CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS – Cómputo / PRINCIPIO PRO HOMINE / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA - Día hábil
Tal como se dispuso en el literal d, del numeral 2, del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo de contenido particular, la demanda se debe presentar dentro del término de 4 meses contados a partir del día siguiente a la fecha de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo. Es claro entonces, que a partir del principio pro homine, el cómputo de la caducidad en los casos en los cuales se notifique el acto de ejecución, debe contarse a partir del día siguiente a que se produzca tal situación, tal como ocurre en la demanda presentada por Fernando Iván Acosta Medina. Sin embargo, por tratarse esta última fecha de un día inhábil (sábado) y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 118 del Código General del Proceso, el término se extendió hasta el 10 de marzo de 2014, fecha en la cual efectivamente se presentó la demanda, motivo por el cual este despacho concluye que se hizo de manera oportuna. NOTA DE RELATORIA: Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, auto de 25 de febrero de 2016, C.P., Gerardo Arenas Monsalve, rad. 1439-12.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 118
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
Bogotá D. C., quince (15) de mayo de dos mil diecisiete (2017).
Radicación número: 54001-23-33-000-2015-00033-01(1234-16)
Actor: FERNANDO IVAN ACOSTA MEDINA
Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL
Autoridades nacionales/ Apelación auto interlocutorio.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Procede el despacho a resolver de plano el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto que encontró probada la excepción de caducidad, previas las siguientes consideraciones:
ANTECEDENTES
Mediante demanda presentada ante la jurisdicción contencioso-administrativa el 10 de marzo de 2014, el ciudadano Fernando Iván Acosta Medina, a través de apoderado judicial, ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, respecto de los fallos disciplinarios de 22 de abril de 2013 proferido por el Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la ciudad de San José de Cúcuta y de 15 de junio de 2013, proferido por el Inspector Delegado de la Región Cinco de Policía. Además de lo anterior, solicitó que se declare nula la Resolución 3274 de 24 de agosto de 2013 por medio de la cual se ejecutó la sanción disciplinaria.
Como consecuencia de la nulidad del acto administrativo previamente referenciado y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se levanten los registros realizados por la sanción aplicada de destitución y que se corrija y actualice toda la información que se haya registrado en las bases de datos de la Policía Nacional; además, que se ordene el reintegro del actor al servicio activo y que se le paguen los salarios, primas, subsidios, vacaciones, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir desde el momento en que fue retirado del servicio hasta su reintegro; por otra parte, que se reconozca el tiempo, la antigüedad en el escalafón así como los cursos de ascenso y grados; así mismo, que se realicen los incrementos de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; a su vez, que se indexen las sumas que resulten de la sentencia y que se condene en costas a la entidad demandada; por último pidió que se condene a la demandada al pago de perjuicios que se discriminan a continuación: por concepto de daños materiales la suma que corresponda a 150 salarios mínimos legales mensuales vigentes, y por concepto de daños morales la suma que corresponda a 150 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
EL AUTO IMPUGNADO
El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante auto de 23 de febrero de 2016, proferido dentro del trámite de la audiencia inicial, encontró probada de oficio la excepción de caducidad de acuerdo con los siguientes argumentos:
En primer lugar, señaló que en sentencia de 5 de junio de 2014 esta corporación sostuvo que los actos de ejecución de sanciones disciplinarias no son susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y que la excepción a ello se encuentra en los fallos emanados de la Procuraduría General de la Nación toda vez que dicha sanción debe ser ejecutada directamente por el nominador en virtud de la conexidad que existe entre el acto administrativo sancionatorio y el acto de ejecución.
De acuerdo con lo anterior y debido a que en el caso concreto no se trataba de una sanción impuesta por la Procuraduría General de la Nación sino de una impuesta por la Policía Nacional, manifestó que no era posible computar el término a partir de la notificación del acto de ejecución sino que correspondía hacerlo desde el momento en que se le dio a conocer la decisión que culminó con la actuación administrativa.
Al momento de analizar la oportunidad en la presentación de la demanda sostuvo que dicho acto no se realizó en tiempo, puesto que el término se empezó a contar a partir del día siguiente a la fecha de notificación de la ejecución de la sanción, lo cual no era aplicable en este asunto, como quiera que debía hacerse a partir del día siguiente a la fecha de notificación del acto que puso fin a la sede administrativa.
En efecto y dado que el fallo de segunda instancia le fue notificado al actor del 18 de junio de 2013, sostuvo que el término de caducidad corrió hasta el 19 de octubre de 2013 y por lo tanto, al momento de presentar la solicitud de conciliación prejudicial, esto es, al 18 de diciembre de 2013, ya había operado el mencionado fenómeno.
LOS ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN
En el transcurso de la audiencia, el señor apoderado de la parte actora apeló la anterior decisión, y presentó los argumentos que se resumen a continuación:
En primer lugar puso de presente que la Policía tiene un régimen especial en materia disciplinaria, y que el funcionario sancionado no es retirado inmediatamente se notifica el fallo de segunda instancia, por lo que permanece en servicio activo sin cesar en sus funciones sino hasta el momento en que se ejecuta la decisión.
Por otra parte, sostuvo que los funcionarios que son sancionados como consecuencia de procesos disciplinarios siguen devengando salario hasta el último día en que presten el servicio, y que en la Ley 1015 de 2006 se establece que deben cumplir con sus funciones hasta el momento en el que el Director General de la Policía haga efectiva la sanción.
Por lo anterior, considera que el término de caducidad se debe contar desde el día siguiente de la notificación del acto de ejecución de la sanción.
PRONUNCIAMIENTO DE LA DEMANDADA
La parte demandada solicitó que se confirme la decisión, para lo cual manifestó que comparte los argumentos expuestos por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
PRONUNCIAMIENTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El agente del Ministerio Público manifestó que no tenía nada que observar respecto de la decisión adoptada por parte del Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Anotación previa.
Para efectos de resolver el recurso de apelación objeto de estudio, se deberá tener en cuenta la disposición contenida en el artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que establece lo siguiente:
«Artículo 125. De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica».
De la anterior prescripción se desprende que las decisiones interlocutorias son competencia del ponente, como lo sería la presente providencia. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que en caso de que se confirme el auto de 18 de abril de 2016, por tratarse de una de las decisiones que pone fin al proceso (numeral 3 del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), deberá ser adoptada por la sala.
Una vez realizada la anterior aclaración se procede a formular el problema jurídico.
- Problema jurídico
El problema jurídico se contrae a determinar si en el caso concreto operó la caducidad, y como consecuencia de ello si hay lugar a rechazar la demanda interpuesta por el señor Fernando Iván Acosta.
Para efectos de resolver el problema jurídico se deberá analizar cómo se hace el cómputo del término de caducidad cuando lo que se discute es la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales se impuso una sanción disciplinaria y posteriormente, se procederá a realizar el estudio del caso concreto.
El término de caducidad de los actos administrativos por medio de los cuales se impone una sanción disciplinaria.
Tal como se dispuso en el literal d, del numeral 2, del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo de contenido particular, la demanda se debe presentar dentro del término de 4 meses contados a partir del día siguiente a la fecha de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo.
Es preciso señalar que esta corporación al realizar el análisis del cómputo de los términos en los casos en los que se controviertan sanciones disciplinarias durante la vigencia del Código Contencioso Administrativo, realizó las consideraciones que a continuación se transcriben, para lo cual nos permitimos aclarar que debido a que la normativa contenida en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no introdujo modificaciones sustanciales a la forma en la que se debe realizar, son válidas a pesar de que la situación está regulada en la Ley 1437 de 2011:
«La Sala advierte la necesidad de precisar y unificar la línea interpretativa de la Sección Segunda frente a la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho según lo dispuesto en el artículo 136 del C.C.A., en lo que tiene que ver con los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controvierten sanciones disciplinarias administrativas que originen retiro temporal o definitivo del servicio, en aquellos eventos en los que la sanción sea ejecutada de conformidad con lo señalado en el artículo 172 del Código Disciplinario Único.
(...)
La jurisprudencia de esta Sección ha considerado que si bien el acto de ejecución de una sanción disciplinaria no hace parte de un acto complejo, ni tiene la vocación de crear, modificar o extinguir la situación jurídica particular, lo cierto es que guarda íntima conexidad con los fallos disciplinarios, pues es la decisión mediante la cual se ejecuta la medida correctiva.
Añádase que esta conexidad entre los fallos disciplinarios y el acto de ejecución está determinada por lo dispuesto en el artículo 172 del Código Disciplinario Único, que establece la oportunidad y el funcionario competente para hacer efectiva la sanción disciplinaria. En este orden, la Sala estima que el acto de ejecución constituye una consecuencia jurídica directa de la imposición de una sanción disciplinaria al servidor público, toda vez que por regla general es el mecanismo mediante el cual ésta se hace efectiva.
(...)
Debe tenerse en cuenta que no en todos los casos en los que se profiere una sanción disciplinaria con consecuencias de retiro del servicio se presenta necesariamente la existencia de un acto de ejecución, por cuanto es posible que debido a las circunstancias particulares del caso concreto, verbigracia, cuando el servidor público se encuentra retirado del servicio, resulte improcedente o inocua la expedición de un acto de ejecución.
Así las cosas, las consideraciones que se realizarán en la presente providencia solamente serán aplicables a los asuntos en los que, encontrándose en firme una sanción de carácter disciplinario que implique el retiro temporal o definitivo del servicio, sea emitido un acto de ejecución en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 172 del Código Disciplinario Único, y dicho acto conlleve la terminación o suspensión del vínculo laboral administrativo.
(...)
En síntesis, la jurisprudencia precitada de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha expresado de manera consistente que si bien el acto de ejecución de la sanción disciplinaria no crea, modifica o extingue situación jurídica alguna, sí guarda una estrecha conexidad con los fallos sancionatorios propiamente dichos, por lo que ha aceptado que el término de caducidad con el que cuenta el interesado para acudir ante esta jurisdicción con el fin de controvertir la legalidad de la actuación administrativa sancionatoria, se empiece a contar desde el acto de ejecución.
Esta posición encuentra fundamento en la necesidad de garantizar los derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la defensa del administrado, pues se trata de una forma de facilitar a los administrados el control de los actos de la administración, así como de impedir el fraccionamiento del conteo del término de caducidad.
(...)
Para resolver la presente controversia, la Sala considera necesario acudir a los principios del debido proceso y de interpretación pro homine, y a los postulados del derecho al acceso a la administración de justicia, a fin de llegar a establecer una interpretación sistemática del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo que garantice efectivamente los derechos de los administrados en casos similares al que ahora se debate.
(...)
En lo que tiene que ver específicamente con el asunto debatido, se tiene que el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, preveía en su numeral 2 que "la [acción] de restablecimiento del derecho caducará al cabo de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. (...)".
El principio pro homine ha sido definido como un criterio hermenéutico, en virtud del cual se debe acudir a la norma más amplia, o a la interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos, e inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos.
(...)
La aplicación del principio pro homine en la hermenéutica jurídica implica que en los eventos en los que una norma acepte más de una interpretación, se debe preferir aquélla que brinde mayor garantía a los derechos de las personas.
(...)
En este orden de ideas, los jueces deben propender por la interpretación de las normas que resulte más amplia y beneficiosa para garantizar la efectividad de los derechos, pues se trata de garantizar que, en cada caso, sin que eso signifique el menoscabo de los principios de legalidad o de seguridad jurídica.
Como se advirtió en acápites precedentes, la primera interpretación del artículo 136 del C.C.A. implica que la caducidad de las acciones ejercidas contra decisiones de carácter disciplinario debe contarse a partir del acto mediante el cual se ejecuta la respectiva sanción, debido a la conexidad con los fallos disciplinarios y en aras de brindar al administrado un plazo más favorable para acudir a la jurisdicción.
Por otro lado se encuentra la interpretación según la cual, la caducidad debe ser contabilizada a partir de la ejecutoria del acto que crea, modifica o extingue la situación jurídica particular, esto es, del acto definitivo que resuelve el proceso administrativo disciplinario.
Sentado lo anterior, la Sala encuentra que en el caso específico de los actos administrativos de carácter disciplinario que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio, en los que exista un acto de ejecución que cumpla con las condiciones señaladas previamente, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo admitía dos interpretaciones igualmente válidas: i) que el término de caducidad comience a correr desde el momento en que la persona es notificada del acto mediante el cual se le impuso una sanción disciplinaria, y ii) que dicho término sea contabilizado a partir de la ejecución de los actos disciplinarios.
A juicio de esta Corporación, es claro que en principio y sin perjuicio de las situaciones que puedan presentarse en cada caso concreto, para el administrado resulta más favorable que el término de caducidad comience a contabilizarse a partir del acto de ejecución de la sanción disciplinaria, en la medida en que esta actuación se realiza con posterioridad a la emisión del respectivo fallo disciplinario.
Esta circunstancia no solamente implica que el sujeto disciplinado dispone de un término más amplio para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sino que consecuentemente otorga a la persona una mejor oportunidad para elaborar su defensa ante las autoridades judiciales, lo que sin lugar a dudas redunda en un ejercicio más adecuado de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la defensa.
(...)
De esta forma, una interpretación más amplia del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo concede a la persona la oportunidad de ejercer de forma idónea los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y a la defensa, por lo que en principio, una interpretación en este sentido debe ser preferida en los eventos en los que en el caso concreto haya sido emitido un acto ejecutando la sanción de retiro temporal o definitivo del servicio.
Debe aclararse que la interpretación más favorable del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo no riñe con el principio de seguridad jurídica, por cuanto en todo caso se trata de establecer una regla clara para la contabilización del término de caducidad en los casos en los que se acudió a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir actos administrativos disciplinarios que implicaran el retiro temporal o definitivo del servicio.
Tampoco es posible argumentar que un criterio más favorable conlleve un desconocimiento del principio de buena fe establecido en el artículo 83 de la Constitución Política, pues por el contrario a juicio de la Sala, esta interpretación parte de la presunción de que las actuaciones de los particulares se ciñen a sus postulados.
En definitiva, es claro que en aquellos casos en los que haya sido emitido un acto ejecutando una sanción disciplinaria de retiro temporal o definitivo del servicio, y éste materialice la situación laboral del servidor público, debe preferirse la interpretación según la cual el término de caducidad de la acción contenciosa debe computarse a partir del acto de ejecución, en la medida en que ésta constituye una garantía para el administrado y una forma de facilitar el control de los actos de la administración»[1].
Es claro entonces, que a partir del principio pro homine, el cómputo de la caducidad en los casos en los cuales se notifique el acto de ejecución, debe contarse a partir del día siguiente a que se produzca tal situación, tal como ocurre en la demanda presentada por Fernando Iván Acosta Medina.
La caducidad en el caso concreto.
En el caso objeto del presente recurso de apelación, el acto administrativo por medio del cual se materializó la ejecución de la sanción se produjo el 29 de agosto de 2013, tal como se puede apreciar en el folio 573 de los antecedentes administrativos.
De acuerdo con lo anterior y debido a que el término de caducidad se estableció en meses, el cómputo del mismo inició el 30 de agosto de 2013 y por lo tanto vencía el 30 de diciembre, tal como se dispuso en el artículo 118 del Código General del Proceso que estableció lo siguiente:
«Cuando el término sea de meses o de años, su vencimiento tendrá lugar el mismo día que empezó a correr del correspondiente mes o año. Si este no tiene ese día, el término vencerá el último día del respectivo mes o año. Si su vencimiento ocurre en día inhábil se extenderá hasta el primer día hábil siguiente».
Sin embargo, debido a que la parte actora presentó la solicitud de conciliación el 18 de diciembre de 2013, tiene que tenerse en cuenta que hubo suspensión hasta el momento en que se expidió el acta que declaró fallida la audiencia, tal como se dispuso en el artículo 3 del Decreto 1716 de 2009.
Entonces, dado que la misma se expidió con fecha 24 de febrero de 2014, y que a partir del día siguiente se reanudó el término por el lapso de 12 días que corren conforme al calendario por tratarse de un término de meses (tal como quedó anotado anteriormente), se tiene que la demanda debía presentarse el día 8 de marzo de 2014.
Sin embargo, por tratarse esta última fecha de un día inhábil (sábado) y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 118 del Código General del Proceso, el término se extendió hasta el 10 de marzo de 2014, fecha en la cual efectivamente se presentó la demanda, motivo por el cual este despacho concluye que se hizo de manera oportuna.
En atención a lo expuesto habrá de revocarse el auto de 23 de febrero de 2016 que declaró probada de oficio la excepción de caducidad y en su lugar se ordenará proseguir con el trámite de la audiencia prevista en el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Por lo anterior el despacho RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el auto de 23 de febrero de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por Fernando Iván Acosta Medina en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional y que cursa con el radicado 2015-00033.
SEGUNDO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Norte de Santander que como consecuencia de lo anterior, prosiga con el trámite de la audiencia prevista en el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el medio de control nulidad y restablecimiento del derecho incoado por Fernando Iván Acosta Medina en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional y que cursa con el radicado 2015-00033.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ
Consejero de Estado
[1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Sentencia de Unificación de 25 de febrero de 2016, expediente 1493-2012, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve.
