Radicado: 54001-23-33-000-2020-00506-02
Demandante: Procuradores 98 Judicial I y 24 Judicial II
para asuntos Administrativos de Cúcuta
Previo a analizar los argumentos del recurso de apelación es necesario analizar cuáles fueron las vicisitudes que rodearon el trámite desarrollado para proveer el cargo de personero de San José de Cúcuta, frente a lo cual afirma la parte actora que la mesa directiva del concejo municipal al expedir Resolución 063 de 25 de febrero de 2020, por la cual decidió "continuar con la suspensión del concurso" y proceder a efectuar una nueva convocatoria para designar un personero transitorio, vulneró los artículos 88 y 91 de la Ley 1437 de 2011. Lo anterior, por cuanto se desconoció el atributo de la presunción de legalidad y el carácter vinculante de la Resolución 231 de 2019, a través de la cual se convocó y adoptaron las reglas del concurso para proveer de manera definitiva este cargo, en la medida que el Juzgado Tercero (3°) Administrativo Oral de Cúcuta, dispuso el levantamiento de la medida cautelar de suspensión provisional del acto de convocatoria, por lo que el concurso de méritos, retomó su carácter obligatorio, circunstancia que justifica que la mesa directiva del Concejo Municipal de San José de Cúcuta ha debido dar continuidad al proceso de elección. (...). En este orden, concluye la Sala, con base en las providencias emitidas por la autoridad judicial, que el concurso de méritos para proveer el cargo de personero para el período 2020-2024, convocado mediante la Resolución 231 del 7 de octubre de 2019, por la mesa directiva del Concejo Municipal de San José de Cúcuta, en el momento de la designación se encontraba suspendido. Ahora bien, específicamente, respecto de la Resolución 063 de 25 de febrero de 2020, de la mesa directiva del Concejo Municipal, por la cual se dispuso continuar con la suspensión de la convocatoria para proveer el cargo de Personero (a) Municipal de San José de Cúcuta para el periodo 2020-2024, por considerar que no se había producido decisión de fondo dentro del proceso de nulidad simple ya referido, se encuentra ajustada a derecho habida cuenta que, si bien, para ese momento, ya se había aceptado "el desistimiento" de la medida cautelar solicitada, por auto del 17 de febrero de 2020, en todo caso, al formularse recurso de apelación, dicho auto no cobró ejecutoria, al tenor del artículo 302 del CGP. Por el contrario, al expedirse el auto del 28 de febrero de 2020, que resolvió "dejar sin efectos", el auto que aceptó el desistimiento, volvió a cobrar vigencia la suspensión provisional. (...). En estas condiciones, se advierte que la alegada obligatoriedad de la convocatoria no podía ser exigible, circunstancia que nos permite analizar las condiciones bajo las cuales se dispuso el nombramiento del demandado.
ELECCIÓN DEL PERSONERO MUNICIPAL - Sobre la improcedencia de designar un personero transitorio
Al respecto encuentra la Sala que no les asiste razón a estos sujetos procesales al afirmar la alegada indeterminación sobre el tipo de falta que se configura cuando hay vencimiento del periodo, se ha iniciado el concurso de méritos y este ha sido suspendido por orden judicial, pues, esta circunstancia constituye una falta temporal que a la luz del artículo 172 de la Ley 136 de 1994, impone designar en encargo a quien inmediatamente siga en jerarquía al cargo de personero municipal. (...). De lo anterior [artículo 172 de la Ley 136 de 1994] se deriva que cuando se ha convocado al concurso de méritos para proveer el cargo de personero municipal y el período del antecesor ha vencido, y se han presentado circunstancias que han originado que no se haya podido elegir al nuevo funcionario, se presenta una interinidad que es necesario suplir mientras culmina el concurso. La provisión que deba hacerse para suplir la vacancia, se entiende hecha de manera transitoria, pues esta designación por su carácter temporal, no puede ir más allá del término estrictamente necesario mientras se logre terminar el proceso de elección, atribuida a esta corporación administrativa en el artículo 313 numeral 8º de la Carta, en concordancia con el artículo 170 de Ley 136 de 1994. En efecto, el vencimiento del periodo institucional de los personeros, que se encuentra previsto en el artículo 170 de la Ley 136 de 1994, genera una falta absoluta que impone desarrollar el concurso de méritos ordenado en esta norma. Sin embargo, ante la imposibilidad de contar con el nuevo funcionario por haberse presentado vicisitudes en el concurso de méritos, como ocurre en el presente caso, implica que deba designarse a alguien temporalmente, para proveer transitoriamente dicho empleo, hasta tanto culmine el proceso de selección. En esa medida, la hipótesis del inciso 2º del artículo 172 de la ley ibídem, según la cual, "Las faltas temporales del personero serán suplidas por el funcionario de la personería que le siga en jerarquía siempre que reúna las mismas calidades del personero", tiene plena vigencia y debe atenderse de manera estricta, sin que haya lugar a aplicar otras normas complementarias como lo sugiere el ministerio público en su concepto. (...). Conforme a lo expuesto se concluye que con la expedición de la Resolución 064 de 2019, por parte de la duma municipal, que convocó a la elección de personero transitorio y se señalaron las reglas de este nuevo concurso, se quebrantó el artículo 172 de la Ley 136 de 1994, en la forma como lo expuso el Tribunal Administrativo en la sentencia apelada y, por consiguiente se afectó la validez del Acta 057 de la sesión del Concejo Municipal de San José de Cúcuta de fecha 29 de febrero de 2020, por el cual se designó al señor Martín Eduardo Herrera León, como personero municipal transitorio, a partir del 1° de marzo de 2020 y hasta que se elija quien va a desempeñar el cargo en propiedad, por lo que fuerza concluir que este argumento planteado por los apelantes y el ministerio público no tienen vocación de prosperidad.
NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a que las faltas temporales del personero serán suplidas por el funcionario de la personería que le siga en jerarquía siempre que reúna las mismas calidades del personero, tiene plena vigencia y debe atenderse de manera estricta, sin que haya lugar a aplicar otras normas complementarias como lo sugiere el ministerio público en su concepto, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 13 de mayo de 2021, M.P. Rocío Araújo Oñate, radicación número 68001-23-33-000-2020-00608-01.
ELECCIÓN DEL PERSONERO MUNICIPAL / INCOMPATIBILIDADES DEL PERSONERO MUNICIPAL - Violación del régimen
Sobre el particular es necesario precisar que las incompatibilidades son aquellas actuaciones que no pueden realizarse durante el desempeño de un cargo, por resultar contrarias al deber de dedicación exclusiva que exige el desempeño de la función pública. En otros términos, son circunstancias taxativamente señaladas en la constitución o la ley, que ocurren con posterioridad al nombramiento o elección, que restringen la posibilidad de ejercer coetáneamente tareas públicas o privadas en guarda del interés superior que puede verse afectado por una indebida acumulación de funciones o confluencia de tareas no conciliables. La Sección Quinta ha sostenido, insistentemente, que las incompatibilidades no pueden aducirse como fundamento de la nulidad de una elección, sin que haya una norma que así lo señale. No obstante, la prohibición objeto de examen, consistente en no ocupar un empleo público o privado durante los doce (12) meses posteriores al vencimiento del período del cargo de personero, describe una conducta prohibitiva constitutiva de una incompatibilidad a la luz del precepto antes mencionado, pero que se torna en inhabilidad para asumir un nuevo empleo público, durante dicho lapso lo que faculta su análisis dentro del medio de control de nulidad electoral bajo estas consideraciones. (...). Frente a este aspecto [configuración de la conducta prohibitiva] se impone precisar que con anterioridad esta Sala Electoral ha concluido que la conducta prohibitiva que se torna en inhabilidad contiene un elemento objetivo, consistente en no ocupar empleo público o privado diferente al de personero, un elemento temporal, según el cual, esta incompatibilidad que conlleva una inhabilidad opera durante todo el período para el cual fue elegido y doce (12) meses más después del vencimiento del mismo o a la aceptación de la renuncia. Aunque la disposición no precisa un elemento espacial, debe señalarse que su correcto entendimiento es que la conducta prohibitiva no se ejecute en el respectivo municipio, pues lo que se busca evitar es que el personero municipal, después de haber ejercido la función de control y vigilancia de la gestión pública municipal, bien como veedor ciudadano o como ministerio público, que lo hace titular prevalente de la potestad disciplinaria frente a quienes desempeñen funciones públicas municipales, se sirva o beneficie de su gestión para lograr una nominación en un cargo en la misma entidad territorial. En el caso sub judice, los presupuestos normativos de la incompatibilidad que se torna en inhabilidad para ocupar cargos públicos, prevista en el artículo 175 literal a) de la Ley 136 de 1994, llevan a la Sala a concluir que no se presenta, pues, a pesar de que se puede entender satisfecho el elemento temporal- al haberse realizado el nombramiento dentro de los doce (12) meses siguientes- y el elemento espacial – en razón a que la elección se realizó en San José de Cúcuta- la designación efectuada al señor Martín Eduardo Herrera León, por el concejo municipal de San José de Cúcuta, se produjo en el mismo organismo que regenta como personero transitorio y la norma prohibitiva se refiere a la hipótesis de "Ejercer otro cargo público o privado diferente", entiéndase diferente al de personero municipal, de forma que el elemento objetivo no se cumple.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la prohibición consistente en no ocupar un empleo público o privado durante los doce (12) meses posteriores al vencimiento del período del cargo de personero, describe una conducta prohibitiva constitutiva de una incompatibilidad, pero que se torna en inhabilidad para asumir un nuevo empleo público durante dicho lapso, consultar: Corte Constitucional, sentencia SU-625 de 2015.
Afirman los impugnantes que en la sentencia recurrida proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 11 de marzo de 2021, se realiza un recuento jurisprudencial de providencias que no son aplicables al caso bajo estudio en virtud de que no guardan identidad fáctica o jurídica con el objeto de la presente litis. (...). En punto a resolver este cargo se precisa que, si bien es cierto los casos invocados no guarda exacta identidad fáctica con el sub judice, si concurren en la designación con carácter provisional de personeros municipales por faltas temporales del titular del cargo, en los que se impone la designación del funcionario de la personería que le siga en jerarquía siempre que reúna las mismas calidades del personero, en atención al contenido del artículo 172 de la Ley 136 de 1994. Esta postura se aviene a las consideraciones que esta Sala Electoral pronunció en el auto que decidió la medida cautelar en el presente proceso, oportunidad en la que adicionalmente invocó la sentencia de 4 de febrero de 2010, proferida dentro del proceso con radicación número: 76001-23-31-000-2009-00457-02, con ponencia de la Dra María Nohemí Hernández Pinzón Actor: Edilberto Peralta Borja Demandado: Personero del Municipio de Candelaria. (...). En virtud de lo expuesto es dable concluir que la jurisprudencia que sirvió de fundamento a la decisión de primera instancia al referirse a la aplicación del artículo 172 de la Ley 136 de 1994 en tratándose de la designación con carácter provisional de personeros municipales permite realizar una aproximación a la forma de proceder cuando el proceso de elección para la elección del titular del cargo se encuentra suspendido, precepto que impone la consecuencia jurídica de nombrar al funcionario de la personería que le siga en jerarquía, siempre que reúna las mismas calidades del personero, circunstancia que conlleva a declarar la falta de prosperidad de este argumento propuesto por los impugnantes.
ELECCIÓN DEL PERSONERO MUNICIPAL - De la presunta interpretación errónea del concepto proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil
El municipio de San José de Cúcuta y el demandado arguyeron en sus recursos de apelación que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander realizó una interpretación errónea de lo dispuesto en el concepto del 16 de febrero de 2016 por la Sala de Consulta y Servicio Civil en razón a que se afirma que "la provisión del empleo se realizará de forma transitoria" sin que ello implique que se trata de una falta temporal sometida al procedimiento previsto en el artículo 172 de la Ley 136 de 1994 para este tipo de vacancias. Al respecto se precisa que de la lectura completa del concepto proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil, esa corporación interpretó que frente a la contingencia de que el concurso fracase, sea suspendido, o no haya culminado, por razones exógenas a la corporación que deba proveerlo, se configura una falta temporal que daría lugar a llenar esta vacancia con la situación administrativa que ordena el artículo 172 de la ley ibídem. (...). En tal virtud se enfatiza que lo manifestado en dicho concepto debe ser analizado en su integridad, sin que haya lugar a considerar interpretaciones parciales de fragmentos de su contenido, en especial cuando concluye que la ausencia del titular generada como consecuencia de vicisitudes presentadas en el concurso de méritos genera una vacancia que solo "puede ser provisto de manera transitoria y por el tiempo estrictamente necesario para adelantar o culminar el concurso público de méritos que permita su elección" en aplicación lo dispuesto en el artículo 172 de la Ley 136 de 1994. En tal virtud, por considerar que no existen diversas interpretaciones en el concepto proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil, sino que por el contrario constituye una sola postura que se acompasa con la jurisprudencia que invocó el Tribunal Administrativo y esta Corporación al decidir la medida cautelar se concluye que este argumento no puede salir avante. (...). [E]sta Sala Electoral ha considerado con anterioridad que: (...) los conceptos emitidos por la Sala de Consulta no tienen efectos vinculantes, por lo cual no puede decirse que los criterios expuestos en torno de la elección de los contralores tengan que ser necesariamente acogidos por las asambleas y concejos para la escogencia de los citados funcionarios. (...). Ahora bien se impone precisar que la función consultiva que le ha sido asignada al Consejo de Estado en el numeral 3 del artículo 237 de la C.P., "constituye una herramienta constitucional de colaboración interinstitucional, orientada a que el Gobierno Nacional pueda contar con un criterio jurídico objetivo e independiente para el mejor cumplimiento de las tareas administrativas a su cargo." En tal sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil, profiere un concepto jurídico sobre asuntos o materias administrativas que el Gobierno debe resolver la cual puede o no ser considerado dentro del ejercicio de su autonomía. Sin embargo dicho pronunciamiento si puede servir de parámetro orientador dentro del proceso de interpretación normativa el cual, apoyado en jurisprudencia formalmente expedida puede servir de ayuda al operador judicial. (...). Así las cosas, en el presente caso el a quo enlistó una serie de providencias proferidas por la Sala Electoral relacionadas con la aplicación del artículo 172 de la Ley 136 de 1994 cuanto existen vacancias temporales de los personeros municipales y como apoyo invocó el concepto proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil el 16 de febrero de 2016, Rad No.2283 con ponencia del Consejero Edgar González López a efectos de darle un mayor soporte a la interpretación que este operador judicial hiciera de este precepto normativo, sin que allí se indicara la obligatoriedad de seguir sus lineamientos, circunstancia que en esta instancia se encuentra acorde a la facultad atribuida a él legamente, sin que ello afecte lo decidido judicialmente en primera instancia. Finalmente en el escrito de impugnación presentado por el demandado y en el concepto rendido por la agente del ministerio público se argumenta que en la sentencia se debe asumir la postura que la Consejera de Estado Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez adoptó en el salvamento de voto proferido dentro del proceso radicado con el No. 54001-23-33-000-2020-00506-01, el cual es concordante con la teoría de la defensa. En punto a dilucidar este aspecto se impone precisar cuál es la naturaleza de los salvamentos de voto y su papel como criterio auxiliar del derecho. (...). [L]os salvamentos de voto cumplen la finalidad de dar a conocer manifestaciones de disenso de los funcionarios judiciales respecto de una decisión asumida por una corporación, permitiendo exponer el punto de vista minoritario al momento de darse la discusión del asunto, enriqueciendo el debate jurídico, validando diversas posiciones argumentantivas, sin que las manifestaciones allí expuestas constituyan lineamientos de obligatorio acatamiento por la corporación judicial en virtud de que no obtuvo la mayoría exigida normativamente. De lo expuesto concluye la Sala que no es posible acceder a las solicitudes realizadas por el demandado en el escrito de impugnación presentado y por la agente del ministerio público en el concepto rendido por no constituir una decisión judicial adoptada de forma mayoritaria por la Sala Electoral. (...). La Sala confirmará la sentencia del 11 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad electoral contra el acto de elección del señor Martín Eduardo Herrera León, como "personero municipal transitorio" de San José de Cúcuta, al encontrar que los argumentos planteados en los recurso de apelación no tuvieron el mérito suficiente para modificar la decisión del a quo, conforme a las razones expuestas en precedencia.
NOTA DE RELATORÍA: Respecto del concepto proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil, esa corporación interpretó que frente a la contingencia de que el concurso fracase, sea suspendido, o no haya culminado, por razones exógenas a la corporación que deba proveerlo, se configura una falta temporal que daría lugar a llenar esta vacancia con la situación administrativa que ordena el artículo 172 de la ley ibídem, consultar: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, sentencia del 16 de febrero de 2016, C.P. Edgar González López, radicación No. 2283, radicación 11001-03-06-000-2016-00022-00. En cuanto a que los conceptos emitidos por la Sala de Consulta no tienen efectos vinculantes, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 31 de marzo de 2016, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, radicación 68001-23-33-000-2016-00149-01; Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 29 de septiembre de 2016, C.P. Alberto Yepes Barreiro, radicación 66001-23-33-000-2016-00117-01.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 237 NUMERAL 3 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 313 NUMERAL 8 / LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 172 / LEY 136 DE 1994 - ARTÍCULO 175 LITERAL A / LEY 617 DE 2000 - ARTÍCULO 51
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA
Bogotá, D.C., doce (12) de agosto de dos mil veintiuno (2021)
Radicación número: 54001-23-33-000-2020-00506-02
Actor: PROCURADORES 98 JUDICIAL I Y 24 JUDICIAL II PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS DE CÚCUTA
Demandado: MARTÍN EDUARDO HERRERA LEÓN - PERSONERO MUNICIPAL TRANSITORIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA
Referencia: NULIDAD ELECTORAL - Faltas absolutas y temporales de los personeros
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
Procede la Sala a resolver los recursos de apelación interpuestos por la parte demandada y por el Municipio de San José de Cúcuta contra la sentencia del 11 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad electoral contra el acto de elección del señor Martín Eduardo Herrera León, como "personero municipal transitorio" de San José de Cúcuta.
I. ANTECEDENTES
La demanda
El 28 de junio de 2020, los Procuradores 98 Judicial I y 24 Judicial II para asuntos Administrativos de Cúcuta, en ejercicio del medio de control de nulidad electoral de que trata el artículo 139 del C.P.A.C.A., presentaron demanda dirigida a obtener la nulidad del Acta 057 de la sesión del Concejo Municipal de San José de Cúcuta de fecha 29 de febrero de 2020, por el cual se designó al señor Martín Eduardo Herrera León, como personero municipal transitorio, a partir del 1° de marzo de 2020 y hasta que se elija quien va a desempeñar el cargo en propiedad.
Hechos
El señor Martín Eduardo Herrera León, fue elegido por el Concejo Municipal de San José de Cúcuta, como personero municipal en propiedad para el periodo 2016-2020, cargo que debía ejercer hasta el 29 de febrero de 2020.
Ante el inminente vencimiento del período, la mesa directiva del Concejo Municipal, expidió la Resolución 231 de 7 de octubre de 2019, por medio de la cual se convocó y reglamentó el concurso público de méritos para proveer el cargo de personero municipal de San José de Cúcuta para el periodo 2020-2024, la cual fue objeto de varias modificaciones en relación con el cronograma adoptado, como pasa seguidamente a explicarse.
Se informó que como la prueba de conocimientos que debía aplicar la Universidad Francisco de Paula Santander para la selección de este funcionario, había sido programada para el 26 de octubre de 2019, el rector de esta institución universitaria, mediante oficio con radicado 964 del 15 de octubre de 2019, solicitó a la duma municipal la modificación del cronograma, teniendo en cuenta que la sede de la universidad fue asignada como puesto de votación para las elecciones de autoridades regionales y locales a celebrarse el 27 de octubre de ese mismo año, lo cual podría generar inconvenientes de tipo logístico.
Esta petición fue aceptada por la mesa directiva del Concejo Municipal de San José de Cúcuta, quien mediante Resolución 240 de 16 de octubre de 2019 modificó el cronograma, estableciendo como nueva fecha para la realización de la prueba escrita, el 7 de noviembre de 2019 y modificando los plazos para las etapas subsiguientes, entre otras determinaciones.
Una vez realizada la prueba de conocimientos y encontrándose en el término para resolver reclamaciones, mediante oficio 1173 de 15 de noviembre de 2019, el rector de la Universidad Francisco de Paula Santander solicitó, nuevamente, la modificación del cronograma, por la necesidad de fijar una fecha, en la que los participantes que hubieren impugnado la prueba escrita, pudieran tener acceso al material evaluador. Por lo anterior el Concejo Municipal profirió la Resolución 279 de 15 de noviembre de 2019, en la que se determinó como fecha para acceder a las pruebas, el 18 de noviembre de 2019 y nuevamente se variaron los términos para la realización de las siguientes fases de la convocatoria.
De otro lado, la mesa directiva del Concejo Municipal, mediante Resolución 302 del 4 de diciembre de 2019, decidió suspender el concurso público de méritos al considerar que se requería un término adicional para dar respuesta a algunas reclamaciones y resolver una solicitud de revocatoria directa que se había formulado. Lo anterior, a fin de evitar acciones judiciales que llegaren a afectar el proceso, en acatamiento del artículo 32 de la Resolución 231 de 7 de octubre de 2019, que dispone que, previo a continuar con cada etapa del concurso, debe estar resuelta toda reclamación.
Entre tanto, narran los accionantes, que con ocasión de una demanda de nulidad simple interpuesta contra las Resoluciones 231 del 7 de octubre de 2019, por la cual se convocó y reglamentó el concurso y 240 de 2019 del 16 de octubre de 2019, a través de la cual, se modificó el cronograma estableciendo el 7 de noviembre de 2019 como nueva fecha para la realización de la prueba escrita, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta, en el proceso con radicado No. 54001-33-33-003-2019-00453-00, mediante auto del 11 de diciembre de 2019, decretó la suspensión provisional de los actos acusados. En tal virtud, la mesa directiva del Concejo Municipal de San José de Cúcuta profirió la Resolución 315 de 13 de diciembre de 2019, por medio de la cual decretó continuar con la suspensión de la convocatoria ya ordenada en la Resolución 302 de 4 de diciembre de 2019 y dispuso ampliar sus efectos conforme a la orden judicial.
Posteriormente, mediante correo electrónico del 11 de febrero de 2020, los señores Juan Guillermo Cuadros Castillo y Edward Alberto Varón Flórez, demandantes del medio de control de simple nulidad ya referido, presentaron solicitud de desistimiento de la medida cautelar, por considerar que esta situación afectaba el normal desarrollo del proceso de elección, pues, lo pretendido era dotar a la ciudad de Cúcuta de un personero en propiedad, a partir de 1 de marzo de 2020. En este orden, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta, mediante auto de 17 de febrero de 2020 aceptó el desistimiento, en aplicación al artículo 316 de Código General del Proceso, providencia contra la cual, el apoderado del Concejo Municipal interpuso recurso de apelación, por estimar que, previo a decidir sobre el desistimiento, ha debido correrse traslado al municipio y a la duma municipal, lo cual no se hizo, según lo prescribe el artículo 316 del CGP.
En estas condiciones y pese a lo anterior, la mesa directiva del Concejo Municipal, mediante la Resolución 063 de 25 de febrero de 2020, decidió continuar con la suspensión de la convocatoria adoptada en la Resolución No. 231 del 7 de octubre de 2019, para proveer el cargo de personero (a) municipal de San José de Cúcuta para el periodo 2020-2024, por considerar que no se había producido decisión de fondo dentro del proceso de nulidad radicado con el 54001-33-33-003-2019-00453-00.
A su turno, el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Cúcuta, mediante auto del 28 de febrero de 2020, decidió "abstenerse de pronunciarse" sobre el recurso de apelación, por considerar que el Concejo Municipal carecía de personería y capacidad jurídica para ser parte en el proceso. Sin embargo, seguidamente, optó por dejar sin efectos la providencia por medio de la cual se "aceptó el desistimiento" y dispuso que la medida cautelar decretada mediante proveído del 11 de diciembre de 2019, continuaba "vigente". Lo anterior al encontrar que los requisitos previstos en el artículo 235 de la Ley 1437 de 2011, para el levantamiento de la misma, no se habían cumplido.
Ahora bien, por la necesidad de cubrir la vacante, la mesa directiva del Concejo Municipal, optó por proferir la Resolución 064 del 25 de febrero de 2020, por medio de la cual abrió un nuevo proceso, en la que invitó "a los ciudadanos interesados en participar como candidato al cargo de Personero Municipal transitorio de San José de Cúcuta". En esta resolución, se señalaron las bases del proceso de selección del "personero municipal transitorio", estableciendo la descripción del cargo, fijando los requisitos mínimos para participar del proceso, el lugar y la fecha para la recepción de las hojas de vida y la creación de una "comisión accidental" para la verificación de los documentos para el ejercicio de dicho empleo.
Se informó en los hechos de la demanda, que la Resolución 064 de 2020, fue objeto de acción de tutela, formulada por el señor José Manuel Salazar Chica, quien superó el concurso de méritos que había sido convocado inicialmente y el Juzgado Primero Civil Municipal de Cúcuta, a quien correspondió su conocimiento bajo el radicado No. 54001-40-03-001-2020-00123-00, mediante auto de 27 de febrero de 2020, decretó como medida cautelar la suspensión provisional del referido acto administrativo, por la cual se convocó a la elección del personero municipal transitorio, hasta tanto no se decidiera de fondo la acción constitucional.
En virtud de lo dispuesto en sede de tutela, la mesa directiva del Concejo Municipal profirió la Resolución 065 de 27 de febrero de 2020 "por la cual se suspende provisionalmente la Resolución No. 064 de febrero 25 de 2020 acatando la orden judicial proferida por el Juzgado Primero Civil Municipal", esto es, la resolución que convocó al nuevo concurso para elegir el personero transitorio.
En vista de tal situación, y en procura de una solución ante la inminente terminación del período, el secretario del Concejo Municipal de San José de Cúcuta, mediante oficio CMC – SG-328 28 de febrero de 2020, solicitó al Personero Municipal de Cúcuta, informar cuál funcionario seguía en jerarquía con requisitos legales para ocupar dicho cargo. Así mismo, solicitó comunicar a todos los demás funcionarios que acreditaran las exigencias legales y estuvieran interesados en ostentar dicho empleo para que postularan su hoja de vida ante la duma municipal. Esta misiva fue contestada por el personero municipal, a través de memorial de fecha 29 de febrero de 2020 identificado con radicado DP-0689, en el que informó que el señor Sergio Enrique Rodríguez Pantaleón, Secretario General y Coordinador de Control Interno, era el funcionario que seguía en jerarquía en la planta de personal de la Personería Municipal.
Finalmente, en sesión de 29 de febrero de 2020, mediante Acta 057 de esa misma fecha, el Concejo Municipal de San José de Cúcuta, resolvió designar al señor Martín Eduardo Herrera León, funcionario cuyo período fenecía, como "personero transitorio", a pesar de la oposición de algunos concejales, quienes consideraron que nombrar a quién había desempeñado el cargo en propiedad, implicaba el desconocimiento del ordenamiento jurídico superior y, en especial, el artículo 172 de la Ley 136 de 1994, que prescribe que ante la falta temporal del personero municipal, dicha vacancia debe ser suplida por el funcionario que siga en jerarquía.
1.3. Normas violadas y concepto de violación.
Exponen los demandantes en el libelo genitor que el acto impugnado se encuentra viciado de nulidad por infracción de norma superior, al desconocer el contenido de los artículos 6[1], 121[2], 122, 125
y 238[5] constitucionales, artículo 172[6] y 175 de la Ley 136 de 1994 y 51 de la Ley 617 2000, artículos 88, 91[7], 229, 230.3 y 231 de la Ley 1437 de 2011.
Hacen consistir la vulneración de la normatividad referida, en irregularidades presentadas en los actos previos a la designación del personero transitorio y en la violación del régimen de incompatibilidades del mismo. Exponen en primer término, que en virtud de los artículos 6, 121 y 122 superiores, los servidores públicos tienen una vinculación positiva al ordenamiento jurídico, la cual solo les permite actuar en la medida que el régimen legal les faculte. Este principio de juridicidad debe ser satisfecho especialmente al designar funcionarios que, como en el caso sub judice, tiene una regulación especial que debe ser cumplida plenamente.
Así, señalan que la Resolución 063 de 25 de febrero de 2020, por medio de la cual, la mesa directiva del Concejo Municipal de San José de Cúcuta resolvió continuar con la suspensión del concurso para proveer el cargo de Personero (a) Municipal de San José de Cúcuta, vulneró los artículos 88 y 91 de la Ley 1437 de 2011, en cuanto desconocen el atributo de la presunción de legalidad, según el cual, los actos administrativos se presumen legales, mientras no hayan sido anulados ni suspendidos por la jurisdicción contenciosa. En este orden, la convocatoria pública es de obligatorio cumplimiento, mientras no se configure alguna de las causales de pérdida de fuerza ejecutoria.
Lo anterior, por cuanto en virtud del levantamiento de la medida cautelar dispuesto por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Cúcuta implicó la reanudación del concurso que se venía desarrollando para proveer el cargo de personero para el período 2020-2024, circunstancia que justifica que la mesa directiva del Concejo Municipal de San José de Cúcuta deba dar continuidad al proceso de elección. Señalaron que no existe un fundamento normativo que soporte la suspensión del concurso, por cuanto esta es una atribución exclusiva de la jurisdicción contenciosa, en virtud de lo previsto en el artículo 238 de la Constitución Política y 231 y subsiguientes de la Ley 1437 de 2011.
Así mismo, consideraron que con la expedición de la Resolución 064 de 2020, por la cual se decide invitar a la ciudadanía en general para participar en la convocatoria para la designación del "personero transitorio", el Concejo Municipal de San José de Cúcuta desconoció las previsiones contenidas en el artículo 172 de la Ley 136 de 1994, en cuanto dispone el procedimiento para suplir las faltas temporales y absolutas de los personeros municipales, sin que allí se prevea la celebración de una invitación pública a la ciudadanía en general. Así las cosas, ante el vencimiento del periodo del personero municipal y sin que se hubiera elegido su reemplazo, lo que se imponía era encargar transitoriamente al funcionario que estuviere ocupando el empleo inmediatamente anterior en la jerarquía, siempre y cuando llegare a reunir las calidades y requisitos que exige el empleo, como lo dispone la norma invocada.
Finalmente, pone en evidencia que el nombramiento transitorio efectuado al señor Martín Eduardo Herrera León, es una vinculación nueva, lo que lo lleva a incurrir en la vulneración del régimen de incompatibilidades previsto en el artículo 175, literal a) de la Ley 136 de 1994, según el cual, los personeros no podrán desempeñar ningún cargo público en el respectivo municipio, durante los 12 meses siguientes al vencimiento del período, en armonía con el artículo 51 de la Ley 617 de 2000.
2. Actuaciones procesales.
2.1. De la admisión de la demanda
Por auto de 19 de agosto de 2020 el Tribunal Administrativo de Norte de Santander dispuso admitir la demanda de nulidad electoral en contra del acto de elección del señor Martín Eduardo Herrera León, como personero municipal transitorio de San José de Cúcuta y ordenó la vinculación del presidente del Concejo Municipal entre otros sujetos procesales.
Respecto de la medida cautelar consideró que el artículo 172 de la Ley 136 de 1994 dispone la forma de suplir la vacante del cargo de personero cuando se configuran faltas absolutas o temporales. Sin embargo, en el caso objeto de estudio, planteó que existe discusión sobre qué tipo de falta se presenta cuando hay vencimiento del periodo y el proceso de selección se encuentra suspendido, en tanto se requiere un nombramiento transitorio para dar continuidad a las funciones de la personería.
Conforme con lo expuesto, para el Tribunal se impone un análisis profundo del contenido de lo dispuesto en los artículos 98 y 99 de la Ley 136 de 1994, normas que enlistan las situaciones que constituyen faltas absolutas o temporales de los alcaldes, aplicable a los personeros en virtud de la remisión normativa prevista en el artículo 176 ibídem, lo cual solo puede acontecer al momento de proferir la sentencia que ponga fin al proceso. Por lo anterior, decidió denegar la medida cautelar y postergar el análisis de esta situación para la decisión de fondo.
Esta decisión fue objeto de recurso de apelación interpuesto por la parte actora, el cual fue desatado en auto de 19 de noviembre de 2020 por la Sala Electoral del Consejo de Estado, en el que se resolvió revocar el auto, por encontrar que el argumento planteado en la impugnación, relacionado con la vulneración del artículo 172 de Ley 136 de 1994, tenía el mérito suficiente para modificar la decisión del a quo, en cuanto logró demostrar que el concejo municipal no acató los lineamientos normativos para la suplir la vacancia del cargo del personero en el citado municipio.
2.2 Contestaciones de la demanda
2.2.1 El demandado Martín Eduardo Herrera León
Por memorial allegado el 14 de septiembre de 2020, la apoderada del demandado Martín Eduardo Herrera León dio contestación a la demanda, en cuyo escrito expuso que no hubo violación de normas superiores, en razón a que el Concejo Municipal de San José de Cúcuta inició el concurso de méritos dirigido a la elección de personero en propiedad, pero este fue suspendido por una orden judicial. Explicó al respecto, que el artículo 172 de la Ley 136 de 1994 establece la forma de proveer las faltas absolutas y temporales del cargo de personero municipal; sin embargo, precisó que la terminación del período de personero no constituye una falta temporal, como lo arguye la parte actora.
En este orden, según la norma invocada, frente a una falta absoluta el oncejo debe proceder a realizar una nueva elección para el periodo restante, circunstancia que se cumplió, pero con ocasión de la suspensión del concurso, este trámite se interrumpió. Así las cosas, se está frente a una situación sui generis que no tiene desarrollo legal, por lo que debe entenderse que el actuar de la duma municipal solo buscaba garantizar la continuidad del servicio y el cumplimiento de las funciones asignadas a la personería.
Finalmente arguyó que el artículo 175 comporta una incompatibilidad que, conforme a la jurisprudencia y doctrina, se trata de una condición que se presenta cuando al ejercer como personero municipal se le prohíbe el desempeño de otro cargo público o privado diferente al de personero municipal dentro de los doce (12) meses posteriores al vencimiento del período; sin embargo al proceso no se allegó prueba alguna en la que se acredite que el señor Martin Eduardo Herrera León a partir del 1º de marzo del año en curso ha ocupado otro cargo público.
2.2.2 El Municipio de San José de Cúcuta
Mediante memorial de fecha 15 de septiembre de 2020, el apoderado del municipio de San José de Cúcuta expuso que la falta de personero por la suspensión del concurso de méritos no es una falta temporal, pues a la luz del artículo 99 de la Ley 136 de 1994, no existe causal que así lo determine, lo que conlleva a que no se debe suplir el cargo con el procedimiento establecido para el efecto.
Insistió en que no se encuentra previsto en ninguna norma el procedimiento legal a seguir para proveer de manera temporal el cargo de personero municipal ante una situación de suspensión judicial del concurso de méritos para la elección de personero municipal, por tanto, no existe vulneración de norma alguna con la expedición del acto administrativo objeto de debate.
Advirtó que carece de objeto la pretensión de la demanda como quiera que el acto administrativo de designación en encargo del señor Martin Eduardo Herrera León no se encuentra produciendo efectos jurídicos, pues fue suspendido en el ejercicio de dicha función por parte de la Procuraduría General de la Nación como se prueba en el expediente.
Concluyó afirmando que el Concejo Municipal expidió la Resolución 196 de 03 de septiembre de 2020 "Por medio de la cual se reanuda el concurso público de méritos para proveer el cargo de Personero (a) Municipal de San José de Cúcuta periodo 2020-2024 y se modifica parcialmente el artículo 5° de la Resolución No. 231 de octubre 7 de 2019, modificado por las resoluciones Nos. 240 de octubre 16 de 2019 y 279 de noviembre 15 de 2019", a través de la cual se continua el proceso de selección suspendido y programó realizar la elección el próximo 5 de octubre de 2020, por lo que el acto de encargo carecería de objeto a partir de tal fecha.
2.3 Audiencia Inicial
El 24 de noviembre de 2020, se realizó la audiencia inicial, oportunidad en que se fijó el litigio en los siguientes términos:
(...) determinar si ¿el acto administrativo (Acta N° 057 del 29 de febrero de 2020) por medio del cual se designó al señor Martín Eduardo Herrera León como Personero Municipal transitorio de San José de Cúcuta, a partir del 1° de marzo de 2020 y hasta que se elija el titular del cargo en propiedad, debe ser anulado por configurarse la causal de nulidad denominada "infracción de las normas en que debería fundarse" prevista en los artículos 137 y 275 inciso primero de la Ley 1437 de 2011.
Respecto de las pruebas, el magistrado sustanciador incorporó al plenario los documentos aportados por las partes, según el valor que les asigna la ley. Así mismo, solicitó al Presidente del Concejo Municipal de San José de Cúcuta, copia del formato de hoja de vida y la declaración juramentada, denegando las restantes pruebas porque ya obran en el expediente.
2.4 La sentencia apelada.
El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia de 11 de marzo de 2021, accedió a las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos:
En primer lugar, invocó el artículo 172 de la Ley 136 de 1994 para concluir que la norma trascrita comprende el procedimiento administrativo que debe surtirse por el Concejo Municipal ante las faltas absolutas y temporales del personero, así: i) si se presenta falta absoluta se realizará una nueva elección, previo concurso de méritos y ii) si se configura una falta temporal, se deberá suplir con la designación del funcionario de la personería que le siga en jerarquía, siempre y cuando, reúna las calidades para ostentar el cargo.
Explicó que, con ocasión del proceso judicial de nulidad que cursa ante el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta en que se dispuso la medida cautelar de suspensión de los efectos de los actos administrativos por medio de los cuales se convocó y reglamentó el concurso público de méritos para proveer el cargo de personero municipal de San José de Cúcuta, el citado cargo no había sido provisto de manera definitiva; por lo que no puede hablarse de ausencia absoluta por cuanto se encontraba en trámite el proceso de selección.
Arguyó que al momento de proferir el acto administrativo demandado, solo resultaba plausible tener la vacante del personero de San José de Cúcuta como falta temporal, bajo el entendido que una vez finalizara el concurso de méritos este sería provisto de manera definitiva conforme lo dispone el ordenamiento jurídico. Así las cosas, la designación debía recaer en el funcionario de la personería que seguía en jerarquía al personero, que en el caso sub judice correspondía al secretario general de la Personería, cargo que ostentaba el Dr. Sergio Enrique Rodríguez Pantaleón.
En cuanto al segundo cargo, relativo a la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades dispuesto en el artículo 175 de la Ley 136 de 1994, aplicable a los contralores y personeros en virtud de la remisión prevista en el artículo 51 de la Ley 617 de 2000, según el cual el demandante como personero municipal de San José de Cúcuta no podía ejercer otro cargo público en el respectivo municipio durante los 12 meses siguientes al vencimiento del período, consideró la Sala que no puede excluirse de "cargo público" el de personero. Lo anterior, por cuanto reiterada jurisprudencia del honorable Consejo de Estado prevé como única opción de reelección del citado cargo, la celebración previa concurso de méritos, es decir solo podrá coincidir dos periodos seguidos un personero que participó, adelantó y superó dos procesos de selección.
Expuso que darle un sentido diferente a la norma desnaturaliza la finalidad que previó el legislador con la extensión de las incompatibilidades, en tanto su objeto es que el cargo de personero no pueda influir, negociar o garantizarse la designación de un cargo público, dentro de los 12 meses siguientes a su desempeño, puesto se avalaría sacar provecho por su gestión, para obtener un nombramiento en el mismo territorio donde ejerció la función de control circunstancia que conlleva a acceder a las pretensiones de la demanda con fundamento en estos dos argumentos.
2.5. Los recursos de apelación[8].
2.5.1 El demandado Martín Eduardo Herrera León
Por medio de memorial de 24 de marzo de 2021, el demandado interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia. En este escrito reiteró la tesis fundamental de la contestación de la demanda, según la cual, la situación acaecida con la suspensión judicial del proceso de selección de personero no generó una falta absoluta ni una falta temporal, en tanto esta circunstancia no se encuentra enlistada en ninguna de las causales previstas normativamente. Así las cosas, no existe un precepto que enmarque lo acontecido en el sub judice y por tanto el vicio de infracción de norma superior en que debía fundarse no se configura.
Expuso que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander realizó una interpretación errónea de lo dispuesto en el concepto del 16 de febrero de 2016 por la Sala de Consulta y Servicio Civil puesto que allí se afirma que "la provisión del empleo se realizará de forma transitoria", sin que ello implique que se trata de una falta temporal y por tanto estaba sometida a cumplir el procedimiento previsto en el artículo 172 de la Ley 136 de 1994 para este tipo de vacancias. Adicionalmente precisó que el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 dispone que los conceptos emitidos por autoridades como respuestas a consultas no pueden ser vinculantes u obligatorios para el concejo municipal.
Arguyó que las sentencias invocadas en la providencia no guardan identidad fáctica y jurídica con el sub judice, en tanto se refieren a casos en los que ha habido intervención del alcalde municipal en el proceso de elección de personero, la duma municipal no se ha reunido o se ha configurado una causal de falta temporal prevista taxativamente en el artículo 99 de la Ley 136 de 1994. Por el contrario debió invocarse como fundamento de la decisión el salvamento de voto proferido por la Consejera de Estado Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez dentro del proceso radicado con el No. 54001-23-33-000-2020-00506-01, el cual es concordante con la teoría de la defensa.
Finalmente y en relación con el régimen de incompatibilidades previsto en el artículo 175 de la Ley 136 de 1994 insistió que este contenido normativo se refiere al ejercicio de otro cargo diferente al de personero municipal, situación que en el sub lite no se configura en tanto el demandado fue designado para ejercer el mismo cargo. En virtud de que las inhabilidades e incompatibilidades son taxativas, expresas y de interpretación restrictiva no es posible hacerlas extensivas a casos no previstos por el legislador. En consecuencia, solicitó revocar el fallo apelado y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.
2.5.2 El Municipio de San José de Cúcuta
En correo electrónico remitido a la secretaría del Tribunal Administrativo de Norte de Santander el día 24 de marzo de 2021, la apoderada del municipio de San José de Cúcuta presentó impugnación en contra de la decisión de primera instancia con fundamento en los siguientes argumentos:
Arguyó la inadecuada aplicación jurisprudencial que sirvió de fundamento a la decisión de primera instancia, al considerar que las providencias invocadas no guardan identidad fáctica ni de objeto, en tanto en el sub judice no se presenta una falta temporal del personero sino una situación sui generis al haberse suspendido judicialmente el proceso de elección. Reiteró que la situación acontecida no se enmarca en ninguna de las causales de falta absoluta ni falta temporal lo que conlleva a concluir que no existe norma aplicable y tampoco se configura la vulneración de norma alguna por tratarse de una situación atípica.
Expuso que el régimen de incompatibilidades se refiere a las actuaciones que no pueden realizarse en el desempeño de un cargo, esto es, que ocurren con posterioridad al nombramiento o elección, situación que no es enjuiciable en los medios de control de nulidad electoral, sin que haya norma que así lo señale. No obstante lo anterior, el artículo 175 de la Ley 136 de 1994 se refiere a la prohibición de ocupar un empleo público diferente al de personero, condición que no se encuentra satisfecha en el sub judice, porque el señor Martín Eduardo Herrera fue designado en el mismo cargo como personero transitorio.
Concluyó que en la investigación disciplinaria que inició la Procuraduría General de la Nación con ocasión de la presunta vulneración del artículo 175 de la Ley 136 de 1994 se decidió que la conducta era atípica en razón a que a partir del 1 de marzo de 2020 el señor Martín Herrera inició una nueva vinculación pero en el mismo cargo y funciones que desempeñó hasta el 29 de febrero de 2020, consideraciones que deben ser estimadas al decidir la presente controversia. En consecuencia se debe revocar la decisión al considerar que el nombramiento objeto de análisis se encuentra ajustado al ordenamiento legal.
2.6 Alegatos de conclusión de segunda instancia
2.6.1 El demandado Martín Eduardo Herrera León
El 4 de junio de 2021, el demandado remitió escrito de alegaciones finales, en el cual insistió en la valoración de la prueba aportada en el recurso de apelación, relacionada con el fallo que profiriera la Procuraduría General de la Nación dentro de la investigación disciplinaria iniciada por infracción del artículo 175 de la Ley 136 de 1994, en la que se resolvió declarar "NO PROBADO y DESVIRTUADO el cargo formulado a Martín Eduardo Herrera en su calidad de Personero Transitorio de San José de Cúcuta y en consecuencia ABSOLVERLO de responsabilidad disciplinaria respecto de la conducta investigada"
Arguyó que la Procuraduría General de la Nación después de realizar el análisis y estudio de las condiciones fácticas en que ocurrieron los hechos narrados dentro del proceso IUS-E-2020-151987-IUC-D-2020-1479283 concluyó que a pesar de encontrar satisfecho los elementos i) temporal: en cuanto el nombramiento se hizo dentro de los 12 meses siguientes y ii) espacial: en razón a que la elección se dio en el municipio de San José de Cúcuta, la designación realizada se produjo en el mismo organismo que regenta como personero de forma que el elemento objetivo no se cumplió.
Adicionalmente insistió en que la suspensión del concurso de méritos no genera una falta absoluta ni una falta temporal que deba suplirse en las condiciones previstas en el artículo 172 de la Ley 136 de 1994. Por el contrario, consideró que no existe norma a nivel de ley o reglamento que establezca un procedimiento para resolver el caso en concreto.
Enfatizó que la jurisprudencia que sirvió de fundamento a la decisión de primera instancia no se ajusta ni fáctica ni jurídicamente al caso objeto de estudio, lo que si ocurre con el salvamento de voto proferido por la Consejera de Estado Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez dentro del proceso radicado con el No. 54001-23-33-000-2020-00506-01 que es concordante con los planteamientos que invoca la defensa.
Concluyó reiterando que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades es taxativo y de interpretación restrictiva, por lo que no es posible realizar interpretaciones extensivas sobre el contenido del artículo 175 de la Ley 136 de 1994, so pena de exceder la finalidad impuesta por el legislador.
2.6.2 La parte actora
En memorial de 8 de junio de 2021 los Procuradores 98 Judicial I y 24 Judicial II para asuntos Administrativos de Cúcuta descorrieron el traslado para alegar, documento en el que estimaron que las faltas absolutas del personero se proveen por el concejo mediante una nueva elección para lo que resta del periodo legal, mientras las faltas temporales las suple el funcionario de la personería que le siga en jerarquía al personero, siempre que reúna los requisitos para ocupar el empleo.
Como lo manifestó el Consejo de Estado en el Concepto 2246 de 2015 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil, en situaciones de vencimiento del período del personero sin que se haya elegido su remplazo se presenta una situación excepcional, porque la vacancia tiene formalmente carácter absoluto (definitivo) en la medida que su causa es irreversible y existe certeza de que no hay un titular elegido que pueda volver a ocupar el cargo. Sin embargo, es claro también que la provisión del empleo no podría hacerse para el resto del período -como se dispone en la ley para las faltas absolutas-, sino de forma transitoria, mientras que se hace la elección del nuevo personero, previo concurso público de méritos. Por tanto, se trata de un supuesto que formalmente correspondería a una vacancia absoluta pero que materialmente solo admitiría una provisión transitoria.
Arguyeron que para la solución del asunto se debe dar primacía a lo sustancial (el tipo de provisión que debe hacerse) sobre lo formal (la calificación que desde un punto de vista teórico pudiera darse a la vacancia) y garantizar la continuidad de la función pública de las personerías, todo esto sin anular o restar importancia al deber de los concejos municipales de llevar a cabo la elección, conforme a las previsiones del ordenamiento jurídico.
2.7. Concepto del Ministerio Público.
La Procuradora Séptima Delegada ante esta Corporación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia al considerar que la causal de nulidad por infracción de las normas en que debía fundarse prevista en el artículo 137 del CPACA no se cumple en el caso concreto, como quiera que objetivamente el Concejo Municipal, al momento de la expedición de los actos previos, en especial al emitir la Resolución 064 de 2020 y el acto enjuiciado, no vulneraron el artículo 172 de la Ley 136 de 1994, pues ni la hipótesis fáctica de vacancia absoluta por vencimiento de período ni de falta temporal se estructuraba.
Expuso que el fallo se sustenta en el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, sin considerar que el artículo 28 del CPACA establece que los conceptos no son vinculantes, ni precaver que su contenido señala que "nada impide aplicar las reglas previstas para la provisión de las faltas temporales", lo que plantea una posibilidad mas no un apremio.
Insistió en que en esta etapa debe salir avante la postura interpretativa esgrimida en el salvamento de voto respecto de la decisión tomada en el auto del 19 de noviembre de 2020, como quiera que en esa oportunidad se señaló que debe existir total certidumbre de la oposición del acto frente al ordenamiento superior aplicable; por lo que cualquier duda debe ser definido en favor de su juridicidad.
Afirmó que para esa Delegada no existe indeterminación, vacío normativo o atipicidad, como quiera que por analogía, podía aplicarse el inciso 5º del artículo 35 de la Ley 1551 de 2012, que modificó el artículo 170 de la Ley 136 de 1994, el cual "establece una hipótesis que podría aplicarse en forma analógica a la situación que nos ocupa.". Explicó que este precepto regula que en caso de falta absoluta de personero el respectivo Concejo designará como tal a la persona que sigue en lista y si no hubiere lista para hacerlo designará a un personero encargado quien desempeñará el cargo hasta tanto se realice el concurso correspondiente, "situación, que mutatis mutandis, pudo haberse aplicado en este caso", como quiera que, inicialmente se establece la hipótesis de la vacancia absoluta del cargo y, a continuación la designación de un personero encargado por parte de la corporación administrativa hasta tanto no se realice el concurso correspondiente y se elija personero en propiedad.
Concluyó que respecto de la inexistencia de la inhabilidad prevista en el literal a) del numeral 1º del artículo 175 de la Ley 136 de 1994, "debe mantenerse la postura asumida en el auto del 19 de noviembre de 2020, que decretó la suspensión provisional del Acta 057 de 2020, mediante el cual se verificó la designación como personero transitorio del municipio de Cúcuta, en donde, se señaló que la incompatibilidad precitada que se torna en inhabilidad, aplica para todos los cargos públicos, salvo para el de Personero municipal".
II. CONSIDERACIONES.
2.1. Competencia.
De conformidad con lo establecido en los artículos 150 y 152.8 del CPACA, así como el artículo 13 numeral 7º del Acuerdo 080 de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Sección es competente para conocer los recursos de apelación interpuestos por la parte demandada y por el Municipio de San José de Cúcuta contra la sentencia del 11 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad electoral contra el acto de elección del señor Martín Eduardo Herrera León, como "personero municipal transitorio" de San José de Cúcuta.
2.2 Cuestión previa
Mediante memorial de fecha 4 de junio de 2021, el demandado remitió escrito de alegaciones finales, a través del cual solicitó la valoración probatoria del fallo que profiriera la Procuraduría General de la Nación en la que se resolvió declarar "NO PROBADO y DESVIRTUADO el cargo formulado a Martín Eduardo Herrera en su calidad de Personero Transitorio de San José de Cúcuta y en consecuencia ABSOLVERLO de responsabilidad disciplinaria respecto de la conducta investigada", al referirse a la posible configuración de la vulneración del régimen de incompatibilidades previsto en el artículo 175 de la Ley 136 de 1994, el cual es objeto de estudio en el sub lite.
Al respecto se destaca que, como dicha prueba documental fue aportada en los memoriales contentivos de los recursos de apelación interpuestos por las apoderadas del municipio de San José de Cúcuta[9] y del demandado[10], en el auto por el cual se admitieron las impugnaciones propuestas por estos sujetos procesales de fecha 31 de mayo de 2021, se consideró con respecto de esta prueba que:
(...), la decisión disciplinaria allegada en manera alguna podría ser calificada como conducente, pertinente y útil, dado que, en primera medida, el objeto de estudio en esta litis no lo constituye las actuaciones de la Procuraduría General de la Nación en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria, contrario sensu se propende por determinar si la atribución eleccionaria o nominadora del concejo municipal de San José de Cúcuta, se desarrolló dentro de los parámetros legales y jurisprudenciales que ha venido erigiendo esta Corporación al respecto.
En segundo término, no puede pretenderse que se tenga como sustento del correspondiente fallo que compete expedir en esta instancia, ni siquiera como una simple referencia, una decisión de una autoridad administrativa que, si bien tiene una relación factual frente a las circunstancias que circundan el presente proceso, no puede erigirse como un pilar del convencimiento del funcionario judicial, el cual sí debe estar sustentando en las normas superiores, legales y reglamentarias que rigen la situación particular y la jurisprudencia que ha emanado de esta Sección.
En virtud de lo expuesto se decidió rechazar las pruebas allegadas por las apoderadas del municipio de San José de Cúcuta y del demandado en los escritos de apelación.
Como en los alegatos de conclusión la apoderada del demandado recaba la valoración de la prueba que fuera rechazada en el auto de 31 de mayo de 2021 invocado, sin aportar argumentos suplementarios a los expuestos en los recursos de apelación, enfatiza la Sala que por persistir los aspectos fácticos y jurídicos que dieron lugar al rechazo, se debe decidir en esta oportunidad estar a lo allí resuelto sin necesidad de proferir consideraciones adicionales.
2.3. Problema jurídico.
Conforme al fallo de primera instancia y a los argumentos expuestos en los recursos de apelación interpuestos por la parte demandada y por el Municipio de San José de Cúcuta, corresponde a esta Sección Electoral determinar si existe mérito suficiente para confirmar, modificar o revocar la sentencia del 11 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad electoral contra el acto de elección del señor Martín Eduardo Herrera León, como "personero municipal transitorio" de San José de Cúcuta.
Para resolver el anterior planteamiento, la Sala abordará los siguientes temas: (i) respecto de la continuidad de suspensión del concurso de méritos; (ii) sobre la improcedencia de designar un personero transitorio; (iii) violación del régimen de incompatibilidades de los personeros; iv) de la indebida aplicación jurisprudencial al caso concreto y, finalmente v) presunta interpretación errónea del concepto proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil.
2.4 Respecto de la continuidad de suspensión del concurso de méritos
Previo a analizar los argumentos del recurso de apelación es necesario analizar cuáles fueron las vicisitudes que rodearon el trámite desarrollado para proveer el cargo de personero de San José de Cúcuta, frente a lo cual afirma la parte actora que la mesa directiva del concejo municipal al expedir Resolución 063 de 25 de febrero de 2020, por la cual decidió "continuar con la suspensión del concurso" y proceder a efectuar una nueva convocatoria para designar un personero transitorio, vulneró los artículos 88 y 91 de la Ley 1437 de 2011. Lo anterior, por cuanto se desconoció el atributo de la presunción de legalidad y el carácter vinculante de la Resolución 231 de 2019, a través de la cual se convocó y adoptaron las reglas del concurso para proveer de manera definitiva este cargo, en la medida que el Juzgado Tercero (3°) Administrativo Oral de Cúcuta, dispuso el levantamiento de la medida cautelar de suspensión provisional del acto de convocatoria, por lo que el concurso de méritos, retomó su carácter obligatorio, circunstancia que justifica que la mesa directiva del Concejo Municipal de San José de Cúcuta ha debido dar continuidad al proceso de elección.
En relación con este aspecto, debe señalarse que la medida cautelar impuesta por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito, dentro del proceso de nulidad simple con radicado No. 54001-33-33-003-2019-00453-00, tuvo las siguientes vicisitudes:
Por auto del 11 de diciembre de 2019, esta autoridad judicial decretó la suspensión provisional de las Resoluciones 231 del 7 de octubre de 2019, por la cual se convocó y reglamentó el concurso y 240 de 2019 del 16 de octubre de 2019, a través de la cual, se modificó el cronograma del concurso estableciendo el 7 de noviembre de 2019, como nueva fecha para la realización de la prueba escrita. En cumplimiento de dicha orden judicial, el Concejo Municipal de San José de Cúcuta profirió la Resolución 315 de 13 de diciembre de 2019, por la cual ordenó continuar con la suspensión de la convocatoria, ya ordenada por la Resolución 302 de 4 de diciembre de 2019 con ocasión de las observaciones señaladas por la procuraduría a dicho proceso y dispuso ampliar sus efectos conforme a la orden judicial.
A su turno, mediante correo electrónico del 11 de febrero de 2020, los señores Juan Guillermo Cuadros Castillo y Edward Alberto Varón Flórez, demandantes en el proceso de simple nulidad, en cuyo marco se adoptó la medida de suspensión provisional, presentaron solicitud de "desistimiento de la medida cautelar" y el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta, mediante auto de 17 de febrero de 2020, aceptó dicho desistimiento, en aplicación al artículo 316 de Código General del Proceso.
Sin embargo, con ocasión del recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Concejo Municipal contra el auto que aceptó el desistimiento, el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Cúcuta, mediante Auto del 28 de febrero de 2020, decidió "abstenerse de pronunciarse" por considerar que el Concejo Municipal carecía de personería y capacidad jurídica para ser parte en el proceso. Sin embargo, en esta misma providencia dejó sin efectos el auto por medio de la cual se "aceptó el desistimiento", por considerar que se había desconocido el artículo 235 del CPACA, y dispuso que la medida cautelar decretada mediante proveído del 11 de diciembre de 2019, "continúa vigente".
En este orden, concluye la Sala, con base en las providencias emitidas por la autoridad judicial, que el concurso de méritos para proveer el cargo de personero para el período 2020-2024, convocado mediante la Resolución 231 del 7 de octubre de 2019, por la mesa directiva del Concejo Municipal de San José de Cúcuta, en el momento de la designación se encontraba suspendido.
Ahora bien, específicamente, respecto de la Resolución 063 de 25 de febrero de 2020, de la mesa directiva del Concejo Municipal, por la cual se dispuso continuar con la suspensión de la convocatoria para proveer el cargo de Personero (a) Municipal de San José de Cúcuta para el periodo 2020-2024, por considerar que no se había producido decisión de fondo dentro del proceso de nulidad simple ya referido[11], se encuentra ajustada a derecho habida cuenta que, si bien, para ese momento, ya se había aceptado "el desistimiento" de la medida cautelar solicitada, por auto del 17 de febrero de 2020, en todo caso, al formularse recurso de apelación, dicho auto no cobró ejecutoria, al tenor del artículo 302 del CGP[12]. Por el contrario, al expedirse el auto del 28 de febrero de 2020, que resolvió "dejar sin efectos", el auto que aceptó el desistimiento, volvió a cobrar vigencia la suspensión provisional, tantas veces referenciada. En estas condiciones, se advierte que la alegada obligatoriedad de la convocatoria no podía ser exigible, circunstancia que nos permite analizar las condiciones bajo las cuales se dispuso el nombramiento del demandado.
2.5 Sobre la improcedencia de designar un personero transitorio
Así mismo, consideran los demandantes que con la expedición de la Resolución 064 de 2019, por la cual se decide invitar a la ciudadanía en general para participar en la convocatoria para la designación del "personero transitorio", el Concejo Municipal de San José de Cúcuta, desconoció las previsiones contenidas en el artículo 172 de la Ley 136 de 1994, en cuanto dispone el procedimiento para suplir las faltas temporales y absolutas de los personeros municipales, sin que allí se prevea la celebración de una invitación pública a la ciudadanía en general para elegir un "personero transitorio". Así las cosas, ante el vencimiento del período del personero municipal, sin haberse podido realizar el concurso de méritos, por las vicisitudes presentadas, lo que se imponía era encargar transitoriamente al funcionario que estuviere ocupando el empleo inmediatamente anterior en la jerarquía, como lo dispone la norma invocada.
Por su parte, las apoderadas del demandado y del municipio en sus recursos de apelación y el Ministerio Público en el concepto proferido en esta instancia insisten en la legalidad del acto de convocatoria para designar un personero transitorio y la nominación hecha en favor del señor Martín Eduardo Herrera León, mientras culmina el concurso, dado que la situación de la personería de San José de Cúcuta, se enmarca en una circunstancia sui generis al haberse iniciado el concurso de méritos para la elección del personero municipal, periodo constitucional 2020-2024 y, a su turno, haberse suspendido el mismo, por orden judicial, lo que hace que no se configure una falta temporal de aquellas estipuladas en el artículo 99 de la Ley 136 de 1994 y, por siguiente, la hipótesis del artículo 172 ibidem que ordena encargar al funcionario que le siga en jerarquía al cargo de personero municipal. Así mismo, tampoco se edifica una falta absoluta por cuanto las mismas se encuentran establecidas en el artículo 98 de este compendio normativo. En este orden, concluyen que al no haber norma aplicable, el concejo municipal debía realizar la designación en la forma como se hizo para evitar la paralización de la personería.
Al respecto encuentra la Sala que no les asiste razón a estos sujetos procesales al afirmar la alegada indeterminación sobre el tipo de falta que se configura cuando hay vencimiento del periodo, se ha iniciado el concurso de méritos y este ha sido suspendido por orden judicial, pues, esta circunstancia constituye una falta temporal que a la luz del artículo 172 de la Ley 136 de 1994, impone designar en encargo a quien inmediatamente siga en jerarquía al cargo de personero municipal.
En efecto, el artículo 172 de la Ley 136 de 1994, dispone:
"Artículo 172.- Falta absoluta del personero. En casos de falta absoluta, el Concejo procederá en forma inmediata, a realizar una nueva elección, para el período restante.
Las faltas temporales del personero serán suplidas por el funcionario de la personería que le siga en jerarquía siempre que reúna las mismas calidades del personero. En caso contrario, lo designará el Concejo y si la corporación no estuviere reunida, lo designará el alcalde. En todo caso, deberán acreditar las calidades exigidas en la presente Ley. Compete a la mesa directiva del Concejo lo relacionado con la aceptación de renuncias, concesión de licencias, vacaciones y permisos al personero." (Subraya la Sala)
De lo anterior se deriva que cuando se ha convocado al concurso de méritos para proveer el cargo de personero municipal y el período del antecesor ha vencido, y se han presentado circunstancias que han originado que no se haya podido elegir al nuevo funcionario, se presenta una interinidad que es necesario suplir mientras culmina el concurso. La provisión que deba hacerse para suplir la vacancia, se entiende hecha de manera transitoria, pues esta designación por su carácter temporal, no puede ir más allá del término estrictamente necesario mientras se logre terminar el proceso de elección, atribuida a esta corporación administrativa en el artículo 313 numeral 8º de la Carta, en concordancia con el artículo 170[13] de Ley 136 de 1994.
En efecto, el vencimiento del periodo institucional de los personeros, que se encuentra previsto en el artículo 170 de la Ley 136 de 1994, genera una falta absoluta que impone desarrollar el concurso de méritos ordenado en esta norma. Sin embargo, ante la imposibilidad de contar con el nuevo funcionario por haberse presentado vicisitudes en el concurso de méritos, como ocurre en el presente caso, implica que deba designarse a alguien temporalmente, para proveer transitoriamente dicho empleo, hasta tanto culmine el proceso de selección. En esa medida, la hipótesis del inciso 2º del artículo 172 de la ley ibídem, según la cual, "Las faltas temporales del personero serán suplidas por el funcionario de la personería que le siga en jerarquía siempre que reúna las mismas calidades del personero", tiene plena vigencia y debe atenderse de manera estricta, sin que haya lugar a aplicar otras normas complementarias como lo sugiere el ministerio público en su concepto.[14]
Así lo ha señalado, esta Sala Electoral[15] quien ha manifestado lo siguiente:
62. Aunque no se consagra expresamente en las normas referidas en forma previa, es claro que la terminación del período constitucional de quien ostenta la calidad de personero, sin que exista un reemplazo debidamente escogido conforme a la ley -por suspensión o retrasos en el concurso público de méritos-, genera una falta absoluta del cargo. Esta última situación presenta una dificultad, pues en estricto tenor literal del mencionado artículo 172, sería necesario llevar a cabo una elección nueva para suplir la vacancia generada; sin embargo, es claro que el trámite meritocrático se encuentra en curso, sólo que por diversas razones no ha sido posible concluirlo en forma exitosa.
63. En punto de lo anterior, esta Sección ha acogido los criterios interpretativos que se señalaron por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación. Al respecto, se ha señalado:
"Así lo ha entendido la Sala de Consulta y Servicio Civil[16], quien ha interpretado que frente a la contingencia de que el concurso fracase, sea suspendido, o no haya culminado, por razones exógenas a la corporación que deba proveerlo, se configura una falta temporal que daría lugar a llenar esta vacancia con la situación administrativa que ordena el artículo 172 de la ley ibídem, como se indica a continuación:
`Con independencia de la denominación formal del tipo de vacancia que se presenta en la hipótesis consultada, el cargo de personero solo puede ser provisto de manera transitoria y por el tiempo estrictamente necesario para adelantar o culminar el concurso público de méritos que permita su elección.
En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 172 de la Ley 136 de 1994 y 98 del Decreto 1421 de 1993, si vencido el periodo de un personero no se ha producido la elección de quien ha de remplazarlo, el empleo podrá ser desempeñado temporalmente por el funcionario de la personería que le siga en jerarquía, siempre que reúna los requisitos para ocupar el cargo, mediante la figura de encargo por parte del concejo municipal. (...) (subrayado fuera de texto).
En cualquier caso las anteriores designaciones son transitorias, no pueden superar los tres (3) meses y en ningún caso liberan al concejo municipal o distrital de su obligación de adelantar con la mayor celeridad posible el concurso público de méritos que permita la elección definitiva del personero´."[17]
64. Bajo estas consideraciones, es claro que para suplir la vacancia que se genera en el cargo mientras se logra la culminación del concurso público correspondiente y la corporación administrativa adopta la decisión electoral, es posible entonces acudir a la posibilidad del encargo que se consagra en el inciso 2º del artículo 172, en casos de faltas temporales, especialmente, frente a quien ocupa la segunda posición en la jerarquía interna de la entidad.
Conforme a lo expuesto se concluye que con la expedición de la Resolución 064 de 2019, por parte de la duma municipal, que convocó a la elección de personero transitorio y se señalaron las reglas de este nuevo concurso, se quebrantó el artículo 172 de la Ley 136 de 1994, en la forma como lo expuso el Tribunal Administrativo en la sentencia apelada y, por consiguiente se afectó la validez del Acta 057 de la sesión del Concejo Municipal de San José de Cúcuta de fecha 29 de febrero de 2020, por el cual se designó al señor Martín Eduardo Herrera León, como personero municipal transitorio, a partir del 1° de marzo de 2020 y hasta que se elija quien va a desempeñar el cargo en propiedad, por lo que fuerza concluir que este argumento planteado por los apelantes y el ministerio público no tienen vocación de prosperidad.
2.6 Violación del régimen de incompatibilidades de los personeros
Arguyen los accionantes que se incurrió en violación del régimen de incompatibilidades previsto artículo 175, literal a) de la Ley 136 de 1994, al haberse efectuado un nombramiento transitorio al señor Martín Eduardo Herrera León, después de haber ejercido el cargo de personero municipal en propiedad, dado que esta norma consagra la prohibición de desempeñar cargo público en el respectivo municipio, durante los 12 meses siguientes al vencimiento del período, en armonía con el artículo 51 de la Ley 617 de 2000.
En efecto, el artículo 175 literal a) de la ley ibídem señala:
ARTÍCULO 175. INCOMPATIBILIDADES. Además de las incompatibilidades y prohibiciones previstas para los alcaldes en la presente Ley en lo que corresponda a su investidura, los personeros no podrán:
- Ejercer otro cargo público o privado diferente;
b) Ejercer su profesión, con excepción de la cátedra universitaria. (Subrayado fuera de texto)
Por su parte, el artículo 51 de la Ley 617 de 2000, establece:
"ARTICULO 51. EXTENSION DE LAS INCOMPATIBILIDADES DE LOS CONTRALORES Y PERSONEROS. Las incompatibilidades de los contralores departamentales, distritales y municipales y de los personeros distritales y municipales tendrán vigencia durante el período para el cual fueron elegidos y hasta doce (12) meses posteriores al vencimiento del período respectivo o la aceptación de la renuncia."
Al respecto el municipio de San José de Cúcuta en su recurso de apelación señala que la vulneración del régimen de incompatibilidades no puede entenderse como causal de nulidad electoral en tanto así no se encuentra previsto en las normas especiales que lo regulan.
Sobre el particular es necesario precisar que las incompatibilidades son aquellas actuaciones que no pueden realizarse durante el desempeño de un cargo, por resultar contrarias al deber de dedicación exclusiva que exige el desempeño de la función pública. En otros términos, son circunstancias taxativamente señaladas en la constitución o la ley, que ocurren con posterioridad al nombramiento o elección, que restringen la posibilidad de ejercer coetáneamente tareas públicas o privadas en guarda del interés superior que puede verse afectado por una indebida acumulación de funciones o confluencia de tareas no conciliables. La Sección Quinta ha sostenido, insistentemente, que las incompatibilidades no pueden aducirse como fundamento de la nulidad de una elección, sin que haya una norma que así lo señale.
No obstante, la prohibición objeto de examen, consistente en no ocupar un empleo público o privado durante los doce (12) meses posteriores al vencimiento del período del cargo de personero, describe una conducta prohibitiva constitutiva de una incompatibilidad a la luz del precepto antes mencionado, pero que se torna en inhabilidad para asumir un nuevo empleo público, durante dicho lapso[18] lo que faculta su análisis dentro del medio de control de nulidad electoral bajo estas consideraciones, circunstancia que torna impróspero el argumento expuesto por la apoderada del municipio de San José de Cúcuta.
Ahora bien, en cuanto a la configuración de esta conducta prohibitiva el Tribunal Administrativo de Norte de Santander consideró:
Dicha incompatibilidad conforme a la extensión que estableció el legislador por 12 meses más posteriores o siguientes a la dejación del cargo, debe entenderse hace relación a cualquier cargo público en la misma circunscripción en la que ejerció como personero, puesto darle un sentido literal sería tanto como impedirle laborar en año siguiente a ostentar el cargo de personero.
Ahora bien, en lo que respecta a la condición de ser "otro cargo", conforme se indicó, considera la Sala hace referencia al momento en que se está ejerciendo como personero, pretendiendo el legislador, la dedicación exclusiva al desempeño de sus funciones, puesto resultaría ilógico prohibirle al personero en su período ejercer el mismo cargo, es la manera clara para la redacción de la norma de la incompatibilidad.
No obstante, lo anterior, no ocurre lo mismo, cuando se extiende la citada incompatibilidad a los 12 meses siguientes, la cual considera la Sala, comporta a todos los cargos públicos, incluidos el de personero, pues precisamente lo que procura la extensión de las incompatibilidades es que el desempeño como personero pueda ser utilizado para gestionar o influir en un empleo o actividad pública posterior.
Frente a este aspecto se impone precisar que con anterioridad esta Sala Electoral ha concluido que la conducta prohibitiva que se torna en inhabilidad contiene un elemento objetivo, consistente en no ocupar empleo público o privado diferente al de personero, un elemento temporal, según el cual, esta incompatibilidad que conlleva una inhabilidad opera durante todo el período para el cual fue elegido y doce (12) meses más después del vencimiento del mismo o a la aceptación de la renuncia. Aunque la disposición no precisa un elemento espacial, debe señalarse que su correcto entendimiento es que la conducta prohibitiva no se ejecute en el respectivo municipio, pues lo que se busca evitar es que el personero municipal, después de haber ejercido la función de control y vigilancia de la gestión pública municipal, bien como veedor ciudadano o como ministerio público, que lo hace titular prevalente de la potestad disciplinaria frente a quienes desempeñen funciones públicas municipales, se sirva o beneficie de su gestión para lograr una nominación en un cargo en la misma entidad territorial.
En el caso sub judice, los presupuestos normativos de la incompatibilidad que se torna en inhabilidad para ocupar cargos públicos, prevista en el artículo 175 literal a) de la Ley 136 de 1994, llevan a la Sala a concluir que no se presenta, pues, a pesar de que se puede entender satisfecho el elemento temporal- al haberse realizado el nombramiento dentro de los doce (12) meses siguientes- y el elemento espacial – en razón a que la elección se realizó en San José de Cúcuta- la designación efectuada al señor Martín Eduardo Herrera León, por el concejo municipal de San José de Cúcuta, se produjo en el mismo organismo que regenta como personero transitorio y la norma prohibitiva se refiere a la hipótesis de "Ejercer otro cargo público o privado diferente", entiéndase diferente al de personero municipal, de forma que el elemento objetivo no se cumple, postura que se aviene a los argumentos que plantean el demandado y el municipio de San José de Cúcuta en sus memoriales de impugnación.
2.7 De la indebida aplicación jurisprudencial al caso concreto
Afirman los impugnantes que en la sentencia recurrida proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 11 de marzo de 2021, se realiza un recuento jurisprudencial de providencias que no son aplicables al caso bajo estudio en virtud de que no guardan identidad fáctica o jurídica con el objeto de la presente litis.
Al respecto encuentra la Sala que el a quo en el acápite de "Jurisprudencia aplicable al caso" de la sentencia impugnada el Tribunal Administrativo invocó la providencia de fecha 9 de febrero de 2017, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, dentro del proceso de radicado 05001-23-33- 00-2016-01595-03 que, con ponencia de la Honorable Consejera Rocío Araujo Oñate, decidió la demanda de nulidad electoral interpuesta en contra de Resolución No. 027 de 2 de junio de 2016 en la que la mesa directiva del Concejo Municipal de Rionegro nombró provisionalmente a Claudia Janneth Loaiza Henao, Personera Delegada para la Vigilancia Administrativa, como Personera Municipal de ese municipio. Lo anterior, en consideración a que el Consejo de Estado en auto de 23 de mayo de 2016, que decidió decretar la suspensión provisional del acto de elección de Carlos Andrés García Castaño como Personero de Rionegro y frente a la vacancia temporal designó a la demandada de forma provisional. Al respecto consideró:
Por lo tanto, se concluye: (i) que la provisión de la falta temporal del Personero de Rionegro operó ipso iure, esto es, por virtud de lo establecido en el inciso segundo del artículo 172 de la Ley 136 de 1994, para que no quedara acéfalo el cargo; (ii) que esa provisión se dio por quien en efecto ocupaba el primer cargo en la línea de jerarquía de la personería prevista en las normas citadas, esto es Claudia Janneth Loaiza Henao, quien al momento de la designación ocupaba el cargo de Personera Delegada para la Vigilancia Administrativa y la Conducta Oficial; (iii) que Claudia Janneth Loaiza Henao cumple con las calidades que las normas exigen para ocupar el cargo de personero; y (iv) que, por tanto, el acto suscrito por los miembros de la mesa directiva del concejo municipal contenido en la Resolución 027 del 2 de junio de 2016, a través del cual nombró provisionalmente a Claudia Janneth Loaiza Henao como personera ha de entenderse como un mero acto de formalización que no requería de la intervención del concejo municipal en pleno, puesto que tal intervención sólo era pertinente en forma subsidiaria.
En el mismo sentido citó la sentencia de 5 de agosto de 2004, proferida dentro de la radicación número: 41001-23-31-000-2004-0285-01, Consejera ponente María Nohemí Hernández Pinzón, demandante Yenifer Molano Perdomo, demandado: Personero del Municipio de Algeciras, proceso en el que se enjuició el Decreto 20 del 27 de febrero de 2004, por medio del cual el Alcalde del municipio de Algeciras (Huila) designó de forma provisional como personero al señor Libardo Chilatra Velandia. En esta providencia se concluyó que se desconoció el artículo 172 de la Ley 136 de 1994 en tanto solo se puede concurrir a la designación del personero municipal con personal ajeno a la personería ante las faltas temporales del titular del cargo "cuando dentro de la planta de personal de la personería no exista funcionario que reúna las calidades para ocupar el cargo y el concejo municipal no estuviere reunido, medida que se justifica para no dejar acéfalo el cargo por el término de la falta temporal del personero titular".
Igualmente, dentro del proceso radicado con el No. 11001-03-28-000-2000-00030-01 el Consejero Ponente Mario Alario Méndez en pronunciamiento de fecha 6 de octubre de 2000, concluyó que el artículo 172 de la Ley 136 de 1994 prevé que "El concejo municipal, o el alcalde si no estuviera reunido el concejo, debe designar a quien deba suplir las faltas temporales del personero; que esa elección debe recae en el funcionario de la personería que siga en jerarquía, si reúne los requisitos del cargo; y que, en caso contrario, la designación debe hacerse en otra persona que reúna las calidades del cargo".
En punto a resolver este cargo se precisa que, si bien es cierto los casos invocados no guarda exacta identidad fáctica con el sub judice, si concurren en la designación con carácter provisional de personeros municipales por faltas temporales del titular del cargo, en los que se impone la designación del funcionario de la personería que le siga en jerarquía siempre que reúna las mismas calidades del personero, en atención al contenido del artículo 172 de la Ley 136 de 1994. Esta postura se aviene a las consideraciones que esta Sala Electoral pronunció en el auto que decidió la medida cautelar en el presente proceso, oportunidad en la que adicionalmente invocó la sentencia de 4 de febrero de 2010, proferida dentro del proceso con radicación número: 76001-23-31-000-2009-00457-02, con ponencia de la Dra María Nohemí Hernández Pinzón Actor: Edilberto Peralta Borja Demandado: Personero del Municipio de Candelaria, la cual prescribió:
Las disposiciones anteriores permiten arribar a las siguientes conclusiones. En primer lugar, que la designación en interinidad únicamente opera frente a las faltas temporales del personero titular, quedando habilitado para hacerla, según el caso, el mismo personero cuando dentro de la nómina del personal a su cargo exista un funcionario que le siga en jerarquía y cumpla con las calidades y requisitos para el desempeño del cargo; también puede hacer la designación en encargo el propio concejo si no se puede acudir al mecanismo anterior, y si el concejo no lo puede hacer porque no se encuentra sesionando, será el alcalde municipal o distrital quien efectúe la designación en encargo. (...)
En virtud de lo expuesto es dable concluir que la jurisprudencia que sirvió de fundamento a la decisión de primera instancia al referirse a la aplicación del artículo 172 de la Ley 136 de 1994 en tratándose de la designación con carácter provisional de personeros municipales permite realizar una aproximación a la forma de proceder cuando el proceso de elección para la elección del titular del cargo se encuentra suspendido, precepto que impone la consecuencia jurídica de nombrar al funcionario de la personería que le siga en jerarquía, siempre que reúna las mismas calidades del personero, circunstancia que conlleva a declarar la falta de prosperidad de este argumento propuesto por los impugnantes.
2.8 Presunta interpretación errónea del concepto proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil
El municipio de San José de Cucutá y el demandado arguyeron en sus recursos de apelación que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander realizó una interpretación errónea de lo dispuesto en el concepto del 16 de febrero de 2016 por la Sala de Consulta y Servicio Civil en razón a que se afirma que "la provisión del empleo se realizará de forma transitoria" sin que ello implique que se trata de una falta temporal sometida al procedimiento previsto en el artículo 172 de la Ley 136 de 1994 para este tipo de vacancias.
Al respecto se precisa que de la lectura completa del concepto proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil[19], esa corporación interpretó que frente a la contingencia de que el concurso fracase, sea suspendido, o no haya culminado, por razones exógenas a la corporación que deba proveerlo, se configura una falta temporal que daría lugar a llenar esta vacancia con la situación administrativa que ordena el artículo 172 de la ley ibídem, pues así lo concluye cuando afirma:
"Con independencia de la denominación formal del tipo de vacancia que se presenta en la hipótesis consultada, el cargo de personero solo puede ser provisto de manera transitoria y por el tiempo estrictamente necesario para adelantar o culminar el concurso público de méritos que permita su elección.
En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 172 de la Ley 136 de 1994 y 98 del Decreto 1421 de 1993, si vencido el periodo de un personero no se ha producido la elección de quien ha de remplazarlo, el empleo podrá ser desempeñado temporalmente por el funcionario de la personería que le siga en jerarquía, siempre que reúna los requisitos para ocupar el cargo, mediante la figura de encargo por parte del concejo municipal. (...) (subrayado fuera de texto).
En cualquier caso las anteriores designaciones son transitorias, no pueden superar los tres (3) meses y en ningún caso liberan al concejo municipal o distrital de su obligación de adelantar con la mayor celeridad posible el concurso público de méritos que permita la elección definitiva del personero".
En tal virtud se enfatiza que lo manifestado en dicho concepto debe ser analizado en su integridad, sin que haya lugar a considerar interpretaciones parciales de fragmentos de su contenido, en especial cuando concluye que la ausencia del titular generada como consecuencia de vicisitudes presentadas en el concurso de méritos genera una vacancia que solo "puede ser provisto de manera transitoria y por el tiempo estrictamente necesario para adelantar o culminar el concurso público de méritos que permita su elección" en aplicación lo dispuesto en el artículo 172 de la Ley 136 de 1994. En tal virtud, por considerar que no existen diversas interpretaciones en el concepto proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil, sino que por el contrario constituye una sola postura que se acompasa con la jurisprudencia que invocó el Tribunal Administrativo y esta Corporación al decidir la medida cautelar se concluye que este argumento no puede salir avante.
Por otra parte, manifiestan los apelantes y la agente del ministerio público que el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 dispone que los conceptos emitidos por autoridades como respuestas a consultas no pueden ser vinculantes u obligatorios para el concejo municipal. Al respecto esta Sala Electoral[20] ha considerado con anterioridad que:
Precisa la Sala que los conceptos emitidos por la Sala de Consulta no tienen efectos vinculantes, por lo cual no puede decirse que los criterios expuestos en torno de la elección de los contralores tengan que ser necesariamente acogidos por las asambleas y concejos para la escogencia de los citados funcionarios. (Se resalta)
Ahora bien se impone precisar que la función consultiva que le ha sido asignada al Consejo de Estado en el numeral 3 del artículo 237 de la C.P., "constituye una herramienta constitucional de colaboración interinstitucional, orientada a que el Gobierno Nacional pueda contar con un criterio jurídico objetivo e independiente para el mejor cumplimiento de las tareas administrativas a su cargo." En tal sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil, profiere un concepto jurídico sobre asuntos o materias administrativas que el Gobierno debe resolver la cual puede o no ser considerado dentro del ejercicio de su autonomía. Sin embargo dicho pronunciamiento si puede servir de parámetro orientador dentro del proceso de interpretación normativa el cual, apoyado en jurisprudencia formalmente expedida puede servir de ayuda al operador judicial. Así lo ha considerado esta corporación cuando explicó:
Pues bien, en cuanto el concepto de 6 de abril de 2011 de la Sala de Consulta y Servicio Civil que se aportó con la demanda y se aprecia de folios 12 a 20 del proceso ordinario; la Sala considera que no se trata propiamente de un medio de convicción que tenga la capacidad de demostrar los supuestos fácticos de la demanda y los presupuestos de hecho de las normas jurídicas cuya aplicación se solicita, sino de un medio para llevar al operador judicial a la convicción sobre la interpretación que el demandante considera se le debe otorgar a los preceptos invocados.
Así las cosas, en el presente caso el a quo enlistó una serie de providencias proferidas por la Sala Electoral relacionadas con la aplicación del artículo 172 de la Ley 136 de 1994 cuanto existen vacancias temporales de los personeros municipales y como apoyo invocó el concepto proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil el 16 de febrero de 2016, Rad No.2283 con ponencia del Consejero Edgar González López a efectos de darle un mayor soporte a la interpretación que este operador judicial hiciera de este precepto normativo, sin que allí se indicara la obligatoriedad de seguir sus lineamientos, circunstancia que en esta instancia se encuentra acorde a la facultad atribuida a él legamente, sin que ello afecte lo decidido judicialmente en primera instancia.
Finalmente en el escrito de impugnación presentado por el demandado y en el concepto rendido por la agente del ministerio público se argumenta que en la sentencia se debe asumir la postura que la Consejera de Estado Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez adoptó en el salvamento de voto proferido dentro del proceso radicado con el No. 54001-23-33-000-2020-00506-01, el cual es concordante con la teoría de la defensa.
En punto a dilucidar este aspecto se impone precisar cuál es la naturaleza de los salvamentos de voto y su papel como criterio auxiliar del derecho, indicando que:
Las Fuentes Formales del Derecho crean, extinguen, declaran, armazonan el nuevo Derecho de tal manera que son las razones para su reconocimiento y validez, y éste debe ser no sólo universal si no que necesita de un poder vinculante que sea para todos. De esta forma, los Salvamentos de Voto, de por sí, no podrían ser incluidos. Además porque se sabe que la validez de la argumentación de los Salvamentos de Voto no tiene el respaldo del consenso de la mayoría y de allí es de donde justamente surge su invalidez. Fíjese como la aceptación colectiva si es pregonable en las otras Fuentes Formales del Derecho.[21]
Conforme a lo expuesto, los salvamentos de voto cumplen la finalidad de dar a conocer manifestaciones de disenso de los funcionarios judiciales respecto de una decisión asumida por una corporación, permitiendo exponer el punto de vista minoritario al momento de darse la discusión del asunto, enriqueciendo el debate jurídico, validando diversas posiciones argumentantivas, sin que las manifestaciones allí expuestas constituyan lineamientos de obligatorio acatamiento por la corporación judicial en virtud de que no obtuvo la mayoría exigida normativamente. De lo expuesto concluye la Sala que no es posible acceder a las solicitudes realizadas por el demandado en el escrito de impugnación presentado y por la agente del ministerio público en el concepto rendido por no constituir una decisión judicial adoptada de forma mayoritaria por la Sala Electoral.
Conclusión
La Sala confirmará la sentencia del 11 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad electoral contra el acto de elección del señor Martín Eduardo Herrera León, como "personero municipal transitorio" de San José de Cúcuta, al encontrar que los argumentos planteados en los recurso de apelación no tuvieron el mérito suficiente para modificar la decisión del a quo, conforme a las razones expuestas en precedencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 11 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad electoral contra el acto de elección del señor Martín Eduardo Herrera León, como "personero municipal transitorio" de San José de Cúcuta).
SEGUNDO: LEVANTAR la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto de elección de acto de elección del señor Martín Eduardo Herrera León, como "personero municipal transitorio" de San José de Cúcuta.
TERCERO: DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia.
CUARTO ADVIÉRTASE a los sujetos procesales que contra lo resuelto no procede ningún recurso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
ROCÍO ARAÚJO OÑATE
Presidente
Con aclaración de voto
LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA
Magistrado
CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO
Magistrado
"Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081"
[1] ARTICULO 6o. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones
[2] ARTICULO 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.
[3] ARTICULO 122. <Artículo corregido por Aclaración publicada en la Gaceta No. 125> No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente. Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben.
[4] ARTICULO 125. Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público.
[5] ARTICULO 238. La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial.
[6] ARTÍCULO 172. FALTA ABSOLUTA DEL PERSONERO. En casos de falta absoluta, el Concejo procederá en forma inmediata, a realizar una nueva elección, para el período restante. En ningún caso habrá reelección de los personeros.
Las faltas temporales del personero serán suplidas por el funcionario de la personería que le siga en jerarquía siempre que reúna las mismas calidades del personero. En caso contrario, lo designará el Concejo y si la corporación no estuviere reunida, lo designará el alcalde. En todo caso, deberán acreditar las calidades exigidas en la presente Ley.Compete a la mesa directiva del Concejo lo relacionado con la aceptación de renuncias, concesión de licencias, vacaciones y permisos al personero.
[7] Artículo 91. Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:
1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.
3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.
4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.
5. Cuando pierdan vigencia.
[8] La sentencia fue proferida el 11 de marzo de 2021, la cual fue notificada por correo electrónico de 16 de marzo de 2021.Los recursos se interpusieron oportunamente el 24 de marzo de 2021, fueron concedidos por el Tribunal Administrativo mediante auto de 7 de abril de 2021 y admitidos por el Consejo de Estado en providencia del 31 de mayo de 2021.
[9] Remitido por correo electrónico el 24 de marzo de 2021 al Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
[10] Remitido por correo electrónico el 23 de marzo de 2021 al Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
[11] Las razones que se invocaron en la resolución No. 063 del 25 de febrero de 2020, para continuar con la suspensión de la convocatoria para proveer el cargo de personero, refieren "hasta que el juez competente se pronuncie de fondo de cada una de las solicitudes procesales y medidas presentadas por la corporación dentro de la acción de nulidad simple adelantada por el Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad dentro de la acción de nulidad simple, Radicado No. 54001-33-33-003-2019-00453-00"
[12] El artículo 302 del CGP dispone que las providencias "que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos." (subrayado fuera de texto).
[13] Art. 170. "Los Concejos Municipales o distritales según el caso, elegirán personeros para periodos institucionales de cuatro (4) años, dentro de los diez (10) primeros días del mes de enero del año en que inicia su periodo constitucional, previo concurso público de méritos de conformidad con la ley vigente. Los personeros así elegidos, iniciarán su periodo el primero de marzo siguiente a su elección y lo concluirán el último día del mes de febrero del cuarto año (...)".
[14] Al respecto se impone precisar que el inciso 5º del artículo 35 de la Ley 1551 de 2012, que modificó el artículo 170 de la Ley 136 de 1994 citado por el Agente del Ministerio público fue objeto de análisis en sentencia C-105 de 2013 que dispuso: SEGUNDO.- Declarar la INEXEQUIBILIDAD de la expresión "que realizará la Procuraduría General de la Nación" contenida en el Inciso 1, y de los incisos 2, 4 y 5 del Artículo 35 de la Ley 1551 de 2012.
[15] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta Sentencia de 13 de mayo de 2021.M.P. Rocío Araújo Oñate Radicación número 68001-23-33-000-2020-00608-01Actor: Roberto Ardila Cañas Demandado: Jasbleydi Tapias Soto como Personera de Bucaramanga – en encargo-.
[16] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente: Edgar González López. 16 de febrero de 2016.Rad No.2283. Expediente: 11001-03-06-000-2016-00022-00.
[17] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Auto del 19 de noviembre del 2020. Radicación 54001-23-33-000-2020-00506-01. C.P. Luis Alberto Álvarez Parra.
[18] "Así las cosas, la prohibición dirigida al gobernador o a quien sea designado en su reemplazo –sin importar el título–, de inscribirse como candidato a cualquier cargo o corporación de elección popular dentro de los doce (12) meses siguientes al vencimiento del período para el cual fue elegido o designado, pese a la impropiedad de los artículos 31 y 32 de la Ley 617 de 2000 que la reducen a una causal de incompatibilidad, materialmente, constituye una inhabilidad genérica para acceder a otros cargos o empleos públicos. En tal virtud, quien habiendo ejercido como gobernador, se inscriba como candidato a cualquier cargo o corporación de elección popular, como es el caso de la Asamblea Departamental, dentro de los doce (12) meses siguientes a la cesación de sus funciones, incurre en causal de inhabilidad para ser elegido diputado." (Corte Constitucional, Sentencia SU 625 de 2015).
[19] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente: Edgar González López. 16 de febrero de 2016.Rad No.2283. Expediente: 11001-03-06-000-2016-00022-00
[20] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta Auto de 31 de marzo de 2016, Consejero Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio. Expediente No. 68001-23-33-000-2016-00149-01. Demandante: Miguel Darío Cárdenas Mancera. Demandado: Diego Fran Ariza Pérez (Contralor de Santander) postura reiterada en auto de 29 de septiembre de 2016 Consejero Ponente: Alberto Yepes Barreiro Radicación: 66001-23-33-000-2016-00117-01. Actor: César Augusto Arroyave Gil. Demandado: Henry Rincón Álzate – Contralor del municipio de Dosquebradas (Risaralda) para el período 2016-2019.
[21] Jiménez Olivares, Roberto Alfonso (2006). Los salvamentos de voto como fuentes de la renovación de la jurisprudencia. Prolegómenos. Derechos y Valores, IX(18),335-356.[fecha de Consulta 6 de Agosto de 2021]. ISSN: 0121-182X. Disponible en: https://www.redalyc.org/articulo.oa?id=87601817
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