RECURSO DE APELACIÓN EN ACCIÓN POPULAR / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS AL GOCE DE UN AMBIENTE SANO Y A LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICA / HACINAMIENTO DE RECLUSOS EN CENTROS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS DE LOS MUNICIPIOS DE PEREIRA Y PUEBLO RICO (RISARALDA) – Precarias condiciones de personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones / COMPETENCIA PARA GARANTIZAR LOS DERECHOS DE LOS RECLUSOS DE LAS CARCELES DEL DEPARTAMENTO DE RISARALDA – Pertenece tanto a los Municipios como al Departamento de Risaralda / COSA JUZGADA – No acreditada
[C]omoquiera que esta Sección en sentencia de 11 de julio de 2019, logró establecer que los tres EPC del Departamento presentan graves condiciones de hacinamiento ocasionadas, en gran parte, por el incumplimiento de los entes territoriales de sus obligaciones previstas en la Ley 65, es del caso concluir que la omisión del Municipio de Pueblo Rico sí vulnera los derechos colectivos al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y a la seguridad y salubridad públicas de la población carcelaria del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Pereira – EPMSCPEI – “Cárcel 40”, del Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira – “Cárcel la Badea” – y del Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal. (...) En consecuencia, comoquiera que el Municipio de Pueblo Rico también es responsable de la vulneración de los derechos colectivos de la población de los tres EPC del Departamento de Risaralda, se le ordenará que coadyuve al cumplimiento de la orden contenida en los numerales primero, segundo y tercero de la parte resolutiva de la sentencia de 11 de julio de 2019, proferida por esta Sección dentro del expediente AP-66001-23-33-000-2016-00526-01, en los términos que indiquen las entidades que componen las mesas de trabajo referidas en el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo en mención. (…) Las autoridades que encabezan el Sistema Penitenciario y Carcelario y que integran las mesas de trabajo dispuestas en la sentencia de 11 de julio de 2019, a efectos de exigir el aporte del Municipio de Pueblo Rico para solucionar la problemática de hacinamiento en Risaralda, deberán ponderar el promedio de detenidos preventivamente que se encuentren a cargo de dicho Municipio, por cuanto este número, en comparación con los detenidos que aporta el Municipio de Pereira, debe ser mucho menor si se tiene en cuenta, como mínimo, la población en uno y otro ente territorial. (…) Por lo demás, la Sala destaca que, aun cuando en la sentencia de 11 de julio de 2019 se abordó la problemática de hacinamiento en los tres EPC del Departamento de Risaralda, la cual coincide en la presente acción popular, no es del caso declarar la existencia de cosa juzgada, por cuanto ambas acciones populares se interpusieron con el fin de que los Municipios de Pereira (AP-2016-00526-01) y Pueblo Rico (AP-2016-00524-02) dieran cumplimiento a lo previsto en el artículo 17 de la Ley 65, razón por la que no comparten identidad de objeto y parte demandada.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 88 / LEY 472 DE 1998 / LEY 65 DE 1993 – ARTÍCULO 21.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Bogotá, D. C., catorce (14) de septiembre de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 66001-23-33-000-2016-00524-02(AP)
Actor: DEFENSORÍA DEL PUEBLO – REGIONAL DE RISARALDA
Demandado: MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia de 18 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que denegó las pretensiones de la demanda.
I.- ANTECEDENTES
I.1- La Demanda
El señor FREDY PLAZA MAÑOSCA, en su calidad de DEFENSOR DEL PUEBLO de la Regional Risaralda, actuando a través de apoderado, instauró acción popular contra el MUNICIPIO DE PUEBLO RIC, el DEPARTAMENTO DE RISARALD y el MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECH, en defensa de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, al goce de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad pública.
I.2. Hechos
El actor manifestó que con la entrada en vigencia de la Ley 65 de 19 de agosto de 199, de conformidad con sus artículos 17, 18 y 19, las entidades territoriales están obligadas a crear, fusionar, suprimir, administrar, sostener y vigilar las cárceles para las personas detenidas preventivamente, cuyas competencias aún siguen vigentes en la Ley 1709 de 20 de enero 201.
Explicó que el artículo 17 de la Ley ibidem obliga a las entidades territoriales a hacerse cargo de las personas sindicadas, privadas de la libertad en las “cárceles de detención preventiva”, que son de su exclusiva competencia.
Adujo que, de conformidad con el artículo 19A de la Ley 65, al Ministerio le asiste la obligación de promover la aprobación de un documento Conpes, con el fin de garantizar la financiación de las cárceles de detención preventiva, como en efecto ocurrió con el Conpes 3828 de 2015, en el que se concluyó, entre otras, que la responsabilidad de las cárceles de detención preventiva es de los entes territoriales. Sin embargo, estos no están gestionando sus presupuestos para cumplir con esta obligación, lo que incide notoriamente en la sobrepoblación carcelaria de los establecimientos del orden nacional, pues si se redujera el número de ocupantes sindicados en dichos establecimientos, se tendría un impacto positivo en los índices de sobrepoblación.
Aseguró que en los tres centros de reclusión de Risaralda, esto es, el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Pereira, Establecimiento Reclusorio de Mujeres y el Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal, existe un alto índice de hacinamiento por el incumplimiento de las entidades accionadas, de las obligaciones en relación con los establecimientos de detención preventiva; que de cumplir con las mismas los porcentajes de sobrepoblación disminuirían notoriamente, lo que contribuiría a la reducción de la dificultad del Sistema Penitenciario y Carcelario.
Advirtió que con la ausencia de edificaciones donde funcionen las cárceles para las personas detenidas preventivamente, las entidades territoriales omiten el cumplimiento de la Ley 65, lo cual es un indicio grave en su contra que amerita la protección de los derechos colectivos invocados como vulnerados, más aún si la Ley no prevé que dicho mandato sea optativo o facultativo; y que la falta de recursos que eventualmente aleguen las entidades territoriales no las justifica, pues se trata de una necesidad apremiante para el goce efectivo de los derechos humanos y para garantizar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo en el territorio.
Puso de manifiesto que mediante los oficios 1407 de 15 de abril de 2015 y 1196 de 6 de abril de 2016, requirió al Municipio y al Ministerio, con el fin de que le informara si el ente territorial contaba con el espacio para el funcionamiento de las cárceles para las personas detenidas preventivamente.
Señaló que de las respuestas suministradas por las autoridades consultadas, pudo verificar que el Municipio no tiene dispuesto un espacio para el funcionamiento de cárceles y pabellones de detención preventiva, para que las personas se alojen en un lugar sin hacinamiento y con las condiciones mínimas que garanticen la permanencia de forma digna y de seguridad.
I.3. Pretensiones
La actora solicitó amparar los derechos colectivos en mención y, en consecuencia, disponer lo siguiente:
“[…] SEGUNDO: Ordenar al MUNICIPIO DE PUEBLO RICO, al DEPARTAMENTO DE RISARALDA y la NACIÓN- MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, que en el término de un (01) mes o en el término máximo fijado por el Despacho, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia, si a dicha fecha no se hubiere efectuado, adopten las medidas necesarias y técnicamente viables con el fin de hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad, la moralidad administrativa, al goce de un ambiente sano y en general los que sean necesarios, de conformidad con los hechos descritos en la presente demanda, y las recomendaciones que dentro de la misma se llegaren a concluir, tendientes a conjurar los referidos riesgos y/o desastres técnicamente previsibles, garantizando los recursos y los instrumentos necesarios para facilitar la creación, fusión o supresión, dirección organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente, conforme lo ordena la Ley 65 de 1993.
TERCERO: Que las entidades demandadas acaten inmediatamente la orden que su despacho le imparta, según lo dispone el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 […]”.
I.4. Defensa
I.4.1.- El Ministerio propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no tiene a su cargo solucionar los conflictos relacionados con sanidad, infraestructura y administración de un Establecimiento Penitenciario y Carcelari -EPC, los cuales son de competencia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC y de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC, de conformidad con lo previsto en los Decretos 415 y 415 de 3 de noviembre de 2011.
Se refirió a las competencias relacionadas con el sistema penitenciario y carcelario que le asignó el Decreto 2897 de 11 de agosto de 201, según el cual le corresponde: i) formular, diseñar, elaborar estudios y presentar propuestas de políticas en materia penitenciaria y sus lineamientos; ii) presentar, orientar e impulsar los proyectos de actos legislativos y de ley ante el Congreso de la República; iii) efectuar el seguimiento y evaluación del impacto de las normas y directrices que regulan la operación y funcionamiento del Sistema Penitenciario y Carcelario; iv) promover la revisión anual de las condiciones de reclusión y de resocialización del sistema penitenciario y proponer recomendaciones orientadas al cumplimiento de la finalidad de estos sistemas.
Puso de manifiesto que el control administrativo que ejerce respecto del INPEC y la USPEC, en virtud de su adscripción, permite fomentar el cumplimiento mancomunado de metas, planes y programas gubernamentales, por lo que se excluye la posibilidad de limitar o condicionar la autonomía administrativa que les confirió el acto de creación a dichas entidades, las cuales ejercen sus funciones de manera libre e independiente.
Argumentó que ha cumplido con las obligaciones a su cargo, razón por la que no ha vulnerado los derechos colectivos deprecados.
Enlistó las actuaciones desplegadas en ejercicio de sus funciones, de las cuales se destaca el Plan de Construcción y Refacción Carcelaria tendiente a garantizar a los internos condiciones de vida digna; y que con ocasión de la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional -ECI- por parte de la Corte Constitucional, -la cual exigió la adopción de medidas profundas y de largo plazo, a partir del año 2000-, inició un proceso de transformación del sistema penitenciario con una infraestructura programada, con el objeto de lograr unas instalaciones adecuadas, en terrenos adquiridos que cumplieron con requisitos apropiados para el funcionamiento específico de establecimientos penitenciarios y carcelarios.
En relación con el exceso en la demanda de cupos penitenciarios sobre las posibilidades de oferta, adujo que continuó con el proceso de rediseño del entorno penitenciario, en virtud del cual formuló una estrategia de expansión de cupos con sustento en los documentos CONPES 3277 de 2004, 3412 de 2006 y 3575 de 2009; y que dicho proceso significó un esfuerzo presupuestal cercano a un billón de pesos y un cambio radical en la cultura penitenciaria y carcelaria.
Indicó que los documentos CONPES prevén la construcción y dotación de 10 nuevos establecimientos de reclusión ERON, con lo cual se busca: i) ampliar y mejorar la información sobre la población reclusa; ii) ampliar y readecuar la infraestructura para reducir el hacinamiento; iii) implementar mecanismos sustitutivos de la pena de prisión; iv) vincular al sistema de salud a la totalidad de la población interna; v) despenalizar conductas o estudiar penas alternativas; y vi) generar 22.703 cupos, con el fin de incidir transversalmente en los 139 establecimientos del orden nacional existentes.
Sostuvo que con ocasión del Plan Nacional de Desarrollo proyectado para los años 2011-2014, el 13 de julio de 2011 firmó un convenio con el INPEC y la Corporación Andina de Fomento -CAF, con el objeto de ampliar la capacidad del Sistema Penitenciario y Carcelario en 26.000 cupos para el año 2014, mediante la construcción de 6 a 8 establecimientos de reclusión.
Aclaró que el Gobierno Nacional no es el único responsable en materia de infraestructura carcelaria, por lo que pretende lograr que los gobernadores y alcaldes asuman su responsabilidad en la construcción y mantenimiento de los centros de detención preventiva, habida cuenta que al restar el número de personas condenadas a cargo del INPEC, se tiene que el número de personas condenadas es similar al número de cupos existentes en el sistema penitenciario y carcelario, de lo que se infiere que la sobrepoblación estaría dada por las personas en condición de detención preventiva.
Se refirió a aspectos tales como: i) los establecimientos de carácter asistencial y especializados para el tratamiento psiquiátrico de los inimputables por trastornos mentales; ii) La provisión de alimentos por parte de la USPEC; iii) adecuada prestación del servicio de salud; y iv) reiteró que los alcaldes y gobernadores no han dado cumplimiento a su obligación de crear, fusionar o suprimir, direccionar, organizar, administrar, sostener y vigilar las cárceles para las personas detenidas preventivamente, ordenada en la Ley 65.
Argumentó que no hay un nexo causal y, por tanto, no es posible atribuirle responsabilidad alguna. Para el efecto, explicó que no es la autoridad que material y jurídicamente tiene la competencia para realizar o no las actuaciones en materia de administración e infraestructura de los centros carcelarios, por lo que no es la llamada a responder por los perjuicios de los internos.
Añadió que la sobrepoblación carcelaria del país está determinada por las particularidades del conflicto armado y social en el que nos encontramos desde hace más de 50 años por causa de la guerra contra los carteles del narcotráfico, por las políticas públicas adoptadas para lograr la paz y la desmovilización de miembros de grupos armados, entre otros factores.
Indicó que en coordinación con el INPEC y la USPEC, han adelantado las acciones pertinentes para mitigar la problemática al interior de los establecimientos penitenciarios del país.
Sostuvo que, en cumplimiento del artículo 168 de la Ley 65, el INPEC expidió la Resolución 1505 de 31 de mayo de 2013, a través de la cual declaró el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria en los establecimientos de reclusión del orden nacional, con el fin de conjurar la grave situación de salud. En virtud de dicho acto, el Director General de esta entidad presentó un primer paquete de medidas que consisten en:
“[…] -. Aprobación de 220 mil millones de pesos con el objeto de adelantar el mantenimiento y construcción de los 142 centros de reclusión del país. Con esto se busca la habilitación de 19.000 nuevos cupos.
-. El INPEC adecuará 1000 cupos existentes en las cárceles, mediante el traslado a centros de reclusión municipales y distritales.
-. La Policía Nacional se comprometió con el traslado de los detenidos preventivamente que tengan como objeto la redistribución de internos en los cupos que sean habilitados.
-. Adicional a la aprobación de 25.000 millones para la adecuación del área de sanidad de los establecimientos penitenciarios y carcelarios, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, USPEC, ejecutó al menos 37 contratos con la finalidad de intervenir dichas áreas.
-. Realización de brigadas de salud permanentes, de identificación y registro, con el acompañamiento de las secretarías de salud departamentales.
-. Con la finalidad de resolver las solicitudes de libertad de manera más ágil, se crearon 11 jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad, los cuales se sumarán a los 17 ya creados.
-. Construcción de 10 colonias agrícolas para albergar internos de mediana y mínima seguridad […]”.
Expresó que el mero paso del tiempo no es un motivo fundado para declarar el incumplimiento de las obligaciones a su cargo, si se tiene en cuenta que nadie está obligado a lo imposible; y que la aparente inacción del INPEC y la USPEC obedece al desbordamiento de obligaciones de todo tipo, por lo que para su correcta y eficaz solución se requiere desarrollar estudios previos, cronogramas y procedimientos que demandan tiempos más allá de los que serían exigibles.
I.4.2.- El apoderado del Departamento de Risaralda, adujo que, inicialmente, al INPEC y, de manera subsidiaria, al municipio, les corresponde atender los requerimientos de la población recluida en las cárceles para la detención preventiva de los condenados y sindicados, toda vez que de acuerdo con lo previsto en la Constitución y la Ley, el alcalde es la autoridad encargada de preservar del orden público en su jurisdicción y de velar por la protección de los ciudadanos detenidos preventivamente por la comisión de hechos punibles.
Indicó que no obstante lo anterior, en cumplimiento de las funciones de colaboración armónica entre los distintos órganos del Estado, cedió a título gratuito al INPEC el lote denominado el Pílamo, con el fin de construir el EPC de mediana seguridad de Pereira y así solucionar el hacinamiento que se vive en la cárcel de su capital, cuya administración, custodia y mejoras le corresponde al INPEC.
Citó apartes de la normativa que regula el sistema penitenciario y carcelario en el país, para concluir que los Departamentos no hacen parte del Consejo Superior de Política Criminal, el cual es del orden nacional.
Destacó que la Ley 415 de 19 de diciembre de 199, previó normas de alternatividad en la legislación penal y penitenciaria para descongestionar los establecimientos carcelarios, la cual no ha sido cumplida por el INPEC, si se tiene en cuenta hay hacinamiento en todos los centros de reclusión del país, entre ellos, los que se encuentran en su jurisdicción, lo que escapa de su competencia.
Adujo que pese a no estar obligado por la Constitución y la Ley 65 a la construcción de cárceles para detención preventiva de condenados o sindicados, si ha dado cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional en diversas sentencias, lo que se evidencia con la cesión del lote el Pílamo ubicado en la vereda La Holanda, del Municipio de Pereira, en el que se construirá el establecimiento penitenciario y carcelario de mediana seguridad de Pereira, cuyo proceso se encuentra en etapa precontractual.
Aseguró que desde la entrada en vigencia de la Ley 65 ha incluido en su presupuesto una partida para atender los requerimientos de las entidades competentes en materia penitenciaria y carcelaria, con el fin de colaborar en la solución de la crisis carcelaria de los EPC de su jurisdicción, de acuerdo con su capacidad presupuestal.
Propuso las siguientes excepciones:
-. “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, por cuanto la prestación directa o conjunta del servicio de seguridad y custodia de los ciudadanos sindicados o condenados que se encuentren cumpliendo una medida de aseguramiento o una pena en los centros de reclusión del país, así como la construcción, administración o mantenimiento de los EPC para personas condenadas o sindicadas por contravenciones especiales de policía, corresponden al Ministerio del Interior y de Justicia y al INPEC.
Agregó que en las sentencias proferidas por la Corte Constitucional, entre las cuales se encuentra la T-153 de 1994, que declaró un ECI en materia carcelaria, los destinatarios de las órdenes perentorias son el Ministerio de Justicia y del Derecho, el INPEC y el Departamento Nacional de Planeación –DNP; y que es el llamado para los entes territoriales consiste en la inclusión en sus presupuestos de partidas para apoyar a otras entidades en la atención de la crisis carcelaria y penitenciaria, como en efecto lo ha venido realizando, conforme consta en el informe presentado por su Secretaría de Gobierno.
-. “Existencia de precedente en la materia y efecto de cosa juzgada”, toda vez que esta jurisdicción, así como la ordinaria, ya tuvieron oportunidad de pronunciarse en un asunto similar. En efecto, en las siguientes acciones:
Acción popular radicada bajo el núm. 66001-23-33-003-2013-0243-00, promovida por el Procurador Regional en su contra y del INPEC, el Ministerio de Justicia y del Derecho y otras entidades. Dicha acción fue conocida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Risaralda que en sentencia de 25 de julio de 2013 declaró la cosa juzgada.
Acción de tutela núm. 2013-00066, en la que el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Pereira en sentencia de 17 de abril de 2013 amparó los derechos fundamentales de los internos del EPC de mediana seguridad de Pereira, pero lo desvinculó por carecer de legitimación en la causa por pasiva.
La anterior decisión fue revocada por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira, en sentencia de 5 de junio de 2013, en el sentido de denegar el amparo de los derechos fundamentales invocados por los reclusos.
Acción de tutela núm. 2013-00085-00 instaurada por el señor Diego Fernando Murillo contra el Municipio de Santa Rosa de Cabal, el INPEC y el EPC de Mediana Seguridad de Pereira. En dicho proceso fue vinculado, pero exonerado de toda responsabilidad en sentencia de 6 de mayo de 2013.
En virtud de lo anterior, estimó que el amparo solicitado debe ser archivado por configurarse la excepción de cosa juzgada, pues se demostró que la entidad competente para la creación, administración y seguridad de los EPC del país es el INPEC.
Solicitó la acumulación de los siguientes procesos: 2016-00524-00, 2016-00525-00, 2016-00520-00, 2016-00517-00, por cuanto son acciones populares que guardan identidad de hechos y demandados; y requirió la vinculación del INPEC.
I.4.3.- El INPE propuso las excepciones que denominó “inexistencia del hecho dañino” y “falta de legitimación en la causa por pasiva”, por estimar que no ha vulnerado los derechos colectivos, cuya responsabilidad recae en los entes territoriales, por cuanto les corresponde garantizar los recursos y o facilitar la creación y en general el sostenimiento de las cárceles para las personas detenidas preventivamente, de conformidad con lo ordenado por la Ley 65, lo que se corrobora en el hecho de que la demanda no se dirigió en su contra sino del Municipio y del Departamento.
Manifestó que su función es ejercer la inspección y vigilancia de las cárceles de las entidades territoriales; y respecto del parágrafo tercero del artículo 17 de la Ley 65, explicó que no hay personas detenidas en los establecimientos por contravenciones, pues, penalmente, son investigados por delitos.
Sostuvo que la Defensoría del Pueblo Nacional expidió la Resolución 069 de 15 de noviembre de 2016, a través de la cual instó a los entes territoriales al cumplimiento de su deber frente a las personas privadas de la libertad, en calidad de detención preventiva; a las asambleas departamentales y concejos, abstenerse de aprobar presupuestos que no cumplan con los requisitos previstos en el artículo 17 de la Ley 65; a los alcaldes y gobernadores abstenerse de aprobar o sancionar los presupuestos que no incluyan la obligación ordenada en la norma ídem; y exhortó a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República para que adelanten lo pertinente, dentro del ámbito de sus competencias, frente a los alcaldes y gobernadores que incumplan con tales obligaciones.
Manifestó que las normas son claras y expresas respecto de la creación, administración y destinación de recursos para el sostenimiento del régimen penitenciario, con destino a las personas privadas de la libertad preventivamente; sin embargo, dicha normativa no se cumple y termina asumiendo la totalidad de la carga.
Señaló que el hacinamiento carcelario tiene su origen en quienes ostentan la calidad de sindicados, lo que afecta los derechos humanos de las demás personas privadas de la libertad en los EPC del orden Nacional, esto es, los condenados; y que debe hacer grandes esfuerzos para distribuir el poco presupuesto que se le asigna cada año para cubrir las necesidades de toda la población carcelaria, las cuales no dan espera y, por tanto, no le permiten discriminar si son sindicados o no, toda vez que debe velar por el bienestar de todo el personal detenido, aunado al hecho de que resulta más gravoso el sostenimiento de un sindicado, pues tiene que encargarse del desplazamiento a las diferentes diligencias judiciales, cuyos procesos, muchos de los casos, se tramitan en otras ciudades.
Advirtió que las autoridades no se preocupan por sus ciudadanos detenidos en centros carcelarios de su jurisdicción ni en otras sedes.
Puso de manifiesto que existe el proyecto de construcción de un EPC en el Departamento de Risaralda denominado “El Pílamo”, cuya construcción está en etapa de licitación, lo cual es competencia de la USPEC.
Indicó que de acuerdo con el parte diario que registra el movimiento permanente en los establecimientos, adscritos a la Dirección Regional Viejo Caldas, hay gran cantidad de personas en calidad de sindicadas, por lo que al no existir una cárcel para dicho personal en el Municipio de Pueblo Rico o en el Departamento de Risaralda, este debe ser recluido en los EPC de Santa Rosa de Cabal y de Pereira y en la Reclusión de Mujeres en Dosquebradas.
Señaló que los entes territoriales asumen que el cumplimiento del artículo 17 de la Ley 65 es una opción y no una obligación, lo que se refleja en el hecho de que se limitan a firmar unos convenios irrisorios, en los que no se tiene en cuenta el costo de una persona detenida por día; y se escudan en que la norma prevé la expresión “pueden” y no “deben”.
Desatacó que el artículo 12 de la Ley 1709 prevé la obligación para los entes territoriales de crear los establecimientos para las personas detenidas preventivamente, pero al ser una obligación muy cuantiosa, suscriben convenios fundamentados en el articulo 17 y siguientes de la Ley 65. Agregó lo siguiente:
“[…] La creación y mantenimiento de establecimientos carcelarios para personas detenidas preventivamente, es una obligación de tiempo, continua no a corto plazo o de un solo momento. Obligación que implica tener una política penitenciaria no sólo para albergar a las personas investigadas penalmente porque presuntamente ha infringido la ley, la sana convivencia, debe haber una política de prevención del delito. Si esto se cumpliera evitaríamos tener hacinamiento en los Establecimientos del Orden Nacional […]”.
I.4.4.- La USPE adujo que no ha vulnerado los derechos colectivos cuyo amparo se persigue, pues, por el contrario, sus actuaciones se han ajustado a la ley y a sus competencias.
Señaló que de acuerdo con el artículo 17 de la Ley 65, los departamentos, municipios y áreas metropolitanas son las competentes para la dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad; y que el INPEC es el que ejerce la inspección y vigilancia de las cárceles de las entidades territoriales, por lo que le asiste una posición de garante en todos los casos en los que, en virtud de una orden judicial, una persona deba permanecer privada de la libertad. En consecuencia, solicitó que se denieguen las pretensiones de la demanda en lo que le respecta.
Citó apartes de la normativa que regula el sistema penitenciario y carcelario y las competencias de las diferentes entidades que lo componen.
Manifestó que es una entidad creada recientemente y hasta mayo de 2012 empezó a cumplir sus funciones, por lo que heredó y compartió con el INPEC toda una problemática estructural y compleja como lo es el hacinamiento carcelario; y que ha venido trabajando en el mejoramiento y rehabilitación de la infraestructura existente, así como en la generación de nuevos cupos para todos los establecimientos de reclusión del país que están a cargo del INPEC.
Enumeró los cupos entregados durante los años 2014 a 2016 en los EPC del país, con el fin de solucionar el problema de hacinamiento de la población privada de la libertad, lo que, a su juicio, permitió minimizar la problemática.
Advirtió que los artículos 17 a 21 de la Ley 65, ordenaron que las personas detenidas preventivamente son responsabilidad de las entidades territoriales, las cuales deberán destinar de su presupuesto para atender a la población sindicada y condenada en su respectiva jurisdicción; y que la Procuraduría General de la Nación mediante la Directiva 003 de 2 de septiembre de 2014 corroboró dicha obligación.
Manifestó que no ha vulnerado los derechos colectivos cuyo amparo se reclama, pues su proceder se encuentra acorde con sus competencias; y que a las personas privadas de la libertad no se les está causando ningún perjuicio, sino que, por el contrario, están siendo beneficiadas de los servicios que les presta el Estado a través de sus diferentes entes, lo que se evidencia con la construcción de un sector de mediana seguridad que busca mejorar las condiciones de los internos.
Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto carece de competencia para trasladar y asignar cupos, intervenir en los establecimientos de detención preventiva para las personas sindicadas en el municipio de Pueblo Rico.
I.5 Pacto de Cumplimiento
El 30 de octubre de 2018 se llevó a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida por la inasistencia del representante del Municipio.
II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal, en sentencia de 18 de octubre de 2019, declaró no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por los apoderados del Departamento, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el INPEC y la USPEC, denegó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas.
Para el efecto, argumentó que en otras oportunidades ya se había pronunciado sobre el objeto de la controversia, esto es, en sentencias de 1o. de noviembre de 201, 31 de may y 2 de septiembre de 201.
En relación con la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por el Departamento, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el INPEC y la USPEC, adujo que sí les asiste legitimación de hecho por pasiva, dada la relación procesal que se establece con la población carcelaria, razón por la que tienen la vocación procesal de comparecer al presente proceso.
En cuanto a la excepción de cosa juzgada propuesta por el Departamento, manifestó que al revisar los fundamentos fácticos de las acciones enunciadas en el escrito de contestación pudo evidenciar que ninguna guarda identidad de objeto, causa y partes con el asunto en estudio.
Se refirió a la política criminal en Colombia y a las cárceles departamentales y municipales; y aclaró que el objeto de la acción popular era la creación, construcción o adecuación de las cárceles para las personas con detención preventiva o condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva, las cuales son responsabilidad legal de los municipios, departamentos y áreas metropolitanas.
Explicó que el artículo 17 de la Ley 65 era claro en prever que las cárceles que corresponden a la responsabilidad de los departamentos, municipios y áreas metropolitanas son las que albergan a las personas detenidas preventivamente y a los condenados por contravenciones que impliquen privación de la libertad por orden de autoridad policiva.
Puso de manifiesto que los artículos 18 y 19 ibidem, disponen la posibilidad de integración con otros municipios para el cumplimiento de sus obligaciones; y que en caso de carecer de sus respectivas cárceles, suscribir contratos con el INPEC para recibir sus presos.
Adujo que lo anterior le permitía afirmar que la obligación a cargo de los departamentos y municipios no está condicionada solamente a la creación y construcción de cárceles para la población en mención, sino que la misma norma brinda otras opciones en caso de carecer de la infraestructura carcelaria.
Aclaró que, no obstante lo anterior, el INPEC continúa con la custodia y vigilancia de las personas privadas de la libertad, así tengan la condición de detenidos preventivamente.
Se refirió a la sentencia C-471 de 1995, a través de la cual la Corte Constitucional examinó el artículo 17 de la Ley 65.
Respecto del caso concreto, sostuvo que la actora no demostró la cantidad de personas recluidas preventivamente en un EPC del orden nacional en el Departamento de Risaralda, a cargo del Municipio de Pueblo Rico; y que, además, este número incida notablemente en el incremento negativo de la tasa de hacinamiento que se presenta, es decir, que la carencia de la cárcel en los términos del artículo 17 de la Ley 65 está desencadenando el traslado masivo de personas a los establecimientos del orden nacional. Agregó que:
“[…] De esta manera, se determina que no se advierte del material probatorio allegado, que el flujo de personas con detención preventiva y que corresponden a la custodia del municipio de Pueblo Rico esté desencadenando el incremento notable en la tasa de hacinamiento de los Establecimientos Carcelarios del Orden Nacional que existen en el departamento de Risaralda […]”.
Puso de manifiesto que la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de 11 de julio de 201 confirmó la sentencia de primera instancia en la que se accedió a las pretensiones en un caso similar, para lo cual tuvo en cuenta la situación de hacinamiento de los 3 centros de reclusión de Risaralda; que, sin embargo, en esta oportunidad se aparta de la posición adoptada en el fallo referido, pues el análisis en el asunto sub examine, es el aporte que deben realizar los entes territoriales en relación con la administración, creación y organización de cárceles para la población privada de la libertad en ejecución de una medida de aseguramiento de detención preventiva y condenadas por contravenciones, lo que conlleva la presunta transgresión al derecho colectivo a la moralidad administrativa, lo cual no fue demostrado.
Indicó que no se probó ninguno de los presupuestos para considerar vulnerado el derecho colectivo a la moralidad administrativa, tales como: i) “la existencia de unos bienes jurídicos afectados y su real afectación (buena fe, la ética, la honestidad, la satisfacción del interés general, la negación de la corrupción, etc.)”; ii) “Quebrantamiento del principio de legalidad”; y iii) “que se demuestre el propósito particular que desvíe el cumplimiento del interés general al favorecimiento del propio servidor público o de un tercero”.
Respecto del segundo presupuesto mencionado en precedencia, adujo que si bien el Municipio de Pueblo Rico no probó que contara con su propia infraestructura carcelaria para las personas con detención preventiva o condenadas por contravenciones, que impliquen la pérdida de la libertad por orden de autoridad policiva, lo cierto era que existía la alternativa legal que brinda el artículo 19 de la Ley 65, esto es, suscribir contratos con el INPEC para que reciba dicha población, cuya entidad no aseguró que el Municipio estuviere incumpliendo los acuerdos contractuales convenidos y que por tal razón se estuvieren vulnerando los derechos e intereses colectivos de las personas que tiene bajo su responsabilidad a la luz de la descentralización legal de dicha función.
Sostuvo que resultaría desproporcionado ordenar al Municipio, que es de sexta categoría, la construcción de una cárcel en los términos del artículo 17 de la Ley 65, pues ello implicaría un alto despliegue presupuestal sin sustento ni necesidad administrativa alguna, toda vez que, para el caso concreto, no se certificaron las personas detenidas en el Municipio de Pueblo Rico, por lo que no existen pruebas que soporten la vulneración de los derechos colectivos invocados por la actora.
Seguidamente, resaltó que:
“[…] Esta Sala de Decisión no desconoce que el incremento de las detenciones preventivas como posible desnaturalización de la medida de aseguramiento o el incremento de conductas delictivas, esté generando una práctica que ha impactado negativamente la situación general de las prisiones en el país, lo que ha conllevado al incremento negativo de la tasa de hacinamiento de los Establecimientos Carcelarios de Orden Nacional que no solo funcionan en el Departamento de Risaralda sino a nivel Nacional, pues la situación trasgresora de derechos de las personas que están privadas de la libertad preventivamente, extralimita las barreras territoriales. Sin embargo, atendiendo a la técnica jurídica a la luz de la cual se debe abordar el análisis de la transgresión de derechos e intereses colectivos en el trámite de las acciones populares (más cuando se trata de moralidad administrativa) que se parte del presunto desconocimiento de una disposición legal por parte de las entidades accionadas y que dicho desconocimiento está desencadenando la transgresión de los derechos e intereses colectivos invocados como vulnerados; en el asunto de la referencia no se observa esta última descripción lo que conlleva concluir que se deben negar las pretensiones de la acción popular […]”.
En relación con las costas, sostuvo que no era procedente su reconocimiento, por cuanto no se demostró que la acción popular de la referencia sea temeraria o de mala fe.
III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN
La actora expresó que difiere de la decisión del Tribunal de denegar las súplicas de la demanda por falta de carga probatoria, aún cuando se tenga conocimiento de la crisis carcelaria a nivel regional.
Aseguró que durante el trámite procesal quedó demostrado que el Municipio de Pueblo Rico no cuenta con un complejo de detención preventiva; y que se debía tener en cuenta que la finalidad de la presente acción no es solamente la protección de la población carcelaria actual sino también de la futura.
Reiteró los argumentos expuestos en la demanda respecto de las Leyes 65 y 1709 y del documento CONPES 3828 de 2015, en virtud de los cuales se genera una carga presupuestal para cada municipio, razón por la que difiere del argumento del Tribunal para denegar las pretensiones de la demanda, pues va en detrimento de los derechos de las personas respecto de las cuales la Nación debe velar por su calidad de detenidos preventivamente.
Señaló que el mandato del artículo 17 está dirigido a todas las entidades territoriales, sin distinguir si estas cuentan o no con establecimientos carcelarios.
Precisó que cuando lo pretendido por la acción popular es el cumplimiento de una ley o acto administrativo, ni la jurisprudencia ni la ley prevén la improcedencia frente a la existencia de otras acciones que persigan la misma finalidad.
Adujo que era de público conocimiento los altos índices de hacinamiento de los EPC del país y, en especial, en el Departamento de Risaralda, de tal manera que si las entidades territoriales cumplen con su obligación, dicho porcentaje se reduciría notablemente.
Destacó que la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de 11 de julio de 2019, con fundamento en una situación fáctica similar, advirtió sobre las responsabilidades frente a la creación de los pabellones para personas detenidas preventivamente, haciendo énfasis en los entes territoriales.
A su juicio, lo anterior da cuenta que, según los diferentes pronunciamientos del Consejo de Estado, los entes territoriales, que en el caso concreto es el Municipio de Pueblo Rico, son los principales garantes para la elaboración de los pabellones de detención preventiva, con el fin de remediar el problema de hacinamiento carcelario que aqueja la región.
IV.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
IV.1.- El Ministerio Público tras citar apartes de la Ley 65 y del Decreto Único Reglamentario del Ministerio de Justicia y del Derecho, estimó que sí se vulneran los derechos colectivos invocados por la actora, toda vez que las condiciones de los reclusos los afectan en su persona y a sus familiares y amigos.
Resaltó que las condiciones de hacinamiento y la falta de condiciones mínimas para una vida digna reconocidas en diferentes sentencias y documentos de política pública y declaradas en ECI, no son por sí argumentos que impidan el cumplimiento de normas vigentes.
Adujo que la presente acción busca el cumplimiento de las normas vigentes y no de ordenarle al Municipio la construcción de una cárcel, como lo afirmó el Tribunal, pues se debe destinar un rubro o partida presupuestal para los fines previstos en la norma.
Señaló que existe una obligación legal de construir cárceles de detención preventiva, que al ser desatendida el lugar de destino para esta población seguirá siendo las mismas instalaciones en las cuales se encuentran las personas condenadas, lo que agrava el problema de hacinamiento. Por ello, estimó que los derechos colectivos a la seguridad y salubridad pública y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública en los centros carcelarios del país, es un hecho notorio que puede solucionarse con el cumplimiento estricto de las herramientas que da la ley y con medidas de coordinación entre las entidades públicas que conforman el sistema penitenciario y carcelario.
En relación con el argumento del Tribunal que refiere a la posibilidad del Municipio de contratar o hacer convenios con el INPEC para la atención de la población preventivamente, manifestó que ello no exime a los municipios de la obligación principal de disponer de una parte de su presupuesto para la infraestructura carcelaria; y que aun cuando dicha práctica es legal, precisamente es la que mantiene el estado de hacinamiento en las cárceles del orden nacional, máxime si la finalidad de la ley era la construcción, fusión, mantenimiento y administración de las cárceles para las personas privadas de la libertad preventivamente.
Solicitó revocar el fallo de primera instancia y, en su lugar, amparar los derechos colectivos invocados, pues concluyó que:
“[…] De conformidad con lo analizado y con el fin de garantizar la efectividad de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas y el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el Delegado del señor Procurador General de la Nación emite concepto orientado a que se protejan los derechos colectivos demandados y que por ello, se ordene el acatamiento de las normas que obligan a los entes territoriales y nacionales a disponer partidas en los presupuestos que financien las acciones institucionales o los gastos del municipio, así mismo, acciones conjuntas y gasto con cargo a las entidades de la nación y/o del departamento.
Se precisa, sin que estas acciones tengan como medida única la construcción de una cárcel, pueden coordinarse o impulsarse otras medidas o acciones, eso sí con la condición de que sean efectivas y de impacto en la prestación de los servicios que beneficial a la población carcelaria […]”.
IV.2.- El DEPARTAMENTO DE RISARALDA, además de reiterar los argumentos expuestos en su escrito de contestación, relacionados con la existencia de otros procesos en los que se ventilaron situaciones similares a la expuesta, adujo que el material probatorio obrante en el proceso da cuenta que no ha amenazado ni vulnerado los derechos colectivos deprecados.
Adujo que en los Establecimientos Carcelarios del orden Nacional en el Departamento de Risaralda, no existe población condenada por contravenciones que impliquen la privación de la libertad por orden de autoridad policiva; y que las personas que se encuentran con detención preventiva son por la comisión de delitos.
Afirmó que la actora no demostró la cantidad de personas recluidas en los EPC del Departamento por detención preventiva que estén a cargo del Municipio; y que, además, este número incida notablemente en el incremento negativo de la tasa de hacinamiento que se presenta.
Estimó que sería desproporcionado que se le ordene junto con el Municipio la construcción de una cárcel en los términos del artículo 17 de la Ley 65, pues ello implicaría un alto despliegue presupuestal sin sustento ni necesidad administrativa, máxime si para el ente territorial solamente se certificaron 3 personas.
Sostuvo que la actora no demostró que las personas que se encuentren con detención preventiva en el Municipio estén recluidas en precarias condiciones, más aún si el ente territorial había asegurado que cuenta con una “Sala de Capturados” que garantiza los derechos fundamentales de los detenidos preventivamente
V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
Generalidades de la acción popular
La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 199 88 , tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares. El objetivo de estas acciones es dotar a la comunidad afectada de un mecanismo jurídico expedito y sencillo para la protección de sus derechos.
Problema jurídico
De lo expuesto, la Sala advierte que el problema jurídico a dilucidar es: si la desatención del Municipio de Pueblo Rico de lo previsto en la Ley 65, en relación con la obligación de los entes territoriales en materia carcelaria, constituye una vulneración a los derechos colectivos a la moralidad administrativa, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, al goce de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad pública de la población carcelaria de los tres EPC del Departamento de Risaralda.
Para efecto de responder el problema jurídico mencionado en precedencia, la Sala se referirá a los siguientes aspectos: i) la problemática de hacinamiento en los EPC y los ECI declarados por la Corte Constitucional con ocasión de dicha situación; ii) la sentencia de 11 de julio de 201, en la que esta Sección resolvió un asunto similar; iii) las obligaciones de los entes territoriales en materia carcelaria; y el iv) caso concreto.
De la problemática de hacinamiento en los EPC y los ECI declarados por la Corte Constitucional
El hacinamiento carcelario es una problemática que no solamente afecta los EPC ubicados en el Departamento de Risaralda, sino en todo el país, razón por la que la Corte Constitucional ha proferido diversos pronunciamientos, a través de los cuales ha pretendido poner fin a este flagelo. Tal es el caso de las sentencias T-153 de 1998 y T-388 de 2013, en las que declaró el Estado de Cosas Inconstitucional –ECI- en las prisiones y en el Sistema Penitenciario y carcelario, el cual fue reiterado en la sentencia T-762 de 2015.
La Corte Constitucional en sentencia T-762 de 2015, efectuó un recuento del marco jurisprudencial de los fallos T-153 de 1998 y T-388 de 2013. En la primera decisión, esa Corporación identificó como uno de los focos de acción contra la sobrepoblación carcelaria, la adecuación de la infraestructura física del sistema penitenciario y carcelario de esa époc. Por su parte, en la segunda sentencia, el Alto Tribunal reconoció que pese a que los planes ordenados para la ampliación de la cobertura habían sido exitoso, la crisis permanecía vigent, razón por la que se hizo necesario hacer énfasis en la necesidad de adecuar la política criminal a los estándares y marcos de protección de los derechos de las personas privadas de la libertad, con el fin de que se pudiesen lograr resultados más sostenibles.
Es de resaltar que la Corte Constitucional en la sentencia T-762 de 2015, también puso de presente que en la sentencia T-388 de 2013, se había considerado que el ECI declarado en la sentencia T-153 de 1998 se había superado, teniendo en cuenta que uno de los focos de acción a los cuales se dio especial relevancia (infraestructura física del sistema penitenciario y carcelario) fue atendido por las entidades estatales, por lo que se precisó que era necesario un análisis propio e independiente que atendiera a los contextos fácticos de los establecimientos penitenciarios y carcelarios presentados en 2013 y, en consecuencia, declaró nuevamente un ECI, pero por los siguientes razones:
“[…] • Los derechos constitucionales de las personas privadas de la libertad eran violados de manera masiva y generalizada.
• Las obligaciones de respeto, protección y garantía de los derechos de las personas privadas de la libertad habían sido incumplidas de forma prolongada.
• El sistema penitenciario y carcelario había institucionalizado prácticas inconstitucionales.
• Las autoridades encargadas no habían adoptado las medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias y eficaces para evitar la vulneración de derechos.
• Las soluciones a los problemas constatados en el Sistema penitenciario y carcelario, comprometían la intervención de varias entidades, requerían de un conjunto complejo y coordinado de acciones, y exigían un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante.
• Si todas las personas privadas de la libertad acudieran a la acción de tutela, se produciría una congestión judicial mayor de la que ya existe […]”.
En virtud de lo precedente, la Corte adoptó las siguientes medidas para superar el ECI declarado:
“[…] Dentro de las medidas que se tomaron en esa ocasión están: i) se declaró un nuevo ECI; ii) se ordenó al Gobierno Nacional y a otras instituciones que continuaran con las medidas adecuadas y necesarias para superar el ECI; iii) se ordenó a la Procuraduría y a la Defensoría a hacerse partícipes de los procesos de cumplimiento de esa sentencia; iv) se vinculó a las alcaldías y a las secretarías de salud respectivas, al proceso de cumplimiento de la sentencia; v) se fijó, para las 6 cárceles y penitenciarías involucradas, las reglas de equilibrio y equilibrio decreciente; vi) se fijaron las condiciones mínimas de subsistencia digna y humana que deben tener los establecimientos de reclusión; vii) se ordenó realizar las medidas tendientes y necesarias para implementar una brigada jurídica en cada una de las cárceles involucradas, con el fin de descongestionar las oficinas jurídicas de los establecimientos de detención y los despachos de los jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad, y al mismo tiempo lograr la libertad de aquellas personas que cumplen los requisitos para ello; y, por último, viii) se previó el cierre de los establecimientos estudiados, si los mismos, en 3 años a partir de la notificación de la sentencia, siguen propiciando condiciones contrarias a la dignidad y a los derechos fundamentales de las personas […]”.
La Corte advierte en la sentencia T-762 de 2015, que el ECI declarado en la sentencia T-388 de 2013, aún no ha sido superado, habida cuenta que la situación en los centros de reclusión sigue siendo contraria a la Constitución de 1991, razón por la que reiteró el ECI ya declarado. Para el efecto, tomó en consideración lo siguiente:
“[…] 25. Así, resumido el marco jurisprudencial que sirve como referente a esta sentencia y antes de entrar a revisar las problemáticas concretas, es necesario reiterar que la situación en los centros de reclusión sigue siendo contraria a la Constitución de 1991.
En efecto, al analizar los ítems reseñados en el fundamento jurídico 17 de esta providencia, esta Sala Quinta de Revisión encuentra que, con ocasión de las denuncias sobre las condiciones de habitabilidad en las cárceles y penitenciarías de Bucaramanga, Pereira, Santa Rosa de Cabal, Medellín, Bogotá, Cúcuta, Anserma, San Vicente de Chucurí, Cartago, Palmira, Florencia, Apartadó, Sincelejo, Roldanillo y Villavicencio, se constata que persiste:
• La violación masiva de los derechos constitucionales a la vida en condiciones dignas, a la salud, al agua potable, a la resocialización de los condenados penalmente, entre otros, pues es notorio que la gran mayoría de las personas privadas de la libertad, sometidas a las actuales condiciones de reclusión, que revela el caudal probatorio, han sido desprovistas no solo del derecho a la libertad, como lógicamente corresponde, sino del ejercicio de muchas de las demás garantías constitucionales, sin que ello pueda ser admisible en un Estado Social de Derecho, bajo ningún argumento.
Como se advirtió, la población recluida en estos centros penitenciarios asciende a más de 24.107 internos de los 117.000 a nivel nacional, que presentan condiciones de existencia análogas, como lo han manifestado los intervinientes en este proceso, y como ya lo ha constatado esta Corporación.
• El desconocimiento de los derechos fundamentales además es generalizado, en la medida en que se ha consolidado como una práctica a lo largo y ancho del territorio nacional, como se extrae de las aseveraciones que se han expresado en este apartado.
• El incumplimiento prolongado de las obligaciones de respeto, protección y garantía de los derechos de las personas recluidas, que se estableció, incluso antes del año 1998, cuando se explicó que el problema relativo a la violación masiva de derechos de los reclusos, no era novedoso en el país.
• La institucionalización de prácticas en el sistema penitenciario y carcelario que son evidentemente inconstitucionales. Por ejemplo, la exigencia de la interposición de acciones de tutela para la prestación de servicios de salud, que ni así, llegan a sus destinatarios; el hacinamiento como fenómeno estructural; la indefinición de competencias de las autoridades; la corrupción y comercialización de bienes y servicios básicos en los establecimientos (camas, colchonetas, jabones); el encierro permanente y prolongado de los reclusos sin luz solar, entre otras.
• La falta de adopción de las medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias y eficaces por parte de las autoridades encargadas, para evitar la vulneración de derechos. Aunque es claro que el Estado ha realizado esfuerzos importantes en materia penitenciaria y carcelaria, también es evidente que los mismos no han sido eficaces para superar la crisis.
Según lo establece el informe enviado a esta Sala por parte de la Defensoría del Pueblo “en el año 2014 la sobreocupación bordeó máximos históricos cercanos al 60%”. Allí se asegura que “nunca en la historia del país la problemática carcelaria fue tan grave como la que enfrentamos hoy”, revelando la insuficiencia de las medidas hasta ahora adoptadas.
Así mismo se comprueba que:
• Las soluciones a los problemas constatados en el Sistema penitenciario y carcelario comprometen la intervención de varias entidades, requieren de un conjunto complejo y coordinado de acciones, y exigen un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante.
• Por último, si todas las personas privadas de la libertad acudieran a la acción de tutela, se produciría una congestión judicial mayor de la que ya existe.
26. En vista de todo lo antedicho, la Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional reiterará el Estado de Cosas Inconstitucional en el Sistema Penitenciario y Carcelario, declarado en la Sentencia T-388 de 2013, como consecuencia de la existencia de fallas estructurales en él, relacionadas directamente con la Política Criminal adoptada por el legislador, derivando en el compromiso masivo de varios derechos fundamentales en el país, como se desprende de las verificaciones efectuadas en cada uno de los 16 centros de reclusión sobre los que versa el presente análisis […]” (Resaltado de la Sala).
La Sala advierte que la Corte Constitucional en la sentencia citada, describió diversas problemáticas estructurales que son la causa de la vulneración constante y sistemática de los derechos de las personas privadas de la libertad, tales como: i) las falencias que presenta la política criminal en Colombia, ii) el hacinamiento; iii) la reclusión conjunta de personas sindicadas y condenadas; iv) el sistema de salud del sector penitenciario y carcelario del país; y v) “las condiciones de salubridad e higiene son indignas en la mayoría de los establecimientos penitenciarios, y esto constituye un trato cruel e inhumano propiciado por el Estado”.
La Sala hará referencia a las consideraciones relacionadas con las problemáticas estructurales de hacinamiento y reclusión conjunta de personas sindicadas y condenadas, por cuanto ello tiene relación directa con los hechos descritos en el caso sub examine.
En cuanto al hacinamiento, la Corte Constitucional precisó que al 31 de diciembre de 2014, en los EPC había un sobrecupo de 35.749 reclusos, que equivale al 45.9%, lo que ha ocasionado la vulneración sistemática de los derechos de éstos, toda vez que ello impide que tengan lugares dignos para dormir, comer, realizar sus necesidades fisiológicas, tener visitas conyugales, lo que da lugar a situaciones de ingobernabilidad y violencia que atenta contra la vida y seguridad de los mismos, así como también propicia la propagación de enfermedades y epidemias y desdibuja cualquier pretensión resocializadora de un condenado.
Asimismo, el Alto Tribunal sostuvo que del hacinamiento se derivaban tres sub-problemáticas a saber: i) “Desproporción entre las entradas y las salidas de las personas privadas de la libertad”; ii) “Falta de construcción y adaptación de cupos que respeten las mínimas condiciones de dignidad y subsistencia”; e iii) “Insuficiencia de los recursos destinados a la financiación de la política penitenciaria y carcelaria y la política criminal”.
En relación con la problemática estructural referente a la reclusión conjunta de personas sindicadas y condenadas, la Corte adujo que pese a las órdenes emitidas en 1998 para separar a las personas que se encuentran en estas dos situaciones, éste seguía siendo un problema que influía gravemente en el sistema penitenciario y carcelario del país. Asimismo, puso de manifiesto que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 65, las entidades territoriales son competentes para crear, fusionar, suprimir, dirigir, organizar, administrar, sostener y vigilar las cárceles para las personas detenidas preventivamente, razón por la que el Ministerio de Justicia debía llamar a los entes territoriales de dicha controversia, para que se involucren al proceso de formación y adecuación que está adelantando ese Ministerio, en cumplimiento de la Ley ibidem y, además, era del caso instar a los entes territoriales para que emprendieran todas las acciones administrativas, presupuestales y logísticas necesarias tendientes a involucrarse en este proceso.
Para el efecto, la Corte sostuvo lo siguiente:
”[…] 86. A pesar de las órdenes emitidas desde 1998, dirigidas a diferentes entidades estatales para lograr separar los condenados de los sindicados, éste sigue siendo un problema grave que influye en la crisis del sistema penitenciario y carcelario del país.
Según el Ministerio de Justicia y del Derecho, “a nivel nacional, de las 119.378 personas privadas de la libertad en los establecimientos penitenciarios a cargo del INPEC, el 38% de la población, es decir 44.322 internos, son detenidos preventivamente (sindicados)”.
Para el caso concreto, la Defensoría realizó un informe detallado que da cuenta de la proporción entre sindicados y condenados en los 16 centros de reclusión que aquí se estudian. Ese informe se puede sintetizar en el siguiente cuadro:
Tabla 4. Población recluida sindicada y condenada en los establecimientos de reclusión accionados
| Establecimiento penitenciario | Sindicados | Condenados |
| Cárcel Modelo de Bucaramanga | 1204 | 3703 |
| Cárcel La 40 de Pereira | 527 | 907 |
| EPMSC de Santa Rosa de Cabal | 80 | 189 |
| EPMSC El Pedregal de Medellín | 1530 | 4567 |
| Cárcel Modelo de Bogotá | 3703 | 1204 |
| Penitenciaría de Cúcuta | 1453 | 2893 |
| EPMSC de Anserma | 89 | 174 |
| Cárcel de San Vicente de Chucurí | 30 | 46 |
| Cárcel de las Mercedes de Cartago | 215 | 122 |
| Cárcel de Palmira | 1066 | 1793 |
| Cárcel El Cunduy de Florencia | 292 | 716 |
| EPMSC de Itagüí | 292 | 716 |
| Cárcel de Villa Inés de Apartadó | 365 | 567 |
| Cárcel La Vega de Sincelejo | 1023 | 273 |
| Cárcel de Roldanillo | 51 | 83 |
| Cárcel de Villavicencio | 996 | 687 |
87. En particular este flagelo puede ser visto desde dos perspectivas, que a su vez, ofrecen diferentes rutas de solución posibles.
88. En primer lugar, con base en lo expuesto en precedencia, se reconoce que en los últimos años las reformas legislativas aprobadas en Colombia han tenido la tendencia a hacer más rigurosa y obligatoria la imposición de medidas de aseguramiento privativas de la libertad por parte de jueces y fiscales (detención preventiva). Lo anterior ha atendido en gran medida a los ya referenciados fenómenos de populismo punitivo y reactividad a la opinión pública.
En esa medida, el aumento de las medidas de aseguramiento privativas de la libertad, como respuesta institucional a las exigencias populares de punición, es problemático y contraviene los postulados libertarios que implica la fórmula del Estado Social y Democrático de Derecho, conforme la cual cualquier detención, más aún la preventiva, debe ser excepcional; las medidas asumidas en el ejercicio del ius puniendi del Estado deben fomentar el respeto de la libertad personal y rescatar la residualidad del derecho penal.
En efecto, los informes muestran que en Colombia las medidas de aseguramiento privativas de la libertad, se están convirtiendo en condenas anticipadas para las personas que se enfrentan a un proceso penal, pero que son encarceladas, sin ser aún derrotadas en juicio.
Frente a este punto de vista del problema, ya se revisaron los avances y medidas a adoptar en el acápite sobre política criminal inconstitucional. Estas medidas están entonces encaminadas a buscar que las personas sindicadas sean menos, y que si cumplen con determinados requisitos, se respete como regla general su libertad personal o, en todo caso, su derecho a ser diferenciado de aquellos a quienes, el Estado y la sociedad condena al haber probado su culpabilidad en la comisión de un delito; a los sindicados, por el contrario, aún los asiste la presunción de inocencia.
89. En segundo lugar, y desde el punto de vista de la ejecución de la política penitenciaria, es importante mencionar las dificultades del sistema para otorgar un tratamiento diferenciado a las personas condenadas y sindicadas. El INPEC ha de solventar económicamente las medidas que operan frente a las personas condenadas, mientras las personas sindicadas están a cargo de las entidades territoriales.
A partir del informe presentado por el Ministerio de Justicia y del Derecho, y de la lectura de los artículos 17 a 22 de la Ley 65 de 1993, modificados y/o adicionados por la Ley 1709 de 2014 , esta Corte encuentra necesario recordar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 65 de 1993, las entidades territoriales (departamentos, municipios, áreas metropolitanas y distritos) son competentes para crear, fusionar, suprimir, dirigir, organizar, administrar, sostener y vigilar las cárceles para las personas detenidas preventivamente.
Así mismo, el artículo 19A de la Ley 65 de 1993, introducido por la Ley 1709 de 2014, precisó las formas de financiación de las obligaciones, en los siguientes términos:
“Artículo 19A. Financiación de obligaciones. El Ministerio de Justicia y del Derecho promoverá la aprobación de un documento CONPES para garantizar la financiación de las obligaciones contenidas en los artículos 17 a 19 de la Ley 65 de 1993 y que están a cargo de las entidades territoriales.
Los recursos para el financiamiento de que habla el presente artículo provendrán del Presupuesto General de la Nación.
Parágrafo 1°. El Ministerio de Justicia y del Derecho, desarrollará un proceso de formación y adecuación de las instituciones que desde los entes territoriales atienden o atenderán el funcionamiento de los centros carcelarios que estarán a cargo de estos, adecuándolos a la política general carcelaria y a las obligaciones nacionales e internacionales en materia de Derechos Humanos.
Parágrafo 2°. Para los efectos del artículo 17 de la Ley 65 de 1993 se entenderá que las cárceles departamentales y municipales serán destinadas a las personas detenidas preventivamente.”
90. En vista de la referida normativa, esta Sala de Revisión considera necesario ordenarle al Ministerio de Justicia y del Derecho que llame, si aún no lo ha realizado, a los entes territoriales involucrados en las presentes acciones de tutela, para que se involucren al proceso de formación y adecuación que está adelantando ese Ministerio, en cumplimiento de la Ley 65 de 1993 y sus reformas.
Así mismo, es imperioso instar a los entes territoriales para que emprendan todas las acciones administrativas, presupuestales y logísticas necesarias para involucrarse efectivamente en el proceso seguido por parte del Ministerio de Justicia y del Derecho, para cumplir con las obligaciones impuestas por la Ley 65 de 1993 y sus modificaciones […]” (Resaltado de la Sala).
En aras de superar las problemáticas estructurales referidas en precedencia, la Corte Constitucional adoptó medidas generales, a través de las cuales busca la acción coordinada de diversos órganos del poder público, a corto mediano y largo plazo. Tales órdenes están sujetas a un sistema de seguimiento diseñado por el Alto Tribunal. Para el efecto, delegó: i) el liderazgo de los procesos atados a la superación del ECI a la Defensoría del Pueblo; ii) La vigilancia de tales procesos estará a cargo de la Procuraduría General de la Nación; y iii) quien promoverá la acción conjunta de las instituciones concernidas será el Ministerio de la Presidencia de la República.
Asimismo, la Corte dispuso unos criterios generales y otros específicos que servirán de fundamento para determinar la posibilidad del levantamiento del ECI, cuyo proceso tiene varias etapas a saber: i) Fase inicial, la cual hace referencia a la implementación de las políticas públicas; ii) Fase intermedia que propende por la renovación de la política criminal; iii) Fase de solidificación de una política criminal articulada y eficiente; y iv) Fase de superación del carácter masivo del compromiso de derechos.
En todo caso, la Corte, en aras de delimitar líneas de acción y objetivos claros de cumplimiento a la Administración, fijó unos indicadores de resultado que pueden tener un impacto directo en el goce de los derechos fundamentales a la población carcelaria, conforme a los problemas que se constataron en la sentencia. Tales parámetros constituyen las condiciones mínimas para la subsistencia digna de todos los reclusos.
Siendo ello así, la Corte consolidó cada una de las fallas existentes en el Sistema Penitenciario y Carcelario del País y sus respectivos parámetros de verificación de avance hacia la superación del ECI, que debe regir el acompañamiento del Grupo de Seguimiento de la Defensoría del Pueblo y la actividad de las autoridades estatales concernidas. Para el efecto, el Alto Tribunal, en relación con la problemática a que hace referencia la acción popular sub examine, que es el hacinamiento y la reclusión conjunta de personas sindicadas y condenadas, precisó lo siguiente:
En relación con el hacinamiento y los efectos en cuanto a la reducción de espacios para el descanso nocturno, la Corte señaló que la medición de este fenómeno coincide con el espacio por persona dentro de las instalaciones. Así, sostuvo que el espacio total de reclusión mínimo para un recluso debe ser de 20m2.
Para el efecto, la Corte Constitucional fijó estándares mínimos con que deben contar los reclusos al interior del establecimiento carcelario, tales como el metraje de las celdas, camas y la ventilación de dicho espacio; los utensilios de descanso nocturno; adecuación de las celdas para las personas en situación de discapacidad; cada cuanto debe hacerse los cambios de sábanas y limpieza de las habitaciones, entre otros.
En cuanto a la imposibilidad de diferenciar pabellones y/o trato fáctico y jurídico entre las personas sujetas a medidas de aseguramiento privativas de la libertad y aquellas condenadas, la Corte sostuvo lo siguiente:
“[…] 158. La situación jurídica de las personas sindicadas se caracteriza por la indefinición de su participación o de la comisión de una conducta punible, pues aún en ese estadio, la judicatura no ha hecho declaración de culpabilidad alguna.
En tal sentido las causas de la condena y de la medida de aseguramiento son distintas y, en tal virtud, diferentes han de ser las consecuencias jurídicas, no obstante se encuentren condenados y sindicados en un mismo establecimiento penitenciario.
El problema del tratamiento indiferenciado de unos y otros, pasa por la ubicación indistinta, pero también por las condiciones de reclusión. De este modo debe ser claro que las personas sindicadas deben estar recluidas en un lugar aislado de la cárcel, diferente al dispuesto para la privación de la libertad de las personas que han sido condenadas por algún crimen.
Lo anterior permitirá efectuar sistemas de disciplina y seguridad particulares, que propendan por la convivencia de los sindicados, pero en el entendido de que como quiera que no han sido declarados culpables de ningún delito, no puede tratárseles como tales; los programas de resocialización, entonces no resultan congruentes con su situación, y el tiempo deberá emplearse en otros menesteres.
En materia de indicadores, éstos evaluarán la diferenciación espacial efectiva de la reclusión de condenados y sindicados, siendo indicadores (i) el número de establecimientos penitenciarios que ubican a sindicados y condenados en sitios distintos, frente al número de establecimientos penitenciarios en el país; (ii) el número de establecimientos penitenciarios que han dispuesto sistemas diferenciados de disciplina y de usos del tiempo y las diferentes zonas dispuestas para los reclusos, para sindicados y condenados frente al número de establecimientos penitenciarios en el país […]”.
De igual forma, la Sala destaca que, además de dictar órdenes generales para la superación del ECI, la Corte Constitucional también impartió medidas concretas para solucionar la problemática respecto de los EPC que dieron origen al fallo estructural en estudio, dentro de los que se encuentran los de los Municipios de Pereira y Santa Rosa de Cabal. Dichas medidas son las siguientes:
“[…] SEXTO: En el expediente T-3987203, Cárcel “La 40” de Pereira, REVOCAR el fallo proferido el 5 de junio de 2013, por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Pereira, que en su momento revocó el proferido el 17 de abril de 2013, por el Juzgado 5° Civil del Circuito de Pereira. En su lugar, TUTELAR los derechos a la dignidad humana, la integridad personal, la vida digna y la salud de los reclusos de los patios tercero, cuarto y quinto del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad EPMSC, Cárcel La 40 de Pereira.
SÉPTIMO: En el expediente T-3989532, EPMSC de Santa Rosa de Cabal, REVOCAR el fallo de segunda instancia, proferido el 17 de junio de 2013, por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior de Pereira, que en su momento revocó el proferido por el Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal, el 6 de mayo de 2013. En su lugar, TUTELAR los derechos a la dignidad humana, la integridad personal, la vida digna y la salud de los reclusos del EPMSC de Santa Rosa de Cabal.
[…]
Órdenes particulares
VIGÉSIMO TERCERO: ORDENAR al Ministerio de Justicia y del Derecho, con apoyo del Ministerio del Interior, por intermedio de su representante legal o quien haga sus veces, que en el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta sentencia, que integre, si aún no lo ha realizado, a los entes territoriales involucrados en las presentes acciones de tutela, al proceso de formación y adecuación que está adelantando ese Ministerio, de acuerdo con lo establecido en la Ley 65 de 1993 y sus reformas. Los entes territoriales a los que se refiere esta orden son: los Municipios de Bucaramanga, Pereira, Santa Rosa de Cabal, Medellín, Bogotá, Cúcuta, Anserma, San Vicente de Chucurí, Cartago, Palmira, Florencia, Itagüí, Apartadó, Roldanillo y Villavicencio; y los Departamentos de Santander, Risaralda, Antioquia, Norte de Santander, Caldas, Valle del Cauca, Caquetá y Meta.
VIGÉSIMO CUARTO: INSTAR a los Municipios de Bucaramanga, Pereira, Santa Rosa de Cabal, Medellín, Bogotá, Cúcuta, Anserma, San Vicente de Chucurí, Cartago, Palmira, Florencia, Itagüí, Apartadó, Roldanillo y Villavicencio; y a los Departamentos de Santander, Risaralda, Antioquia, Norte de Santander, Caldas, Valle del Cauca, Caquetá y Meta, por intermedio de sus representantes legales o quienes hagan sus veces, para que emprendan todas las acciones administrativas, presupuestales y logísticas necesarias para involucrarse efectivamente en el proceso seguido, por parte del Ministerio de Justicia y del Derecho, para cumplir con las obligaciones consagradas en la Ley 65 de 1993, sus modificaciones y las órdenes que surjan de esta providencia […]”
De lo anterior, resulta claro para la Sala que la problemática de hacinamiento en los EPC del País y, en especial, en los municipios de Pereira y Santa Rosa de Cabal no ha sido ajena a la Corte Constitucional y a esta Corporación como se estudiará en el siguiente acápite.
De la sentencia de 11 de julio de 2019, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado
La Sala, mediante sentencia de 11 de julio de 2019, resolvió los recursos de apelación interpuestos por la USPEC y el Ministerio de Justicia y del Derecho contra la sentencia de 17 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal.
Dicha acción popular fue instaurada por el Defensor del Pueblo de Risaralda contra el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Departamento de Risaralda, el INPEC, la USPEC y el Municipio de Pereira, para obtener la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la seguridad y salubridad públicas y el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, los cuales estimó vulnerados por el incumplimiento de la Ley 65, debido a que dicho ente territorial no cuenta con edificaciones apropiadas para las personas detenidas preventivamente, cuya obligación legal es de obligatorio cumplimiento.
En dicha oportunidad, el actor argumentó que el hacinamiento en los tres EPC del Departamento de Risaralda era de público conocimiento, de tal manera que si las entidades territoriales dieran cumplimiento a sus obligaciones respecto de las personas detenidas preventivamente a su cargo, el porcentaje de hacinamiento se reduciría notablemente. En consecuencia, era necesario que aquellas garantizaran los recursos e instrumentos necesarios para facilitar la “[…] creación, fusión, supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente; a fin de concretar las instalaciones en condiciones mínimas que garanticen la vida digna de estas personas […]”.
Asimismo, el actor aseguró que el Municipio de Pereira no tenía dispuesto el espacio para el funcionamiento de las cárceles y pabellones de detención preventiva.
El Tribunal mediante sentencia de 17 de noviembre de 2017 amparó los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y la seguridad y salubridad públicas, los cuales fueron vulnerados por las entidades accionadas, a las cuales les ordenó que, en el término de un año, adoptaran las medidas administrativas y presupuestales necesarias para que cesara la vulneración de los derechos y dieran cumplimiento a lo previsto en el artículo 17 de la Ley 65, sin que para su ejecución se invoque como excusa la falta de recursos económicos u otros trámites de carácter presupuestal.
Esta Sección en sentencia de 11 de julio de 2019 resolvió los recursos interpuestos por el Ministerio de Justicia y del Derecho, la USPEC y el INPEC, para lo cual planteó como problema jurídico el siguiente: “[…] ¿se encuentran vulnerados los derechos e intereses colectivos relacionados en la demanda de acción popular, y en consecuencia, se debe ordenar a las entidades accionadas ejecutar las obras y construir las edificaciones donde funcionen las cárceles para las personas sindicadas y detenidas preventivamente, para efectos de adecuar los tres (3) centros de reclusión de Risaralda a los estándares de seguridad legales y reglamentarios pertinentes? […]”.
Para efecto de responder el anterior interrogante, la Sala concluyó lo siguiente:
-. Que pese a que el INPEC y la USPEC actúan coordinadamente para la satisfacción de las necesidades de infraestructura de los establecimientos de reclusión y la definición de los lineamientos en ese mismo ámbito, a esta última entidad le corresponde realizar las gestiones que se requieran para ejecutar los proyectos de adquisición, suministro y sostenimiento de los recursos, incluyendo la infraestructura, para cumplir cabalmente la actividad penitenciaria.
-. El Ministerio de Justicia y del Derecho no es competente para adoptar medidas administrativas para la construcción de establecimientos carcelarios en los entes territoriales destinados a la población sindicada o detenida preventivamente, pues, de conformidad con la Ley 65, dicha competencia le corresponde a estas autoridades “[…] en lo concerniente a la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad […]”.
El mandato referido fue reiterado en el artículo 12 de la Ley 1709, según el cual, “[…] los entes territoriales (e inclusive) la Fiscalía General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura podrán realizar las gestiones pertinentes para la construcción conjunta de ciudadelas judiciales con un centro de detención preventiva anexos a sus instalaciones, así como articular todo lo necesario para la construcción y el mantenimiento de estos complejos judiciales [...]”.
Sin embargo, la Sala aclaró que en virtud del artículo 2.2.1.12.3.2 del Decreto 0204 del 10 de febrero del 201, que hace referencia a la integración del Comité de Coordinación de Funciones y Competencias INPEC – USPEC, el Ministerio de Justicia hace parte de dicho Comité, razón por la que es necesario que esta cartera participe en el asunto, en ejercicio de sus funciones de armonización y coordinación.
-. En relación con los ECI declarados por la Corte Constitucional en las sentencias T-153 de 1998, T-388 de 2013 y T-762 de 2015, la Sala puso de manifiesto que pese a que en esta última sentencia se adoptaron medidas para solucionar la problemática carcelaria en el país a mediano y a largo plazo, incluyendo los centros de reclusión del Departamento de Risaralda, ello no era óbice para que por vía de acción popular se profirieran órdenes específicas tendientes a la protección de los derechos colectivos de la población recluida en los tres EPC de Risaralda, más aún si se tenía en cuenta que del material probatorio allegado se podía advertir que aún subsisten las condiciones que dieron origen al medio de control y las órdenes no contradice lo dispuesto por la Corte Constitucional.
-. En relación con el caso concreto, la Sala adujo que hacía suyas las consideraciones expuestas por el Tribunal en relación con la vulneración de los derechos colectivos, pues este encontró probado lo siguiente:
“[…] “[…] (i) La discriminación y diferenciación entre sindicados y condenados es de obligatorio cumplimiento, es un imperativo de la Ley, en donde a los Departamentos y Municipios, áreas metropolitanas y al Distrito Capital, les corresponde la creación, fusión o supresión, dirección y organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva, en tanto a los ya condenados su reclusión es competencia del INPE, (ii) las entidades aquí accionadas, sí son sujetos de responsabilidad frente a los altos índices de que presentan dichos centros de reclusión, que a su vez ocasiona deficiencias graves de servicios públicos y asistenciales a la salud de la población reclusa, problemas en infraestructura, falta de cupos, deficiencia en los servicios sanitarios (duchas, baterías sanitarias, etc.) y problemas de seguridad, que afecta los derechos colectivos de la población que se encuentra privada de la liberta y, (iii) las condiciones de hacinamiento, sumadas a la precaria situación de salud, sanitaria y de infraestructura, ocasionada en parte por la no clasificación de los internos que presenta el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Pereira, constituyen un incumplimiento de las entidades accionadas de procurar a los internos unas condiciones materiales de existencia dignas, circunstancia que da lugar a la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y la seguridad y salubridad públicas de los internos, quienes se encuentran expuestos a enfermedades que pueden desencadenar en epidemias, situación que por su gravedad, podría atentar, incluso, contra otros derechos de carácter fundamental, tales como la salud y la propia vida de esta población especial […]. (Negrillas y subrayas de la Sala) […]”.
-. Las entidades accionadas desatendieron lo previsto en la Ley 65, pues pese a los altos índices de hacinamiento las cárceles del Departamento no cuentan con las edificaciones para las personas sindicadas y detenidas preventivamente, cuya obligación es imperativa y no optativa.
-. Aun cuando se demostró que el Departamento y otras entidades y autoridades han buscado ejecutar algunas gestiones de índole administrativo y presupuestal para solucionar la problemática de hacinamiento en los EPC, era del caso concluir que las necesidades de la población carcelaria son apremiantes, por lo que resultaba necesario adoptar las medidas pertinentes.
-. Los trámites presupuestales y la escasez de recursos no justifican la desprotección de los derechos colectivos de los internos y detenidos.
-. De acuerdo con lo establecido en las sentencias de tutela T-153 de 1998, T-388 de 2013 y T- 762 de 2015, los entes territoriales deben articularse al sistema carcelario bajo la coordinación del Ministerio de Justicia y de la USPEC.
-. El Municipio de Pereira no tiene un espacio para el funcionamiento de las cárceles y pabellones de detención preventiva, para prevenir y/o evitar el hacinamiento de los detenidos y sindicados, lo que ha generado la afectación a los derechos colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano y la seguridad y salubridad pública.
Con fundamento en lo anterior, la Sala resolvió lo siguiente:
“[…] La Sala de Decisión procederá a modificar únicamente el ordinal cuarto (4º) de la parte resolutiva de la sentencia de 17 de noviembre de 2017, proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, ampliando el plazo allí concedido a dieciocho (18) meses, para que, una vez ejecutoriada la presente providencia, las entidades condenadas procedan a adoptar las medidas necesarias de orden administrativo y presupuestal a las que haya lugar, con el fin de hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos aquí amparados; y se dé cumplimiento con lo establecido en el artículo 17 en concordancia con el artículo 63 de la Ley 65 del 19 de agosto de 199, modificada por la Ley 1709 del 20 de enero de 201 65 599 , concerniente a la construcción, creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente, y se proceda con la clasificación respectiva.
La Sala también dispondrá que, como medida de protección de los derechos colectivos antes citados, se realicen y/o instalen mesas de trabajo, con la presencia de la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, del Alcalde del Municipio de Pereira, del Gobernador del Departamento de Risaralda, de la Defensoría Pública del Pueblo – Regional Risaralda y de la Procuraduría para Asuntos Administrativos, las cuales tendrán a su cargo la adopción y verificación de las acciones necesarias para el cumplimiento de las órdenes contenidas en la presente sentencia popular.
Dichas mesas de trabajo, deberán realizarse como mínimo una (1) vez al mes, y las acciones y determinaciones que se adopten o se verifiquen en ellas, deberán ser informadas por las mentadas autoridades al comité de verificación de la sentencia, el cual fue integrado y/o conformado por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, en su fallo de 17 de noviembre de 2017.
Y, adicionalmente, y como órdenes específicas en cabeza del Ministerio de Justicia y del Derecho (en virtud del artículo 2.2.1.12.3.2. del Decreto 0204 del 10 de febrero de 201), dicha cartera deberá actuar como ente articulador y coordinador de las actividades que se desarrollen en el marco de las mesas y del Comité de Coordinación de Funciones y Competencias del INPEC y USPEC.
Por último, la Sala de Decisión también ordenará que, en el término de quince (15) días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, se allegue un cronograma en el cual se delimiten claramente las actividades y gestiones que se realizarán y efectuarán para el cumplimiento íntegro de la orden, especificando, cada una de las responsabilidades y deberes de las entidades y autoridades condenadas (estas son, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, el Departamento de Risaralda y, por último, el Municipio de Pereira).
En todo lo demás, y como es natural, se dejará incólume el contenido de la parte resolutiva de la sentencia apelada de 17 de noviembre de 2017, proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda.
[…]
PRIMERO: MODIFICAR el numeral 4º de la sentencia de 17 de noviembre de 2017, proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, el cual quedará así:
“CUARTO: Ordenar al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, al Municipio de Pereira y al Departamento de Risaralda que en el término de dieciocho (18) meses contado a partir de la ejecutoria de esta sentencia adopten las medidas necesarias de orden administrativo y presupuestales a que haya lugar con el fin de hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos aquí deprecados, y se dé cumplimiento con lo establecido en el artículo 17 en concordancia con el artículo 63 de la Ley 65 de 1993 modificada por la Ley 1709 de 2014, concerniente a la construcción, creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente, y se proceda con la clasificación respectiva.”
SEGUNDO: ADICIONAR un ordinal DÉCIMO a la sentencia de 17 de noviembre de 2017, de la siguiente forma:
“DÉCIMO: ORDENAR que, y como medida de protección de los derechos colectivos antes citados, se realicen y/o instalen mesas de trabajo, con la presencia de la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, del Alcalde del Municipio de Pereira, del Gobernador del Departamento de Risaralda, de la Defensoría Pública del Pueblo – Regional Risaralda y de la Procuraduría para Asuntos Administrativos las cuales tendrán a su cargo la adopción y verificación de las acciones necesarias para el cumplimiento de las órdenes contenidas en la presente sentencia popular. Dichas mesas de trabajo, deberán realizarse como mínimo una (1) vez al mes, y las acciones y determinaciones que se adopten o se verifiquen en ellas, deberán ser informadas por las mentadas autoridades al comité de verificación de la sentencia, el cual fue integrado y/o conformado por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, en su fallo de 17 de noviembre de 2017.
Y, adicionalmente, y como órdenes específicas en cabeza del Ministerio de Justicia y del Derecho (en virtud del artículo 2.2.1.12.3.2. del Decreto 0204 del 10 de febrero de 2016), dicha cartera deberá actuar como ente articulador y coordinador de las actividades que se desarrollen en el marco de las mesas y del comité de Coordinación de Funciones y Competencias del INPEC y USPEC”.
TERCERO: ADICIONAR un ordinal UNDÉCIMO al proveído apelado, de la siguiente manera:
“UNDÉCIMO: ORDENAR que, en el término de quince (15) días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, se allegue un cronograma en el cual se delimiten claramente las actividades y gestiones que se realizarán y efectuarán para el cumplimiento íntegro de la orden, especificando, cada una de las responsabilidades y deberes de las entidades y autoridades condenadas (estas son, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, el Departamento de Risaralda y, por último, el Municipio de Pereira).”
CUARTO: CONFIRMAR en todo lo demás el fallo impugnado […]”.
De las obligaciones de los entes territoriales en materia carcelaria
La Ley 65, por medio de la cual se expidió el Código Penitenciario y Carcelario, fue modificada por la Ley 1709. Dicha norma prevé en su artículo 1
que los establecimientos de reclusión del orden nacional son creados, fusionados, suprimidos, dirigidos y vigilados por el INPEC, el cual, en coordinación con la USPEC, deberá determinar los lugares donde funcionarán dichos establecimientos.
Por su parte, según el artículo 17 ibidem, las cárceles departamentales y municipales para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva, corresponden a los Departamentos, Municipios, Áreas Metropolitanas y al Distrito Capital, los cuales se encargarán de su creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia. Asimismo, la norma en comento ordenó que la inspección y vigilancia de dichos establecimientos le corresponde al INPEC.
El artículo ídem también previó que en los presupuestos municipales y departamentales deben incluirse las partidas necesarias para los gastos de sus cárceles, como lo son el pago de empleados, alimentación de los presos, vigilancia, gastos de remisiones y viáticos, materiales y suministros, compra de equipos y demás servicios, de tal manera que, los alcaldes y gobernadores se abstendrán de aprobar o sancionar los presupuestos que no llenen estos requisitos.
Adicional a lo anterior, la norma en mención dispuso la posibilidad de que la Nación y las entidades territoriales celebren convenios de integración de servicios, para el mejoramiento de la infraestructura y el sostenimiento de los centros de reclusión.
El artículo 17 ordena lo siguiente:
“ARTÍCULO 17. CÁRCELES DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES. Corresponde a los departamentos, municipios, áreas metropolitanas y al Distrito Capital de Santafé de Bogotá, la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva.
Mientras se expide la ley que atribuya a las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos punibles sancionables actualmente con pena de arresto por las autoridades de policía, éstas continuarán conociendo de los mismos. Los castigados por contravenciones serán alojados en pabellones especiales.
El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario ejercerá la inspección y vigilancia de las cárceles de las entidades territoriales.
En los presupuestos municipales y departamentales, se incluirán las partidas necesarias para los gastos de sus cárceles, como pagos de empleados, raciones de presos, vigilancia de los mismos, gastos de remisiones y viáticos, materiales y suministros, compra de equipos y demás servicios.
Los gobernadores y alcaldes respectivamente, se abstendrán de aprobar o sancionar según el caso, los presupuestos departamentales y municipales que no llenen los requisitos señalados en este artículo.
La Nación y las entidades territoriales podrán celebrar convenios de integración de servicios, para el mejoramiento de la infraestructura y el sostenimiento de los centros de reclusión de sistema penitenciario y carcelario”.
La Ley 65 también otorgó la posibilidad a los municipios que, de manera conjunta, creen, organicen, administren y sostengan los establecimientos de reclusión, conforme lo dispone el artículo 18, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 18. INTEGRACIÓN TERRITORIAL. Los municipios podrán convenir la creación, organización, administración y sostenimiento conjunto de los establecimientos de reclusión”.
De igual forma, la Ley 65 dispuso otra alternativa que consiste en que los Departamentos y Municipios que carezcan de sus respectivas cárceles, pueden contratar con el INPEC el recibo de sus presos a cambio del pago de los siguientes servicios: i) sobresueldos a los empleados del respectivo centro de reclusión; ii) dotación de elementos y recursos necesarios para los internos incorporados a las cárceles nacionales; iii) provisión de alimentación en la cuantía señalada por el INPEC para sus internos; iv) reparación, adaptación y mantenimiento de los edificios y de sus servicios, si estos son de propiedad de los entes territoriales. Para el efecto, el artículo 19 ordenó lo siguiente:
“ARTÍCULO 19. RECIBO DE PRESOS DEPARTAMENTALES O MUNICIPALES. Los departamentos o municipios que carezcan de sus respectivas cárceles, podrán contratar con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, el recibo de sus presos mediante el acuerdo que se consagrará en las cláusulas contractuales, conviniendo el reconocimiento que los departamentos o municipios hagan del pago de los siguientes servicios y remuneraciones:
a) Fijación de sobresueldos a los empleados del respectivo establecimiento de reclusión;
b) Dotación de los elementos y recursos necesarios para los internos incorporados a las cárceles nacionales;
c) Provisión de alimentación en una cuantía no menor de la señalada por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario para sus internos;
d) Reparación, adaptación y mantenimiento de los edificios y de sus servicios, si son de propiedad de los departamentos o municipios.
PARÁGRAFO. Las cárceles municipales podrán recibir presos nacionales en las mismas condiciones en que los centros de reclusión nacionales reciben presos municipales”.
De lo expuesto, resulta evidente para la Sala que la Ley 65 fue clara en establecer que las entidades territoriales son las responsables de la prestación del servicio penitenciario y carcelario a las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva, lo cual se puede efectuar de las siguientes maneras:
-. Que la entidad territorial disponga la creación de su cárcel, en cuyo caso deberá encargarse de todos los gastos que implique su funcionamiento, los cuales deberán incluirse en el presupuesto, y la inspección y vigilancia estará a cargo del INPEC (Artículo 17).
-. Que dos o más municipios creen, organicen, administren y sostengan el establecimiento de reclusión (artículo 18).
-. Que la entidad territorial contrate con el INPEC el recibo de sus presos, para lo cual deberá reconocerle el pago de los gastos referidos en el artículo 19.
Cabe resaltar que la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 65, en sentencia C-471 de 1995, citó apartes de la exposición de motivos del proyecto de ley presentado por el Ministerio de Justicia y del Derecho al Congreso y consideró lo siguiente:
“[…] Ahora bien, acerca del tema planteado, conviene precisar los razonamientos consignados en la exposición de motivos del proyecto de ley presentado a la consideración del Congreso por el Ministerio de Justicia y del Derecho:
"2. ESTABLECIMIENTOS DE RECLUSION.
2.1. Sistema carcelario y penitenciario. Se define el sistema carcelario y penitenciario, su integración, creación y organización, fusión y supresión de los centros de reclusión, por parte del Instituto Nacional Carcelario y Penitenciario. (...)
2.2. Clasificación de establecimientos de reclusión. En este Título II se encuentra también la clasificación enunciativa de los establecimientos de reclusión: cárceles, penitenciarías, reclusión de mujeres, cárceles para miembros de la Fuerza Pública, colonias, casa-cárceles y establecimientos de rehabilitación.
2.3. Creación y organización. El actual Código Penitenciario establece una tipología demasiado rígida. En este estatuto se pretende que además de los centros que corresponda a la División Judicial, el Instituto Nacional Carcelario y Penitenciario quede facultado para crear otros nuevos en atención a la naturaleza de los internos y a los niveles de seguridad.
2.4. Cárceles departamentales y municipales. Se contempla la obligación que tienen los departamentos de crear sus propias cárceles.
Los establecimientos penales de la nación presentan el fenómeno de la promiscuidad y el hacinamiento. En épocas anteriores esto era dantesco pero ahora con las vigentes normas penales y procedimentales, la población carcelaria ha disminuido notablemente. De todas maneras en ciudades como Medellín, Cali y Cartagena, ante la ausencia de cárceles municipales los contraventores son enviados a los establecimientos nacionales.
Esto da origen al hacinamiento y de manera muy particular a la violación de las reglas mínimas que establecen la separación entre condenados, sindicados y contraventores.
La razón es que la pena de arresto tiene la exclusiva función de ser retributiva y a lo más, correctiva. Como nuestras cárceles crean estigmas sociales, mandar a una persona a un centro de reclusión es imprimirle una marca denigrante y sobre todo, es involucrarlo en un ambiente dañino y peligroso.
Sin embargo, en ausencia de cárceles municipales y departamentales la Nación ofrece a estos entes, alojar a sus contraventores en las cárceles nacionales con el requisito de firmar un contrato, en el cual se fijan las obligaciones que hagan menos onerosa la carga del Estado. En efecto, los municipios y departamentos deben pagar entre otras cosas, la alimentación de los arrestados, la dotación de los elementos y recursos necesarios para ellos y un sobresueldo a los funcionarios de la cárcel, por la razón justa, de que a ellos, se les recargan con exceso las funciones.
Desde luego lo ideal es que municipios y departamentos tengan sus propias cárceles.
Como hay municipios muy cercanos unos y otros, con el fin de rebajar los costos de construcción y funcionamiento de las cárceles, se autoriza la "fusión carcelaria" bajo un establecimiento conjunto." (Gaceta del Congreso del jueves 29 de octubre de 1992, página 3)
En la misma exposición de motivos, el Gobierno Nacional define a las cárceles como "lugares de reclusión fundamentalmente para detenidos" y aclara que las penitenciarías son lugares "para purgar una pena." Agrega más adelante que los funcionarios competentes para hacer efectiva la detención y ejecución de las sentencias son el Director General del Instituto Nacional Carcelario y Penitenciario, los Directores Regionales y los Directores de los Establecimientos de Reclusión.
La Ley 65 de 1993 estableció el "Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario" integrado por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario "INPEC" y por todos los centros de reclusión que funcionan en el país dentro de los cuales se encuentran los creados, fusionados o suprimidos. En su artículo 17 acusado se dispuso que:
"[…]"
Dentro del criterio de descentralización de que se habla, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, no encuentra esta Corporación incompatibilidad alguna entre la Carta Política y el artículo 17 demandado, ya que la creación, fusión, supresión en materia carcelaria, de competencia de los departamentos y municipios, no quebranta el concepto del Estado unitario en cuanto la ley conserva en cabeza del Gobierno Nacional, por conducto del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario "INPEC", la ejecución de las sentencias penales y la detención precautelativa, la evaluación de las medidas de seguridad y la reglamentación y control de las penas accesorias, dejando solamente a los departamentos y municipios, así como a las áreas metropolitanas y al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, la creación, fusión o supresión de cárceles para aquellas personas detenidas precautelativamente y condenadas por contravenciones "por orden de autoridad policiva", y es bien sabido que tanto para el régimen departamental como en el municipal, estos entes pueden prestar aquellos servicios públicos "que determinen la Constitución y las leyes" (artículos 298, 311 y 365 C.P.).
Si bien es cierto, como lo afirma el actor, que el Decreto 1817 de 1964 establecía en cabeza de la Nación la facultad de crear, organizar, dirigir, administrar, sostener y vigilar las penitenciarías, colonias agrícolas nacionales, cárceles de cabeceras de distrito judicial y cárceles de ciudades donde funcionara el juzgado superior, en el marco de un Estado unitario también descentralizado, pero con mayor moderación, de conformidad con la Constitución de 1886, la Carta Política de 1991 amplió las posibilidades de descentralización, y en consecuencia, de traslado de competencias del sector central a las entidades territoriales, más aún en tratándose de determinados servicios como el que es objeto de análisis, bajo las condiciones y requisitos establecidos por la propia Constitución y la ley, lo cual es consecuencia, precisamente, de la expresa determinación del Constituyente de permitir una mayor descentralización de las funciones a cargo del Estado, y de dotar de más autonomía a aquellas entidades, a fin de facilitar el cumplimiento de los objetivos propios de un Estado Social de Derecho.
En razón de lo anterior, y dada la naturaleza misma de la función carcelaria y penitenciaria, relacionada con la condición misma de las personas detenidas preventivamente o condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva, el Legislador consideró conveniente trasladar las competencias señaladas en el artículo 17 respecto de las cárceles, para lo cual está facultado de conformidad con los artículos 150 numerales 2, 4, 8 y 23; artículo 154; artículo 189 numeral 17; artículo 200 numeral 1o.; artículo 201 numeral 1o.; artículos 209 y 210; artículo 286, artículo 298; y artículo 311 de la Constitución Política, entre otros […]” (Resaltado de la Sala).
De igual forma, la Sala destaca que el artículo 10° de la Ley 1709, adicionó el artículo 19A a la Ley 65, el cual ordenaba lo siguiente:
“ARTÍCULO 10. Adiciónase un artículo 19A en la Ley 65 de 1993, el cual quedará así:
Artículo 19A. Financiación de obligaciones. El Ministerio de Justicia y del Derecho promoverá la aprobación de un documento Conpes para garantizar la financiación de las obligaciones contenidas en los artículos 17 a 19 de la Ley 65 de 1993 y que están a cargo de las entidades territoriales.
Los recursos para el financiamiento de que habla el presente artículo provendrán del Presupuesto General de la Nación.
PARÁGRAFO 1o. El Ministerio de Justicia y del Derecho, desarrollará un proceso de formación y adecuación de las instituciones que desde los entes territoriales atienden o atenderán el funcionamiento de los centros carcelarios que estarán a cargo de estos, adecuándolos a la política general carcelaria y a las obligaciones nacionales e internacionales en materia de Derechos Humanos.
PARÁGRAFO 2o. Para los efectos del artículo 17 de la Ley 65 de 1993 se entenderá que las cárceles departamentales y municipales serán destinadas a las personas detenidas preventivamente”.
La anterior disposición fue derogada por el artículo 267 de la Ley 1753 de 9 de junio de 201.
Finalmente, es del caso poner de presente que el artículo 22 de la Ley 65 dispuso que podrán existir pabellones de detención preventiva en un establecimiento penitenciario para condenados, siempre y cuando estos se encuentren separados adecuadamente de las demás secciones de dicho complejo y de las personas condenadas. La norma en comento dispuso lo siguiente:
“ARTÍCULO 21. CÁRCELES Y PABELLONES DE DETENCIÓN PREVENTIVA. <Artículo modificado por el artículo 12 de la Ley 1709 de 2014. El nuevo texto es el siguiente:> Las cárceles y pabellones de detención preventiva son establecimientos con un régimen de reclusión cerrado. Estos establecimientos están dirigidos exclusivamente a la atención de personas en detención preventiva en los términos del artículo 17 de la Ley 65 de 1993, los cuales están a cargo de las entidades territoriales.
Podrán existir pabellones para detención preventiva en un establecimiento penitenciario para condenados, cuando así lo ameriten razones de seguridad, siempre y cuando estos se encuentren separados adecuadamente de las demás secciones de dicho complejo y de las personas condenadas.
Las entidades territoriales, la Fiscalía General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura podrán realizar las gestiones pertinentes para la construcción con junta de ciudadelas judiciales con un centro de detención preventiva anexos a sus instalaciones, así como articular todo lo necesario para la construcción y el mantenimiento de estos complejos judiciales”.
Caso concreto
En el presente caso se advierte que la acción popular fue presentada con el objeto de que el Municipio de Pueblo Rico preste el servicio penitenciario y carcelario a las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva, conforme lo ordenan los artículos 17 a 19 de la Ley 65, por cuanto dicha omisión es una de las causas del hacinamiento en los tres EPC del Departamento de Risaralda.
En virtud de lo anterior, la actora aseguró que el Municipio no cuenta con un espacio para el funcionamiento de cárceles y pabellones de detención preventiva, razón por la que solicitó ordenarle que adopte las medidas necesarias y técnicamente viables para facilitar la creación, fusión o supresión, dirección organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente, conforme lo ordena la Ley 65 de 1993.
Siendo ello así, resulta evidente para la Sala que lo perseguido con la demanda es que el Municipio de Pueblo Rico preste el servicio penitenciario y carcelario a las personas detenidas preventivamente, a través de la creación de su establecimiento carcelario, conforme lo ordena el artículo 17 de la Ley 65, pues dicha omisión contribuye al hacinamiento de los tres EPC del Departamento.
Al consultar el material probatorio allegado al proceso, la Sala advierte que, en efecto, el Municipio no cuenta con un establecimiento carcelario para las personas detenidas preventivamente, así como tampoco se tiene constancia de que se hubiese unido con otros entes territoriales para la creación de una, o que contrató con el INPEC el recibo de sus presos, lo que sin lugar a dudas constituye una omisión a su obligación de prestar en debida forma el servicio penitenciario y carcelario que se encuentra a su cargo.
Sin embargo, la Sala debe preguntarse si dicha omisión vulnera los derechos colectivos de la población carcelaria del Departamento de Risaralda.
Si bien, conforme lo advirtió el Tribunal, en el presente caso la actora no demostró que en los EPC del Departamento se encuentren recluidas personas en calidad de detención preventiva a cargo del Municipio de Pueblo Rico y que, además, este número incida notablemente en el incremento de la tasa de hacinamiento, a juicio de la Sala, la problemática en los EPC del Departamento debe combatirse de manera sistémica y con la colaboración de todos los municipios que se sirven de estos establecimientos, pues cada uno aporta una cuota de detenidos que, bajo una perspectiva global, constituyen la causa del hacinamiento carcelario en el Departamento de Risaralda, razón por la que la incidencia no puede analizarse desde cada caso particular, sino respecto de una generalidad.
En consecuencia, comoquiera que esta Sección en sentencia de 11 de julio de 2019, logró establecer que los tres EPC del Departamento presentan graves condiciones de hacinamiento ocasionadas, en gran parte, por el incumplimiento de los entes territoriales de sus obligaciones previstas en la Ley 65, es del caso concluir que la omisión del Municipio de Pueblo Rico sí vulnera los derechos colectivos al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y a la seguridad y salubridad públicas de la población carcelaria del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Pereira – EPMSCPEI – “Cárcel 40”, del Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira – “Cárcel la Badea” – y del Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal.
Como se precisó anteriormente, en la sentencia de 11 de julio de 2019 la Sala emitió una orden de amparo tendiente a superar el hacinamiento presentado en el mencionado EPC, consiste en lo siguiente:
PRIMERO: MODIFICAR el numeral 4º de la sentencia de 17 de noviembre de 2017, proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, el cual quedará así:
“CUARTO: Ordenar al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, al Municipio de Pereira y al Departamento de Risaralda que en el término de dieciocho (18) meses contado a partir de la ejecutoria de esta sentencia adopten las medidas necesarias de orden administrativo y presupuestales a que haya lugar con el fin de hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos aquí deprecados, y se dé cumplimiento con lo establecido en el artículo 17 en concordancia con el artículo 63 de la Ley 65 de 1993 modificada por la Ley 1709 de 2014, concerniente a la construcción, creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente, y se proceda con la clasificación respectiva.”
SEGUNDO: ADICIONAR un ordinal DÉCIMO a la sentencia de 17 de noviembre de 2017, de la siguiente forma:
“DÉCIMO: ORDENAR que, y como medida de protección de los derechos colectivos antes citados, se realicen y/o instalen mesas de trabajo, con la presencia de la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, del Alcalde del Municipio de Pereira, del Gobernador del Departamento de Risaralda, de la Defensoría Pública del Pueblo – Regional Risaralda y de la Procuraduría para Asuntos Administrativos las cuales tendrán a su cargo la adopción y verificación de las acciones necesarias para el cumplimiento de las órdenes contenidas en la presente sentencia popular. Dichas mesas de trabajo, deberán realizarse como mínimo una (1) vez al mes, y las acciones y determinaciones que se adopten o se verifiquen en ellas, deberán ser informadas por las mentadas autoridades al comité de verificación de la sentencia, el cual fue integrado y/o conformado por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, en su fallo de 17 de noviembre de 2017.
Y, adicionalmente, y como órdenes específicas en cabeza del Ministerio de Justicia y del Derecho (en virtud del artículo 2.2.1.12.3.2. del Decreto 0204 del 10 de febrero de 2016), dicha cartera deberá actuar como ente articulador y coordinador de las actividades que se desarrollen en el marco de las mesas y del comité de Coordinación de Funciones y Competencias del INPEC y USPEC”.
TERCERO: ADICIONAR un ordinal UNDÉCIMO al proveído apelado, de la siguiente manera:
“UNDÉCIMO: ORDENAR que, en el término de quince (15) días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, se allegue un cronograma en el cual se delimiten claramente las actividades y gestiones que se realizarán y efectuarán para el cumplimiento íntegro de la orden, especificando, cada una de las responsabilidades y deberes de las entidades y autoridades condenadas (estas son, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, el Departamento de Risaralda y, por último, el Municipio de Pereira) […].”
En consecuencia, comoquiera que el Municipio de Pueblo Rico también es responsable de la vulneración de los derechos colectivos de la población de los tres EPC del Departamento de Risaralda, se le ordenará que coadyuve al cumplimiento de la orden contenida en los numerales primero, segundo y tercero de la parte resolutiva de la sentencia de 11 de julio de 2019, proferida por esta Sección dentro del expediente AP-66001-23-33-000-2016-00526-01, en los términos que indiquen las entidades que componen las mesas de trabajo referidas en el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo en mención.
Las autoridades que encabezan el Sistema Penitenciario y Carcelario y que integran las mesas de trabajo dispuestas en la sentencia de 11 de julio de 2019, a efectos de exigir el aporte del Municipio de Pueblo Rico para solucionar la problemática de hacinamiento en Risaralda, deberán ponderar el promedio de detenidos preventivamente que se encuentren a cargo de dicho Municipio, por cuanto este número, en comparación con los detenidos que aporta el Municipio de Pereira, debe ser mucho menor si se tiene en cuenta, como mínimo, la población en uno y otro ente territorial.
El Municipio tendrá el término de ocho (8) días, contados a partir de la notificación de esta providencia, para solicitar a las entidades que conforman las mesas de trabajo ordenadas en la sentencia de 11 de julio de 2019 su inclusión a las mismas para efecto de contribuir a la solución de la problemática.
En todo caso, se ordenará la notificación de esta sentencia al Ministerio de Justicia y del Derecho, al INPEC, la USPEC, al Alcalde del Municipio de Pereira, al Gobernador del Departamento de Risaralda, a la Defensoría Pública del Pueblo – Regional Risaralda y a la Procuraduría para Asuntos Administrativos, entidades que conforman las mesas de trabajo en mención, para efecto de que se dé cabal cumplimiento a esta sentencia.
La Sala se abstendrá de emitir orden alguna respecto del Ministerio de Justicia, el Departamento de Risaralda, la USPEC y el INEPC, por cuanto dichas entidades ya son destinatarias de órdenes concretas en la sentencia de 11 de julio de 2019 que propenden por solucionar el hacinamiento carcelario en el Departamento; y de conformar un comité de verificación de esta providencia, por cuanto lo dispuesto en la sentencia en mención, resulta suficiente para efectuar el seguimiento de lo decido en este oportunidad.
Por lo demás, la Sala destaca que, aun cuando en la sentencia de 11 de julio de 2019 se abordó la problemática de hacinamiento en los tres EPC del Departamento de Risaralda, la cual coincide en la presente acción popular, no es del caso declarar la existencia de cosa juzgada, por cuanto ambas acciones populares se interpusieron con el fin de que los Municipios de Pereira (AP-2016-00526-01) y Pueblo Rico (AP-2016-00524-02) dieran cumplimiento a lo previsto en el artículo 17 de la Ley 65, razón por la que no comparten identidad de objeto y parte demandada.
En virtud de lo anterior, la Sala revocará el fallo apelado y, en su lugar dispondrá el amparo de los derechos colectivos al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública goce de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad públicas de la población carcelaria del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Pereira – EPMSCPEI – “Cárcel 40”, del Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira – “Cárcel la Badea” – y del Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal, vulnerados por el Municipio de Pueblo Rico, en los términos expuestos.
Finalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 3 de la Ley 472 de 1998 y 36
del Código General del Proceso y atendiendo al criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión No. 27 en providencia del 6 de agosto de 201, la Sala no condenará en costas en esta instancia, toda vez que no se accedió a la totalidad de las pretensiones de la demanda y, además, la parte demandante, por hacer parte del Ministerio Público, tiene entre sus funciones constitucionales la de promover acciones populares en defensa de los derechos colectivos.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
F A L L A:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 18 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda y, en su lugar, AMPARAR los derechos colectivos al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y a la seguridad y salubridad públicas de la población carcelaria del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Pereira – EPMSCPEI – “Cárcel 40”, del Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira – “Cárcel la Badea” – y del Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal, vulnerados por el MUNICIPIO DE PUEBLO RICO.
SEGUNDO: ORDENAR al MUNICIPIO DE PUEBLO RICO que coadyuve al cumplimiento de la orden contenida en los numerales primero, segundo y tercero de la parte resolutiva de la sentencia de 11 de julio de 2019, proferida por esta Sección dentro del expediente AP-66001-23-33-000-2016-00526-01, en los términos que indiquen las entidades que componen las mesas de trabajo referidas en el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo en mención.
Las autoridades que encabezan el Sistema Penitenciario y Carcelario y que integran las mesas de trabajo dispuestas en la sentencia de 11 de julio de 2019, a efectos de exigir el aporte del MUNICIPIO DE PUEBLO RICO para solucionar la problemática de hacinamiento en Risaralda, deberán ponderar el promedio de detenidos preventivamente que se encuentren a cargo de dicho Municipio.
El MUNICIPIO DE PUEBLO RICO tendrá el término de ocho (8) días, contados a partir de la notificación de esta providencia, para solicitar a las entidades que conforman las mesas de trabajo ordenadas en la sentencia de 11 de julio de 2019 su inclusión a las mismas para efecto de contribuir a la solución de la problemática.
TERCERO: NOTIFICAR esta sentencia al MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, al INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO – INPEC, a la UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS -USPEC, al Alcalde del MUNICIPIO DE PEREIRA, al Gobernador del DEPARTAMENTO DE RISARALDA Departamento de Risaralda, a la DEFENSORÍA PÚBLICA DEL PUEBLO – REGIONAL RISARALDA y a la PROCURADURÍA PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS, entidades que conforman las mesas de trabajo ordenadas en la sentencia de 11 de julio de 2019 proferida por esta Sección dentro del expediente AP-66001-23-33-000-2016-00526-01, para efecto de que se dé cabal cumplimiento a esta providencia en los términos expuestos.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: REMÍTASE copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo para los efectos del artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día 14 de septiembre de 2020.
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Presidenta
HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
