerdo 45 de 1986 del Consejo Superior Universitario.    Nótese  que  en el citado estatuto disciplinario universitario y específicamente en la materia en discusión por un lado se consagró una prohibición y, respecto de ella,  se contempló su gravedad hasta el punto de tenerla como causal de destitución para el ámbito universitario.  Así,  se está  frente a una prohibición con sanción que de acuerdo con la interpretación hecha por la Corte Constitucional puede ser determinada en los estatutos y por ello la Universidad aplicó en ese aspecto el Acuerdo 45 de 1986.

Ahora, es cierto que la Ley 200 de 1995  no contempló como falta gravísima susceptible de destitución una conducta similar.  Pero,  nótese que ciertas conductas  que para un régimen general pueden no constituir gravedad en determinados ámbitos administrativos tiene una especial relevancia y debe ser sancionada drásticamente;  así,  en el ámbito educativo y especialmente en el universitario, ciertas conductas revisten una gravedad especial, más por su relación con la actividad educativa y los valores que se deben inculcar a los estudiantes.    Por lo tanto, este cargo no prospera.

Adicionalmente se anota que en un CODIGO DISCIPLINARIO UNICO,  el Legislador no puede llegar a consagrar "todas" las conductas prohibitivas que pueden darse en el ámbito administrativo, dada su enorme complejidad por sus innumerables cometidos; por ello,  es que es de vital importancia que en los ESTATUTOS de las entidades, relacionados con los deberes, funciones, etc. de sus servidores, puedan consagrarse PROHIBICIONES y aún, excepcionalmente determinarse su especial calidad para efectos disciplinarios,  por cuanto la comisión de conductas prohibidas  no puede tener la misma relevancia disciplinaria en todas las instituciones estatales.     Una concepción diferente a la antes señalada puede conducir  a  la desorganización e inmoralidad administrativas,   a la

falla en la prestación del servicio público e irresponsabilidad en ese campo y especialmente en el disciplinario por la limitación al régimen legal en este aspecto.  

Por todo lo anterior,  se considera que  se impone la confirmación del fallo del a-quo ante la no prosperidad de las objeciones planteadas en la apelación.

  En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F  A  L  L  A     :

CONFÍRMASE la sentencia del  12 de abril de 2002, proferida por la Sub-Sección "A" de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso No.00-1784 instaurado por AUGUSTO LEÓN PEREZ  ORDOÑEZ contra la Universidad Nacional que denegó las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en  sesión de la fecha precitada.                       

ALBERTO ARANGO MANTILLA                                                     TARSICIO CÁCERES TORO

JESÚS MARïA LEMOS BUSTAMANTE                        ANA MARGARITA OLAYAFORERO

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO                        NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

SECRETARIA