ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia para ordenar gastos / NORMA QUE ESTABLECE GASTOS - Análisis jurisprudencial de la improcedencia de la acción de cumplimiento frente a esa clase de normas
En desarrollo del artículo 87 de la Constitución, la Ley 393 de 1997, en su artículo 1º, señaló que el objeto de la acción de cumplimiento es "hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos". Luego, esta acción constitucional es un instrumento procesal para exigir a las autoridades públicas o los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las leyes y los actos administrativos. Sin embargo, no siempre proceden todas aquellas pretensiones dirigidas a obtener el cumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos, pues la Ley 393 de 1997 en su artículo 8° estableció algunos requisitos de procedibilidad de la acción y, al mismo tiempo, determinó algunas causales de improcedibilidad de la misma. Dentro de estas últimas, el parágrafo del artículo 9º de esa normativa dispone que "la acción regulada en la presente ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos". Así, en relación con la hermenéutica de esa causal de improcedibilidad de la acción de cumplimiento, en algunas oportunidades se ha sostenido que aquella restricción no puede conducir a eliminar el núcleo de protección para el cual fue diseñada, esto es, la efectividad de los derechos y deberes consagrados en la norma, aun cuando tenga repercusiones económicas. Precisamente por ello, se ha dicho que para un correcto entendimiento de la norma sub iúdice deben diferenciarse dos conceptos. De un lado, el de establecimiento o creación de un gasto y, de otro, el de ejecución del mismo. Así, mientras el primero no puede ser objeto de una acción de cumplimiento, en tanto que es un asunto ajeno a la competencia judicial, el segundo sí puede ser exigido por medio de esta acción constitucional, pues en sentido estricto el juez simplemente exige la efectividad de la decisión legislativa o gubernamental de autorizar un gasto público. Entonces, cuando un gasto fue ordenado en la norma y éste fue incorporado en el presupuesto por medio de una apropiación presupuestal, el cumplimiento de esas disposiciones puede hacerse exigible con la acción de cumplimiento, pues el juez no establece directamente el gasto sino que ordena la efectividad del derecho. Pese a la aparente fuerza de esa tesis, esta Sección no la ha compartido puesto que esa limitación a la acción de cumplimiento se explica porque el principio de separación de poderes implica el reconocimiento de un marco de competencias precisas a las autoridades, de tal manera que el ejercicio de las funciones públicas corresponde a quienes están expresamente autorizados por la norma. Precisamente, por ello, en principio, al juez no le corresponde adoptar decisiones tendientes a administrar recursos ni a priorizar acciones de gobierno, pues esas funciones corresponden a autoridades que pertenecen a otras ramas y órganos del poder público. En tal virtud, es razonable entender que las ordenes dirigidas a exigir el cumplimiento de un gasto no dispuesto o contemplado por las autoridades competentes para ello, escapan de la competencia judicial. Incluso, el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997 fue declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-157 de 1998, en cuya ratio decidendi se advirtió con claridad la necesidad de respetar el principio constitucional de apropiación del gasto público. De manera que si el cumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos que se reclama implica un gasto, la acción de cumplimiento debe rechazarse por improcedente.
NOTA DE RELATORÍA: Sentencias ACU-002 de 7 de febrero de 2002 y ACU-1172 de 14 de marzo de 2002. Sección Primera y ACU-1564 de 27 de julio de 2000. Sección Segunda. Sentencias C-157 y C-617 de la Corte Constitucional.
ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia. Aumento de defensores públicos para cárceles es norma que establece gastos / DEFENSOR PUBLICO - Improcedencia de su aumento mediante acción de cumplimiento / NORMA QUE ESTABLECE GASTOS - Improcedencia de la acción de cumplimiento. Defensores públicos para cárceles y penitenciarías
En esencia, la demandante pretende que se aumente el número de defensores públicos del país, porque considera que en la actualidad existe un número inferior al que prevé la norma cuyo cumplimiento reclama. Incluso, para el caso de Bogotá, que se tiene dato preciso, se busca aumentar de 25 a 50 defensores públicos. Lo expuesto en precedencia permite inferir tres conclusiones. La primera: la defensoría pública es una institución obligatoria que debe ser organizada y administrada por la Defensoría del Pueblo, para garantizar el derecho de defensa y de acceso a la justicia de quienes se encuentran en imposibilidad económica o social de proveer su defensa. La segunda: la defensa técnica a que se hace referencia, por regla general, debe ejercerse por abogados, a quienes el Estado les debe remunerar por sus servicios. La tercera: el ejercicio de la función de defensor público es remunerado y, por lo tanto, genera gastos para el Estado. En efecto, el pago de los abogados que forman parte de la planta de personal de la Defensoría del Pueblo y de aquellos que son vinculados como defensores públicos mediante contrato de prestación de servicios, es obvio que sólo puede aprobarse cuando existe partida presupuestal que lo autorice. De hecho, en relación con los primeros, el artículo 122 de la Constitución es claro en señalar que los empleos públicos de carácter remunerado requieren que estén contemplados en la respectiva planta y "previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente". Y, respecto de los contratos de prestación de servicios con el Estado es claro que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 25, numeral 6º, de la Ley 80 de 1993, sólo pueden celebrarse cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades presupuestales. Así las cosas, para la Sala es evidente que el artículo 3º del Decreto 1542 de 1997, en cuanto dispone un número mínimo de defensores públicos que la Defensoría del Pueblo debe designar, establece gastos. Dicho de otro modo, es claro que el cumplimiento de lo dispuesto en esa disposición genera erogación presupuestal a cargo de la Defensoría del Pueblo. En consideración con lo anterior, la Sala reitera su jurisprudencia en relación con la improcedencia de la acción de cumplimiento cuando se trata de exigir el cumplimiento de normas que establezcan gastos. Por lo tanto, debe modificar la sentencia apelada y, en su lugar, disponer el rechazo por improcedencia de la misma.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA
Bogotá, D. C., dieciocho (18) de diciembre de dos mil tres (2003)
Radicación número: 25000–23–26–000–2003–1925-01(ACU)
Actor: AIDA DEL PILAR VEGA VELEZ
Demandado: DEFENSORIA DEL PUEBLO
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia del 29 de octubre de 2003, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda presentada por la Señora Aída del Pilar Vega Vélez, en ejercicio de la acción de cumplimiento.
I. ANTECEDENTES
1. LA SOLICITUD
A. PRETENSIONES
La Señora Aída del Pilar Vega Vélez ejerció la acción de cumplimiento contra la Defensoría del Pueblo con el objeto de que se ordene el cumplimiento del inciso final del artículo 3° del Decreto 1542 de 1997.
Como consecuencia de lo anterior pretende que se ordene lo siguiente:
1º Que la Defensoría del Pueblo, en el término perentorio e improrrogable de diez días, de cumplimiento al citado decreto y, ponga a disposición de cada establecimiento carcelario y penitenciario, mínimo un defensor público por cada cincuenta reclusos que carezcan de defensor.
2º Ordenar que estos defensores sean escogidos, por estricto orden, de la lista confeccionada por convocatoria pública en el año 2001, de la cual sólo han sido nombrados 25 de ellos.
3º Condenar en costas a la accionada.
B. HECHOS
Como fundamento de la acción, la demandante expone, en resumen, los siguientes hechos:
1º El artículo 3º del Decreto 1542 de 1997 señala que, en un plazo no mayor de 30 días, la Defensoría del Pueblo estructurará un programa de asistencia jurídica y revisión de la situación legal de los internos para efectos de solicitar la aplicación de los beneficios a que haya lugar. Para ello, es indispensable poner a disposición de cada establecimiento carcelario y penitenciario mínimo un defensor público por cada cincuenta reclusos que carezcan de defensor.
2° La Defensoría del Pueblo no ha cumplido lo descrito en precedencia, puesto que, por ejemplo en Bogotá sólo ha nombrado 25 defensores, sin tener en cuenta la cantidad de reclusos que se encuentran en las diferentes cárceles de esta ciudad.
3° El 19 de julio de 2002 se presentó memorial solicitando a la Defensoría del Pueblo que cumpla lo ordenado en el artículo 3° del Decreto 1542 de 1997. Mediante oficio del 23 de julio de 2002, esa entidad respondió la solicitud solicitando que se aclare a qué cárceles se hacía referencia. El 24 de septiembre de 2002, mediante escrito, se aclaró que en la petición de cumplimento se había hecho respecto de todas las cárceles del país. El 21 de octubre del mismo año, la entidad demandada respondió que en la actualidad habían sido nombrados 25 Defensores para las cárceles de esta ciudad y guardó silencio en relación con lo demás. Entonces, esa actitud procesal frente al cumplimiento solicitado constituye renuencia, con lo que se cumple con el requisito de procedibilidad señalado en la Ley 393 de 1997.
4° En el año 2001, la Defensoría del Pueblo adelantó el proceso de selección, mediante concurso público, para designar defensores públicos y, efectivamente, conformó una lista de aproximadamente 35 elegibles. De esa lista sólo nombró 25 defensores, con lo cual se infiere fácilmente que no ha cumplido lo estipulado en el artículo 3° del Decreto 1542 de 1997.
2. CONTESTACION
La Defensoría del Pueblo, por intermedio de apoderado, contestó la demanda, manifestó su oposición a las pretensiones de la misma y, solicitó que se declarará improcedente, con fundamento en los argumentos que se pueden resumir de la siguiente manera:
1° Los defensores públicos contratados por la Defensoría del Pueblo para la vigencia fiscal de 2003, prestan sus servicios de acuerdo con lo establecido en el artículo 21 de la Ley 24 de 2003, el cual dispone que la defensa técnica de las personas que se encuentran en imposibilidad económica o social para proveer su representación se prestará a solicitud del imputado, sindicado o condenado, del Ministerio Público, del funcionario judicial o por iniciativa del Defensor del Pueblo.
2º Para dar cumplimiento a lo establecido en el Decreto 1542 de 1997, la Defensoría del Pueblo determinó que, a partir del 2003, se canalizarán las necesidades del servicio de beneficios administrativos de los reclusos, a través de un Coordinador en cada centro carcelario de Bogotá que apoyaría a 81 defensores públicos en el área penal. Por lo tanto, las afirmaciones hechas por la demandante carecen de fundamento, pues, incluso, esa entidad realiza brigadas en los centros de reclusión para verificar sus condiciones, para evitar que se violen sus derechos fundamentales y, en especial, se garanticen los derechos de acceso a la justicia y de defensa.
3° En el año 2002 se atendieron 17.814 personas condenadas, 1374 más que en el año 2001. Y, el promedio de casos por defensor pasó de 83 en el año 2001 a 97 en el año 2002. De igual forma, en relación con las solicitudes de libertad condicional, de redención de penas, de permisos de 72 horas y 15 días, permisos extramuros y otros beneficios, las estadísticas demuestran que se aumentaron y fueron más eficientes. Luego, a pesar de que se contaba con un presupuesto reducido en más de $2300 millones de pesos respecto de la vigencia fiscal para 2002, en el año en curso se fortaleció el servicio de defensoría pública. Entonces, "a pesar de la restricción presupuestal a la que se ha visto sometida" esa entidad cumple con lo dispuesto en el Decreto 1542 de 1997.
4° La demandante no determina cuantos son los reclusos que reúnen los requisitos a que hace referencia el artículo 21 de la Ley 24 de 1992, pues la prestación del servicio de defensoría pública se presta de conformidad con lo previsto en esa disposición.
5° Esa entidad ha designado 62 Coordinadores de Defensoría Pública a nivel nacional y 627 abogados defensores. Todos ellos adelantan estudios de solicitudes y trámite de asignación de Defensores Públicos a favor de todo recluso que por sus condiciones personales tenga derecho a la aplicación de algún beneficio administrativo o jurídico.
6º Con el memorando número 010 del 20 de enero de 2003, se dieron instrucciones a los funcionarios y contratistas con el objeto de fortalecer el programa señalado en el Decreto 1542 de 1997 para el mejoramiento en la prestación del servicio de defensoría pública.
3. LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante providencia del 29 de octubre del año en curso, resolvió negar las pretensiones de la demanda.
A efecto, manifestó que, de acuerdo con las pruebas allegadas al expediente, se tiene que la demandante no demostró la población carcelaria que estaría llamada a recibir los beneficios administrativos consagrados en la norma cuyo cumplimiento se solicita. De manera que no se cuentan con los elementos de juicio suficientes para determinar si los defensores públicos nombrados son suficientes, o si por el contrario, hacen falta para satisfacer las necesidades de los eventuales beneficiarios.
Finalmente, dijo que conforme al informe bajo juramento rendido dentro del proceso, el servicio de Defensoría Pública es ofrecido a la totalidad de la población reclusa a través de brigadas jurídicas en los establecimientos penitenciarios, bajo la condición de que se solicite la prestación del mismo.
4. LA IMPUGNACION
El demandante, inconforme con la sentencia del Tribunal, la impugnó. Como fundamento del recurso, señaló, en resumen lo siguiente:
1º En el proceso está demostrado el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 3° del Decreto 1542 de 1997, pues el hecho de que la Defensoría del Pueblo no conozca el número de internos que estarían llamados a recibir los beneficios administrativos consagrados en la citada norma, es precisamente la demostración de que no se ha cumplido con esa disposición.
2º En el proceso está demostrado el número de defensores públicos que la Defensoría del Pueblo ha colocado a disposición de los establecimientos carcelarios, el cual es muy inferior a lo preceptuado por la norma incumplida.
3º El Tribunal debió tener en cuenta al momento de fallar que la demandante solicitó, dentro del acápite de pruebas de la demanda, que se oficiara al INPEC con el fin de determinar el número de reclusos que potencialmente serían beneficiarios de lo dispuesto en el artículo 3º del Decreto 1542 de 1997. No obstante, esa prueba "no fue debidamente contestada por el INPEC", por lo que se solicita que en segunda instancia se requiera esa información.
II. CONSIDERACIONES
Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, comoquiera que el parágrafo transitorio del artículo 3º de la Ley 393 de 1997 señala que, mientras entran en funcionamiento los jueces administrativos, la competencia para conocer de la acción de cumplimiento en segunda instancia corresponderá al Consejo de Estado. Además, por disposición del artículo 1º del Acuerdo número 55 del 5 de agosto de 2003, corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado conocer, en forma transitoria, de las acciones de cumplimiento.
La acción de cumplimiento es improcedente para ordenar gastos
El artículo 87 de la Constitución consagra la acción de cumplimiento en los siguientes términos:
"Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido".
En desarrollo de esa norma superior, la Ley 393 de 1997, en su artículo 1º, señaló que el objeto de la acción de cumplimiento es "hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos". Luego, esta acción constitucional es un instrumento procesal para exigir a las autoridades públicas o los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las leyes y los actos administrativos.
Sin embargo, no siempre proceden todas aquellas pretensiones dirigidas a obtener el cumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos, pues la Ley 393 de 1997 estableció algunos requisitos de procedibilidad de la acción (artículo 8º) y, al mismo tiempo, determinó algunas causales de improcedibilidad de la misma (artículo 9º). Dentro de estas últimas, el parágrafo del artículo 9º de esa normativa dispone que "la acción regulada en la presente ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos".
Así, en relación con la hermenéutica de esa causal de improcedibilidad de la acción de cumplimiento, en algunas oportunidades[1] se ha sostenido que aquella restricción no puede conducir a eliminar el núcleo de protección para el cual fue diseñada, esto es, la efectividad de los derechos y deberes consagrados en la norma, aun cuando tenga repercusiones económicas. Precisamente por ello, se ha dicho que para un correcto entendimiento de la norma sub iúdice deben diferenciarse dos conceptos. De un lado, el de establecimiento o creación de un gasto y, de otro, el de ejecución del mismo. Así, mientras el primero no puede ser objeto de una acción de cumplimiento, en tanto que es un asunto ajeno a la competencia judicial, el segundo sí puede ser exigido por medio de esta acción constitucional, pues en sentido estricto el juez simplemente exige la efectividad de la decisión legislativa o gubernamental de autorizar un gasto público. Entonces, cuando un gasto fue ordenado en la norma y éste fue incorporado en el presupuesto por medio de una apropiación presupuestal, el cumplimiento de esas disposiciones puede hacerse exigible con la acción de cumplimiento, pues el juez no establece directamente el gasto sino que ordena la efectividad del derecho.
Las razones para sustentar esa interpretación, en resumen, son las siguientes:
"7. El sentido constitucional de la acción de cumplimiento y el alcance del límite legal de la excepción contenida en el parágrafo del artículo 9° de la Ley 393 de 1997.
"La Sala desea subrayar, habida consideración de las características del caso presente, el sentido del artículo 87 de la Constitución Política y, el alcance del límite legal de la acción de cumplimiento, consagrado a manera de excepción, cuando se trata de perseguir el cumplimiento por este medio de protección jurisdiccional, de las normas que establezcan gastos, haciendo suyas las orientaciones expuestas por la Corte Constitucional, cuando se pronunció sobre la constitucionalidad del parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997, con el propósito de precisar que, no en todos los casos en que el débito prestacional comporte una erogación de dinero, se configura la excepción del parágrafo en comento, pues de ser este el entendimiento de la norma, se desnaturalizaría el mecanismo constitucional consagrado en el artículo 87 de la Carta Política, si se tiene en cuenta que, las más de las veces, las conductas exigibles de las autoridades públicas, directa o indirectamente, conllevan una erogación.
(...)
"Considera la Sala que, si bien es cierto, la Constitución Política prevé el procedimiento constitucional para la apropiación del gasto, sujetándolo al previo decreto del mismo por el órgano competente y que, el contenido de la ley de apropiaciones exige la adecuada sustentación de sus componentes -crédito judicialmente reconocido, gasto decretado, pago de la deuda, o gasto destinado al cumplimiento del plan nacional de desarrollo-, al margen de la relativa libertad de acción -entiéndase poder discrecional del órgano competente en la facción de la ley de apropiaciones y del presupuesto público- fundamento esencial de la declaratoria de exequibilidad del parágrafo demandado, no es menos cierto que, superadas éstas etapas y observados los mandatos constitucionales a propósito, la vocación de las normas que desarrollan en la práctica cotidiana las apropiaciones y los presupuestos, en un Estado Social de Derecho, es, a no dudarlo, el logro concreto de la razón de ser de su establecimiento, esto es, la satisfacción cabal y por sobre todo "la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución", dentro de los cuales ocupa lugar privilegiado la materia ambiental, con lo cual en sentir de la Sala, no es de recibo, una interpretación genérica y absoluta, sobre la improcedencia del cumplimiento, ex-artículo 87 de la Constitución Política, de normas que establezcan gastos, si se tiene presente que, agotadas las competencias y discrecionalidades constitucionales en la facción del tema presupuestal, incluida la noción de gasto, dicho presupuesto, ha de ser cumplido mediante su ejecución por variadas autoridades públicas, las cuales pueden desatender normas positivas de carácter material o actos administrativos, concebidos para el cumplimiento y asignación de los recursos públicos.
"En otros términos, si la norma con fuerza material de ley o el acto administrativo, implican un gasto, la limitante legal no es predicable cuando se trata de la ejecución presupuestal como que, no puede el interprete soslayar que el parágrafo declarado exequible es, cuanto lo primero, norma exceptiva y, además, ha de tener presente que el razonamiento y la argumentación expuestas por la Corte, se contraen única y exclusivamente al respeto de las competencias y la aplicación de los principios en materia de facción presupuestal.
"Una vez elaborado un presupuesto o apropiado el gasto, la vocación natural de éstos, es la de ser efectivamente destinados a la satisfacción de la función social para el cual están concebidos. Esta sola reflexión sugiere, al interprete, el análisis de la pretensión de cumplimiento en concreto, pues que una vez ordenado, presupuestado y apropiado el gasto, todas las autoridades encargadas de su ejecución, han de cumplirlo y ello, desde la óptica de la norma constitucional contenida en el artículo 87 de la Carta política, impone su cumplimiento.
"De ello se sigue que, en tanto el núcleo esencial del precepto cuyo incumplimiento se predica -contenido prestacional del precepto normativo- imponga una conducta a la autoridad pública destinataria de la norma que establece el gasto, no hay razón constitucional ni legal para excluir, de esta especial forma de control constitucional, el cumplimiento del precepto."[2] (Subrayado fuera de texto)
Pese a la aparente fuerza de esa tesis, esta Sección no la ha compartido puesto que esa limitación a la acción de cumplimiento se explica porque el principio de separación de poderes implica el reconocimiento de un marco de competencias precisas a las autoridades, de tal manera que el ejercicio de las funciones públicas corresponde a quienes están expresamente autorizados por la norma (artículos 113 y 6º de la Constitución). Precisamente, por ello, en principio, al juez no le corresponde adoptar decisiones tendientes a administrar recursos ni a priorizar acciones de gobierno, pues esas funciones corresponden a autoridades que pertenecen a otras ramas y órganos del poder público. En tal virtud, es razonable entender que las ordenes dirigidas a exigir el cumplimiento de un gasto no dispuesto o contemplado por las autoridades competentes para ello, escapan de la competencia judicial.
Incluso, el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997 fue declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-157 de 1998, en cuya ratio decidendi se advirtió con claridad la necesidad de respetar el principio constitucional de apropiación del gasto público. Al respecto, la Corte dijo:
"Las órdenes de gasto contenidas en las leyes, por sí mismas, no generan constitucionalmente a cargo del Congreso o de la administración, correlativos deberes de gasto. No puede, en consecuencia, extenderse a este componente de las normas legales, la acción de cumplimiento. La aprobación legislativa de un gasto es condición necesaria, pero no suficiente para poder llevarlo a cabo. En efecto, según el artículo 345 de la CP., no puede hacerse erogación alguna con cargo al Tesoro que no se halle incluida en la ley de presupuesto. Igualmente, corresponde al Gobierno decidir libremente qué gastos ordenados por las leyes se incluyen en el respectivo proyecto de presupuesto (artículo 346 CP.).
Finalmente, las partidas incorporadas en la ley anual de presupuesto, no corresponden a gastos que "inevitablemente" deban efectuarse por la administración, puesto que ese carácter es el de constituir "autorizaciones máximas de gasto". El artículo 347 de la Carta Política, en punto a las apropiaciones del presupuesto precisa que en ellas se contiene "la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva". De ninguna manera se deriva de la Constitución el deber o la obligación de gastar, aún respecto de las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso.
En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez para que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla se ejecute, quebranta el sistema presupuestal diseñado por el Constituyente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan. La acción de cumplimiento tiene un campo propio en el que ampliamente puede desplegar su virtualidad. La eficacia del novedoso mecanismo debe garantizarse y promoverse por la ley. Sin embargo, ello no puede perseguirse a costa de alterar las restantes instituciones y mecanismos constitucionales. Por lo demás, resulta insólita la pretensión que se expresa con la fórmula según la cual "todo gasto ordenado por las normas legales habrá de ejecutarse", que pretende erigir un sistema presupuestal inflexible, apto para servir de escarmiento al abuso o ligereza de la democracia que ordena gastos que a la postre no se realizan. Los recursos del erario provienen de los impuestos de los ciudadanos. De su manejo desordenado y descuidado no puede surgir la receta para curar el mal que con razón se censura.
Por lo anterior, se declarará exequible el parágrafo del artículo 9º de la ley"[3]
De manera que si el cumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos que se reclama implica un gasto, la acción de cumplimiento debe rechazarse por improcedente.
Con base en todo lo anterior, corresponde a la Sala averiguar si el cumplimiento del artículo 3º del Decreto 1542 de 1997 "por el cual se dictan medidas en desarrollo de la Ley 65 de 1993 para descongestionar las cárceles", norma cuya observancia se reclama, consagra gastos. Esa norma dispone lo siguiente:
"En un plazo no mayor de treinta (30) días la Defensoría del Pueblo, en coordinación con el INPEC, estructurará un programa de asistencia jurídica y revisión de la situación legal de los internos para efectos de solicitar la aplicación de los beneficios a que haya lugar, sin perjuicio de la atención jurídica que por ley les corresponde a los defensores.
Para el cumplimiento de lo aquí señalado, el Defensor del Pueblo y sus delegados deberán poner a disposición de cada establecimiento carcelario y penitenciario mínimo un defensor público por cada cincuenta (50) reclusos que carezcan de defensor".
En efecto, al tenor de lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 270 de 1996, "El Estado garantiza el acceso de todos los asociados a la Administración de Justicia. Será de su cargo el amparo de pobreza y el servicio de defensoría pública. En cada municipio habrá como mínimo un defensor público". Así, el artículo 21 de la Ley 24 de 1992 dispone con claridad que la defensoría pública se presta "a favor de las personas respecto de quienes se acredite que se encuentran en imposibilidad económica o social de proveer por sí mismas a la defensa de sus derechos, para asumir su representación judicial o extrajudicial..."
A su turno, el artículo 282 de la Constitución señala como función del Defensor del Pueblo la de "organizar y dirigir la defensoría pública en los términos que señale la ley". Efectivamente, el artículo 22 de la Ley 24 de 1992 dispone que la defensoría pública se prestará así:
"1. Por los abogados que, como defensores públicos, formen parte de la planta de personal de la entidad.
2. Por los abogados titulados e inscritos que hayan sido contratados como defensores públicos.
3. Por los estudiantes de los dos últimos años de las facultades de derecho oficialmente reconocidas por el Estado, pertenecientes a los consultorios jurídicos, quienes podrán intervenir bajo la supervisión y orientación académica de sus directores y con la coordinación de la dirección de defensoría pública, en los procesos y actuaciones penales, civiles y laborales, dentro de las condiciones previstas en el estatuto de la profesión de abogado.
4. Por los egresados de derecho oficialmente reconocidas por el Estado que escojan la prestación gratuita del servicio como defensor público durante nueve (9) meses como el requisito para optar al título de abogado y de acuerdo con las condiciones previstas en el estatuto de la profesión de abogado..."
Ahora, en relación con la participación de los estudiantes de consultorios jurídicos orientados por facultades de Derecho para el ejercicio de la función de defensor público, el artículo 3º de la Ley 270 de 1996 lo autoriza "siempre y cuando la universidad certifique que son idóneos para ejercerla [la defensa técnica". Sin embargo, al revisar la constitucionalidad de esa norma la Corte Constitucional dijo que si bien es cierto la norma es constitucional, no lo es menos que ese ejercicio no puede ser la regla general, pues dijo que "sólo ante la inexistencia de abogados titulados en algún municipio del país, o ante la imposibilidad física y material de contar con su presencia". De igual manera, al estudiar el artículo 30 del Decreto 196 de 1971, la Corte manifestó:
"siguiendo los lineamientos trazados por la Sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996, que fijó el alcance de las correspondientes normas estatutarias (Ley 270 de 1996), para hacerlas compatibles con las previsiones contempladas por el artículo 29 de la Carta, debe la Corte declarar que los numerales acusados se avienen a los preceptos fundamentales, pero bajo la condición de que el ejercicio de la función de defensa a la cual se refieren tenga lugar de modo extraordinario, es decir, tan sólo subsidiariamente, ante la carencia absoluta en el municipio correspondiente de abogados titulados o temporalmente habilitados según la ley, o ante la imposibilidad física de contar con su presencia o la de un defensor público."[4]
De todas maneras, en la sentencia C-037 de 1996, la Corte exhortó al Gobierno para que incluya en los presupuestos correspondientes, los recursos para hacer efectivo el derecho a la defensa técnica de quienes no tienen los recursos para ello. Al respecto, dijo:
"la Corte estima del caso exhortar al Gobierno para que proceda a la adopción inmediata de las medidas indispensables para que en los sucesivos presupuestos generales de la Nación y en los planes de desarrollo se prevean suficientes recursos para cumplir de manera exacta y pronta el mandato legal"
Ahora, en esencia, la demandante pretende que se aumente el número de defensores públicos del país, porque considera que en la actualidad existe un número inferior al que prevé la norma cuyo cumplimiento reclama. Incluso, para el caso de Bogotá, que se tiene dato preciso, se busca aumentar de 25 a 50 defensores públicos.
Lo expuesto en precedencia permite inferir tres conclusiones. La primera: la defensoría pública es una institución obligatoria que debe ser organizada y administrada por la Defensoría del Pueblo, para garantizar el derecho de defensa y de acceso a la justicia de quienes se encuentran en imposibilidad económica o social de proveer su defensa. La segunda: la defensa técnica a que se hace referencia, por regla general, debe ejercerse por abogados, a quienes el Estado les debe remunerar por sus servicios. La tercera: el ejercicio de la función de defensor público es remunerado y, por lo tanto, genera gastos para el Estado. En efecto, el pago de los abogados que forman parte de la planta de personal de la Defensoría del Pueblo y de aquellos que son vinculados como defensores públicos mediante contrato de prestación de servicios, es obvio que sólo puede aprobarse cuando existe partida presupuestal que lo autorice. De hecho, en relación con los primeros, el artículo 122 de la Constitución es claro en señalar que los empleos públicos de carácter remunerado requieren que estén contemplados en la respectiva planta y "previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente". Y, respecto de los contratos de prestación de servicios con el Estado es claro que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 25, numeral 6º, de la Ley 80 de 1993, sólo pueden celebrarse cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades presupuestales.
Así las cosas, para la Sala es evidente que el artículo 3º del Decreto 1542 de 1997, en cuanto dispone un número mínimo de defensores públicos que la Defensoría del Pueblo debe designar, establece gastos. Dicho de otro modo, es claro que el cumplimiento de lo dispuesto en esa disposición genera erogación presupuestal a cargo de la Defensoría del Pueblo.
En consideración con lo anterior, la Sala reitera su jurisprudencia en relación con la improcedencia de la acción de cumplimiento cuando se trata de exigir el cumplimiento de normas que establezcan gastos. Por lo tanto, debe modificar la sentencia apelada y, en su lugar, disponer el rechazo por improcedencia de la misma.
III. LA DECISION
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
1º Modifícase la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subseción B, el 29 de octubre de 2003. En su lugar, se rechaza por improcedente la acción de cumplimiento presentada por la señora Aída del Pilar Vega Vélez.
2º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON
Presidente Ausente
FILEMON JIMENEZ OCHOA DARIO QUIÑONES PINILLA
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General
[1] Sentencias del 7 de febrero de 2002, expediente ACU-002 y del 14 de marzo de 2002, expediente ACU-1172 de la Sección Primera del Consejo de Estado y del 27 de julio de 2000, expediente ACU-1564 de la Sección Segunda del Consejo de Estado
[2] Sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 25 de enero de 1999, expediente ACU-552
