CE AP E 66001-23-33-000-2016-00526-01(AP) de 2019

ACCIÓN POPULAR – Recurso de apelación de sentencia / VULNERACIÓN DEL DERECHO COLECTIVO AL GOCE DE UN AMBIENTE SANO - Los trámites presupuestales y la escasez de recursos económicos no pueden justificar la desprotección de los derechos e intereses colectivos transgredidos o vulnerados / VULNERACIÓN DEL DERECHO COLECTIVO A LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICAS - Los trámites presupuestales y la escasez de recursos económicos no pueden justificar la desprotección de los derechos e intereses colectivos transgredidos o vulnerados / VULNERACIÓN DEL DERECHO COLECTIVO ACCESO A UNA INFRAESTRUCTURA DE SERVICIOS QUE GARANTICE LA SALUBRIDAD PÚBLICA - Los trámites presupuestales y la escasez de recursos económicos no pueden justificar la desprotección de los derechos e intereses colectivos transgredidos o vulnerados / HACINAMIENTO CARCELARIO Y PENITENCIARIO

En el caso sub examine, se advierte que la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, en el fallo de 17 de noviembre de 2017, encontró probado que la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), el Departamento de Risaralda y el Municipio de Pereira, incurrieron en la vulneración de los derechos e intereses colectivos relacionados con la salubridad y seguridad públicas y el goce de un medio ambiente sano. Lo anterior, por cuanto encontró probadas y acreditadas las precarias y deficientes condiciones de infraestructura, así como el hacinamiento carcelario, que soportan en la actualidad los tres (3) centros de reclusión de Risaralda. (...) esta Sala de Decisión hace suyas las consideraciones efectuadas por el Tribunal, por cuanto la vulneración de los derechos colectivos, en el sub lite, se encuentra verificada y comprobada en el caso objeto de estudio. En efecto, y de lo visto hasta esta etapa, a juicio de la Sala, los informes y documentos probatorios permiten denotar y enseñar con veracidad los altos índices de hacinamiento presentados, y que soportan en la actualidad, los centros de reclusión de Risaralda objeto de esta acción popular; situación que ha sido puesta de presente por parte del INPEC y del USPEC a este Juez constitucional. Aunado a ello, es posible corroborar las precarias condiciones en lo que a la seguridad y salubridad públicas se refiere; si además se tiene en cuenta que, no se cuenta en la actualidad con la infraestructura, el personal y los medios suficientes para atender las apremiantes necesidades de la población reclusa y/o privada de la libertad. En síntesis, y en sentir de este juez colectivo, la problemática que dio origen al presente medio de control aún pervive y milita en la actualidad. (...) resulta palmario para la Sala que, en definitiva, si bien el departamento de Risaralda en coadyuvancia con otros entes y autoridades han buscado ejecutar y/o llevar a cabo algunas gestiones y tareas de índole administrativo y presupuestal, con miras a mitigar o solucionar el tema concerniente al hacinamiento vivido en dicho departamento, es posible concluir que, aún son apremiantes, las necesidades de quienes se encuentran cautivos en dichos centros de reclusión; y en ese orden de ideas, la problemática que aquí se suscita, no puede ni debe escapar de la órbita de éste Juez Constitucional, quien ciertamente debe tomar las medidas pertinentes en el asunto de la referencia. En ese orden de ideas, los argumentos esbozados por la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), en lo atinente a los trámites presupuestales y a la escasez de recursos económicos, al tenor del precedente jurisprudencial, no están llamados a prosperar ni a salir avantes; por cuanto ello no es impedimento para la protección de los derechos e intereses colectivos, en especial los de la población privada de la libertad (PPL). Lo anterior, por cuanto si bien es cierto al tenor del material probatorio que obra en el expediente, se observa que las entidades accionadas han desplegado algunas actividades tendientes a mantener y conservar la infraestructura carcelaria y penitenciaria, estas han resultado insuficientes y/o exiguas; puesto que aún no se han puesto en condiciones óptimas y dignas los lugares de reclusión arriba referidos, de tal manera que se garantice para sus usuarios la seguridad y salubridad públicas así como el goce a un medio ambiente sano en dichos centros. Así, las pruebas allegadas y que pretenden hacer valer tanto el INPEC como la USPEC, al interior de la presente causa popular que se estudia, resultan a todas luces veraces, útiles y conducentes; en el sentido que permiten reflejar y observar que las entidades aquí demandadas no han desarrollado y/o llevado a cabo una actividad verdaderamente coordinada, eficaz y eficiente, con el fin de proteger los derechos colectivos que, efectivamente, resultaron conculcados en el sub examine. Sin embargo, lo anterior no es óbice para que se mantenga la orden dada por el a-quo en el ordinal 4º de su fallo de primer grado, respecto de las competencias atribuibles al municipio de Pereira y al Departamento de Risaralda, en el restablecimiento de los derechos colectivos. En ese entendido, y con todo lo expuesto en precedencia, la Sala puede arribar a la conclusión ineludible de que, en definitiva, los argumentos consignados en el recurso de alzada por parte de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) no se encuentran llamados a prosperar. NOTA DE RELATORÍA: Sentencia de 22 de enero de 2015. Sentencia del 15 de diciembre de 2016, rad. Núm. 63001-23-33-000-2015-00084-01 (AP) – C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés (E).

FUENTE FORMAL: DECRETO 4150 DE 2011 / DECRETO 4151 DE 2011 / DECRETO 2897 DE 2011 MODIFICADO POR EL DECRETO 1427 DE 2017 / LEY 65 DE 1993 / LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 4

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., once (11) de julio de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 66001-23-33-000-2016-00526-01(AP)

Actor: DEFENSORÍA PÚBLICA DEL PUEBLO – DEFENSORÍA REGIONAL DE RISARALDA  

Demandados: MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, DEPARTAMENTO DE RISARALDA, INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO – INPEC- Y OTROS

UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS (USPEC) Y MUNICIPIO DE PEREIRA.   

Referencia: ACCIÓN POPULAR – RECURSO DE APELACIÓN DE SENTENCIA

Derechos colectivos presuntamente conculcados: MORALIDAD ADMINISTRATIVA, GOCE DE UN AMBIENTE SANO, SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICAS Y ACCESO A UNA INFRAESTRUCTURA DE SERVICIOS QUE GARANTICE LA SALUBRIDAD PÚBLICA.  

Tema: Hacinamiento carcelario y penitenciario – Marco normativo que regula las funciones asignadas legalmente al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) y a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) – Funciones y competencias legales y reglamentarias dadas al Ministerio de Justicia y del Derecho en relación con el Sistema Penitenciario y Carcelario en Colombia – El estado de cosas inconstitucional y las órdenes impartidas por la H. Corte Constitucional en las sentencias de tutela T – 153 de 1998, T – 388 de 2013 y T – 762 de 2015 – Los trámites presupuestales y la escasez de recursos económicos no pueden justificar la desprotección de los derechos e intereses colectivos transgredidos y/o vulnerados – Reiteración de jurisprudencia del H. Consejo de Estado en la materia – La amenaza, riesgo y/o vulneración persistente y palpable de derechos e intereses colectivos obliga y legitima al juez popular para su efectiva protección y amparo.   

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala procede a decidir los recursos de apelación interpuestos por la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC[1], y por la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho[2], en contra de la sentencia de 17 de noviembre de 2017, proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda.

SOLICITUD

La Nación – Defensoría del Pueblo – Regional Risaralda, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 1998[4] y 1437 del 18 de enero de 2011[5], presentó demanda[6] en contra de la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, del Departamento de Risaralda, del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) y del Municipio de Pereira, con miras a obtener la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con la moralidad administrativa, la seguridad y salubridad públicas y el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública de los habitantes del Municipio de Pereira, así como también, de las personas que se encuentran detenidas preventivamente en los tres (3) centros de reclusión de Risaralda, a saber: Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Pereira – EPMSCPEI – "Cárcel 40", Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira – "Cárcel La Badea" y el Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal.

LOS HECHOS

Los hechos que fundamentaron la demanda de acción popular, en síntesis, fueron los siguientes[7]:  

II. 1. La Defensoría Pública del Pueblo – Regional Risaralda, en su calidad de parte actora, acusó que las entidades accionadas incurrieron en una omisión de la Ley 65 de 19 de agosto de 1993[8], al no contar y/o tener edificaciones e infraestructura apropiada donde funcionen las cárceles para las personas detenidas preventivamente, considerando que ello, sin duda, es una obligación legal que no puede ser opcional y/o facultativa.

II. 2. Manifestó, en su demanda popular, que:

"[...] Son de público conocimiento los altos índices de hacinamiento presentados en el sistema penitenciario de orden nacional, y en especial los que se presentan en los tres (3) centros de reclusión de Risaralda: Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Pereira – EPMSCPEI – "Cárcel 40", Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira – "Cárcel la Badea" – y el Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal. De efectuarse el cumplimiento de las obligaciones a cargo de las entidades territoriales en relación con la población privada de la libertad, en ejecución de una medida de aseguramiento de detención preventiva, los porcentajes de hacinamiento se reducirían notablemente, de forma tal que contribuiría en la reducción de dicha dificultad del Sistema Penitenciario y Carcelario [...]"[9].   

II. 3. Indicó, de igual forma, que:  

"[...] En este orden de ideas, corresponde a las accionadas, dar cumplimiento a la norma en mención, y por ende, se deben garantizar los recursos y los instrumentos necesarios para facilitar la creación, fusión, supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente; a fin de concretar las instalaciones en condiciones mínimas que garanticen la vida digna de estas personas [...]"[10].

II. 4. Advirtió que la omisión administrativa denunciada, está exponiendo a los detenidos preventivamente así como a los habitantes de la municipalidad, a un latente peligro o amenaza, sin justificación alguna (aun cuando se invoca la ausencia de recursos); toda vez que se trata de una apremiante necesidad para el goce efectivo de los derechos humanos y la prevalencia del interés general de todos los habitantes de dicho territorio.    

    

II. 5. Agregó, por último, que:  

"[...] Ésta agencia del Ministerio Público ha podido verificar que la Administración Municipal, no tiene dispuesto el espacio para el funcionamiento de las CÁRCELES Y PABELLONES DE DETENCIÓN PREVENTIVA, de tal forma que las personas que sean detenidas preventivamente, se puedan alojar en un lugar sin hacinamiento, con las condiciones mínimas que garanticen la permanencia en condiciones dignas y de seguridad [...]"[11]. (Se destaca por la Sala)

PRETENSIONES

La parte actora formuló las siguientes pretensiones:

"[...] PRIMERO: Declarar que el MUNICIPIO DE PEREIRA, el DEPARTAMENTO DE RISARALDA y la NACIÓN – MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, vulneraron los derechos colectivos de los ciudadanos del municipio de Pereira; relacionados con la moralidad administrativa, la seguridad, como el acceso a la infraestructura de servicios que garantice la salubridad y la seguridad públicas.

SEGUNDO: Ordenar al MUNICIPIO DE PEREIRA, al DEPARTAMENTO DE RISARALDA y a la NACIÓN – MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, que en el término de (01) mes o en el término máximo fijado por el Despacho, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia, si a dicha fecha no se hubiere efectuado, adopten las medidas necesarias y técnicamente viables con el fin de hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad, la moralidad administrativa, el goce a un ambiente sano, y en general os que sean necesarios, de conformidad con los hechos descritos en la presente demanda, y las recomendaciones que dentro de la misma se llegaren a concluir, tenientes a conjurar los referidos riesgos y/o desastres técnicamente previsibles, garantizando los recursos y los instrumentos necesarios para facilitar la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente, conforme lo ordena la Ley 65 de 1993.

TERCERO: Que las entidades demandadas acaten inmediatamente la orden que su despacho les imparta, según lo dispone el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

CUARTO: Que las entidades demandadas sean condenadas en costas a favor de la Defensoría del Pueblo – Fondo para la Defensa de los derechos e Intereses Colectivos [...]"[12]. (Subrayas por fuera de texto original)

ACTUACIÓN PROCESAL

IV. 1. La demanda popular fue presentada ante la Oficina Judicial Seccional de Pereira el 26 de julio de 2016[13], y le correspondió por reparto conocerla al Tribunal Administrativo de Risaralda, quien la admitió mediante proveído del 12 de agosto de 2016[14], ordenando notificar a las entidades demandadas y al Ministerio Público.        

IV. 2. Las notificaciones arriba referidas, se llevaron a cabo en debida forma, tal y como se observa a folios 28 a 35 del cuaderno No. 1 del expediente de la referencia.

CONTESTACIONES DE LA DEMANDA

V. 1. La apoderada judicial del Ministerio de Justicia y del Derecho, mediante escrito visible a folios 36 a 45 del cuaderno N° 1 del expediente constitucional, se opuso a todas las pretensiones por carecer, a su juicio, de legitimación procesal y material en la causa por pasiva, puesto que asegura que no tiene a su cargo la administración de los centros penitenciarios y carcelarios del país.  

Así, formuló como excepciones, las siguientes: falta de legitimación material en la causa por pasiva, competencia de las entidades e imposibilidad de imputación jurídica eficiente de responsabilidad en cabeza del Ministerio de Justicia y del Derecho (ausencia de nexo causal).

V. 2. La apoderada judicial del Departamento de Risaralda, mediante escrito visible a folios 46 a 61 del cuaderno N° 1 del expediente de la referencia, hizo frente a todas las pretensiones de la demanda porque estima que la responsabilidad recae directamente sobre el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC); entidad que ejerce operación activa sobre los centros de reclusión y los centros penitenciarios.

Sostuvo que no hay disposición, constitucional o legal, que atribuya a los departamentos la construcción, custodia, administración y seguridad en las cárceles; y que pese a esto, ha contribuido con el INPEC cediendo un lote de terreno al Municipio de Pereira, para efectos de construcción de un establecimiento penitenciario y carcelario de mediana seguridad en Pereira.

En ese orden de ideas, propuso como excepciones: falta de legitimación en la causa por pasiva, existencia de precedente en la materia y efectos de cosa juzgada.      

V. 3. La apoderada judicial del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), en escrito visible a folios 70 a 77 del cuaderno N° 1 del expediente, adujo que las diferentes entidades territoriales que conforman el Departamento de Pereira han cumplido con su obligación de crear y, así mismo, sostener sus propios centros de reclusión; hecho el cual agudiza la situación de hacinamiento en el centro de reclusión más importante del Departamento, el cual es el Establecimiento Penitenciario de Pereira.

Esbozó que, la Corte Constitucional, mediante sentencia de tutela T-153 de 1998, vinculó a diferentes autoridades como responsables y veedoras del proceso de superación de la crisis de hacinamiento, ordenando además, a los representantes legales de los diferentes entes territoriales, tomar las medidas necesarias para cumplir con su obligación de crear y mantener centros de reclusión propios.

Esgrimió que, la responsabilidad en lo que a la infraestructura carcelaria se refiere, le corresponde a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), sin más. Por ende, planteó como excepción, la ausencia de legitimación en la causa por pasiva.                

V. 4.  El apoderado especial de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), dio contestación oportuna a la acción constitucional[15], señalando que esa unidad ha cumplido con sus funciones y competencias conforme a las necesidades más urgentes y acorde a la disponibilidad de los recursos de orden presupuestal asignados.  

Sostuvo que, en definitiva, se encuentra comprometida con el mejoramiento de la calidad de vida de la población privada de la libertad, en el marco de sus funciones, de acuerdo a las necesidades más urgentes de los establecimientos y atendiendo al presupuesto que se le ha asignado. En esa medida, asegura que no ha vulnerado ni amenazado los derechos e intereses colectivos de los internos del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Pereira.

Agregó que desde su creación, hace tres (3) años, ha llevado a cabo su trabajo de forma responsable, comprometida y en cumplimiento de las metas trazadas en las respectivas vigencias. Así, propuso como medio exceptivo, la falta de legitimación en la causa por pasiva, a la postre.       

V. 5.  La apoderada judicial del Municipio de Pereira, en su escrito de contestación de demanda[16], se opuso a las pretensiones elevadas por la parte actora, toda vez que asegura que el Municipio ha incluido partidas presupuestales destinadas a las cárceles de varones y mujeres, en cumplimiento de la ley, y que no se tiene conocimiento sobre el uso dado a las mismas por parte del INPEC. Formuló como excepción la inexistencia de la afectación de los derechos e intereses colectivos que se dicen transgredidos.

AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO

Mediante providencia del 13 de junio de 2017[17], el Tribunal Administrativo de Risaralda fijó fecha para celebración de audiencia especial de pacto de cumplimiento (de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998), la cual se llevó a cabo y se declaró fallida el 26 de julio de 2017[18]; al no existir ninguna propuesta y/o proyecto de pacto de cumplimiento, e imposibilidad de llegar a un acuerdo conciliatorio, entre las partes en contienda.     

LA PROVIDENCIA APELADA

Mediante sentencia de 17 de noviembre de 2017[19], la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, en observancia del material probatorio obrante en el proceso, negó la excepciones formuladas por las entidades accionadas y, de otra parte, amparó los derechos e intereses colectivos concernientes al goce de un ambiente sano y la seguridad y salubridad públicas; atribuyendo su vulneración a la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), al Municipio de Pereira y al Departamento de Risaralda.

Trajo a colación, en primer lugar, el marco normativo y jurisprudencial atinente a las acciones populares (su naturaleza, propósito y finalidad) y enfatizó en el contenido de los derechos e intereses colectivos que se dicen transgredidos en el sub judice. Acto seguido, esbozó el contenido de las sentencias de tutela T – 153 de 1998, T – 388 de 2013 y T – 762 de 2015, proferidas por la Corte Constitucional; para efectos de contextualizar y exponer la problemática nacional atinente a la crisis de la institución carcelaria que vive el país, y el cómo ella, genera una lesión iusfundamental a todos los integrantes e intereses de la Nación Colombiana.

En adición, y como marco normativo, analizó las disposiciones generales aplicables al caso, esto es: el Decreto 4150 del 3 de noviembre de 2011[20], la Ley 65 del 19 de agosto de 1993[21] (modificada por la Ley 1709 del 20 de enero de 2014[22]) y, finalmente, la Resolución No. 1102 del 8 de abril de 2003.

Realizó un recuento fáctico, normativo y probatorio y, de forma ulterior, puso de presente que:

"[...] Como se observa en la normatividad y jurisprudencia antes citada, y teniendo en cuenta los hechos y pretensiones de la demanda, la discriminación entre sindicados y condenados es de obligatorio cumplimiento, es un imperativo de la Ley, en donde a los Departamentos y Municipios, áreas metropolitanas y al Distrito Capital, les corresponde la creación, fusión o supresión, dirección y organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva, es decir que, la reclusión de las personas sindicadas o detenidas preventivamente, le corresponde a los distintos entes territoriales, en tanto a los ya condenados su reclusión es competencia del INPEC; circunstancia que armoniza con la orden dada por la Corte Constitucional en las sentencias T – 153 de 1998 y T – 388 de 2013, donde dispuso que los entes territoriales debían tomar las medidas necesarias para cumplir con sus obligaciones de crear y mantener sus propios centros de reclusión [...]"[24]. (Destaca la Sala)                

Esgrimió también, en su providencia popular, que:

"[...] Teniendo en cuenta el fin con el cual se interpuso esta acción constitucional, la aplicabilidad de la norma no puede verse desde el punto de vista del establecimiento carcelario como tal, sino desde el panorama de la problemática del hacinamiento en sí, y es en ese sentido que las entidades aquí accionadas, sí son sujetos de responsabilidad frente a los altos índices de que presenta el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Pereira denominada también como "Cárcel la 40", que a su vez ocasiona deficiencias graves de servicios públicos y asistenciales a la salud de la población reclusa, problemas en infraestructura, falta de cupos, deficiencia en los servicios sanitarios (duchas, baterías sanitarias, etc.) y problemas de seguridad, que afecta los derechos colectivos de la población que se encuentra privada de la libertad.

[...]

Es entonces que para el caso bajo estudio, se tiene que las entidades accionadas al no dar cumplimiento con lo ordenado en el artículo 17 de la Ley 65 de 1993, en lo que se refiere a la construcción de centros carcelarios que permitan la división de las personas que han sido detenidas preventivamente o sindicadas de las que ya se encuentran purgando una condena, siendo uno de los factores desencadenantes del hacinamiento carcelario, ocasionan que esa falta de clasificación de los internos genere condiciones inadecuadas que según el informe allegado por el municipio de Pereira como miembro del Comité Interdisciplinario consisten, entre otras, la falta de ventilación, la iluminación sea escasa, haya humedad, que no cuenten con servicios de salud ocupacional, que no existen suficientes cupos para programas de trabajo y estudio y que las condiciones de sanidad son pésimas [...]"[25]. (Negrillas y subrayas por fuera de texto original)                 

Señaló que, en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Pereira – EPMSCPEI – "Cárcel 40", la situación es caótica debido a la falta de clasificación y/o distinción entre quienes son sindicados y efectivamente condenados; se evidencian también enfermos psiquiátricos, enfermos afectados con VIH y sida, población LGBT, discapacitados, población de la tercera edad, entre otros. Aunado a ello, indicó que existen brotes de discriminación, en lo que a la población LGBT hace referencia, lo cual empeora aún más la situación. Por ende, aseguró que es deber del Estado, a toda costa, asegurar las condiciones materiales mínimas de existencia digna; en favor de las personas que yacen privadas de la libertad, pues éstas, por el hecho mismo de la reclusión, no pueden procurárselo por sí mismas.

En lo que a los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y la seguridad y salubridad públicas se refiere, el Tribunal, manifestó que:

"[...] Advierte la Sala que las condiciones de hacinamiento, sumadas a la precaria situación de salud, sanitaria y de infraestructura, ocasionada en parte por la no clasificación de los internos que presenta el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Pereira, constituyen un incumplimiento de las entidades accionadas de procurar a los internos unas condiciones materiales de existencia dignas, circunstancia que da lugar a la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y la seguridad y salubridad públicas de los internos del mencionado patio, quienes se encuentran expuestos a enfermedades que pueden desencadenar en epidemias, situación que por su gravedad, podría atentar, incluso, contra otros derechos de carácter fundamental, tales como la salud y la propia vida de esta población especial [...]".[26] (Negrillas y subrayas de la Sala)       

En ese orden de ideas, y con todo lo anterior, el a-quo concluyó que:

"[...] sí existe vulneración a los derechos colectivos deprecados en la presente acción y un incumplimiento a las órdenes dadas por la Corte Constitucional en las sentencias T-153 de 1998 y la T-388 de 2013, razón por la cual, se ordenará a la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, al Departamento de Risaralda y al Municipio de Pereira, que en el término de un (1) año contado a partir de la ejecutoria de esta sentencia adopten las medidas necesarias de orden administrativo y presupuestales a las que haya lugar, con el fin de hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos aquí deprecados, y se dé cumplimiento con lo establecido en el artículo 17 en concordancia con el artículo 63 de la Ley 65 de 1993, modificada por la Ley 1709 de 2014, concerniente a la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente. Cabe advertir que la ejecución de las medidas que se ordenarán en la presente providencia, no puede verse suspendida bajo el argumento de escasez de recursos económicos u otros trámites de carácter presupuestal, pues así lo ha referenciado el H. Consejo de Estado [...]".[27] (Negrillas y subrayas por fuera de texto)

Con base en dichas consideraciones, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda resolvió y emitió las siguientes órdenes, a saber[28]:   

"[...] PRIMERO: Declarar no probadas las excepciones propuestas por las entidades demandadas, Ministerio de Justicia y del Derecho, Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, Municipio de Pereira y Departamento de Risaralda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: Declarar que el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, el Municipio de Pereira y el Departamento de Risaralda, han incurrido en vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad públicas, conforme a las consideraciones expuestas en esta sentencia.

TERCERO: Se concede el amparo de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad públicas.

CUARTO: Ordenar a la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, al Municipio de Pereira y al Departamento de Risaralda que en el término de un (1) año contado a partir de la ejecutoria de esta sentencia adopten las medidas necesarias de orden administrativo y presupuestales a que haya lugar con el fin de hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos aquí deprecados, y se dé cumplimiento con lo establecido en el artículo 17 en concordancia con el artículo 63 de la Ley 65 de 1993 modificada por la Ley 1709 de 2014, concerniente a la construcción, creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente, y se proceda con la clasificación respectiva.

QUINTO: Se previene a las entidades accionadas que se abstengan de volver a incurrir en las omisiones que dieron lugar a la vulneración que en esta sentencia se ha declarado.

SEXTO: Se designa al Ministro de Justicia y del Derecho o quien haga sus veces, al señor Director Regional del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, al Director de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, al Alcalde Municipal de Pereira, al señor Gobernador del Departamento de Risaralda y al actor popular, para que conformen físicamente el Comité de Verificación de Cumplimiento de la presente sentencia, cuyo coordinador para la convocatoria y demás menesteres será el Alcalde municipal o su delegado; quienes rendirán en el término de doce (12) meses, contados desde la ejecutoria de la sentencia, un informe único detallado e ilustrado sobre las soluciones adoptadas en pro del cumplimiento efectivo de esta providencia. Del mismo modo, integrará el Comité el señor Procurador Judicial II en Asuntos Administrativos No. 38, doctor Leonardo Rodríguez Arango, o quien haga sus veces, y esta Corporación Judicial, con el objeto de que una vez allegado el expediente el informe anterior, se efectúe sobre dicho escrito un pronunciamiento formal y legal acerca del cumplimiento de la decisión judicial que nos ocupa, previo al análisis de validez, veracidad y solidez de la información consignada.

SÉPTIMO: No se condena en costas por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y se niegan las demás pretensiones de la demanda.

OCTAVO: Por Secretaría, remítase comunicación con destino a la Defensoría del Pueblo – Registro Público de Acciones Populares, donde incluya copia de esta providencia, dando así cumplimiento al contenido del artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

NOVENO: En firme esta decisión, archívese el expediente. Notifíquese y Cúmplase [...]". (Se subraya)

La anterior decisión, fue debidamente notificada a las partes del presente proceso, tal y como consta a folio 273 del cuaderno No. 2 del expediente constitucional.

TRÁMITE DE LA SEGUNDA INSTANCIA  

   

VIII.1. Mediante providencia de 5 de junio de 2018[29], el despacho sustanciador del proceso de la referencia admitió los recursos de apelación elevados por la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho y por la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), en contra de la sentencia de primera instancia de 17 de noviembre de 2017, dictada por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda.  

La mentada decisión judicial fue notificada, vía correo electrónico, el 8 de junio de 2018, tal y como se observa a folios 428 a 434 del cuaderno Nº 2 del expediente popular.          

VIII.2. De manera posterior y mediante auto calendado el 09 de julio de 2018[30], se ordenó correr traslado a las partes para que efectuaran sus alegaciones de conclusión, así como al Agente del Ministerio Público para que, de considerarlo pertinente, rindiese su concepto al interior de la presente causa.    

El referido proveído fue debidamente notificado a las partes del proceso, y como en derecho corresponde, como puede verse a folios 450 a 457 del cuaderno Nº 3 del expediente constitucional.

VIII.3. Ulteriormente, y estando el proceso al Despacho para efectos de resolver los mentados recursos de alzada, mediante auto de 19 de diciembre de 2018[31], se hizo menester e indispensable efectuar la práctica de pruebas de oficio[32]; ello, con la finalidad de establecer y/o determinar con certeza en el sub judice, los índices actuales de hacinamiento, seguridad y salubridad del Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira – "Cárcel La Badea" así como del Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal. Todo esto, con el objetivo de poder acreditar a plenitud la presunta violación de los derechos e intereses colectivos, alegados como conculcados, en la presente causa constitucional objeto de estudio.

VIII.4. En dicho proveído de 19 de diciembre de 2018[33], entre otros aspectos, el Despacho sustanciador resolvió y ordenó lo siguiente:

"[...] Al tenor de la normativa en cita, se debe señalar que el debate en el presente medio de control se centra en determinar los índices de hacinamiento de los Establecimientos Penitenciarios y Carcelarios de Mediana Seguridad de Pereira -  EPMSCPEI – "Cárcel 40", Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira "Cárcel La Badea" y Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa 

de Cabal, y las condiciones de seguridad y salubridad de tales establecimientos.

El Despacho ha advertido, de las piezas procesales que se encuentran en el expediente, que no obra material probatorio suficiente relacionado con el estado actual del Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira "Cárcel La Badea" y del Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal, aspecto que resulta necesario acreditar para la adopción de la decisión de fondo.

Por consiguiente y visto lo anterior, el Despacho considera que para efectos de dilucidar puntos dudosos o inciertos relacionados con la controversia, es necesario solicitar al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), a Ia Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), al Departamento de Risaralda y al Municipio de Pereira que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta decisión, remitan a este proceso, informes detallados que acrediten Ia situación actual que se presenta en el Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira «Cárcel La Badea» y en el Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal, respecto a Ias condiciones de hacinamiento, seguridad y salubridad.

[...]

RESUELVE:

PRIMERO: Por Secretaría General, se SOLICITARÁ al INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO (INPEC) y a la UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS (USPEC) que remitan, en un término de diez (10) días y con destino al proceso de la referencia, informes detallados y precisos que reflejen el estado actual del Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira «Cárcel La Badea» y del Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal, respecto a las condiciones de hacinamiento, seguridad y Salubridad.

SEGUNDO: Una vez allegadas las pruebas solicitadas en esta providencia, por Secretaría General, córrase traslado a las partes y al Ministerio Público, por el término de tres (3) días, para efectos del ejercicio del derecho de contradicción y defensa, de conformidad con los artículos 110 y 170 del Código General del Proceso (Ley 1564 del 2012), aplicables por virtud del artículo 44 de Ia Ley 472 de 1998 y el artículo 211 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

TERCERO: En firme este proveído regrese inmediatamente el expediente al Despacho para continuar con el trámite procesal correspondiente. Notifíquese y Cúmplase [...]". (Negrillas de la Sala)

El auto señalado en precedencia, fue debidamente notificado vía electrónica el 18 de enero de 2019, tal y como se observa a folios 510 a 519 del cuaderno Nº 3 de la causa popular.     

FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN

IX. 1. El apoderado especial de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), mediante escrito allegado de forma oportuna y dentro del término legal ante el Tribunal, interpuso recurso de apelación[34] contra la decisión de primera instancia, aduciendo los siguientes argumentos:

Manifestó que la entidad ha venido cumpliendo con las funciones que le son propias, de conformidad con las actas de priorización que el INPEC realiza en los establecimientos carcelarios y conforme al presupuesto asignado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Así, arguyó que esa Unidad, no está incurriendo en hechos violatorios de derechos colectivos por acción, ni por omisión y, por el contrario, señaló que las actuaciones y las operaciones administrativas son llevadas a cabo con el fin de cumplir en forma eficiente con la prestación del servicio público a su cargo.

Advirtió que las Entidades territoriales, en este caso el Departamento de Risaralda, deben cumplir con las disposiciones legales a efectos de solucionar el hacinamiento en los centros de reclusión preventiva que indica el actor popular. Esgrimió también, que el INPEC, en virtud del numeral 16 del artículo 2° del Decreto Ley 4151 del 3 de noviembre de 2011[35], debe determinar las necesidades en materia de infraestructura, bienes y servicios y requerir su suministro a la USPEC.

Corolario de lo anterior, sostuvo que ya se han adjudicado cuatro contratos para los establecimientos penitenciarios y carcelarios de Pereira, a saber: contrato No. 017 de 2012, contrato No. 88 de 2013, contrato No. 178 de 2014 y contrato No. 139 de 2015. Adicionalmente, puso de presente, que suscribió el Convenio Interadministrativo No. 216144 con el FONADE, para el mantenimiento y mejoramiento de la infraestructura física de los establecimientos EPMSC y ERE PEREIRA a cargo del INPEC.     

Esgrimió que si bien la USPEC presenta el anteproyecto de presupuesto, incluyendo los recursos para el cumplimiento de las diferentes acciones judiciales, tanto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público como el Departamento Nacional de Planeación, de acuerdo con las metas presupuestales y el marco de gastos, establecen unos límites de gastos para cada sector y sus respectivas entidades, lo cual no permite atender la totalidad de las necesidades que tienen cada una de ellas.

Aclaró que esa Unidad solicitó presupuesto suficiente en las vigencias 2013, 2014 y 2015, para efectos de cumplir con las prioridades indicadas por el INPEC para las diferentes obras de infraestructura, pero, lamentablemente, estos recursos no fueron asignados en su totalidad.

Acusó, de igual forma, que no es procedente ni mucho menos admisible que los ciudadanos intenten, a través de instancias judiciales, el mejoramiento de espacios públicos, así como la modificación del presupuesto asignado a las entidades del Estado.   

Por consiguiente, concluyó que: "[...] la entidad, dentro del marco de sus competencias, ha intervenido en obras de infraestructura carcelaria con el fin de mitigar el déficit carcelario dejado por el INPEC, durante todos estos años, antes de ser creada la Unidad mediante Decreto 4150 de 2011 y que empezó a desarrollar su objeto social a mediados del año 2013, dichas inversiones han atacado puntos fundamentales tales como la generación de cupos nuevos en cada establecimiento que permite su intervención, mantenimiento a la infraestructura física de cada establecimiento que, aunque sean vetustos, hay lugares en que no se permite hacer esta clase de intervención, logística con la compra de elementos necesarios para sostenimiento del personal a cargo del INPEC y alimentación para las personas PPL. Así las cosas, esta entidad está actuando dentro del marco de sus competencias, ejecutando su objeto social de conformidad con el Decreto de creación [...]"[36].  

Con base en lo anterior, solicitó al órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que "[...] dado que las pretensiones de la demanda carecen de elementos probatorios que permitan demostrar la violación de los derechos colectivos por parte de la UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS – USPEC al espacio público, la salubridad, ambiente sano, entre otros, en cabeza del accionante y teniendo en cuenta que la USPEC en ningún momento ha dejado de cumplir las funciones que le son propias, y por ello no se deriva de él responsabilidad alguna con relación a los hechos mencionados por la parte actora, a pesar de ser una entidad del orden nacional que depende del presupuesto de gasto público, con todo respeto, solicito al Honorable Magistrado conceder la APELACIÓN y enviar el expediente al superior jerárquico, con el fin de que se corrija el sentido del fallo proferido por el despacho judicial ya que la entidad tiene apropiados recursos con el fin de mitigar las falencias en la infraestructura del EPC de Pereira y que en este momento se está desarrollando el proceso licitatorio con el cual se van a contratar las obras priorizadas por el INPEC para este centro carcelario [...]"[37].

IX. 2. La apoderada judicial de la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, por su parte, apeló la sentencia de primera instancia[38], indicando entre otros aspectos, que:    

Dentro de sus funciones de diseñar, hacer seguimiento y evaluar la política en materia criminal, carcelaria y penitenciaria para garantizar a la población carcelaria unas condiciones de vida dignas, presentó el proyecto de reforma al Código Penitenciario y Carcelario.

Refirió que la Ley 65 del 19 de agosto de 1993[39], si bien otorga a los entes territoriales la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, ésta es una obligación que, a su juicio, no ha sido cumplida a cabalidad; pues no hay solución al hacinamiento en los centros de reclusión y esta condición hace que las circunstancias de salubridad sean deficientes y precarias.

Adujo que "[...] el problema estructural que afrontan los centros penitenciarios y carcelarios deviene del HACINAMIENTO, esto conlleva a la insuficiencia en la prestación de los servicios básicos al personal de internos, tales como agua, salud, educación, trabajo, ambiente sano, recreación y deporte, etc. El gobierno Nacional, buscando dar un adecuado tratamiento penitenciario y carcelario a la población reclusa, optó por asignar competencias de orden nacional, departamental, distrital y municipal a fin de que cada una de las entidades en su orden, asumieran, responsabilidades y obligaciones, frente a los sindicados o condenados, según corresponda [...]"[40].   

Esbozó que, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, tiene como función ejercer la inspección y vigilancia de las cárceles de las entidades territoriales, en tanto que los departamentos y municipios son los entes obligados a incluir dentro de sus presupuestos las partidas necesarias para los gastos de sus cárceles. Y, por su parte, la Unidad Especial de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC debe gestionar y operar el suministro de bienes y la prestación de los servicios, la infraestructura, el apoyo logístico y administrativo requerido para el adecuado funcionamiento de los servicios carcelarios y penitenciarios a cargo del INPEC.

Arguyó que, actualmente y para esa cartera ministerial, conforme a lo reglado en materia de función y competencia, le resulta imposible proceder a elaborar planes y proyectos de construcción de infraestructura carcelaria, y mucho menos para su ejecución, ya que su función se circunscribe a adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar la política pública en materia de asuntos carcelarios y penitenciarios.

Por los motivos expuestos, solicitó a esta Corporación, que se sirva revocar la sentencia apelada y, en su lugar, se acojan las excepciones propuestas por esa cartera por cuanto, en su sentir, no es la llamada a dar cumplimiento a las órdenes emanadas por el Tribunal.         

ALEGATOS EN SEGUNDA INSTANCIA

X. 1. La apoderada judicial del Departamento de Risaralda, presentó sus alegatos[41] haciendo hincapié en que, en definitiva, los departamentos no hacen parte del Consejo Superior de Política Criminal, el cual es del orden nacional; y tampoco han sido creados a nivel territorial como existe, por ejemplo, con los Comités Territoriales de Seguimiento al Sistema Penal Acusatorio.

Recalcó que "[...] la Ley 415 de 1997 consagró normas de alternatividad en la legislación penal y penitenciaria tendientes a descongestionar los establecimientos carcelarios del país, norma que por demás no se ha cumplido por parte del INPEC, toda vez que se presenta hacinamiento en todos los centros de reclusión del país, entre ellos, la Cárcel Distrital de Varones de Pereira, el Centro de Reclusión de Mujeres "La Badea" y la Cárcel de Santa Rosa de Cabal, algo que escapa del resorte de la administración departamental que represento en el caso de marras. De acuerdo a lo visto, el Departamento de Risaralda no hace parte del Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario, hoy Consejo Nacional de Política Criminal, por tal razón no tiene responsabilidad administrativa en la presunta vulneración de los derechos colectivos de los internos de las cárceles del país o de su jurisdicción, como tampoco en la creación de este tipo de establecimientos par la detención preventiva de las responsabilidades de índole financiero, como lo establece, la Honorable Magistrada en su sentencia; de ser así se estarían endilgando obligaciones que corresponden al nivel nacional y, se incurriría, en un peculado porque se estarían destinando recursos para asumir obligaciones que no competen al ente territorial que represento [...]"[42].  

Esgrimió que: "[...] A manera de síntesis, y con el fin de rebatir los hechos objeto de la presente acción popular, pese a que el Departamento de Risaralda no está obligado por la Constitución y la Ley 65 de 1993 (modificada por la Ley 1709 de 2014) a la construcción de cárceles para detención preventiva de condenados o sindicados, por contravenciones de policía, si ha dado cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional en diversas sentencias contribuyendo con el INPEC cediendo el lote de terreno de propiedad del Departamento denominado "El Pílamo", ubicado en la vereda La Honda del municipio de Pereira, en el cual se construirá el establecimiento penitenciario y carcelario de mediana seguridad de Pereira, proyecto este que fue asumido mediante convenio suscrito entre la USPEC y el FONADE, y dentro del cual se está próximo a publicar los pliegos de condiciones para el proceso contractual respectivo. A efectos de probar lo señalado, se ha aportado prueba al proceso respecto de la cesión de dicho lote por parte de la entidad territorial para el proyecto, [...] de conformidad con lo hasta aquí esbozado, se insiste en que para el asunto de marras, es claro que no es el Departamento de Risaralda, le entidad territorial responsable de restablecer los derechos colectivos señalados como vulnerados en la acción constitucional, pues la competencia frente a dichos establecimientos, claramente está asignada a otras entidades, [...] por lo tanto, no es competencia del Departamento de Risaralda solucionar la crisis carcelaria que se vive en el país, en este caso, en la cárcel de la ciudad de Pereira, la cual presuntamente, como así lo indica la parte accionante, presenta hacinamiento [...]"[43].       

Por lo anterior, rogó se sirvan valorar los elementos probatorios que obran en la actuación, y declarar que al Departamento de Risaralda no le asiste responsabilidad alguna en la vulneración de los derechos colectivos invocados por la parte actora y, por ende, se le exonere de todo cargo endilgado.

X. 2. El apoderado especial de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), descorrió traslado para alegar de conclusión[44] reiterando, en líneas generales, los argumentos expuestos en su escrito de alzada para efectos de indicar que esa Unidad ha actuado comprometida con el cumplimiento del objeto que le atribuyó la ley, y que también, se encuentra ejecutando las obras requeridas tanto por el INPEC como por las diferentes autoridades judiciales, una vez surtidos los trámites administrativos y presupuestales necesarios para esa finalidad.

Advirtió que, acorde a la normatividad que rige la materia, se tiene que solo hasta el año 2012 la USPEC inició su formal funcionamiento y, en el año 2013, le fueron asignados los respectivos recursos presupuestales, momento desde el cual, inició las labores tendientes a la contratación de las principales necesidades en los establecimientos a nivel nacional, cumpliendo de esta manera, con las funciones que la ley le asigno, señaladas en el Decreto 4150 del 3 de noviembre de 2011[45].

Indicó que si bien la USPEC presenta el anteproyecto de presupuesto, incluyendo los recursos para el cumplimiento de las diferentes acciones judiciales, tanto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público como el Departamento Nacional de Planeación, de acuerdo con las metas presupuestales y el marco de gastos, establecen unos límites de gastos para cada sector y sus respectivas entidades, lo cual no permite atender la totalidad de las necesidades que tienen cada una de ellas.

Insistió en que existe ausencia de los requisitos de procedibilidad de la acción popular, toda vez que, en el caso sub examine, no se observan razones de fondo, ni elementos probatorios que demuestren, a cabalidad, la supuesta transgresión de los derechos e intereses colectivos atinentes al goce de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad públicas.       

Aseveró que: "[...] la entidad, dentro del marco de sus competencias, ha intervenido en obras de infraestructura carcelaria con el fin de mitigar el déficit carcelario dejado por el INPEC, durante todos estos años antes de ser creada la Unidad mediante Decreto 4150 de 2011 y que empezó a desarrollar su objeto social a mediados del 2013, dichas inversiones han atacado puntos fundamentales tales como la generación de cupos nuevos en cada establecimiento que permite su intervención, mantenimiento a la infraestructura física de cada establecimiento, que aunque sean vetustos, hay lugares en donde no se permite hacer esta clase de intervención, logística con la compra de elementos necesarios para sostenimiento del personal a cargo del INPEC y alimentación para las personas PPL, así las cosas, esta entidad está actuando dentro del marco de sus competencias, ejecutando su objeto social de conformidad con el Decreto de creación [...]"[46].  

Por consiguiente, anotó: "[...] con todo respeto, solicito al Honorable Magistrado conceder la APELACIÓN y enviar el expediente al superior jerárquico con el fin de que se corrija el sentido del fallo proferido por el despacho judicial ya que la entidad tiene apropiados recursos con el fin de mitigar las falencias en la infraestructura del EPC de Pereira, y que en este momento se está desarrollando el proceso licitatorio con el cual se van a contratar las obras priorizadas por el INPEC, para este centro carcelario [...]"[47].           

X. 3. La apoderada judicial del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), presentó sus alegatos de conclusión[48], argumentando que: "[...] la pretensión referente a la salud de los internos no es de nuestra competencia satisfacerla, toda vez que con el fin de garantizar el acceso a la salud de la población privada de la libertad, la Ley 1709 de 2014 creó el Fondo Nacional de Salud para personas privadas de la libertad como una cuenta especial de la nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, constituida con recursos del Presupuesto General de la Nación, el cual es administrado por la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, [...] de acuerdo a lo anterior, está demostrado que la Dirección Regional Viejo Caldas no ha vulnerado el derecho a la salud de los internos y carece de legitimación en la causa por pasiva para acceder a las pretensiones de la presente acción [...]".    

Adujo que dentro del marco normativo que rige la materia (Decreto 4150 de 2011), le corresponde a la USPEC atender las órdenes relacionadas con el mejoramiento y adecuación de la infraestructura de los centros carcelarios, impuestas por los innumerables fallos judiciales, y demás mantenimientos que requieran estos hasta el monto de las apropiaciones que se aprueban cada año.

Explicó que esa entidad no transgredió los derechos e intereses colectivos de la comunidad del Municipio de Pereira, ni del Departamento de Risaralda y que, por el contrario, asumió la responsabilidad que le corresponde a los entes territoriales de garantizar los recursos y/o facilitar la creación y el sostenimiento de las cárceles para las personas detenidas preventivamente, conforme lo ordena la Ley 65 de 1993 (modificada por la Ley 1709 de 2014), norma que señala aún más la obligación de los entes territoriales.

Arguyó, que: "[...] el INPEC debe hacer grandes esfuerzos para distribuir el poco presupuesto que se le asigna cada año, para cubrir las necesidades de toda la población carcelaria, necesidades que no dan espera y que no permiten a las autoridades penitenciaras hacer la discriminación si son sindicadas o no, debe velar por el bienestar de todo el personal detenido y/o privado de la libertad con ocasión de una medida de detención o el pago de una condena; incluso el mayor presupuesto se destina al personal sindicado, si tenemos en cuenta lo que genera el desplazamiento de estas personas a las diferentes diligencias judiciales durante el desarrollo de su proceso o juicio; máximo cuando muchos detenidos no están en las cárceles de la jurisdicción donde se lleva a cabo el proceso. Esto es una situación que pocas autoridades territoriales tienen presente, no se preocupan por sus ciudadanos detenidos en los Centros Carcelarios de su jurisdicción, menos aún lo hacen, cuando están en otras sedes, [...] El INPEC, como ente de naturaleza administrativa, no es directamente responsable de la situación de hacinamiento del personal de internos de los distintos complejos carcelarios del orden nacional [...] la solución a la problemática de hacinamiento, no está al alcance de una institución como el INPEC, a no ser que se involucre la participación mancomunada de otros entes y organismos del Estado, a quienes de antemano solicito a su señoría sean vinculados al trámite de la causa sub examine [...] y, en tanto, el hacinamiento supera las competencias institucionales del INPEC, toda vez que es una problemática que ante todo compete al Estado en su conjunto, puesto que involucra al Gobierno Nacional, a los Gobiernos Regionales y Locales, al Congreso de la República quien señala las conductas punibles, al Consejo Nacional de Política Criminal rectora de dicha política en el Estado [...]"[49].       

Con fundamento en los argumentos anteriormente esbozados, solicitó al Despacho revocar la sentencia de primera instancia, de 17 de noviembre de 2017, para en su lugar absolver de toda responsabilidad al INPEC, puesto que asegura no ser competente de asumir la carga de los reproches que se le imputan, siendo éstos del resorte de otras entidades.

X. 4. La apoderada judicial del Ministerio de Justicia y del Derecho, alegó de conclusión en forma oportuna[50] y, puso de presente, entre otros aspectos, que: "[...] por naturaleza del asunto, de suyo es concluir, que ninguna pretensión pude prosperar en contra de quien por falta de competencia funcional específica, no tiene asignadas las atribuciones para cumplir o solucionar directamente conflictos en materia de sanidad, infraestructura puntual y administración de un establecimiento penitenciario y carcelario en particular, y en particular evaluar, determinar, proyectar, planear, diseñar y llevar a ejecución la construcción de establecimientos de prevención para las personas sindicadas preventivamente o de reclusión en cada uno de los entes territoriales, municipales o departamentales [...]".        

Expuso cuáles son en realidad, las funciones y competencias legales y reglamentarias que le han sido asignadas a esa cartera ministerial, en relación con el sistema penitenciario y carcelario, al tenor de lo normado en el Decreto 2897 del 11 de agosto de 2011[51], modificado por el Decreto 1427 del 29 de agosto de 2017[52].    

Aclaró que, el atender asuntos al interior de los Centros Penitenciarios y Carcelarios, como lo son entre otros, la atención médica, las condiciones de salubridad, la asignación de celdas para dormir y para atender visitas conyugales, traslados de internos a otros establecimientos, la prestación del servicio de salud, agua, alimentación, y de infraestructura carcelaria, han sido expresamente atribuidos al INPEC y a la USPEC, según lo establecido en el Decreto 4150 del 3 de noviembre de 2011[53] y en el Decreto 4151 del 3 de noviembre de 2011[54], sin más.

Agregó también, que: "[...] el Ministerio de Justicia y del Derecho, en el marco de su competencia de diseñar, hacer seguimiento y evaluar la política en materia criminal, carcelaria y penitenciaria y con el ánimo de superar la problemática del sistema penitenciario y carcelario, entre otras actuaciones, ha estado al tanto del plan de construcción y refacción carcelaria tendiente a garantizar a los reclusos condiciones de vida diga y presentó el proyecto de reforma al Código Penitenciario y Carcelario [...]"[55].           

Anotó la improcedencia de la imputación jurídica de responsabilidad, en cabeza del Ministerio de Justicia y del Derecho, en atención a la ausencia de nexo causal y, también, en virtud de la figura de la falla relativa del servicio.

En ese orden de ideas, solicitó que se denieguen las pretensiones elevadas por la parte demandante, en lo que respecta a esa Cartera Ministerial.   

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, mediante escrito aportado el 13 de agosto de 2018[56] ante esta Corporación, conceptuó en el sentido de que la decisión de primera instancia, proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, debe ser confirmada parcialmente.

Para llegar a tal raciocinio, realizó un cotejo de las pruebas documentales aportadas a la presente causa y las que se recaudaron al interior del proceso, anotando sobre el particular que:

"[...] En efecto, las condiciones de hacinamiento e insalubridad de las personas privadas de la libertad en Colombia es un hecho notorio y declarado por la H. Corte Constitucional desde el año 1998, como un estado de cosas inconstitucional, -mediante sentencia T-153 de 1998-, al considerar que la afectación de los derechos de las personas privadas de la libertad no sólo se centra en la situación de hacinamiento, sino que se extiende a las condiciones de sobrepoblación, tales como el trabajo, la educación, la alimentación, la salud, la familia, la recreación, etc. En efecto, los puestos de trabajo y de educación son escasos en relación con la demanda sobre ellos.

[...]

Para el caso que nos ocupa, con la visita del día realizada al Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Pereira, se probó que los internos de los centros carcelarios en mención, por ser personas que se encuentran condenadas y en situación de detención preventiva, se encuentran en condiciones de hacinamiento, teniendo en cuenta que la infraestructura carcelaria es deficiente, al igual que la prestación de servicios públicos (folio 260 – visita realizada el 27 de enero de 2017).

[...]  

Así las cosas, consideramos que la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública en los centros carcelarios colombianos es un hecho notorio que puede ser en parte solucionado con el cumplimiento estricto de las herramientas que da la ley y con medidas de coordinación entre las entidades públicas que conforman los diferentes sistemas, en este caso, el sistema carcelario y penitenciario; no por el contrario, desconociendo que se es parte del sistema y dejando la responsabilidad solo a algunos de los que lo conforman. El trabajo coordinado de todas las entidades del Estado es una forma sensata para llevar a cabo los fines de la administración pública [...]"[57]. (Negrillas y subrayas de la Sala)        

Estimó que las órdenes que imparte la justicia deben ser realistas, viables y razonadas, por lo cual se permite poner a consideración de la segunda instancia, modificar los plazos para cumplimiento de las órdenes establecidas en la sentencia, ampliando los mismos para la construcción, creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y se proceda con la clasificación respectiva.  

En ese sentido, conceptuó lo siguiente: "[...] la Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa, solicitará al Honorable Magistrado MODIFICAR la sentencia proferida por el H. Tribunal Administrativo de Risaralda, dentro de la acción popular adelantada por la Defensoría del Pueblo contra el Ministerio de Justicia y del Derecho, el INPEC, la USPEC, el Departamento de Risaralda y el Municipio de Pereira [...]"[58]. (Se subraya)          

CONSIDERACIONES DE LA SALA

XII. 1. Competencia       

De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998[59], en concordancia con lo preceptuado en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)[60], el Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación instaurados[61] en contra de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en las acciones populares.    

XII. 2. Las acciones populares y su procedencia  

La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados o vulnerados o exista peligro, agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúan en desarrollo de funciones públicas.

La Corte Constitucional se ha pronunciado en distintas ocasiones[62] acerca de la naturaleza de la acción popular, y ha establecido que este mecanismo se caracteriza por:

"[...] (i) ser una acción constitucional especial, lo que significa a) que es el mecanismo dispuesto por el constituyente para la protección de un grupo específico de derechos constitucionales, los derechos colectivos, b) que el legislador ordinario no puede suprimir esta vía judicial y c) que le aplican, particularmente, los principios constitucionales; (ii) por ser pública, en tanto dota a todas las personas, sin necesidad de obrar por intermedio de un apoderado judicial, de un instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión de respetar, proteger y garantizar los derechos colectivos frente a las actuaciones de autoridades o de cualquier particular; (iii) por ser de naturaleza preventiva, motivo por el cual, basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca una vulneración para que ésta proceda, pues su objetivo es 'precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño'; (iv) por ser también de carácter restitutorio, en razón a que tiene como finalidad el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos [...]"[63].

En relación con el carácter preventivo de las acciones populares, tanto la Corte Constitucional[64] como el Consejo de Estado[65], han establecido que la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se vulnere un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente.

Según lo ha señalado el Consejo de Estado en forma reiterada[66], los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares son: (i) la existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales[67], (ii) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados.

XlI. 3. Planteamiento del problema  

XII.3.1. La Defensoría del Pueblo – Regional Risaralda, en su condición de actor popular, atribuye a la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), al Departamento de Risaralda y al Municipio de Pereira la vulneración de los derechos e intereses colectivos relacionados con la moralidad administrativa, con la seguridad y salubridad públicas y con el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública de los habitantes del Municipio de Pereira, así como también, de las personas que se encuentran detenidas preventivamente en los tres (3) centros de reclusión de Risaralda, a saber: Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Pereira – EPMSCPEI – "Cárcel 40", Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira – "Cárcel La Badea" y el Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal.

XII.3.2. La Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia de 17 de noviembre de 2017, reiteró el estado de cosas inconstitucionales en materia de atención carcelaria (expuesto en las sentencias de tutela T – 153 de 1998, T – 388 de 2013 y T – 762 de 2015 de la Corte Constitucional), declaró no probadas las excepciones propuestas por las entidades accionadas y, además, amparó los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y la seguridad y salubridad públicas[70].     

XlI.3.3. Con base en lo anterior, el mencionado Tribunal, impartió las siguientes órdenes, a saber: (i) ordenar a las entidades demandadas que, en el término de un (1) año contado a partir de la ejecutoria de la sentencia, adoptaran las medidas de orden administrativo y presupuestal para efectos de lograr la construcción, creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y, de igual forma, se procediera con su clasificación y/o discriminación respectiva; (ii) prevenir a las entidades accionadas, para que se abstuvieran de volver a incurrir en las omisiones que dieron origen a la presentación de la demanda popular; (iii) integrar el Comité de Verificación de cumplimiento de la sentencia popular de primera instancia, fechada el 17 de noviembre de 2017 y, por último, (iv) no condenar en costas y negar las demás pretensiones de la demanda constitucional instaurada[71].

XlI.3.4. Inconformes con la anterior decisión de primera instancia, la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) interpusieron recurso de apelación.  

XlI.3.4.1. La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), en esa oportunidad y entre otros aspectos, expresó que: (i) esa Unidad ha actuado comprometida con el cumplimiento del objeto que le atribuyó la ley, y se encuentra realizando las gestiones requeridas por el INPEC, dentro del presupuesto asignado, y para ello realiza los diferentes procesos contractuales, inspirada bajo los principios de planeación, selección objetiva, economía, publicidad, transparencia, entre otros; (ii) no está incurriendo en hechos violatorios de derechos colectivos por acción ni por omisión; (iii) las Entidades territoriales, en este caso el Departamento de Risaralda, deben cumplir con las disposiciones legales a efectos de solucionar el hacinamiento en los centros de reclusión preventiva que indica el actor popular; (iv) el INPEC, en virtud del numeral 16 del artículo 2° del Decreto Ley 4151 del 3 de noviembre de 2011[72], debe determinar las necesidades en materia de infraestructura, bienes y servicios y requerir su suministro a la USPEC; (v) se han adjudicado cuatro contratos para los establecimientos penitenciarios y carcelarios de Pereira, cuales son: contrato No. 017 de 2012, contrato No. 88 de 2013, contrato No. 178 de 2014 y contrato No. 139 de 2015 y se suscribió el Convenio Interadministrativo No. 216144 con el FONADE, para el mantenimiento y mejoramiento de la infraestructura física de los establecimientos EPMSC y ERE PEREIRA a cargo del INPEC; (vi) que si bien la USPEC presenta el anteproyecto de presupuesto, incluyendo los recursos para el cumplimiento de las diferentes acciones judiciales, tanto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público como el Departamento Nacional de Planeación, de acuerdo con las metas presupuestales y el marco de gastos, establecen unos límites de gastos para cada sector y sus respectivas entidades, lo cual no permite atender la totalidad de las necesidades que tienen cada una de ellas; (vii) esa Unidad solicitó presupuesto suficiente en las vigencias 2013, 2014 y 2015, para efectos de cumplir con las prioridades indicadas por el INPEC para las diferentes obras de infraestructura, pero lamentablemente, no fueron apropiados los solicitados en el anteproyecto; (viii) no es procedente ni mucho menos admisible que los ciudadanos intenten, a través de instancias judiciales, el mejoramiento de espacios públicos y cambio del presupuesto asignado a las entidades del Estado; (ix) la Unidad, ante un presupuesto muy apretado y sobre todas las necesidades que presenta el sistema penitenciario y carcelario, ha desplegado las acciones contractuales, presupuestales y administrativas propias de su resorte y, finalmente, (x) la acción popular impetrada, resulta a todas luces improcedente, por cuanto en el caso concreto no se evidencia una trasgresión palpable y cierta de los derechos e intereses colectivos que se dicen conculcados por la parte actora.

XlI.3.4.2. Por su parte, la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, sostuvo que: (i) dentro de sus funciones de diseñar, hacer seguimiento y evaluar la política en materia criminal, carcelaria y penitenciaria para garantizar a la población carcelaria unas condiciones de vida dignas, presentó el proyecto de reforma al Código Penitenciario y Carcelario; (ii) los entes territoriales no han cumplido su obligación en materia de creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, (iii) el Gobierno Nacional, buscando dar un adecuado tratamiento penitenciario y carcelario a la población reclusa, optó por asignar competencias de orden nacional, departamental, distrital y municipal; a fin de que cada una de las entidades en su orden asumieran, responsabilidades y obligaciones, frente a los sindicados o condenados; (iv) el INPEC, tiene como función ejercer la inspección y vigilancia de las cárceles de las entidades territoriales, en tanto que los departamentos y municipios son los entes obligados a incluir dentro de sus presupuestos las partidas necesarias para los gastos de sus cárceles; (v) la USPEC debe gestionar y operar el suministro de bienes y la prestación de los servicios, la infraestructura, el apoyo logístico y administrativo requerido para el adecuado funcionamiento de los servicios carcelarios y penitenciarios a cargo del INPEC y, por último, (vi) a esa cartera ministerial, conforme a lo reglado en materia de función y competencia, le resulta imposible proceder a elaborar planes y proyectos de construcción de infraestructura carcelaria, ya que su función se circunscribe a adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar la política pública en materia de asuntos carcelarios y penitenciarios.

XlI.3.5. Así las cosas, corresponde a la Sala determinar si: ¿se encuentran vulnerados los derechos e intereses colectivos relacionados en la demanda de acción popular, y en consecuencia, se debe ordenar a las entidades accionadas ejecutar las obras y construir las edificaciones donde funcionen las cárceles para las personas sindicadas y detenidas preventivamente, para efectos de adecuar los tres (3) centros de reclusión de Risaralda a los estándares de seguridad legales y reglamentarios pertinentes?

XIl.3.6. De ahí que, a efectos de entrar a resolver el caso concreto, la Sala considera necesario abordar los siguientes temas: (i) revisará el núcleo esencial y el alcance de los derechos e intereses colectivos alegados como vulnerados y que, fueron amparados por el Tribunal; (ii) examinará el marco normativo que regula las funciones asignadas legalmente al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) y a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC); (iii) analizará las funciones y competencias legales y reglamentarias dadas al Ministerio de Justicia y del Derecho en relación con el sistema penitenciario y carcelario; (iv) estudiará el estado de cosas inconstitucional y las órdenes impartidas por la H. Corte Constitucional en las sentencias de tutela T – 153 de 1998, T – 388 de 2013 y T – 762 de 2015; y (v) finalmente, abordará la solución del caso concreto.

XlI.4. Núcleo esencial y alcance de los derechos e intereses colectivos alegados como vulnerados y que, fueron amparados, por el Tribunal.

XlI.4.1. Respecto del concepto de derecho colectivo, el Consejo de Estado ha establecido lo siguiente:

"[...] El derecho colectivo, ha dicho la Sala, no se deduce en su existencia porque varias personas estén en una misma situación ni porque se acumulen situaciones parecidas de varios sujetos, ni porque se sumen; el derecho colectivo es aquel que recae sobre una comunidad entera a diferencia del derecho individual que es el que recae sobre una persona determinada. Por lo tanto, la prosperidad de las pretensiones en la acción popular está ligada con la existencia real de los siguientes elementos, que para el momento de fallar deben estar establecidos: La acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares y la amenaza o la violación a derechos e intereses colectivos [...]"[73].

En la misma línea conceptual, la Sala se ha pronunciado de la siguiente manera:

"[...] Esta Corporación, en reiteradas ocasiones, ha explicado el concepto y alcance de los derechos colectivos y ha señalado que: "Los derechos colectivos son aquellos mediante los cuales aparecen comprometidos los intereses de la comunidad, y cuyo radio de acción va más allá de la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley" [...]"[74].

XlI.4.2.1. La seguridad y salubridad públicas[75].

La Constitución Política de 1991, en su artículo 366, consagró el mejoramiento de la calidad de vida, como una de las finalidades sociales del Estado, para lo cual fija como un objetivo prioritario para las entidades del estado la solución de las necesidades insatisfechas en materia de salud.

La importancia del derecho colectivo a la seguridad y salubridad pública ha sido abordada por esta Sección, entre otras, en la sentencia de 15 de mayo de 2014, la cual señaló:

"[...] La importancia del cuidado de la salud de las personas y de una adecuada gestión de su entorno, son aspectos esenciales para la efectividad del derecho a la vida y de otros postulados cardinales del Estado social de derecho como la dignidad humana o la libertad, ello se evidencia en lo previsto por el artículo 366 de la Carta, que además de señalar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida como fines sociales del Estado, define como objetivo fundamental de su actividad la solución de necesidades básicas insatisfechas en materia de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable. Su carácter primordial se plasma también en el artículo 49 Constitucional, que encomienda al Estado la responsabilidad de asegurar a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud, al tiempo que impone a todos el deber de "procurar el cuidado integral de su salud y de su comunidad".

Reflejo de esta última previsión es lo dispuesto por el numeral 2º del artículo 95 de la Ley Fundamental, que erige en deber ciudadano, expresión del principio de solidaridad, responder con acciones humanitarias "ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas". Finalmente, debe también resaltarse el hecho que el artículo 78 de la Constitución haga reconocimiento expreso de la responsabilidad que deben afrontar los productores de bienes y servicios que, entre otras, atenten contra la salud y la seguridad de los consumidores o usuarios; la cual, por virtud de lo previsto en la parte final del artículo 88, podrá ser objetiva.

La trascendencia social de los conceptos de seguridad y salubridad pública y del derecho colectivo que fundamentan ha llevado a esta Sala de Decisión a sostener que:

"(...) constituyen las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad. Su contenido general implica, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria."[76]

Por ende, dada la amplitud de su radio de acción, como ha sido subrayado por esta Corporación, el derecho colectivo a la salubridad pública "se puede garantizar desde una perspectiva de abstención (negativa o de impedir una conducta) o de promoción (activa o de realización de un comportamiento) en aras de asegurar las condiciones esenciales de salud pública"[77]. En consecuencia, es claro para la Sala que su vulneración también puede desprenderse tanto de una actitud activa (actuaciones, reglamentos, contratos, etc.), como pasiva (omisión administrativa) de parte de las autoridades responsables de su guarda y realización efectiva [...]"[78]. (Negrillas y subrayas de la Sala)

Por su parte, la Corte Constitucional se ha referido a los conceptos de seguridad y salubridad públicas como parte integrante de la noción de orden público, entendiendo por este último, el conjunto de obligaciones que tiene el Estado consistente en garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad. Así, la jurisprudencia constitucional, ha señalado el alcance de este derecho en los siguientes términos[79]:

"[...] Las restricciones a las libertades ciudadanas encuentran fundamento en el concepto de orden público, entendiendo por tal, las condiciones mínimas de seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad que deben existir en el seno de la comunidad para garantizar el normal desarrollo de la vida en sociedad. Para que estas condiciones mínimas se cumplan, es necesario, por parte del Estado, a través de Ias respectivas autoridades, adelantar una labor preventiva que Ias haga efectivas: la seguridad con la prevención permanente de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas; la tranquilidad, con la prevención de los desórdenes en general, ya se trate de lugares públicos o privados; la salubridad, con la prevención de factores patológicos que pongan en riesgo la vida, la salud o la integridad física de los ciudadanos; la moralidad, con la prevención de manifestaciones externas de conducta que no se ajusten a ciertos principios mínimos de respeto entre las personas y que, en algunos casos, se encuentran expresamente prohibidas por la ley [...]" (Destacado por la Sala).

A su turno, el Consejo de Estado, ha precisado lo siguiente con respecto al derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas[80]:

"[...] En diferentes ocasiones, Ia Corte Constitucional, se ha pronunciado sobre los conceptos de seguridad y salubridad públicas; los mismos han sido tratados como parte del concepto de orden público y se han concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad.

Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, Ias contravenciones, los accidentes naturales Ias calamidades humanas y, en el caso de Ia salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos.

Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de Ias situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria. Es decir, que al momento de ponerse en funcionamiento determinados proyectos de los cuales se pueda derivar algún perjuicio para los ciudadanos, se deben realizar los estudios previos para tomar las medidas conducentes para evitar que se produzca un impacto negativo en las condiciones de salud y seguridad de los asociados [...]" (Negrillas y subrayas por fuera de texto original)

    

Además, y en otra sentencia destacable de la Sección Primera de esta Corporación[81], se definió el derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas, en los siguientes términos:

"[...] De acuerdo con lo señalado por Ia jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a la seguridad pública ha sido definido como "parte del concepto de orden público (...) concretado en Ias obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad (...) Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, Ia prevención de los delitos, Ias contravenciones, los accidentes naturales y Ias calamidades humanas[82]". Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de Ia actuación anticipada o preventiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones. No se puede olvidar, que es misión de las autoridades realizar, las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros. Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales [...]" (Negrillas y subrayas de la Sala de Decisión)

En conclusión, y con todo lo anterior, resulta ostensible y palmario que, el derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas, está orientado y/o dirigido a garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad y a evitar, entre otros aspectos, los accidentes y calamidades humanas o circunstancias que puedan afectar la salud de las personas, en cuanto afecten o amenacen la sanidad comunitaria.

XlI.4.2.2. El goce del ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias[83].  

En materia ambiental en Colombia, con la expedición del Código de Recursos Naturales (Decreto 2811 de 1974) se estableció el derecho de toda persona a gozar de un ambiente sano.

No obstante lo anterior, un paso trascendental se produjo con la Constitución Política de 1991, toda vez que, además de contemplar en su artículo 79 el goce del ambiente sano como derecho colectivo, incluyó un compendio normativo para reglar el actuar del Estado y de los particulares respecto de la protección, explotación, uso y aprovechamiento de los recursos naturales. Por este motivo se ha calificado a la Carta de 1991 como una Constitución Ecológica.

En relación con las disposiciones que integran la llamada "constitución ecológica", el máximo tribunal constitucional se ha pronunciado en los siguientes términos[84]:

"Con respecto a ese conjunto de normas que conforman la llamada "Constitución Ecológica", la jurisprudencia ha destacado el contenido de los artículos 8°, 49, 79 y 80, por considerar que en ellos se condensan los aspectos de mayor relevancia en materia ambiental, los cuales, a su vez, se proyectan sobre las demás disposiciones que tratan la materia. Así, en relación con las citadas normas, se encuentra lo siguiente:

- En el artículo 8° se impone al Estado y a las personas la obligación general de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación.

- En el artículo 49 se reconoce el saneamiento ambiental como un servicio público a cargo del Estado.

- En el artículo 79 se consagra (i) el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano; (ii) se le atribuye a la ley el deber de garantizar la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo; y (iii) se radica en cabeza del Estado el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro efectivo de estos fines.

- Y en el artículo 80 se le encarga al Estado (i) la planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; (ii) se le asigna la obligación de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados y, finalmente, (iii) se le impone el deber de cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas en las zonas fronterizas.

A partir de los citados mandatos, la jurisprudencia ha señalado que, desde el punto de vista constitucional, el medio ambiente "involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural"[85].

Ahora bien, acerca de la noción de medio ambiente y los alcances del derecho al goce del ambiente sano y existencia del equilibrio ecológico, la Sección Primera del Consejo de Estado ha precisado lo siguiente:

"Así, se ha entendido y desarrollado la noción de medio ambiente como todo lo que rodea a los seres vivos y comprende elementos biofísicos, los recursos naturales como el suelo, el agua, la atmósfera, la flora, la fauna, etc.; y los componentes sociales. Las distintas normativas buscan establecer la correcta interrelación de los distintos elementos en aras de salvaguardarlo.

En ese orden de ideas, resulta lógico que dicho derecho cuente con varias dimensiones, toda vez que ostenta la calidad de i) derecho fundamental (por encontrarse estrechamente ligado con los derechos fundamentales a la vida y a la salud); ii) de derecho-deber (todos son titulares del derecho a gozar de un ambiente sano pero, además, tienen la obligación correlativa de protegerlo); iii) de objetivo social (conservación de las condiciones del medio ambiente para garantizar la supervivencia de las generaciones presentes y futuras), iv) de deber del Estado (conservación del medio ambiente, eficiente manejo de los recursos, educación ambiental, fomento del desarrollo sostenible, e imposición las sanciones a que haya lugar) y v) de derecho colectivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 88 superior.

Es así como, en relación con la primera de las dimensiones reconocidas al derecho al ambiente sano, como derecho fundamental por su inescindible relación con los derechos a la vida y a la salud, la Corte Constitucional determinó:

"El derecho al medio ambiente no se puede desligar del derecho a la vida y a la salud de las personas. De hecho, los factores perturbadores del medio ambiente causan daños irreparables en los seres humanos y si ello es así habrá que decirse que el medio ambiente es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad. A esta conclusión se ha llegado cuando esta Corte ha evaluado la incidencia del medio ambiente en la vida de los hombres y por ello en sentencias anteriores de tutelas, se ha afirmado que el derecho al medio ambiente es un derecho fundamental"[86].

Por su parte, respecto de la connotación de derecho deber, se ha precisado:

"Bajo ese entendido, uno de los principios fundamentales del nuevo régimen constitucional es la obligación estatal e individual de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación, en virtud de la cual, la Constitución recoge en la forma de derechos colectivos y obligaciones específicas las pautas generales que rigen la relación entre el ser humano y el ecosistema. Estas disposiciones establecen, por ejemplo, (i) el derecho colectivo a gozar de un ambiente sano, (ii) la obligación estatal y de todas las personas de proteger la diversidad e integridad del ambiente, (iii) la obligación del Estado de prevenir y controlar los factores de deterioro y garantizar un desarrollo sostenible y (iv) la función ecológica de la propiedad. (...)

De ahí que todos los habitantes del territorio colombiano tienen derecho a gozar un entorno o hábitat sano y el deber de velar por la conservación de éste."  (Subraya inserta en el texto).

En cuanto a la característica de objetivo social del derecho al ambiente sano, en la Sentencia C-671 de junio 21 de 2001 se precisó que:

"La protección del medio ambiente ha adquirido en nuestra Constitución un carácter de objetivo social, que al estar relacionado adicionalmente con la prestación eficiente de los servicios públicos, la salubridad y los recursos naturales como garantía de la supervivencia de las generaciones presentes y futuras, ha sido entendido como una prioridad dentro de los fines del Estado y como un reconocimiento al deber de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Artículo 366 C.P. (...)

La defensa del medio ambiente constituye un objetivo de principio dentro de la actual estructura de nuestro Estado Social de Derecho. En cuanto hace parte del entorno vital del hombre, indispensable para su supervivencia y la de las generaciones futuras, el medio ambiente se encuentra al amparo de lo que la jurisprudencia ha denominado 'Constitución ecológica', conformada por el conjunto de disposiciones superiores que fijan los presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones de la comunidad con la naturaleza y que, en gran medida, propugnan por su conservación y protección".

De otro lado, en lo relativo al derecho al ambiente sano como deber del Estado, la jurisprudencia constitucional[87] ha sostenido que:

"Mientras por una parte se reconoce el medio ambiente sano como un derecho del cual son titulares todas las personas -quienes a su vez están legitimadas para participar en las decisiones que puedan afectarlo y deben colaborar en su conservación-, por la otra se le imponen al Estado los deberes correlativos de: 1) proteger su diversidad e integridad, 2) salvaguardar las riquezas naturales de la Nación, 3) conservar las áreas de especial importancia ecológica, 4) fomentar la educación ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para así garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7) imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas de frontera."

Asimismo, en cuanto a la categorización del medio ambiente sano como derecho colectivo, la Corte Constitucional ha expresado que:

"La Constitución clasifica el medio ambiente dentro del grupo de los llamados derechos colectivos (C.P. art. 79), los cuales son objeto de protección judicial directa por vía de las acciones populares (C.P. art. 88). La ubicación del medio ambiente en esa categoría de derechos, lo ha dicho la Corte, resulta particularmente importante, "ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de 'tercera generación', sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer", toda vez que "[l]a humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho"[88].

Desde luego, la regulación normativa del medio ambiente no se limita a su consagración constitucional, pues se han ido promulgado normas, de diferente categoría, dirigidas a fortalecer su protección. Así, por ejemplo, desde el ámbito normativo legal, la Ley 99 de 1993, establece que la política ambiental colombiana seguirá, entre otros, los siguientes principios generales:

"i) el proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992, sobre Medio Ambiente y Desarrollo; ii) en la utilización de los recursos hídricos donde el consumo humano tendrá prioridad sobre cualquier otro uso; iii) la formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución; iv) el Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables; v) el paisaje por ser patrimonio común deberá ser protegido; vi) la prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serían de obligatorio cumplimiento; y vii) los estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para la toma de decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten significativamente el medio ambiente natural o artificial"[89].

De otra parte, se tiene que el Decreto Ley 2811 del 18 de diciembre de 1974 ("por el cual se dictó el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente"), establece en sus artículos 1º y 2º, que el medio ambiente es un patrimonio común que debe preservarse, tal y como se lee a continuación:

"Artículo 1°. El ambiente es patrimonio común. El Estado y los particulares deben participar en su preservación y manejo, que son de utilidad pública e interés social.

La preservación y manejo de los recursos naturales renovables también son de utilidad pública e interés social.

Artículo 2°. Fundado en el principio de que el ambiente es patrimonio común de la humanidad y necesario para la supervivencia y el desarrollo económico y social de los pueblos, este Código tiene por objeto:

1°. Lograr la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, según criterios de equidad que aseguren el desarrollo armónico del hombre y de dichos recursos, la disponibilidad permanente de éstos y la máxima participación social, para beneficio de la salud y el bienestar de los presentes y futuros habitantes del territorio nacional.

2°. Prevenir y controlar los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos.

3°. Regular la conducta humana, individual o colectiva y la actividad de la Administración Pública, respecto del ambiente y de los recursos naturales renovables y las relaciones que surgen del aprovechamiento y conservación de tales recursos y de ambiente."

Asimismo, en el ámbito internacional, los Estados, incluido Colombia, han formalizado diferentes Declaraciones para salvaguardar el medio ambiente. En este sentido, el artículo 7° de la Ley 472 de 1998 dispone que los derechos e intereses colectivos deben observarse y aplicarse de acuerdo a como están definidos y regulados en la Constitución, las leyes y los tratados internacionales que vinculan al país. A propósito, se destacan los siguientes convenios internacionales tendientes a la protección del medio ambiente[90]:

Por tanto, con fundamento en lo anterior, resulta evidente que la protección del medio ambiente es un tema transversal que tiene como gran garante al Estado, pero que, sin duda, termina involucrando a todas las personas (naturales y jurídicas) que habitan y coexisten en el ecosistema nacional y mundial.

XlI.5. Marco normativo que regula las funciones asignadas legalmente al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) y a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC).

XII.5.1. A efectos de recopilar el marco normativo que regula las funciones asignadas legalmente al INPEC y a la USPEC, la Sala considera importante destacar que los establecimientos de reclusión forman parte de la estructura del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, según lo previsto en el numeral 7.1 del artículo 7º del Decreto 4151 de 3 de noviembre de 2011[91]; no obstante, visto el artículo 1º del Decreto 4150 de 3 de noviembre de 2011[92], se advierte que de dicha entidad se escindieron las funciones administrativas y de ejecución de actividades para el cumplimiento de sus objetivos, las cuales fueron asignadas a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC y a las dependencias a su cargo; así, el artículo 2º ibídem creó este organismo como una Unidad Administrativa Especial con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho.

XII.5.2. A pesar de la escisión de las mencionadas funciones, lo cierto es que el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC tiene a su cargo determinar las necesidades en materia de infraestructura, bienes y servicios para cumplir con sus objetivos y funciones, y requerir su suministro a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, en los términos del numeral 16 del artículo 2 del Decreto 4150.

 XII.5.3. A su turno, el artículo 4º del Decreto 4150 señala que el objeto de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC se contrae a "[...] gestionar y operar el suministro de bienes y la prestación de los servicios, la infraestructura y brindar el apoyo logístico y administrativo requeridos para el adecuado funcionamiento de los servicios penitenciarios y carcelarios a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC [...]".

XII.5.4. En desarrollo del objeto antes mencionado, el artículo 5º de la norma en referencia enlista las funciones a cargo de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC que, para el caso concreto, resultan relevantes las siguientes:

"[...]

Artículo 5°. Funciones. La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC, cumplirá las siguientes funciones:

1. Coadyuvar en coordinación con el Ministerio de Justicia y del Derecho y el INPEC, en la definición de políticas en materia de infraestructura carcelaria.

2. Desarrollar e implementar planes, programas y proyectos en materia logística y administrativa para el adecuado funcionamiento de los servicios penitenciarios y carcelarios que debe brindar la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC.

3. Definir, en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, los lineamientos que en materia de infraestructura se requieran para la gestión penitenciaria y carcelaria.

5. Adelantar las gestiones necesarias para la ejecución de los proyectos de adquisición, suministro y sostenimiento de los recursos físicos, técnicos y tecnológicos y de infraestructura que sean necesarios para la gestión penitenciaria y carcelaria.

7. Promover, negociar, celebrar, administrar y hacer seguimiento a contratos de asociaciones público-privadas o de concesión, o cualquier tipo de contrato que se suscriba que tengan por objeto la construcción, rehabilitación, mantenimiento, operación y prestación de servicios asociados a la infraestructura carcelaria y penitenciaria.

11. Diseñar e implementar sistemas de seguimiento, monitoreo y evaluación de los planes, programas y proyectos relacionados con el cumplimiento de la misión institucional.

12. Las demás que le correspondan de acuerdo con la naturaleza de la Entidad.

[...]".

XII.5.5. De acuerdo al recuento normativo en referencia, resulta palmario que el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, actúan en forma coordinada para la satisfacción de, entre otras, las necesidades de infraestructura de los establecimientos de reclusión y la definición de los lineamientos en ese mismo ámbito; no obstante, corresponde a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC la obligación de realizar las gestiones que se requieran para que se ejecuten los proyectos de adquisición, suministro y sostenimiento de los recursos –incluyendo infraestructura-, para que se cumpla la actividad penitenciaria a plenitud.

XII.6. Funciones y competencias legales y reglamentarias dadas al Ministerio de Justicia y del Derecho en relación con el Sistema Penitenciario y Carcelario en Colombia.  

XlI.6.1. En este acápite, sea oportuno aclarar y esbozar, de forma general, las funciones y competencias legales y reglamentarias que le han sido atribuidas al Ministerio de Justicia y del Derecho, en lo que al sistema penitenciario y carcelario se refiere. Pues bien, cabe citar el Decreto 2897 del 11 de agosto de 2011[93], modificado por el Decreto 1427 del 29 de agosto de 2017[94], para efectos de dilucidar cuales son las responsabilidades y competencias legales de esa Cartera Ministerial.    

XlI.6.2. En consecuencia, es competencia de dicho Ministerio: (i) Formular, diseñar, elaborar estudios y presentar propuestas de políticas en materia penitenciaria y los lineamientos para la misma (artículos 6-1° y 4°, 16-1° y 2° y 18-1° y 2°); (ii) Presentar, orientar e impulsar los proyectos de actos legislativos y de ley ante el Congreso de la República, en la materia (artículos 6-7° y 18-14); (iii) El seguimiento y evaluación del impacto de las normas y directrices que regulan la operación y funcionamiento del Sistema Penitenciario y Carcelario, atendiendo la finalidad del mismo, así como efectuar el análisis normativo y jurisprudencial de los temas relacionados con la política penitenciaria, con el fin de adoptar las recomendaciones a que hubiere lugar en esta materia (artículo 18-5° y 17); (iv) Promover la revisión anual de las condiciones de reclusión y de resocialización del sistema penitenciario y proponer recomendaciones orientadas al cumplimiento de la finalidad de estos sistemas (artículos 18-9).

XlI.6.3.  De otra parte, en materia penitenciaria y carcelaria, es relevante poner de presente que dicha cartera no es competente para adoptar medidas administrativas para la construcción de establecimientos en los municipios o departamentos para la población sindicada o detenida en forma preventiva, ya que desde la expedición de la Ley 65 del 19 de agosto de 1993[95], tal deber, actuar y/o competencia le corresponde a los entes territoriales, en lo concerniente a la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad[96].                   

XlI.6.4. Dicho mandato legal, sin duda alguna, es confirmada y retomada en el artículo 12 de la Ley 1709 del 20 de enero del 2014,[97] que señala que los entes territoriales (e inclusive) la Fiscalía General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura podrán realizar las gestiones pertinentes para la construcción conjunta de ciudadelas judiciales con un centro de detención preventiva anexos a sus instalaciones, así como articular todo lo necesario para la construcción y el mantenimiento de estos complejos judiciales.  (Negrillas y subrayas de la Sala)     

XlI.6.5. Hay que referir, que la adscripción del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) y de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) al Ministerio de Justicia y Del Derecho, no constituye ninguna clase de relación jerárquica funcional ni de subordinación entre aquellas entidades y esa cartera ministerial, toda vez que dicha figura hace relación a la orientación y controles sectoriales y administrativos, tendientes al desarrollo armónico de las funciones públicas, y no al ejercicio subordinado de facultades y competencias por parte de los entes adscritos.  

A propósito de lo anterior, resulta pertinente para la Sala, aquí, traer a colación los artículos 44, 104 y 105 de la Ley 489 del 29 de diciembre de 1998[98], que a continuación se enseñan:   

"[...]

Artículo 44. Orientación y coordinación sectorial. La orientación del ejercicio de las funciones a cargo de los organismos y entidades que conforman un Sector Administrativo está a cargo del Ministro o Director del Departamento Administrativo a cuyo despacho se encuentran adscritos o vinculados, sin perjuicio de las potestades de decisión, que de acuerdo con la ley y los actos de creación o de reestructuración, les correspondan.

(...)

Artículo 104. Orientación y la finalidad. El control administrativo que de acuerdo con la ley corresponde a los ministros y directores de los departamentos administrativos se orientará a constatar y asegurar que las actividades y funciones de los organismos y entidades que integran el respectivo sector administrativo se cumplan en armonía con las políticas gubernamentales, dentro de los principios de la presente Ley y de conformidad con los planes y programas adoptados.

Artículo 105. Control administrativo. El control administrativo sobre las entidades descentralizadas no comprenderá la autorización o aprobación de los actos específicos que conforme a la ley competa expedir a los órganos internos de esos organismos y entidades. No obstante, se exceptúan de esta regla el presupuesto anual, que debe someterse a los trámites y aprobaciones señalados en la Ley Orgánica de Presupuesto.

[...]".

De conformidad con lo anterior, es claro que el control administrativo que los ministros deben ejercer sobre las entidades adscritas a su cartera, tiende a fomentar el cumplimiento mancomunado de metas, planes y programas gubernamentales, excluyendo per se la posibilidad de limitar o condicionar la autonomía administrativa que el correspondiente acto de creación les confirió y que, naturalmente, incluye la facultad libre e independiente de actuación relacionada con el cumplimiento de sus funciones, en este caso, la prestación de servicios a los internos recluidos en establecimientos carcelarios.    

XlI.6.6. Contrario sensu, resulta palmario que el atender asuntos al interior de los Centros Penitenciarios y Carcelarios, como lo son entre otros la atención médica, las condiciones de salubridad, la asignación de celdas para dormir y para atender visitas conyugales, traslados de internos a otros establecimientos, la prestación del servicio de salud, agua, alimentación, y de infraestructura carcelaria, han sido expresamente atribuidos al INPEC y a la USPEC, según lo establecido en el Decreto 4150 del 3 de noviembre de 2011[99] y en el Decreto 4151 del 3 de noviembre de 2011[100], sin más.

XlI.6.7. En este estado de cosas, es dable concluir que el Ministerio de Justicia y del Derecho no es la autoridad administrativa encargada directamente de satisfacer los servicios a las personas sindicadas preventivamente, ni a los internos recluidos en los establecimientos penitenciarios y carcelarios; por cuanto dentro del ámbito de sus atribuciones ha realizado las obligaciones de coordinación, seguimiento y fijado los lineamientos de política criminal y penitenciaria que le competen frente a la problemática carcelaria, a la postre.

XlI.6.8. Sin embargo, se observa que, en virtud del artículo 2.2.1.12.3.2 del Decreto 0204 del 10 de febrero del 2016[101], en lo concerniente a la Integración del Comité de Coordinación de Funciones y Competencias INPEC – USPEC, se tiene que:

"[...] Artículo 2.2.1.12.3.2. Integración del Comité de Coordinación de Funciones y Competencias INPEC-USPEC. El Comité de Coordinación de Funciones y Competencias INPEC-USPEC estará integrado por los siguientes funcionarios:

1. El Viceministro de Política Criminal y Justicia Restaurativa del Ministerio de Justicia y del Derecho, o su delegado, quien lo presidirá.

2. El Director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), o su delegado.

3. El Director de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), o su delegado.

Parágrafo. Los miembros del Comité de Coordinación de Funciones y Competencias INPECUSPEC solo podrán delegar su representación en funcionarios públicos del nivel directivo y asesor en los términos del artículo 9 de la Ley 489 de 1988 [...]". (Subrayas fuera de texto)  

XlI.6.9. En ese orden de ideas, lo cierto es que las labores de coordinación, también se encuentran plasmadas en lo previsto en el artículo señalado en precedencia, de conformidad con el cual el Ministerio de Justicia integra el Comité de Coordinación de Funciones y Competencias del INPEC y USPEC. En ese entendido, es necesario que dicha cartera, participe y tome partido en el asunto de marras, en ejercicio de sus funciones de armonización y coordinación arriba descritas.

XlI.7. El estado de cosas inconstitucional y las órdenes impartidas por la H. Corte Constitucional en las sentencias de tutela T – 153 de 1998, T – 388 de 2013 y T – 762 de 2015.

XII.7.1. Sentencia de Tutela No. T – 153 de 1998.

En este fallo, la Corte Constitucional en sede de tutela, buscó determinar si las condiciones en las que estaban albergados los internos de las cárceles nacionales Modelo de Bogotá y Bellavista en Medellín, constituían la violación de sus derechos fundamentales.

A partir del análisis de la situación de hacinamiento en ambas cárceles, se adentró en la evaluación de la sobrepoblación carcelaria en el país, para declarar la existencia de un estado de cosas inconstitucional, afirmando que la sobrepoblación carcelaria iba en contravía de los objetivos del sistema penitenciario que busca la resocialización del infractor de la ley penal y sostuvo con apoyo en nutrida jurisprudencia constitucional[102], que a los reclusos pese a soportar un vínculo de sujeción para con el Estado que les limita algunos derechos[103], se les debe mantener incólumes los derechos a la vida, a la integridad, a la dignidad, la igualdad, a la libertad religiosa, a la salud y al debido proceso.

En esta sentencia, la Corte ordenó notificar la existencia del estado de cosas inconstitucional a las autoridades competentes; revocar las sentencias que denegaron las tutelas; y al INPEC, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al Departamento Nacional de Planeación elaborar un plan de construcción y refacción carcelaria, que debería ser realizado totalmente en un término perentorio, con miras a garantizar a los internos de los centros de reclusión condiciones mínimas de dignidad; separar los internos sindicados de los condenados en las prisiones; tomar medidas necesarias para resolver carencias de personal especializado; y a las entidades territoriales adoptar medidas necesarias para cumplir con su obligación de crear y mantener centros de reclusión propios.

XlI.7.2. Sentencia de Tutela No. T – 388 de 2013.

La Corte, en esta sentencia, determinó que las autoridades demandadas vulneraban los derechos a la dignidad humana, a la vida, a la salud y a la resocialización de los internos, por las lamentables condiciones de reclusión y en especial, por el grave hacinamiento que atravesaban los centros penitenciarios objeto de la acción de tutela[104].  

Manifestó que los establecimientos de reclusión debían encargarse de adoptar las medidas adecuadas para asegurar la efectiva resocialización de aquellas personas privadas de la libertad que estén marginadas y excluidas socialmente por su condición socioeconómica, con independencia de si son condenadas o sindicadas y calificó el fenómeno del hacinamiento como un problema de urgente solución.

La Corte aseveró que el sistema penitenciario y carcelario se encontraba nuevamente en un estado de cosas inconstitucional[105] causado por fallas estructurales de la política criminal a lo largo de todas sus etapas[106] y refirió que el exceso del castigo penal y el encierro generaba una demanda de cupos para la privación de la libertad y de condiciones deplorables que era insostenible para el Estado, imponiendo órdenes específicas a los establecimientos y autoridades carcelarias objeto de las acciones de tutela interpuestas por los reclusos.  

Ordenó que en virtud del estado de cosas inconstitucional que declaró, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Justicia y del Derecho y del INPEC debía convocar en un término perentorio al Consejo Superior de Política Criminal para continuar adoptando las medidas necesarias para superarlo, así como remitir los informes de verificación a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo para constatar el cumplimiento de la sentencia frente a las órdenes específicas dadas.

XlI.7.3. Sentencia de Tutela No. T – 762 de 2015[108].

Aquí, y en esta oportunidad, la Corte[109] reiteró el estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-388 de 2013, por la violación masiva de los derechos constitucionales a la vida en condiciones dignas, a la salud, al agua potable, a la resocialización de los condenados penalmente; el incumplimiento prolongado de las obligaciones de respeto, protección y garantía de los derechos de las personas recluidas; la institucionalización de prácticas en el sistema penitenciario y carcelario que son evidentemente inconstitucionales y la falta de adopción de las medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias y eficaces por parte de las autoridades encargadas, para evitar la vulneración de derechos.

Puntualizó la existencia de una desarticulación de la política criminal que calificó de reactiva y con una tendencia al endurecimiento punitivo (populismo punitivo) para lo que propuso un "estándar constitucional mínimo" que debe cumplir la política criminal colombiana para respetar los derechos humanos y constitucionales.

En cuanto a la persistencia del hacinamiento carcelario, la Corporación analizó de manera general la desproporción entre las entradas y salidas de personas privadas de la libertad a los centros de reclusión; la construcción de cupos carcelarios y penitenciarios que no respetan estándares mínimos de dignidad humana; y la forma de inversión de los recursos, hasta el momento utilizada, para contrarrestar la sobrepoblación carcelaria en el país.

Refirió la falta de articulación entre las entidades territoriales y el nivel central, pues acorde con el artículo 17 de la Ley 63 de 1995 dichas entidades están a cargo de las cárceles para las personas detenidas preventivamente.

Frente al sistema de salud carcelario y penitenciario expuso que vulnera gravemente los derechos de las personas privadas de la libertad por lo que se requiere que la infraestructura cuente con áreas de atención prioritaria, medicamentos y áreas de monitoreo de reclusos hospitalizados y de personal multidisciplinario en salud.

La Corte impartió las siguientes órdenes de carácter general en la parte resolutiva del fallo, a saber[110]:  

Segundo: Reiterar el estado de cosas inconstitucional en el sistema carcelario y penitenciario declarado mediante la sentencia T-388 de 2013;

Tercero: Declarar que la política criminal colombiana ha sido reactiva, populista, poco reflexiva, volátil, incoherente y subordinada a la política de seguridad;

Vigésimo segundo: Como consecuencia de la declaratoria del estado de cosas inconstitucional, impartió, entre otras, las siguientes medidas:

En los numerales 1º y del 3º al 7º ordenó a las autoridades públicas a que en el marco de sus competencias dieran aplicación al estándar constitucional mínimo de una política criminal respetuosa de los derechos humanos referido en el fallo.

En el numeral 2º ordenó al Congreso de la República a contar con concepto previo del Comité Técnico Científico del Consejo Superior de Política Criminal, para el ejercicio de las funciones legislativas que le competen.

En el numeral 8º exhortó al Congreso de la República, al Gobierno Nacional y a la Fiscalía General de la Nación para promover un sistema amplio de penas y medidas de aseguramiento alternativas a la privación de la libertad.

En el numeral 9º ordenó al Ministerio de Justicia y del Derecho una política pública de concientización ciudadana sobre los fines del derecho penal y de la pena privativa de la libertad.

En el numeral 10 ordenó al Ministerio de Justicia y del Derecho crear un sistema de información sobre política criminal.

En el numeral 11 exhortó al Congreso de la República y al Ministerio de Justicia y del Derecho a revisar el sistema de tasación de penas.

En el numeral 12 ordenó al Ministerio de Justicia y del Derecho a crear una instancia técnica de carácter permanente responsable del sistema de información sobre política criminal.

En el numeral 13 ordenó al INPEC, al USPEC, al Ministerio de Educación, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Departamento Nacional de Planeación y al Consejo Superior de Política Criminal, la elaboración de un plan integral de programas y actividades de resocialización.

En los numerales 14 al 16 ordenó al Consejo Superior de la Judicatura y al Ministerio de Justicia y del Derecho la implementación de brigadas jurídicas en los centros de reclusión del país.

En los numerales 20 al 24 ordenó al INPEC, al USPEC, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al Departamento Nacional de Planeación ajustar los proyectos de centros carcelarios a las condiciones mínimas de subsistencia digna y humana.[111]

En el numeral 25 ordenó a la USPEC a invertir no sólo en la generación de cupos sino en la satisfacción de otras necesidades de los reclusos.

En el numeral 26 ordenó al INPEC, al USPEC, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al Departamento Nacional de Planeación  a efectuar las medidas necesarias para lograr una adecuada prestación del servicio de salud al interior de los centros de reclusión del país.

En cuanto a las medidas adoptadas por el ejecutivo, la Sala observa que las medidas tomadas fueron las siguientes:

La expedición del documento CONPES 3086 del 14 de julio de 2000 - "Ampliación de la Infraestructura Penitenciaria y Carcelaria": con motivo de las órdenes impartidas en la sentencia T-153 de 1998, el Gobierno Nacional a través del INPEC, del Ministerio de Justicia y del Derecho y del Departamento Nacional de Planeación, presentó al CONPES un plan de ampliación de la infraestructura penitenciaria y carcelaria para el orden nacional, bajo el presupuesto de la necesidad de cupos en el Sistema Penitenciario y Carcelario por cuanto la demanda de la población recluida en establecimientos carcelarios del orden nacional, departamental y municipal estaba insatisfecha,[112] proponiendo optimizar la infraestructura con la construcción de centros penitenciarios de alta[113] y mediana seguridad,[114] con la expansión de la infraestructura actual y el mejoramiento de la gestión.

La expedición del Documento CONPES 3828 del 19 de mayo de 2015: efectuó un recuento de la jurisprudencia de la Corte Constitucional,[115] encaminada inicialmente a solventar la situación de hacinamiento carcelario y la violación de derechos de los internos; examinó los documentos CONPES expedidos desde el año 2000,[116] donde el Gobierno había concentrado sus esfuerzos en la construcción de establecimientos de reclusión con una inversión cercana a los 3.5 billones de pesos; e implementó una serie de medidas más allá de la expansión de la oferta carcelaria[117] para cubrir tres ejes estratégicos: 1) las condiciones de infraestructura física, sanitaria, tecnológica y humana de los establecimientos de reclusión; 2) la política criminal y el sistema carcelario y penitenciario; y 3) las relaciones de la Nación con los entes territoriales y con el sector privado.

XlI.7.3.1. Con todo lo anterior, la Sala estima que aunque las órdenes dadas por la Corte Constitucional en consonancia con las medidas tomadas por el Gobierno Nacional a través de los documentos CONPES permitirán dar solución a la problemática carcelaria del país tanto a mediano como a largo plazo, incluida la situación de los centros de reclusión de Risaralda, ello no obsta para que también por la vía de la acción popular se profieran órdenes específicas para que se protejan los derechos colectivos de la población recluida y las que se encuentran detenidas preventivamente en los tres (3) centros de reclusión de Risaralda, a saber: Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Pereira – EPMSCPEI – "Cárcel 40", Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira – "Cárcel La Badea" y el Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal, máxime cuando de las pruebas allegadas al expediente, es posible vislumbrar que, aún, subsisten las condiciones que originaron el inicio de esta acción constitucional y que dichas órdenes no contradicen ni van en contravía de lo dispuesto por la H. Corte Constitucional.  

XlI.7.3.2. No sobra agregar, que la Sala de Decisión en casos anteriores se ha referido a esta temática[118], concluyendo que la situación no se enmarca dentro de lo ordenado por la Corte Constitucional, por lo que han sido proferidas órdenes de protección frente a los derechos colectivos involucrados, así:

"[...] La Sala advierte que los hechos que motivaron la accio?n popular objeto de estudio (relacionados con deficiencias en el suministro de agua potable, en la administracio?n de aguas negras, con humedad en el establecimiento carcelario, y con inconvenientes en el funcionamiento del sistema ele?ctrico), así? como sus pretensiones (protección de 3 derechos colectivos), no son atendidos por las medidas impartidas por la H. Corte Constitucional, a través de la sentencia T – 762 de 2015, por medio de la cual se reitera la existencia de un estado de cosas inconstitucional (ECI), en el Sistema Penitenciario y Carcelario del pai?s, declarado mediante la sentencia T – 388 de 2013. El sustento de esta afirmacio?n se encuentra en las siguientes razones:

La sentencia T – 762 de 2015 (i) reitera la existencia del ECI en el Sistema Penitenciario y Carcelario Colombiano, (ii) imparte órdenes particulares respecto de los casos que dieron origen al fallo, y (iii) expide mandatos generales de política criminal, que no responden a los hechos y a las pretensiones de la presente accio?n popular, pero sobretodo, que no protegen efectivamente los derechos colectivos reclamados mediante la accio?n popular del presente caso.

Si bien es cierto que las o?rdenes vige?simo se?ptima y treintage?sima se refieren a las necesidades de duchas, bateri?as sanitarias e infraestructura para el manejo de aguas (suministro de agua potable y administracio?n de aguas negras), lo cierto es que estos mandatos se refieren expresamente a los reclusos de los 16 centros de reclusio?n de los que conocio? la Corte Constitucional a trave?s de la sentencia T – 762 de 2015, entre los cuales no esta? incluido el que es objeto de la presente accio?n popular.

Vale la pena dejar en claro que trave?s de la sub - orden 21 de la orden vige?simo segunda, se ordena al INPEC, a la USPEC, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al DNP, ajustar los proyectos en ejecucio?n, a las condiciones mínimas de subsistencia digna y humana propuestas por el fallo. Esta orden no se refiere al desarrollo de nuevos proyectos de infraestructura como los requeridos por la accio?n popular, sino al ajuste de unos proyectos en curso, a unos estándares establecidos en la sentencia de la Corte Constitucional.

Por su parte, la sub - orden 24 de la orden vige?simo segunda, se dirige al INPEC, a la USPEC, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al DNP, para que en adelante, se aseguren que todos los proyectos y disen?os en infraestructura carcelaria y penitenciaria, cumplan de manera obligatoria con las condiciones mi?nimas de subsistencia digna y humana propuestas en la providencia de la Corte Constitucional. Nuevamente, esta orden es un llamado para que en el futuro, se construya infraestructura carcelaria y penitenciaria acorde con los esta?ndares establecidos por la sentencia de dicha Corporacio?n. La sub - orden no se refiere a la construcción de obras de infraestructura como las requeridas en la accio?n popular que nos ocupa.

[...]

Por lo anterior, esta Sala considera que las o?rdenes proferidas por la Corte Constitucional en la sentencia T – 762 de 2015, no atienden las necesidades puntuales que plantean los hechos y las pretensiones de la accio?n popular objeto de estudio. En consecuencia, la Sala encuentra la necesidad de impartir mandatos específicos que atiendan la protección de los derechos colectivos en el presente caso [...]". (Negrillas de la Sala)

XlI.7.3.3. En consecuencia, las órdenes específicas aquí proferidas no resultan contradictorias con lo dispuesto por la H. Corte Constitucional, y por el contrario, son necesarias para solventar las necesidades particulares y específicas que requieren los tres (3) centros de reclusión de Risaralda, a saber: Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Pereira – EPMSCPEI – "Cárcel 40", Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira – "Cárcel La Badea" y el Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal.

SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO   

En el caso sub examine, se advierte que la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, en el fallo de 17 de noviembre de 2017, encontró probado que la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), el Departamento de Risaralda y el Municipio de Pereira, incurrieron en la vulneración de los derechos e intereses colectivos relacionados con la salubridad y seguridad públicas y el goce de un medio ambiente sano[120]. Lo anterior, por cuanto encontró probadas y acreditadas las precarias y deficientes condiciones de infraestructura, así como el hacinamiento carcelario, que soportan en la actualidad los tres (3) centros de reclusión de Risaralda, a saber: Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Pereira – EPMSCPEI – "Cárcel 40", Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira – "Cárcel La Badea" y el Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal. En efecto, dentro del expediente, se encuentra plenamente acreditada la vulneración de las garantías colectivas arriba referidas, con ocasión de la omisión de las entidades accionadas en lo que a la falta de adopción medidas de tipo administrativo y presupuestal se refiere; en aras de dar una solución palpable a la problemática que aquí se zanja.

Así lo encontró acreditado y probado el Tribunal, cuando aseveró que:

"[...] (i) La discriminación y diferenciación entre sindicados y condenados es de obligatorio cumplimiento, es un imperativo de la Ley, en donde a los Departamentos y Municipios, áreas metropolitanas y al Distrito Capital, les corresponde la creación, fusión o supresión, dirección y organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva, en tanto a los ya condenados su reclusión es competencia del INPEC[121], (ii) las entidades aquí accionadas, sí son sujetos de responsabilidad frente a los altos índices de que presentan dichos centros de reclusión, que a su vez ocasiona deficiencias graves de servicios públicos y asistenciales a la salud de la población reclusa, problemas en infraestructura, falta de cupos, deficiencia en los servicios sanitarios (duchas, baterías sanitarias, etc.) y problemas de seguridad, que afecta los derechos colectivos de la población que se encuentra privada de la libertad[122] y, (iii) las condiciones de hacinamiento, sumadas a la precaria situación de salud, sanitaria y de infraestructura, ocasionada en parte por la no clasificación de los internos que presenta el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Pereira, constituyen un incumplimiento de las entidades accionadas de procurar a los internos unas condiciones materiales de existencia dignas, circunstancia que da lugar a la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y la seguridad y salubridad públicas de los internos, quienes se encuentran expuestos a enfermedades que pueden desencadenar en epidemias, situación que por su gravedad, podría atentar, incluso, contra otros derechos de carácter fundamental, tales como la salud y la propia vida de esta población especial [...]"[123]. (Negrillas y subrayas de la Sala)

En ese orden de ideas, esta Sala de Decisión hace suyas las consideraciones efectuadas por el Tribunal, por cuanto la vulneración de los derechos colectivos, en el sub lite, se encuentra verificada y comprobada en el caso objeto de estudio.  

Ahora bien, y de cara a resolver los recursos de apelación instaurados por la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC –[124] y por la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho[125], el acervo probatorio, la normativa y jurisprudencia aplicables al sub judice, así como los argumentos expuestos y consignados en las alegaciones de conclusión, cumplirán una importancia capital, para efectos de resolver la controversia objeto de debate.  

XIII.1. Resolución de los recursos de apelación en el sub judice, de cara al material probatorio.

XIII.1.2. Apelación de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC[126]:  

Pues bien, de conformidad con las pruebas que obran en el expediente popular, y de su análisis en conjunto, así como de los hechos relatados en la demanda popular elevada por la Defensoría del Pueblo – Regional Risaralda, la Sala estima que los argumentos formulados en sede de apelación, en definitiva, no se encuentran llamados a prosperar, como probatoriamente se respalda a continuación.

En efecto, las entidades aquí accionadas incurrieron en una omisión de la Ley 65 del 19 de agosto de 1993[127], pues no cuentan con las edificaciones e infraestructura apropiada y necesaria donde funcionan las cárceles para las personas sindicadas y detenidas preventivamente, si se tiene en cuenta que dicha obligación, es de naturaleza imperativa y no optativa. Son evidentes, también, los altos índices de hacinamiento presentados en el sistema penitenciario de orden nacional y, en especial, los que se presentan en los tres (3) centros de reclusión de Risaralda: Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Pereira – EPMSCPEI – "Cárcel 40", Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira – "Cárcel la Badea" – y el Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal.

Así se desprende, del  Informe técnico rendido por el Municipio de Pereira, como integrante del Comité Interdisciplinario conformado por orden judicial dada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en proveído calendado el 26 de julio de 2017 (proferido en desarrollo de audiencia de pacto de cumplimiento[128]); mediante el cual se describe de manera detallada la visita realizada al Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Pereira, donde se detalla lo siguiente, a saber:

"[...] En lo cual me permito comunicarle que el pasado 27 de enero de 2017, en el despacho de Subsecretaría de Gobierno y Conveniencia Ciudadana, se conformó el Comité Interdisciplinario conformado por la Secretaría de Educación, Secretaría de Infraestructura, Secretaría de Desarrollo Social y Político, Secretaría de Salud, Secretaría de Gobierno y Diger, en lo cual se les dio a conocer los alcances de la reunión en cuanto a lo ordenado por el Tribunal Contencioso Administrativo y se fijó plazo para entrega de información para el día viernes 10 de febrero de 2016, según Inspección Judicial al INPEC. De acuerdo a lo anterior, el día jueves 02 de febrero de 2017, se procedió en conjunto a las entidades a realizar visita pertinente al Centro Penitenciario. Por parte de la Secretaría de Infraestructura por el funcionario Andrés Felipe Herrera (Arquitecto), presentó informe detallado en cuanto a la problemática de hacinamiento (se adjunta informe).

Por parte de la Secretaría de Desarrollo Social y Político, la funcionaria Daniela Escudero, en entrevista con la psicóloga se pudo constatar que se maneja un alto nivel de discriminación contra las personas que son diversas sexualmente y que a causa de ésta problemática se han venido presentando unos inconvenientes dentro de las instalaciones, razón por la cual ella solicita que se ejecuten dentro del penal una serie de charlas dirigidas a la protección de los derechos de los presos que se encuentran en esta condición, así mismo se establece que en reunión con la Secretaria de Despacho, doctora Karen Stefany Zape y los Subsecretarios Dr. Héctor Fabio Artunduaga Mejía y la doctora Martha Isabel Ospina y se encuentran de acuerdo en implementar una charla dirigida a la guardia del penal sobre temas de diversidad sexual e identidad de género que ayuden a mitigar el riesgo de vulneración de derechos de los reclusos.

El Diger realizó visita de inspección de campo por medio del funcionario John James Castro, pudo constatar que el sistema eléctrico patio 5, patio 4, patio especial, patio 2 (área educativa), están ubicados en lugares inadecuados, daños en accesorios eléctricos, falta de mantenimiento, riesgo de incendio por corto circuito, cables sin el debido recubrimiento y sobrecargas en tomas corrientes, en lo cual recomienda que debe hacerse un mantenimiento prioritario cumpliendo las especificaciones técnicas de la norma del RETIE. En cuanto a las rutas de evacuación patio 5, patio 4, patio especial, patio 2, (área educativa), solo cuenta con una puerta (reja) para el ingreso y salida de personas; los pasillos internos de movilidad entre patios y celdas no son lo suficientemente amplios para una buena evacuación, más si se tiene en cuenta que todos conducen a una sola puerta (reja exterior) e internamente se encuentran con otros pasillos de evacuación de las celdas y patios, en lo cual como recomendación se determinó que se debe tener claro dentro del plan de emergencia, los protocolos correspondientes para la realización de una evacuación de emergencia y evaluarlo mediante simulacros, además no se cuenta con señalización de emergencia adecuada al interior de las instalaciones de la cárcel "La 40", que cumpla con la norma técnica establecida y no se cuenta con luces de emergencia. Recomendación: dentro del plan de emergencia dispuesto por las directivas de la cárcel "La 40", debe estar incluido el plan de señalización, ya que teniendo en cuenta las condiciones del lugar, se debe realizar un análisis técnico para determinar su ubicación y especificaciones técnicas de la misma.

Concerniente al equipamiento para la atención de emergencias patio 5, patio 4, patio especial, patio 2 (área educativa), se constata que las instalaciones cuentan con enfermería que atiende a los internos en el tema pre hospitalario; sin embargo no se evidenciaron la existencia de camillas y botiquines móviles para atender directamente en las áreas internas del lugar a cualquier lesionado, finalizando con las redes contraincendios patio 5, patio 4, patio especial, patio 2 (área educativa), no se cuenta con gabinetes contra incendios; para éste tema solo se apoyan con extintores móviles, los cuales son insuficientes dado el alto grado de acumulación de material combustible, especialmente en las celdas, así mismo se recomienda que con la asesoría del Cuerpo Oficial de Bomberos de Pereira adelantar un diagnostico en el cual se determinen las áreas de mayor riesgo al interior, para este tipo de amenaza. Por parte de la Secretaría de Educación, la funcionaria Ruby Alba Ladino entrega informe donde el Municipio, a través del SEM, ha asignado recurso humano con 27 docentes y 3 directivos, así mismo se tiene como propuesta establecer becas para educación superior y se revisará el convenio entre el Municipio y Universidades: UÑAD – U.T.P., se busca garantizar el recurso humano docente en el INPEC que permitan desarrollar proyectos educativos de resocialización, también se cuenta con el apoyo de ayudas didácticas para mejorar la calidad (computadores, videobeam, televisores), y se ha venido realizando la dotación de la biblioteca, en lo cual como recomendación se intervendrá el problema del TIC para dotación y finalizado se adjunta informe de los internos que se encuentran estudiando.

EN CUANTO A LA SECRETARÍA DE SALUD PÚBLICA Y SEGURIDAD SOCIAL, SE HIZO CONTROL DE INSPECCIÓN DE LAS CONDICIONES SANITARIAS Y SE EVIDENCIO QUE:

A) Las instalaciones físicas sanitarias son deficientes, encontrándose humedad en techos, paredes, patios, pasillos, áreas comunes, taller y áreas educativas. De acuerdo a los anteriores hallazgos, se deben de realizar los correctivos para eliminar los focos de insalubridad que puedan afectar la salud de los reclusos que se encuentran trabajando.

B) Las unidades sanitarias en los diferentes espacios presentan fugas de agua, falta de accesorios en los inodoros, enchape en mal estado, rotos y falta de rejillas a nivel del piso, las duchas y llaves de lavamanos y orinales colectivos presentan fugas por el mal estado de los accesorios.  

C) Los patios y la plaza de armas cuentan con cajas de inspección (aguas residuales y lluvias) en mal estado, presentan grietas y deterioro o destrucción de tuberías de aguas residuales en el patio 3.

D) Las unidades sanitarias del patio 2, las paredes de las duchas no están impermeabilizadas, con presencia de hongos y piso en mortero en cemento no adecuado.

E) Las instalaciones eléctricas en las celdas y pasillos no están bien protegidas.

F) En los pasillos dormitorios y patios se observan residuos de alimentos, los cuales generan un factor de riesgo para la proliferación de roedores.

G) En los patios 2-3-4- y 5 se observa un inadecuado manejo de los residuos sólidos; el establecimiento carcelario no tiene un sitio adecuado para el almacenamiento temporal de los residuos ordinarios.

H) En los diferentes patios se observan orificios y madrigueras que sirven de acceso a los roedores a las instalaciones penitenciarias.

I) Se evidencia que no hay una adecuada disposición de los residuos orgánicos generados de los restos de comida de los internos.

J) Se evidenció presencia de elementos inservibles y en desuso en la parte posterior del centro penitenciario, lo cual favorece a la proliferación de artrópodos y roedores.

K) La planta de alimentación no cuenta con una adecuada protección que evite la contaminación de los alimentos generada por los gases emitidos por los vehículos que se estacionan al frente de dicha planta.

L) La capacidad instalada del centro de reclusión es de 680 reclusos, y al momento de la visita, existen 1.278 internos, lo cual genera hacinamiento, ocasionando que varios reclusos tengan que dormir en el suelo, dicha situación se presenta en los patios 4 y 5.

M) El centro penitenciario cuenta con conexión al acueducto y alcantarillado municipal, en lo cual se evidencia desperdicio de agua causado por el mal estado de los artefactos y accesorios sanitarios.

N) Es constante la presencia de artrópodos (cucarachas, chinches, pulgas, garrapatas) y roedores, a pesar de las medidas implementadas por el establecimiento para tal efecto.

Ñ) Se evidencio presencia de sangre derramada, en el piso del patio 2, según manifiestan los internos proviene de los señores José Alejandro Castaño y Nelson Pino, los cuales se ocasionaron heridas a ellos mismos, y al parecer, dichas personas son portadoras del virus del VIH, poniendo en riesgo la salud de los demás internos que albergan en dicho patio.

O) En cuanto a la vigilancia, control y aseguramiento en salud, se pudo constatar que, en la infraestructura deteriorada en los consultorios del área de sanidad, se encuentra humedad.

P) El Consorcio y la USPEC, están trabajando en el aseguramiento de su población y en la prestación de servicios adecuados de la misma.

Q) La prestación de los servicios por parte de la IPS es insuficiente e inadecuada, pues en muchas ocasiones no tienen agenda para atender de manera eficiente a los usuarios (en cuanto a la atención ambulatoria, prioritaria y hasta en las urgencias debido a problemas en términos administrativos).

R) Algunas instituciones como el HUSJ manifiesta que solo se le prestarán algunos servicios, dado que la Fiducia le adeuda una cartera; manifiesta Méndez que han tenido que remitir pacientes a otras ciudades por ésta razón; así mismo, se tiene represada la atención por especialistas, por falta de oportunidad o convenio.

Recomendación: enviar base de datos con la población carcelaria al correo diana. castaneda@pereira.gov.co, con el propósito de hacer validación de derechos en salud, dicha base de datos se ha solicitado en varias ocasiones y no la han enviado, ésta base debe contemplar al menos nombres, apellidos y números de identificación.   [...]". (Negrillas y subrayas de la Sala)

  

De igual forma, se observa que en respuesta al requerimiento judicial efectuado por esta Alta Corporación (mediante auto popular de mejor proveer calendado el 19 de diciembre de 2018[130]), la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) allegó informe No. E-2019-000943 el 29 de enero de la presente anualidad, expedido por la Subdirección de Construcción y Conservación[131]; que refleja algunas de las actuaciones efectuadas por dicha entidad, con el fin de mitigar las falencias en cuanto a la problemática de hacinamiento y mantenimiento en el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Pereira – EPMSCPEI – "Cárcel 40", en el Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal y en el Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira – "Cárcel la Badea". En dicho informe, la USPEC informó a esta Alta Corte, lo que a continuación se enseña:

"[...] Teniendo en cuenta el marco de nuestra competencia, nos permitimos informarle que con ocasión de la suscripción del contrato interadministrativo No. 216144 del 29 de noviembre de 2016, con FONADE, se han venido ejecutando algunos contratos, con el fin de atender los requerimientos y suplir las necesidades de los establecimientos penitenciarios, entre otros, se encuentra EPMCS de Santa Rosa de Cabal; en donde se realizó mantenimiento y mejoramiento del alojamiento de los internos, mantenimiento y mejoramiento de unidades sanitarias de los patios 1 y 2, mantenimiento de UTE, mantenimiento y adecuación de garitas 1 y 2, mantenimiento del área de sanidad.

El estado actual de las obras se encuentra en finalización de los remates en celdas 5 del patio 2, celda 4 del patio 1, garita 2 y baños comunales del patio 1, se tiene previsto las entregas de estas intervenciones para la primera semana de febrero.

Por otro lado, la USPEC mediante el contrato de obra No. 178 de 2017, realizó mantenimiento general de la red hidrosanitaria, mantenimiento y mejoramiento del rancho, revisión y mantenimiento de la red eléctrica, mantenimiento del área de sanidad, revisión de redes y cambio de cubierta patio A, el cambio de aparatos sanitarios, de duchas, e impermeabilización general, revisión de taponamiento de las cajas del patio B.

Actualmente, se tiene proyectado obras para el mejoramiento del cerramiento a la vía y adecuación de garita de acceso. Se adjunta la ficha técnica de los avances de obra y las áreas intervenidas. (Anexo 1 y 2, en dos folios).

Adicionalmente, se informa que para Ia presente vigencia se viene gestionando los recursos para atender las priorizaciones presentadas por el INPEC, las cuales se detallan a continuación:

1. Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Santa Rosa de Cabal: según las priorizaciones presentadas por el INPEC, se solicitó en su momento, el mantenimiento y adecuación de tanques de almacenamiento de agua potable y sistema de bombeo.

2. Establecimiento RM Pereira: según las priorizaciones presentadas, solicitan la adecuación y/o construcción de talleres, aulas y salas polivalentes.

Finalmente, para mitigar el hacinamiento que presenta Ia Regional Viejo Caldas, se tiene previsto la construcción de Ia cárcel regional de Pereira, sobre Ia vía que conecta El Crucero de Combia y La Vereda El Guayabo en el Municipio de Pereira, a través del Contrato Interadministrativo No. 216144, suscrito entre la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelario – USPEC y el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo -FONADE-, este último adjudico el contrato No. 2182503 el 26 de diciembre de 2018 al CONSORCIO EL PÍLAMO, por valor de $131.624.734,512, y se adjudicó al CONSORCIO INTERVENTORÍA RlSARALDA el contrato de interventoría. En donde se tiene planeado, en una primera etapa, generar 900 cupos. En próximos días, se suscribirá el acta de inicio. Lo anterior para su conocimiento y fines pertinentes [...]". (Negrillas y subrayas de la Sala)                  

Observa la Sala, que también obra en el plenario, el Convenio interadministrativo de gerencia de proyectos No. 216144 del 29 de noviembre de 2016, suscrito entre la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) y el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (FONADE); y al que en la prueba documental arriba enseñada, el USPEC hizo referencia en su informe allegado a la Corporación. El objeto de dicho convenio, consiste en[132]:

"[...] El Mantenimiento y mejoramiento de la infraestructura física general de los establecimientos penitenciarios y carcelarios EPMSC Riosucio, EPMSC Anserma, EPMSC Santa Rosa de Cabal, EPMSC La dorada, EPMSC Aguadas, EPMSC ERE Pereira, EPMSC Manizales y Reclusión de Mujeres RM Manizales, a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC [...]".      

Aunado a lo anterior, la Sala también evidencia que reposa en el expediente copia simple de escritura pública No. 1977 del 23 de octubre de 2014, de cesión a título gratuito de un bien fiscal sin cuantía (lote de terreno de propiedad del Departamento de Risaralda), denominado "El Pílamo", ubicado en la vereda La Honda del municipio de Pereira (con matricula inmobiliaria No. 290-161205 y oficina de catastro de Pereira); en el cual se construirá el establecimiento penitenciario y carcelario de mediana seguridad de Pereira, proyecto este que fue asumido mediante convenio suscrito entre la USPEC y el FONADE, y dentro del cual se está próximo a publicar los pliegos de condiciones para el proceso contractual respectivo[133]. Como puede observarse, la USPEC en su informe con No. E-2019-000943 de 29 de enero de 2019 (esbozado líneas arriba), también hizo referencia al mencionado lote y/o predio denominado "El Pílamo".  

Sumado a ello, obra en la causa constitucional copia del acta de entrega No. 1845, de fecha 31 de octubre de 2014, firmada por el Director del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Pereira y el Representante de la Promotora de Vivienda de Risaralda; mediante la cual se perfeccionó la entrega material del inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria No. 290-161205 y ficha catastral No. 00-10-0008-0073 – "El Pílamo" (vereda El Guayabo - La Honda del municipio de Pereira) al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, en cesión a título gratuito mediante escritura pública No. 1977 del 23 de octubre de 2014, suscrita ante la notaría sexta del círculo notarial de Pereira. Allí se indicó, que:

"[...] Con la suscripción de la presente acta de entrega, las autoridades penitenciarias asumen el cuidado y vigilancia del bien inmueble ya referenciado; el cual consta del siguiente inventario, descrito en folio anexo con el correspondiente registro fotográfico [...]"[134].

De otra parte, se considera pertinente destacar, el contenido del informe con radicación núm. 620-RMPEI-DIRE (2019EE0013070) del 29 de enero de 2019[135], aportado por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) que, en respuesta al auto popular de mejor proveer señalado en precedencia, reseñó lo siguiente:

"[...] Por medio de la presente, me permito hacer envío de informes detallados, solicitados por su despacho, en atención al asunto de la referencia, del estado actual del Establecimiento de Reclusión de Mujeres "La Badea".

[...]

El nivel de hacinamiento en la reclusión de mujeres INPEC Pereira, el cual a la fecha es del 25.2%, teniendo en cuenta que la capacidad real del Establecimiento es de 305 personas y actualmente pernoctan en esta reclusión 382 privadas de la libertad. Lo anterior, dando cumplimiento en lo ordenado en el auto de mejor proveer Rad. No. 66001-23-33-000-2016-00526-01 (AP) del 19 de diciembre de 2018.

[...]

Me permito informar que el establecimiento tiene una capacidad para 305 PPL (Personas Privadas de la Libertad) según la parametrización, a la fecha hay un total de 382, presentando un nivel de hacinamiento del 25,2%, viéndose afectada la seguridad de establecimiento ya que las PPL habitan en espacios no adecuados y adaptados como alojamientos comunes que no cumplen con la condiciones mínimas de protección de la dignidad humana puesto que por la falta de espacio para movilidad de las internas se presentan accidentes al interior de las celdas y alteraciones de orden interno (riñas) afectando la salud mental tanto del personal de internas como del personal de Custodia y Vigilancia; no se cuenta con las suficientes baterías sanitarias y espacios comunes para permanecer durante el día, además se favorece la propagación de enfermedades infectocontagiosas.  

Se ve afectada la seguridad del RM, al tener un déficit de personal de Custodia y Vigilancia para cumplir a cabalidad con las obligaciones encomendadas por el Estado, como lo son el cumplimiento de las remisiones judiciales y médicas que desbordan la capacidad del establecimiento.

[...]

En mi calidad de apoderada del INPEC dentro del proceso de la referencia; me permito por medio del presente muy respetuosamente allegar Ia información respecto del estado actual del establecimiento reclusorio de mujeres de Pereira en lo atinente a hacinamiento, seguridad y salubridad; con el objeto de dar cumplimiento a la orden impartida en auto para mejor proveer del 19 de Diciembre de 2018. Tenemos para informar lo siguiente:  

Actualmente se realiza atención en salud a la PPL en el área de sanidad ubicada en el patio B; se cuenta con un consultorio médico, un consultorio de odontología, una sala de procedimientos mínimos y una sala para fisioterapia, y una habitación de aislamiento.

Contamos con atención por personal de sanidad contratado por FlDUCONSORCIO, para atención de la PPL: Enfermera Jefe. No. 1, auxiliar de enfermería No. 1, médico general No. 1, odontología No. 1, auxiliar de odontología No. 1, operaria servicios generales No. 1. Fisioterapeuta No. 1.

Se realizan programas de prevención y promoción contando con la siguiente PPL: Hipertensión arterial No. 36, diabetes mellitus No. 2, Hipertensión mas diabetes No. 5, planificación familiar No. 80, gestantes No. 4, menores No. 7, epoc No. 1, en el año 2018 se presentaron enfermedades infectocontagiosas No. 1 siendo un caso de TB en tratamiento, que solo requirió 8 días de aislamiento. Ya en segunda fase, para esta patología se realiza tamizaje cada 15 días de sintomáticas respiratorias y sus contactos tomando las baciloscopias respectivas con cultivo. Enfermedades de alto costo cáncer No. 2. y VIH No. 2.  

Se cuenta con las siguientes IPS que realizan Ia atención intramural en esta Reclusión: COHAN que realizan suministro de medicamentos, CEPAIN, atención de pacientes con VIH, laboratorio COLCAN que se realiza toma de laboratorios cada 8 días, ClDlM que realiza las ecografías según demanda. Lo anterior para fines pertinentes [...]". (Negrillas y subrayas por fuera de texto)   

En efecto, y de lo visto hasta esta etapa, a juicio de la Sala, los anteriores informes y documentos probatorios permiten denotar y enseñar con veracidad los altos índices de hacinamiento presentados, y que soportan en la actualidad, los centros de reclusión de Risaralda objeto de esta acción popular[136]; situación que ha sido puesta de presente por parte del INPEC y del USPEC a este Juez constitucional. Aunado a ello, es posible corroborar las precarias condiciones en lo que a la seguridad y salubridad públicas se refiere; si además se tiene en cuenta que, no se cuenta en la actualidad con la infraestructura, el personal y los medios suficientes para atender las apremiantes necesidades de la población reclusa y/o privada de la libertad. En síntesis, y en sentir de este juez colectivo, la problemática que dio origen al presente medio de control aún pervive y milita en la actualidad.          

De otra parte, obran en el expediente constitucional algunos otros elementos de prueba que, a juicio de la Sala, son relevantes y permiten ratificar la problemática carcelaria vivida en el departamento de Risaralda y que huelga enlistar de manera breve. Observemos:

Informe Administrativo (contentivo en CD) sobre el consolidado de los recursos y registros presupuestales destinados a las cárceles del territorio departamental de Risaralda, emitido por el Secretario de Gobierno y la Dirección de Presupuesto de la Secretaría de Hacienda del departamento de Risaralda, relativo a las vigencias 2013, 2014, 2015 y 2016, respectivamente[137].

Oficio elaborado por el Secretario de Hacienda y Finanzas Públicas de la Alcaldía de Pereira, con fecha 26 de octubre de 2016 y radicación No. 44141, por medio del cual se sustenta la partida asignada en el presupuesto para el 2017, en el que se informó que:  

"[...] En respuesta a la circular No. 021 de octubre 13 y relacionada con los recursos asignados en el Presupuesto para la Vigencia 2017, para atender la obligación prevista tanto en la Ley 65 de 1995 y 1709 de 2014, me permito informarle que en el Presupuesto de Gastos correspondiente a la Secretaría de Gobierno, en el rubro 3.18.14.34 denominado "Seguridad y Convivencia Ciudadana", se presupuestaron $100 millones, para atender dicha obligación legal [...]"[138]. (Se destaca)

Copia simple del acuerdo No. 073 del 6 de diciembre de 2016, emanado de la Junta Metropolitana extraordinaria de Pereira (gaceta metropolitana extraordinaria No. 73), por medio del cual se aprueba una partida presupuestal para el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Pereira – EPMSCPEI – "Cárcel 40"[139].  

Copia simple de la Circular No. 021, de fecha 13 de octubre de 2016, expedida por la Procuraduría Provincial de Pereira y dirigida a los Alcaldes Municipales, Presidentes de Concejos Municipales y Secretarios de Hacienda de Municipios de la Jurisdicción de la Procuraduría Provincial de Pereira (asunto: inclusión presupuestal), donde se solicitó:

"[...] en aras de dar cumplimiento a lo dispuesto por el señor Procurador General de la Nación, mediante la Directiva No. 001 de 2009, me permito solicitarles se sirvan incluir en los proyectos de presupuesto anual de ingresos, que deben estar a punto de presentar a consideración de los Honorables Concejos Municipales, las partidas necesarias para atender las obligaciones que en materia de responsabilidad sobre sindicados y centros de arraigo transitorio establece tanto la ley 65 de 1995 como la Ley 1709 de 2014 a las administraciones municipales. Del cumplimiento efectivo de las obligaciones legales antes señaladas, deberán ustedes remitir a este despacho la correspondiente certificación suscrita por el Secretario de Hacienda Municipal, en la cual se dé cuenta del monto aprobado para la vigencia fiscal 2017 [...]"[140]. (Subraya la Sala)

Copia simple de relación sobre el consolidado de aportes, recursos y órdenes de gasto que se han venido entregando a las cárceles del territorio departamental de Risaralda (certificado de conveniencia, oportunidad y registro de actividades No. 5366), de fecha 10 de marzo de 2017, expedido por la Alcaldía del Municipio de Pereira, para los años 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 y 2016, respectivamente[141].  

  

Resolución No. 4454 del 25 de julio de 2017, proferida por la Alcaldía de Pereira, "[...] Por medio de la cual se justifica el Convenio Interadministrativo de Integración de Servicios para contribuir a la reclusión de mujeres de Pereira – Departamento de Risaralda, con el fin de recibir personas sindicadas en detención preventiva y condenadas por contravenciones que hayan sido privadas de la libertad por decisión de autoridad judicial [...]"[142].  

Copia de Convenio de Integración de servicios No. 259 de 2017, celebrado entre el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC y el Municipio de Pereira – Departamento de Risaralda, cuyo objeto radica, en síntesis, en:

"[...] Contribuir la reclusión de mujeres de PEREIRA DEPARTAMENTO DE RISARALDA, con el fin de recibir personas sindicadas en detención preventiva y condenadas por contravenciones, que hayan sido privadas de la libertad por decisión de autoridad judicial [...]"[143].  (Negrillas y subrayas por fuera de texto)

De los fragmentos probatorios enlistados en precedencia, resulta palmario para la Sala que, en definitiva, si bien el departamento de Risaralda en coadyuvancia con otros entes y autoridades han buscado ejecutar y/o llevar a cabo algunas gestiones y tareas de índole administrativo y presupuestal, con miras a mitigar o solucionar el tema concerniente al hacinamiento vivido en dicho departamento (así como conjurar la trasgresión de los derechos colectivos alegados como conculcados), es posible concluir que, aún son apremiantes, las necesidades de quienes se encuentran cautivos en dichos centros de reclusión; y en ese orden de ideas, la problemática que aquí se suscita, no puede ni debe escapar de la órbita de éste Juez Constitucional, quien ciertamente debe tomar las medidas pertinentes en el asunto de la referencia.

Corolario de lo anterior, la Sala pone de presente, aquí, y de manera sucinta y sumaria, algunas otras pruebas, documentos y contratos que vale la pena destacar, para efectos de verificar ciertas gestiones que se han adelantado al interior del mentado departamento en el caso de marras; buscando dar solución a esta interminable y permanente problemática que nos asiste. Veamos:

Contrato de comodato No. 1436 del 3 de diciembre de 2015, firmado por el Departamento de Risaralda y la Cárcel del Distrito Judicial de Pereira, cuyo objeto contractual gravitaba en torno a:

"[...] Entregar en comodato a la Cárcel Distrito Judicial de Pereira, bienes muebles de propiedad del Departamento de Risaralda, con el fin de apoyar el programa de resocialización de la población reclusa del Departamento de Risaralda. A continuación se describen los equipos a entregar, objeto de éste contrato de comodato [...]"[144]. (Subraya la Sala de Decisión)

Contrato de comodato No. 1470 del 17 de diciembre de 2015, suscrito entre el Departamento de Risaralda y el Centro de Reclusión de Mujeres de Pereira, cuyo objeto radicaba en:

"[...] Entregar en comodato a la Reclusión de Mujeres de Pereira, una sala virtual para las diligencias que se hacen a través de audiencias, en el interior de esa Institución penitenciaria, y diez (10) equipos de cómputo [...]"[145]. (Se destaca)

Copia de contrato de suministro No. 1441 del 13 de diciembre de 2016 (modalidad de contratación: invitación de mínima cuantía), suscrito entre el Departamento de Risaralda y el contratista INVERGLOBAL TEAM S.A.S., para efectos de:

"[...] oferta relacionada con el siguiente objeto: ADQUISICIÓN DE KITS DE ASEO PERSONAL CON DESTINO A LOS ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS, POR VALOR DE $ 29.994.944,oo Y CANTIDAD DE 3.004 UNIDADES [...]"[146]. (Resalta la Sala)

Contrato de comodato No. 1453 del 15 de diciembre de 2016, suscrito entre el Departamento de Risaralda y el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Santa Rosa de Cabal (EPMSC), cuyo objeto consistía en:

"[...] El préstamo de uso que hace el comodante - DEPARTAMENTO DE RISARALDA - al comodatario ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO DE MEDIANA SEGURIDAD Y CARCELARIO DE SANTA ROSA DE CABAL (EPMSC) de dos (2) equipos de cómputo, marca HP, identificados con los seriales No. MXL5211KYX y MXL5211KXK, avaluados cada uno en la suma de dos millones de pesos ($2.000.000.oo) [...]"[147]. (Negrillas por fuera de texto)

Por último, obra copia de memorando de acta de entrega de Kits de aseo personal No. 000501-19696, de fecha 28 de diciembre de 2016, proferida por el Secretario de Despacho de la Secretaría de Gobierno de Risaralda, en el que se comunicó lo siguiente:

"[...] De acuerdo a la invitación de mínima cuantía No. 1441 del 13 de diciembre de 2016, cuyo objeto es "Adquisición de Kits de aseo personal, con destino a los Establecimientos Penitenciarios", por valor de $ 29.994.944,oo, donde se adquirieron 3004 Kits, respetuosamente le informo para los fines pertinentes que en el día de hoy 28 de los corrientes, fueron recibidos y entregados a satisfacción al Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad Carcelario ERE de Pereira, por parte de la Secretaría de Gobierno del Departamento [...]".[148] (Se subraya)       

Del referido material probatorio indicado en precedencia, y de su análisis en conjunto, la Sala encuentra que, en efecto y se itera, si bien se ha intentado mediante la adopción de diferentes medidas de índole material, contractual, administrativo y presupuestal solucionar el asunto carcelario que aquí nos convoca y que es objeto de controversia, dicho apoyo técnico efectuado por las distintas autoridades y entidades resulta a todas luces insuficiente, de cara a la realidad que se padece en los centros de reclusión antes referidos; pues sólo permite generar un diagnóstico y/o mapeo general del panorama actual, mas sin embargo, no ofrece una verdadera solución palpable en derecho para superarlo a plenitud.

Ahora bien, aterrizando al sub judice, y de cara a los argumentos consignados en el recurso de alzada elevado por parte de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), concernientes a los trámites presupuestales y a la escasez de recursos económicos, cabe anotar que, esta Sección, ya se ha pronunciado en ocasiones anteriores frente a la problemática que aquí se suscita[149], como por ejemplo, ocurrió en destacable sentencia del 15 de diciembre de 2016, rad. Núm. 63001-23-33-000-2015-00084-01 (AP) – C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés (E), donde entre otros aspectos, se anotó que[150]:     

"[...] 12.2. Los trámites presupuestales y la escasez de recursos económicos, no justifican la desprotección de los derechos colectivos.  

En reiterada y uniforme jurisprudencia[151], la Sala ha puesto de presente que, el hecho de que la ejecución de obras públicas esté supeditada al agotamiento  de los pasos previos, de la formulación e inscripción de proyectos en los Bancos de Proyectos de Inversión, así como de la inclusión de los proyectos en los planes de desarrollo municipal, departamental y nacional, no es razón para negar la protección de los derechos colectivos cuando está probado el supuesto fáctico que sirvió de fundamento a la acción popular. En este caso, el juez debe ordenar a las autoridades adelantar las gestiones técnicas de planeación, las contractuales y presupuestales conducentes a que los respectivos proyectos se incluyan en el plan de desarrollo y cuenten con disponibilidad presupuestal, para que luego de cumplirse las exigencias legales puedan ejecutarse.

Además, esta Sala ha manifestado que la falta de disponibilidad presupuestal  no enerva la acción ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos. Ante esa situación, lo procedente es ordenar a las autoridades que efectúen las gestiones administrativas y financieras necesarias para obtener los recursos económicos requeridos.

[...]

Vale la pena citar la sentencia de esta Sección, proferida el 22 de enero de 2015, C.P. Guillermo Vargas Ayala:

"Como se puede leer en la jurisprudencia transcrita, la falta de recursos públicos no es óbice para proteger los derechos e intereses colectivos; la efectividad de los derechos colectivos garantizados por la Constitución y la ley demandan atención prioritaria de las autoridades administrativas, y si su actuación no colma las exigencias de protección impuestas por el ordenamiento jurídico, es deber del Juez Constitucional de Acción Popular velar porque dicha situación sea debidamente atendida.

Cosa distinta es que para el cumplimiento del fallo se requieran hacer erogaciones presupuestales y que para ello en la sentencia se deban tomar en consideración los tiempos necesarios para surtir los trámites del caso y ordenar agotar los pases presupuestales y trámites administrativos correspondientes. Es claro que las órdenes impartidas por el Juez de Acción Popular no pueden hacer abstracción de las exigencias impuestas por la realidad material en que opera la Administración ni por la legislación vigente en materia presupuestal en particular, ni por el marco legal que rige las actuaciones administrativas en general. De aquí que en esta clase de procesos el Juez Constitucional deba siempre ponderar cuidadosamente qué clase de obligaciones impone con el tiempo y las condiciones en que debe llevarlas a cabo [...]". (Subrayado fuera de texto)

De igual forma, dicha regla se encuentra presente en reiterada jurisprudencia de esta Sección Primera, la cual se esboza en la sentencia de 10 de abril de 2008[152]:

"[...] La falta de disponibilidad presupuestal y las implicaciones de una orden judicial en la planeación no son razón para dejar de conceder la protección reclamada cuando se ha demostrado la amenaza o la violación del derecho colectivo. Esta Sala ya ha tenido oportunidad de desvirtuar el argumento del apelante para enervar la protección de los derechos colectivos a pretexto de la incidencia que las órdenes impartidas para asegurar su protección tendría en el Plan y atendida la escasez de recursos presupuestales.

[...]

Se reitera que la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos. Cosa distinta es que ante  esa situación  lo procedente sea  ordenar a las autoridades municipales que efectúen las gestiones  administrativas y financieras necesarias para obtenerlos [...]" (Negrillas y subrayas de la Sala)  

En ese orden de ideas, los argumentos esbozados por la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), en lo atinente a los trámites presupuestales y a la escasez de recursos económicos, al tenor del precedente jurisprudencial arriba referido, no están llamados a prosperar ni a salir avantes; por cuanto ello no es impedimento para la protección de los derechos e intereses colectivos, en especial los de la población privada de la libertad (PPL).

Lo anterior, por cuanto la necesidad de gestionar y realizar acciones concretas para superar dicho estado de hacinamiento en el centro carcelario objeto de esta acción popular, el hecho de que sea necesario surtir unas etapas presupuestales para obtener los recursos requeridos por dichas obras y la escasez de esos recursos económicos, no justifican la desprotección de los derechos colectivos de los internos y detenidos, cuando está probado el supuesto fáctico que sirvió de fundamento a la acción popular, tal y como ocurre en este caso. (Destaca la Sala)

Corolario de lo anterior, y en reciente providencia popular de la Sección Primera de esta Alta Corte, calendada el 19 de noviembre de 2018 (C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés), donde en concordancia con los supuestos fácticos y jurídicos que aquí se estudian, el Consejo de Estado esgrimió[153]:

"[...] En consecuencia, el juez debe ordenar a las autoridades adelantar las gestiones técnicas, de planeación, las gestiones contractuales y presupuestales conducentes a que el respectivo proyecto de inversión sea incluido en el plan de desarrollo, cuente con disponibilidad presupuestal y, luego de cumplirse las exigencias legales, sea ejecutado [...]". (Negrillas y subrayas por fuera de texto original)

Además, la Sala encuentra que, sin duda alguna, la conducta desplegada por la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), acorde con la normativa citada de forma precedente y los deberes legales que le atañen, permite entrever que sí transgredió los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad públicas de los reclusos y detenidos que moran en los tres (3) centros de reclusión de Risaralda, a saber: Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Pereira – EPMSCPEI – "Cárcel 40", Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira – "Cárcel La Badea" y en el Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal.

Lo anterior, por cuanto si bien es cierto al tenor del material probatorio que obra en el expediente, se observa que las entidades accionadas han desplegado algunas actividades tendientes a mantener y conservar la infraestructura carcelaria y penitenciaria, estas han resultado insuficientes y/o exiguas; puesto que aún no se han puesto en condiciones óptimas y dignas los lugares de reclusión arriba referidos, de tal manera que se garantice para sus usuarios la seguridad y salubridad públicas así como el goce a un medio ambiente sano en dichos centros.

Así, las pruebas allegadas y que pretenden hacer valer tanto el INPEC como la USPEC, al interior de la presente causa popular que se estudia, resultan a todas luces veraces, útiles y conducentes; en el sentido que permiten reflejar y observar que las entidades aquí demandadas no han desarrollado y/o llevado a cabo una actividad verdaderamente coordinada, eficaz y eficiente, con el fin de proteger los derechos colectivos que, efectivamente, resultaron conculcados en el sub examine.

Adicionalmente, de las pruebas obrantes en el expediente, y en relación con el argumento indicado por la USPEC con relación a la concurrencia de competencias entre las gobernaciones y las alcaldías en materia de atención penitenciara, lo cierto es que la Sala considera que dicho planteamiento no cuenta con vocación de prosperidad; en tanto si bien es cierto los entes territoriales forman parte del sistema carcelario, ello no contradice el hecho consistente en que a la USPEC le corresponda, de manera prioritaria, la atención y salvaguarda de este tipo de instituciones, tal como lo establece el artículo 2.2.1.12.2.6. del Decreto 0204 del 10 de febrero del 2016[154]:

"[...] Artículo 2.2.1.12.2.6. Infraestructura para la efectiva prestación de los servicios penitenciarios y carcelarios. La infraestructura para la efectiva vigilancia, custodia, atención y tratamiento de las personas privadas de la libertad, compuesta, entre otros, por las celdas, los puestos y mecanismos electrónicos de control y vigilancia, los espacios requeridos para el trabajo, el estudio y la enseñanza, así como las áreas administrativas de los centros de reclusión, estará a cargo de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC).

Parágrafo. La lista de los elementos mencionados en el presente artículo es meramente ilustrativa y no excluye bienes y servicios que se requieran para el funcionamiento del sistema penitenciario y carcelario, de acuerdo a las competencias de cada entidad [...]". (Subrayas fuera de texto)

Sin embargo, lo anterior no es óbice para que se mantenga la orden dada por el a-quo en el ordinal 4º de su fallo de primer grado, respecto de las competencias atribuibles al municipio de Pereira y al Departamento de Risaralda, en el restablecimiento de los derechos colectivos; en los términos previstos en las sentencias Nos. T-153 de 1998, T-388 de 2013 y T- 762 de 2015, proferidas por la Corte Constitucional.   

No está demás, aquí, esbozar que sobre los mencionados derechos colectivos, ésta Sección construyó un concepto mediante sentencia de 13 de mayo de 2004, expediente con número de radicación 25000-23-25-000-2002-02788-01 (AP), así:

"[...] En lo que respecta al derecho colectivo relacionado a la seguridad y salubridad públicas los mismos han sido tratados como parte del concepto de orden público y se han concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad.  En efecto, la jurisprudencia constitucional ha afirmado:

"Las restricciones a las libertades ciudadanas encuentran fundamento en el concepto de orden público, entendiendo por tal, las condiciones mínimas de seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad que deben existir en el seno de la comunidad para garantizar el normal desarrollo de la vida en sociedad. Para que estas condiciones mínimas se cumplan es necesario, por parte del Estado, a través de las respectivas autoridades, adelantar una labor preventiva que las haga efectivas: la seguridad, con la prevención permanente de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas; la tranquilidad, con la prevención de los desórdenes en general, ya se trate de lugares públicos o privados; la salubridad, con la prevención de factores patológicos que pongan en riesgo la vida, la salud o la integridad física de los ciudadanos; la moralidad, con la prevención de manifestaciones externas de conducta que no se ajusten a ciertos principios mínimos de respeto entre las personas y que, en algunos casos, se encuentran expresamente prohibidas por la ley[155]"

"La salubridad y seguridad públicas son derechos colectivos y, por tanto, se deben proteger a través de las acciones populares. Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos [...]." (Resalta la Sala)

  

De igual forma, resulta ostensible que la relevancia del derecho colectivo a la seguridad y salubridad pública ha sido analizada por la Sección Primera de esta Corporación[156], en los siguientes términos, a saber:

"[...] La trascendencia social de los conceptos de seguridad y salubridad pública y del derecho colectivo que fundamentan ha llevado a esta Sala de Decisión a sostener que:

"(...) constituyen las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad. Su contenido general implica, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria."[157]

Por ende, dada la amplitud de su radio de acción, como ha sido subrayado por esta Corporación, el derecho colectivo a la salubridad pública "se puede garantizar desde una perspectiva de abstención (negativa o de impedir una conducta) o de promoción (activa o de realización de un comportamiento) en aras de asegurar las condiciones esenciales de salud pública"[158]. En consecuencia, es claro para la Sala que su vulneración también puede desprenderse tanto de una actitud activa (actuaciones, reglamentos, contratos, etc.), como pasiva (omisión administrativa) de parte de las autoridades responsables de su guarda y realización efectiva [...]." (Negrillas de la Sala)

En adición, la Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado, en sentencia de 26 de noviembre de 2013, rad. 25000-23-24-000-2011-00227-01(AP), señaló lo siguiente, a saber:

"[...] los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas se pueden garantizar desde una perspectiva de abstención (negativa o de impedir una conducta) o de promoción (activa o de realización de un comportamiento) en aras de asegurar las condiciones esenciales de salud pública y de tranquilidad que permitan la vida en comunidad y, por consiguiente, faciliten la convivencia pacífica entre los miembros de la sociedad [...]."

En ese entendido, y con todo lo expuesto en precedencia, la Sala puede arribar a la conclusión ineludible de que, en definitiva, los argumentos consignados en el recurso de alzada por parte de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) no se encuentran llamados a prosperar, finalmente.       

XIII.1.3. Apelación de la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho[159]:

Ahora bien, y en lo que al recurso de apelación instaurado por La Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho hace referencia, la Sala observa que si bien al tenor de la normatividad pertinente y antes referida, dicha Cartera no es la autoridad administrativa encargada directamente de satisfacer los servicios a las personas sindicadas preventivamente, ni a los internos recluidos en los establecimientos penitenciarios y carcelarios (por cuanto dentro del ámbito de sus atribuciones asegura que ha realizado las obligaciones de coordinación, seguimiento y ha fijado los lineamientos de política criminal y penitenciaria que le competen frente a la problemática carcelaria), ello no es óbice para que pueda desentenderse del todo de la problemática que aquí se suscita, ni que tampoco sea de su resorte; así como pretender evadir las responsabilidades que como Ministerio le atañen, situación que por cierto tiene un fuerte impacto nacional reflejado en diferentes frentes.

Ahora, y cabe recordarlo, si bien es cierto recae en el INPEC y en la USPEC el deber y la obligación de atender los asuntos al interior de los Centros Penitenciarios y Carcelarios del país, como lo son entre otros, la atención médica; las condiciones de salubridad; la asignación de celdas para dormir y para atender visitas conyugales; los traslados de internos a otros establecimientos; la prestación del servicio de salud; agua; alimentación; y de infraestructura carcelaria[160], ello no significa que no sea necesaria una colaboración armónica, conjunta, solidaria y concatenada entre todas las entidades que aquí fungen como accionadas, y todo ello, bajo la justificación de velar y proteger los derechos e intereses colectivos que efectivamente fueron conculcados y/o transgredidos en el sub judice.

Es cierto, y se itera, que la función de dicha Cartera Ministerial se circunscribe legalmente a adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar la política pública en materia de asuntos carcelarios y penitenciarios, mas sin embargo,  tal y como lo puso de presente el Tribunal en su fallo de primer grado:

"[...] Así las cosas, consideramos que la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública en los centros carcelarios colombianos es un hecho notorio que puede ser en parte solucionado con el cumplimiento estricto de las herramientas que da la ley y con medidas de coordinación entre las entidades públicas que conforman los diferentes sistemas, en este caso, el sistema carcelario y penitenciario; no por el contrario, desconociendo que se es parte del sistema y dejando la responsabilidad solo a algunos de los que lo conforman. El trabajo coordinado de todas las entidades del Estado es una forma sensata para llevar a cabo los fines de la administración pública [...]"[161]. (Negrillas y subrayas de la Sala)  

  

De igual manera, la Sala comparte a plenitud, y hace suya, la aseveración efectuada por el a-quo en su providencia recurrida de 17 de noviembre de 2017, según la cual:

"[...] las entidades aquí accionadas, sí son sujetos de responsabilidad frente a los altos índices de que presentan dichos centros de reclusión, que a su vez ocasiona deficiencias graves de servicios públicos y asistenciales a la salud de la población reclusa, problemas en infraestructura, falta de cupos, deficiencia en los servicios sanitarios (duchas, baterías sanitarias, etc.) y problemas de seguridad, que afecta los derechos colectivos de la población que se encuentra privada de la libertad [...] las condiciones de hacinamiento, sumadas a la precaria situación de salud, sanitaria y de infraestructura, ocasionada en parte por la no clasificación de los internos que presenta el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Pereira, constituyen un incumplimiento de las entidades accionadas de procurar a los internos unas condiciones materiales de existencia dignas, circunstancia que da lugar a la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y la seguridad y salubridad públicas de los internos, quienes se encuentran expuestos a enfermedades que pueden desencadenar en epidemias, situación que por su gravedad, podría atentar, incluso, contra otros derechos de carácter fundamental, tales como la salud y la propia vida de esta población especial [...]"[162]. (Negrillas y subrayas por fuera de texto)

Por ende, el Ministerio de Justicia y del derecho, como ente rector en materia de la política pública carcelaria y penitenciaria, le corresponde servir de instancia articuladora entre las distintas entidades demandadas encargadas del restablecimiento de los derechos colectivos; para lo cual se considera de importancia capital, aquí, recordar el contenido del artículo 2.2.1.12.3.2 del Decreto 0204 del 10 de febrero del 2016[163], en lo que concerniente a la Integración del Comité de Coordinación de Funciones y Competencias INPEC – USPEC.

En este estado de cosas, resulta palmario par la Sala que, corresponde a las entidades accionadas, dar cabal cumplimiento a las normas así como al precedente judicial esbozado en precedencia, así como también, garantizar los recursos y los instrumentos necesarios para facilitar la construcción, creación, fusión, supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente; a fin de concretar las instalaciones en condiciones mínimas que garanticen la vida digna y la salud de estas personas, así como también, que se proceda con la clasificación respectiva.

Hay que referir que la omisión administrativa denunciada, expone a quienes son detenidos preventivamente así como a los habitantes de la municipalidad, a un constante y latente peligro o amenaza, sin justificación alguna, y más aún cuando se invoca la ausencia de recursos; toda vez que se trata de una apremiante necesidad para el goce efectivo de los derechos humanos y la prevalencia del interés general de todos los habitantes[165].  

En tal sentido, lo cierto es que por disposición de lo establecido en las sentencias de tutela Nos. T-153 de 1998, T-388 de 2013 y T- 762 de 2015, los entes territoriales deben articularse al sistema carcelario bajo la coordinación del Ministerio de Justicia y de la USPEC; y en ese entendido, las órdenes proferidas en el fallo popular de primer grado, están llamadas a ser confirmadas.

Lo anterior tiene pleno respaldo jurisprudencial, pues en sentencia de fecha 18 de mayo de 2018, la Sección Primera de esta Corporación[166] consideró que el Ministerio de Justicia y del derecho sí ostentaba funciones de ente coordinador y regulador de la política presidiaria carcelaria.

Aunado a todo esto, y al tenor del acervo probatorio allegado al sub lite, se observa que la Administración Municipal no tiene previsto ni mucho menos dispuesto el espacio para el funcionamiento de las cárceles y pabellones de detención preventiva, de manera que se pueda prevenir y/o evitar el hacinamiento de quienes son detenidos y sindicados, con unas condiciones mínimas y básicas que garanticen su permanencia en un contexto digno y dentro de un marco de seguridad.

Esta situación, en consecuencia, ha generado la afectación palpable de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano y la seguridad y salubridad públicas, que aún persiste y pervive en el sub lite; y que fueron amparados por el a-quo en su proveído apelado del 17 de noviembre de 2017, en favor de los reclusos y detenidos preventivamente en los tres (3) centros de reclusión del departamento de Risaralda. Visto lo anterior, los argumentos presentados en dicho recurso de alzada tampoco están llamados a salir avantes, y la Sala, por su parte, confirmará el amparo de los intereses colectivos arriba referidos, por las razones expuestas en precedencia y tal y como se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia.   

XIII.2. Conclusiones generales de la Sala de Decisión en torno a la totalidad del acervo probatorio allegado a la presente causa popular objeto de estudio.

Pues bien, y luego de un análisis conjunto, completo e integrado del acervo probatorio allegado a la presente causa que aquí se estudia (y que resulta de capital importancia para efectos de la decisión que éste Juez constitucional de segundo grado adoptará)[167], junto con la normativa y la jurisprudencia aplicables al sub lite, la Sala puede arribar a las siguientes conclusiones generales que, a continuación se exponen. Observemos:

Existió, efectivamente, y aún persiste, la transgresión de los derechos e intereses colectivos atinentes al goce de un ambiente sano y la seguridad y salubridad públicas (consagrados en los literales a) y g) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998), deprecados en la demanda popular y que fueron objeto de amparo por parte del Tribunal Administrativo de Risaralda, en su sentencia de primera instancia.  

Se encuentra plenamente probado y/o acreditado el hacinamiento al cual se encuentran sometidos los reclusos y los detenidos preventivamente en los tres (3) centros de reclusión de Risaralda, a saber: Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Pereira – EPMSCPEI – "Cárcel 40", Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira – "Cárcel La Badea" y el Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal.

En dichos centros de reclusión, se observa en general que las instalaciones físicas sanitarias son deficientes, hay fugas de agua, mal estado en los inodoros, enchapes en situaciones precarias y humedades; mal estado de tuberías y aguas residuales, mal manejo de residuos orgánicos (que alientan la presencia de roedores y diversos artrópodos); desperdicio de agua causado por el mal estado de los sanitarios, presencia de elementos inservibles y en desuso, entre otros.

Las rutas de evacuación son defectuosas (no cumplen con las normas técnicas establecidas para el efecto); no hay señalización apropiada y no hay luces de emergencia. Además, el sistema eléctrico requiere mantenimiento prioritario, pues enseñan un alto riesgo de incendio; hay algunos extintores móviles, pero, no en cantidad suficiente para efectos de mitigar el riesgo y/o amenaza de posible incendio, debido a la acumulación de combustible que hay en algunas celdas.

Se presenta, en general, una deficiente prestación de los servicios de salud, pues si bien cuentan con algunas enfermerías, hace falta dotación, no cuentan con camillas suficientes, ni botiquines móviles, ni gabinetes contra incendio. Aunado a ello, existe discriminación y/o segregación hacia las personas con diversidad sexual diferente.

En el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Pereira – EPMSCPEI, la planta de alimentación no cuenta con una adecuada protección, para efectos de evitar la contaminación de los alimentos que se consumen; generada por los gases de los vehículos automotores que se estacionan en frente de la misma.     

Se debe ordenar a la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, al Municipio de Pereira y al Departamento de Risaralda que, en el caso concreto, adopten las medidas necesarias de orden administrativo y presupuestal a las que haya lugar, con el fin de hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos aquí amparados[168], en el marco de sus competencias.  

En la presente causa, además, se pudo corroborar con claridad las competencias de las diferentes autoridades administrativas, las cuales deben actuar de manera armónica, coordinada, organizada, solidaria y concatenada para efectos de dar un cumplimiento real y efectivo a las órdenes que, en el sub examine, el juez constitucional impartirá y/o proferirá. En ese orden de ideas, la Sala confirmará el amparo de los derechos e intereses colectivos arriba referidos[169], por las razones expuestas en precedencia, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia popular.      

XIII.3. Órdenes concretas a impartir al interior de la presente acción popular.     

Con fundamento en todo lo señalado en precedencia, ésta Sala de Decisión procederá a modificar la parte resolutiva de la sentencia de 17 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda[170], de conformidad con las siguientes consideraciones:

1. La Sala de Decisión procederá a modificar únicamente el ordinal cuarto (4º) de la parte resolutiva de la sentencia de 17 de noviembre de 2017, proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, ampliando el plazo allí concedido a dieciocho (18) meses, para que, una vez ejecutoriada la presente providencia, las entidades condenadas procedan a adoptar las medidas necesarias de orden administrativo y presupuestal a las que haya lugar, con el fin de hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos aquí amparados; y se dé cumplimiento con lo establecido en el artículo 17 en concordancia con el artículo 63 de la Ley 65 del 19 de agosto de 1993[171], modificada por la Ley 1709 del 20 de enero de 2014[172], concerniente a la construcción, creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente, y se proceda con la clasificación respectiva.   
2. La Sala también dispondrá que, como medida de protección de los derechos colectivos antes citados, se realicen y/o instalen mesas de trabajo, con la presencia de la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, del Alcalde del Municipio de Pereira, del Gobernador del Departamento de Risaralda, de la Defensoría Pública del Pueblo – Regional Risaralda y de la Procuraduría para Asuntos Administrativos, las cuales tendrán a su cargo la adopción y verificación de las acciones necesarias para el cumplimiento de las órdenes contenidas en la presente sentencia popular.

Dichas mesas de trabajo, deberán realizarse como mínimo una (1) vez al mes, y las acciones y determinaciones que se adopten o se verifiquen en ellas, deberán ser informadas por las mentadas autoridades al comité de verificación de la sentencia, el cual fue integrado y/o conformado por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, en su fallo de 17 de noviembre de 2017.

Y, adicionalmente, y como órdenes específicas en cabeza del Ministerio de Justicia y del Derecho (en virtud del artículo 2.2.1.12.3.2. del Decreto 0204 del 10 de febrero de 2016[173]), dicha cartera deberá actuar como ente articulador y coordinador de las actividades que se desarrollen en el marco de las mesas y del Comité de Coordinación de Funciones y Competencias del INPEC y USPEC.    

3. Por último, la Sala de Decisión también ordenará que, en el término de quince (15) días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, se allegue un cronograma en el cual se delimiten claramente las actividades y gestiones que se realizarán y efectuarán para el cumplimiento íntegro de la orden, especificando, cada una de las responsabilidades y deberes de las entidades y autoridades condenadas (estas son, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, el Departamento de Risaralda y, por último, el Municipio de Pereira).

En todo lo demás, y como es natural, se dejará incólume el contenido de la parte resolutiva de la sentencia apelada de 17 de noviembre de 2017, proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda.

Resulta evidente que, las ordenes aquí impartidas, no resultan ser un asunto ajeno a las competencias del juez de la acción popular, antes bien, por el contrario, se ha consolidado como una de las formas de materialización del Estado social, constitucional y democrático de derecho y del principio de solidaridad.

Con base en lo anterior, la Sala considera que la decisión aquí asumida, como consecuencia de la precaria situación que padecen los tres (3) centros de reclusión de Risaralda[174], resulta ser una consecuencia lógica, obligatoria e ineludible de cara a los hechos probados, en virtud del propósito de garantizar el ejercicio adecuado y pacífico de derechos colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano y la seguridad y salubridad públicas, de todos los reclusos y detenidos de forma preventiva que yacen hacinados en los centros penitenciarios en comento.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

FALLA:

PRIMERO: MODIFICAR el numeral 4º de la sentencia de 17 de noviembre de 2017, proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, el cual quedará así:

"CUARTO: Ordenar al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, al Municipio de Pereira y al Departamento de Risaralda que en el término de dieciocho (18) meses contado a partir de la ejecutoria de esta sentencia adopten las medidas necesarias de orden administrativo y presupuestales a que haya lugar con el fin de hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos aquí deprecados, y se dé cumplimiento con lo establecido en el artículo 17 en concordancia con el artículo 63 de la Ley 65 de 1993 modificada por la Ley 1709 de 2014, concerniente a la construcción, creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente, y se proceda con la clasificación respectiva."

SEGUNDO: ADICIONAR un ordinal DÉCIMO a la sentencia de 17 de noviembre de 2017, de la siguiente forma:

"DÉCIMO: ORDENAR que, y como medida de protección de los derechos colectivos antes citados, se realicen y/o instalen mesas de trabajo, con la presencia de la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, del Alcalde del Municipio de Pereira, del Gobernador del Departamento de Risaralda, de la Defensoría Pública del Pueblo – Regional Risaralda y de la Procuraduría para Asuntos Administrativos las cuales tendrán a su cargo la adopción y verificación de las acciones necesarias para el cumplimiento de las órdenes contenidas en la presente sentencia popular. Dichas mesas de trabajo, deberán realizarse como mínimo una (1) vez al mes, y las acciones y determinaciones que se adopten o se verifiquen en ellas, deberán ser informadas por las mentadas autoridades al comité de verificación de la sentencia, el cual fue integrado y/o conformado por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, en su fallo de 17 de noviembre de 2017.

Y, adicionalmente, y como órdenes específicas en cabeza del Ministerio de Justicia y del Derecho (en virtud del artículo 2.2.1.12.3.2. del Decreto 0204 del 10 de febrero de 2016), dicha cartera deberá actuar como ente articulador y coordinador de las actividades que se desarrollen en el marco de las mesas y del comité de Coordinación de Funciones y Competencias del INPEC y USPEC".

TERCERO: ADICIONAR un ordinal UNDÉCIMO al proveído apelado, de la siguiente manera:

"UNDÉCIMO: ORDENAR que, en el término de quince (15) días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, se allegue un cronograma en el cual se delimiten claramente las actividades y gestiones que se realizarán y efectuarán para el cumplimiento íntegro de la orden, especificando, cada una de las responsabilidades y deberes de las entidades y autoridades condenadas (estas son, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, el Departamento de Risaralda y, por último, el Municipio de Pereira)."     

CUARTO: CONFIRMAR en todo lo demás el fallo impugnado.    

QUINTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

SEXTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriado este proveído.

NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.   

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ                NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

       Consejero de Estado                                                 Consejera de Estado

                Presidente

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ            ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

           Consejero de Estado                                         Consejero de Estado        

[1] Visible a folios 274 a 292 del cuaderno Nº 2 del expediente popular de la referencia.

[2] Folios 295 a 302 del cuaderno Nº 2 del expediente.

[3] Folios 255 a 272 del cuaderno Nº 2 de la causa constitucional.

[4] "Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones".

[5] "Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo".

[6] Folios 16 a 22 del cuaderno Nº 1 del expediente popular de la referencia.

[7] Folios 17 a 19 del cuaderno Nº 1 del expediente de la referencia.

[8] "Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario".  

[9] Folios 18 Vto. a 19 del cuaderno Nº 1 del expediente constitucional de la referencia.

[10] Folio 19 del cuaderno Nº 1 del expediente de la referencia.

[11] Folio 19 del cuaderno Nº 1 del expediente.

[12] Folios 21 a 22 del cuaderno Nº 1 del expediente popular de la referencia.

[13] Folios 23 a 24 del cuaderno Nº 1 del expediente constitucional

[14] Folios 25 a 27 del cuaderno Nº 1 de la causa popular.

[15] Ibíd., folios 79 a 100.

[16] Ibíd., folios 101 a 161.

[17] Ibíd., folios 173 a 174.

[18] Ibíd., folios 179 a 182.

[19] Folios 255 a 272 del cuaderno Nº 2 del expediente de la referencia.

[20] "Por el cual se crea la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC, se determina su objeto y estructura".

[21] "Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario".

[22] "Por medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, de la Ley 599 de 2000, de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras disposiciones".

[23] "Por la cual se organizan los establecimientos de reclusión del nivel nacional".

[24] Folios 268 Vto. a 269 del cuaderno Nº 2 de la causa constitucional.      

[25] Folios 269 Vto. a 270 del cuaderno Nº 2 del expediente.   

[26] Folio 270 Vto. del cuaderno Nº 2 del expediente popular.    

[27] Folio 270 Vto. del cuaderno Nº 2 de la causa constitucional.

[28] Folios 271 Vto. a 272 del cuaderno Nº 2 del expediente popular de la referencia.

[29] Folios 426 a 427 del cuaderno Nº 2 del expediente.  

[30] Folio 499 del cuaderno Nº 3 del expediente constitucional de la referencia.   

[31] Folios 508 a 509 del cuaderno Nº 3 del expediente.

[32] De acuerdo con los artículos 213 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) y 170 del Código General del Proceso (Ley 1564 del 2012).   

[33] Folios 508 a 509 del cuaderno Nº 3 del expediente.  

[34] Folios 274 a 292 del cuaderno Nº 2 del expediente.  

[35] "Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario  INPEC y se dictan otras disposiciones." (...) Art. 2°Funciones. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC tendrá las siguientes funciones: (...) 16. Determinar las necesidades en materia de infraestructura, bienes y servicios para cumplir con sus objetivos y funciones, y requerir su suministro a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC."

[36] Folios 283 a 284 del cuaderno Nº 2 de la causa colectiva.

[37] Ibíd., folio 283 Vto.

[38] Ibíd., folios 295 a 302.

[39] "Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario."

[40] Ibíd., folio 297.

[41] Folios 460 a 464 del cuaderno Nº 3 del expediente de la referencia.  

[42] Ibíd., folio 462 Vto.    

[43] Ibíd., folios 463 y 463 Vto.    

[44] Ibíd. folios 465 a 474.

[45] "Por el cual se crea la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC, se determina su objeto y estructura".

[46] Ibíd. folio 473 Vto.

[47] Ibíd. folio 474.

[48] Ibíd. folios 475 a 488.

[49] Ibíd. folios 484, 487 y 488.

[50] Ibíd. folios 489 a 493.

[51] "Por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica, las funciones del Ministerio de Justicia y del Derecho y se integra el Sector Administrativo de Justicia y del Derecho."

[52] "Por el cual se modifica la estructura orgánica y se determinan las funciones de las dependencias del Ministerio de Justicia y del Derecho."

[53] "Por el cual se crea la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC, se determina su objeto y estructura."

[54] "Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario  INPEC y se dictan otras disposiciones."

[55] Folio 491 del cuaderno Nº 3 del expediente de la referencia.

[56] Folios 496 a 502 del cuaderno Nº 3 de la causa constitucional.  

[57] Ibíd., folios 500 a 501 Vto.

[58] Ibíd., folio 502.

[59] "Artículo 37º.- Recurso de Apelación. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal competente. (...)".

[60] "Artículo 150.- Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. Modificado por el art. 615, Ley 1564 de 2012. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (...)".

[61] Visibles a folios 274 a 292 y 295 a 302 del cuaderno Nº 2 de la causa popular.

[62] Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez; T-466 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-443 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y T-254 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

[63] Corte Constitucional, Sentencia T-443 de 2013; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

[64] Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.

[65] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 2 de septiembre de 2004, Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Radicación número: N°2002-2693-01.

[66] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Bogotá, D.C., 5 de marzo de 2015. Radicación número: 15001-23-33-000-2013-00086-01(AP). Actor: Defensoría del Pueblo - Regional Boyacá. Demandado: Fiscalía General de La Nación - Dirección Seccional de Fiscalías De Tunja – CTI.

[67] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 9 de junio de 2011, Consejera Ponente: María Elizabeth García González. Radicación número: (AP) 25000-23-27-000-2005-00654-01. En aquella ocasión la Sección Primera estableció que la amenaza y/o vulneración de los derechos colectivos, se examina a la luz de la conducta diligente o negligente de las autoridades públicas o de los particulares, en cuanto al cumplimiento de sus deberes legales tendientes a protegerlos o a abstenerse de lesionarlos.

[68] Sobre el particular ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 30 de junio de 2011. Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número: 50001-23-31-000-2004-00640-01(AP).

[69] Folios 16 a 22 del cuaderno Nº 1 del expediente de la referencia.

[70] Previstos en los literales a) y g) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.

[71] Folios 271 Vto. a 272 del cuaderno Nº 2 del expediente de la referencia.

[72] "Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario  INPEC y se dictan otras disposiciones." (...) Art. 2°Funciones. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC tendrá las siguientes funciones: (...) 16. Determinar las necesidades en materia de infraestructura, bienes y servicios para cumplir con sus objetivos y funciones, y requerir su suministro a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC."

[73] Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Bogotá D. C., 10 de febrero de 2005. Radicación número: 25000-23-25-000-2003-00254-01(AP). Referencia: Acción Popular.

[74] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejera ponente (E): María Claudia Rojas Lasso. Bogotá D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil diez (2010). Radicación número: 44001-23-31-000-2005-00328-01(AC). Actor: Bartolo Poveda González. Demandado: Municipio de Maicao y Otros.

[75] Literal g) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998.

[76] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 5 de octubre de 2009, Rad. No. 19001-23-31-000-2005-00067-01. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.

[77] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 26 de noviembre de 2013, Rad. No. 25000-23-24-000-2011-00227-01(AP). C.P.: Enrique Gil Botero.

[78] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala, quince (15) de mayo de dos mil catorce (2014) Radicación Número: 25000 23 24 000 2010 00609 01 (AP) Actor: Herman Gustavo Garrido Prada Y Otros Demandado: Instituto Nacional De Vigilancia De Medicamentos Y Alimentos – Invima, Red Bull Colombia SAS Y Ministerio De Salud.

[79] H. Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-066 de 1995.

[80] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 15 de julio de 2004 (AP-1834), C.P. Germán Rodríguez Villamizar.   

[81] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de marzo de 2015, exp. No. 2011-00031-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala.   

[82] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de octubre de 2010, exp. No. 2005-01449-01 (AP), C.P. María Elizabeth García González.   

[83] Literal a) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998.

[84] Corte Constitucional, Sentencia C-632/11. Referencia: Expedientes D-8379. Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 31 y 40 (parcial) de la Ley 1333 de 2009 "Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones". Demandante: Luis Eduardo Montealegre Lynett. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Bogotá D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil once (2011).

[85] Corte Constitucional, Sentencia T – 254 de 1993.

[86] Corte Constitucional, Sentencia C – 671 de 2001.

[87] Sobre el particular ver sentencias: T – 1085 de 2012 y C – 431 de 2000.

[88] Corte Constitucional, Sentencia C – 632 de 2011.

[89] Ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso. Bogotá D.C., cinco (5) de noviembre de dos mil trece (2013). Radicación número: 25000-23-25-000-2005-00662-03(AP). Actor: Sonia Andrea Ramírez Lamy. Demandado: Ministerio Del Medio Ambiente y Otros.

[90] Ibídem.

[91] "Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario ­ INPEC y se dictan otras disposiciones".

[92] "Por el cual se crea la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC, se determina su objeto y estructura".

[93] "Por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica, las funciones del Ministerio de Justicia y del Derecho y se integra el Sector Administrativo de Justicia y del Derecho."

[94] "Por el cual se modifica la estructura orgánica y se determinan las funciones de las dependencias del Ministerio de Justicia y del Derecho."

[95] "Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario".  

[96] No obstante, esta obligación no ha sido asumida cabalmente por los Alcaldes y/o Gobernadores.

[97] "Por medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, de la Ley 599 de 2000, de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras disposiciones."

[98] "Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones."

[99] "Por el cual se crea la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC, se determina su objeto y estructura."

[100] "Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario  INPEC y se dictan otras disposiciones."

[101] "Por el cual se adiciona un Capítulo al Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1069 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho, y se definen las competencias de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) y del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) para el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Ley 1709 de 2014".    

[102] Las sentencias T-424 de 1992, M.P. Fabio Morón Díaz; T-522 de 1992, MP Alejandro Martínez Caballero; T-596 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón; T-219 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell;  T-273 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-388 de 1993, M.P. Hernando Herrera; T- 437 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-420 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-705 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

[103] A los reclusos se les suspenden los derechos de libertad física, locomoción y derechos políticos y restringe los derechos de la intimidad, de reunión o asociación, libre desarrollo de la personalidad y libertad de expresión.

[104] Evaluó 9 expedientes de tutelas presentadas por personas privadas de la libertad en 6 diferentes centros penitenciarios así: la cárcel de Cúcuta, la Tramacúa de Valledupar, la Modelo de Bogotá, Bellavista de Medellín, San Isidro de Popayán y la de Barrancabermeja.

[105] Pese a las cuantiosas inversiones efectuadas con ocasión de la observancia a las órdenes impartidas en la sentencia T-153 de 1998 del Tribunal Constitucional, lo cual permitía considerar la superación de la problemática.

[106] Normativa, investigación y judicialización procesal y de ejecución de pena (política carcelaria).

[107] El estado de cosas inconstitucional se generó "...por cuanto (i) los derechos constitucionales de las personas privadas de la libertad son violados de manera masiva y generalizada; (ii) las obligaciones de respeto, protección y garantía, derivadas de tales derechos, han sido incumplidas de forma prolongada; (iii) el Sistema ha institucionalizado prácticas claramente inconstitucionales, dentro de su funcionamiento cotidiano; (iv) hay una ausencia notoria de medidas legislativas, administrativas y presupuestales que se requieren con urgencia;  (v) la solución de los problemas estructurales compromete la intervención de varias entidades, que deben realizar acciones complejas y coordinadas; y, finalmente,  (vi) si todas las personas privadas de la libertad que se ven enfrentadas al mismo estado de cosas presentaran acciones de tutela (u otros mecanismos de defensa de sus derechos), tal como lo hicieron los accionantes de las tutelas acumuladas en esta oportunidad, el sistema judicial se congestionaría aún más de lo que está ocurriendo.(...)"

[108] Sentencia Corte Constitucional T-762 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, 16 de diciembre de 2015.

[109] Evaluó 18 expedientes de acciones de tutelas presentadas por personas privadas de la libertad en los siguientes 16 centros penitenciarios: EPMSC Cárcel Modelo de Bucaramanga- Pabellón Quinto; EPMSC Cárcel la 40 de Pereira; EPMSC de Santa Rosa de Cabal; EPMSC El Pedregal, en Medellín; EPMSC La Modelo, en Bogotá; Complejo Carcelario y Penitenciario Metropolitano de Cúcuta; EPMSC de Anserma Caldas; EPMSC de San Vicente de Chucurí; EPMSC de Cartago; EPAMS CAS de Palmira; EPMSC el Cunduy de Florencia; EPAMS CAS de Itagüí; Cárcel Villa Inés de Apartadó; EPMSC La Vega de Sincelejo; EPMSC de San Sebastián de Roldanillo y EPMSC de Villavicencio.

[110] Las demás órdenes fueron dirigidas a los casos concretos.

[111] Enuncia la sentencia T-762 de 2015 las condiciones mínimas de subsistencia a manera de ejemplo, las siguientes: "(...)

Que los horarios de alimentación y ducha se ajusten a los del común de la sociedad, y se ponga a disposición de los internos agua potable en la cantidad y frecuencia por ellos requerida;

Que los alimentos que se proporcionen estén en óptimas condiciones de conservación, preparación y nutrición;

Que el sistema sanitario, las tuberías de desagüe, baños y duchas estén en condiciones adecuadas de calidad y cantidad para atender al número de personas recluidas en cada establecimiento; igualmente deberán entregar a los reclusos una dotación de implementos de aseo mensualmente;

Que el servicio médico esté disponible de manera continua y cuente con medicinas, equipos y personal idóneos para los requerimientos de la población carcelaria.

Que los servicios de aseo e higiene de las instalaciones se amplíen y fortalezcan en procura de evitar enfermedades, contagios e infecciones;

Que se entregue a cada persona, especialmente a quienes no tienen celda para su descanso, una dotación de colchón, cobija, sábana y almohada, que permita un mejor descanso en un espacio adecuado para ese propósito;

Que se fomente la creación de espacios de trabajo y estudio, así como de actividades lúdicas y recreativas para las personas recluidas en estos establecimientos."

[112] Se diagnosticó que la crisis penitenciaria se había venido presentando debido a la obsolescencia de la infraestructura carcelaria, las deficiencias en la gestión y administración del sistema, la corrupción en la guardia penitenciaria, insuficiencia de presupuesto, la sobrepoblación carcelaria, la lentitud de procesos judiciales y la falta de representación jurídica de los reclusos

[113] Se previó la construcción de 1 centro penitenciario de alta seguridad.

[114] Se previó la construcción de 11 nuevos centros penitenciarios regionales.

[115] Sentencia T-153 de 1998 y T-388 de 2013, entre otras.

[116] Documentos CONPES 3086 de 2000; 3277 de 2004; 3412 de 2006 y 3575 de 2009.

[117] Con fundamento en la sentencia T-388 de 2013 que reconocía como causa de la crisis carcelaria las fallas estructurales de la política criminal a lo largo de todas sus etapas.

[118] Verbigracia, en la sentencia del 27 de octubre de 2017. Expedientes radicación números: 73001-23-33-000-2013-00072-01 y 73001-23-33-006-2014-00197-00 (AP). M.P. María Elizabeth García González, se ampararon los derechos colectivos de un ambiente sano, de acceso a la seguridad y salubridad pública y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna para los reclusos del bloque 2 en el Complejo Carcelario y Penitenciario de Ibagué Coiba.

[119] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 15 de diciembre de 2016. Expediente radicación nro. 63001-23-33-000-2015-00084-01 (AP). M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés (E).

[120] Previstos en los literales a) y g) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.

[121] Folios 268 Vto. a 269 del cuaderno Nº 2 del expediente popular de la referencia.     

[122] Folios 269 Vto. a 270 del cuaderno Nº 2 de la causa popular.  

[123] Folio 270 Vto. del cuaderno Nº 2 del expediente.

[124] Folios 274 a 292 del cuaderno Nº 2 del expediente popular.

[125] Folios 295 a 302 del cuaderno Nº 2 del expediente.

[126] En esa oportunidad, la referida entidad, expresó que: (i) esa Unidad ha actuado comprometida con el cumplimiento del objeto que le atribuyó la ley, y se encuentra realizando las gestiones requeridas por el INPEC, dentro del presupuesto asignado, y para ello realiza los diferentes procesos contractuales, inspirada bajo los principios de planeación, selección objetiva, economía, publicidad, transparencia, entre otros; (ii) no está incurriendo en hechos violatorios de derechos colectivos por acción ni por omisión; (iii) las entidades territoriales, en este caso el Departamento de Risaralda, deben cumplir con las disposiciones legales a efectos de solucionar el hacinamiento en los centros de reclusión preventiva que indica el actor popular; (iv) el INPEC, en virtud del numeral 16 del artículo 2° del Decreto Ley 4151 del 3 de noviembre de 2011, debe determinar las necesidades en materia de infraestructura, bienes y servicios y requerir su suministro a la USPEC; (v) ya se han adjudicado cuatro contratos para los establecimientos penitenciarios y carcelarios de Pereira, cuales son: contrato No. 017 de 2012, contrato No. 88 de 2013, contrato No. 178 de 2014 y contrato No. 139 de 2015 y se suscribió el Convenio Interadministrativo No. 216144 con el FONADE, para el mantenimiento y mejoramiento de la infraestructura física de los establecimientos EPMSC y ERE PEREIRA a cargo del INPEC; (vi) que si bien la USPEC presenta el anteproyecto de presupuesto, incluyendo los recursos para el cumplimiento de las diferentes acciones judiciales, tanto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público como el Departamento Nacional de Planeación, de acuerdo con las metas presupuestales y el marco de gastos, establecen unos límites de gastos para cada sector y sus respectivas entidades, lo cual no permite atender la totalidad de las necesidades que tienen cada una de ellas; (vii) esa Unidad solicitó presupuesto suficiente en las vigencias 2013, 2014 y 2015, para efectos de cumplir con las prioridades indicadas por el INPEC para las diferentes obras de infraestructura, pero lamentablemente, no fueron apropiados los solicitados en el anteproyecto; (viii) no es procedente ni mucho menos admisible que los ciudadanos intenten, a través de instancias judiciales, el mejoramiento de espacios públicos y cambio del presupuesto asignado a las entidades del Estado; (ix) la Unidad, ante un presupuesto muy apretado y sobre todas las necesidades que presenta el sistema penitenciario y carcelario, ha desplegado las acciones contractuales, presupuestales y administrativas propias de su resorte y, finalmente, (x) la acción popular impetrada, resulta a todas luces improcedente, por cuanto en el caso concreto no se evidencia una trasgresión palpable y cierta a los derechos e intereses colectivos que se dicen conculcados por la parte actora.

[127] "Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario".  

[128] Folios 179 a 181 del cuaderno anexo No. 1 del expediente de la referencia.

[129] Folios 224 a 228 del cuaderno Nº 2 del expediente constitucional.

[130] Folios 508 a 509 del cuaderno Nº 3 de la causa colectiva.

[131] Folios 520 a 523 del cuaderno Nº 3 del expediente.

[132] Folios 290 a 292 del cuaderno anexo No. 2 del expediente popular de la referencia.

[133] Folios 60 a 61A (CD) del cuaderno No. 1 del expediente de la referencia.

[134] Folios 60 a 61A (CD) del cuaderno No. 1 del expediente de la referencia.

[135] Folios 524 a 529 y 531 a 537 del cuaderno No. 3 de la causa constitucional.

[136] Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Pereira – EPMSCPEI – "Cárcel 40", Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira – "Cárcel la Badea" – y el Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal.

[137] Folios 60 a 61A del cuaderno No. 1 del expediente de la referencia.

[138] Folio 115 del cuaderno No. 1 de la causa constitucional.

[139] Folios 117 a 124 del cuaderno No. 1 del expediente popular de la referencia.

[140] Folio 116 del cuaderno No. 1 del expediente constitucional.

[141] Folios 158 a 161 del cuaderno No. 1 del expediente.

[142] Folios 229 a 230 del cuaderno No. 2 del expediente de la referencia.

[143] Folios 230 a 235 del cuaderno anexo No. 2 del expediente de la referencia.

[144] Folios 60 a 61A (CD) del cuaderno No. 1 del dossier.

[145] Folios 60 a 61A (CD) del cuaderno No. 1.

[146] Folios 60 a 61A (CD) del cuaderno No. 1 de la causa constitucional.  

[147] Folios 60 a 61A (CD) del cuaderno No. 1 del expediente de la referencia.

[148] Folios 60 a 61A (CD) del cuaderno anexo No. 1.

[149] Consejo de Estado. Sección Primera. C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Sentencia de 25 de octubre de 2001. Radicación: 2000-0512-01(AP). C.P.  Camilo Arciniegas Andrade. Sentencia de 5 de septiembre de 2002. Radicación: 2001-0303-01(AP-531). C.P. Camilo Arciniegas Andrade. Sentencia de 10 de abril de 2008. Radicación: 2001-01961-01(AP). C.P. María Claudia Rojas Lasso. Sentencia de 15 de septiembre de 2011. Radicación: 2004-01241-01(AP).  C.P. Guillermo Vargas Ayala. Sentencia de 22 de enero de 2015.

[150] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 15 de diciembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés (E). Radicación: 2015-00084-01(AP).

[151] Consejo de Estado. Sección Primera. C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Sentencia de 25 de octubre de 2001. Radicación: 2000-0512-01(AP). C.P.  Camilo Arciniegas Andrade. Sentencia de 5 de septiembre de 2002. Radicación: 2001-0303-01(AP-531). C.P. Camilo Arciniegas Andrade. Sentencia de 10 de abril de 2008. Radicación: 2001-01961-01(AP). C.P. María Claudia Rojas Lasso. Sentencia de 15 de septiembre de 2011. Radicación: 2004-01241-01(AP).  C.P. Guillermo Vargas Ayala. Sentencia de 22 de enero de 2015.

[152] Expediente No. 15001-23-31-000-2004-00397-01 (AP), C.P. Camilo Arciniegas Andrade.

[153] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, sentencia de 19 de noviembre de 2018, Radicación: 2017-00240-01(AP).

[154] "Por el cual se adiciona un Capítulo al Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1069 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho, y se definen las competencias de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) y del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) para el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Ley 1709 de 2014".    

[155] Corte Constitucional, Sentencia T-066 de 1995.

[156] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala, quince (15) de mayo de dos mil catorce (2014) Radicación Número: 25000 23 24 000 2010 00609 01(AP) Actor: Hermann Gustavo Garrido Prada Y Otros Demandado: Instituto Nacional De Vigilancia De Medicamentos Y Alimentos – Invima, Red Bull Colombia SAS Y Ministerio De Salud, criterio reiterado por esta Sala de Decisión Radicación nro.: 2013-00013-01(AP), Consejero ponente: Doctor Roberto Augusto Serrato Valdés.

[157] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 5 de octubre de 2009, Rad. No. 19001-23-31-000-2005-00067-01.C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.

[158] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 26 de noviembre de 2013, Rad. No. 25000-23-24-000-2011-00227-01(AP). C.P.: Enrique Gil Botero.

[159] En esa oportunidad, dicha cartera, esgrimió que: (i) dentro de sus funciones de diseñar, hacer seguimiento y evaluar la política en materia criminal, carcelaria y penitenciaria para garantizar a la población carcelaria unas condiciones de vida dignas, presentó el proyecto de reforma al Código Penitenciario y Carcelario; (ii) los entes territoriales no han cumplido con la obligación en materia de creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad; (iii) el Gobierno Nacional, buscando dar un adecuado tratamiento penitenciario y carcelario a la población reclusa, optó por asignar competencias de orden nacional, departamental, distrital y municipal; a fin de que cada una de las entidades en su orden asumieran, responsabilidades y obligaciones, frente a los sindicados o condenados; (iv) el INPEC, tiene como función ejercer la inspección y vigilancia de las cárceles de las entidades territoriales, en tanto que los departamentos y municipios son los entes obligados a incluir dentro de sus presupuestos las partidas necesarias para los gastos de sus cárceles; (v) la USPEC debe gestionar y operar el suministro de bienes y la prestación de los servicios, la infraestructura, el apoyo logístico y administrativo requerido para el adecuado funcionamiento de los servicios carcelarios y penitenciarios a cargo del INPEC y, por último, (vi) a esa cartera ministerial, conforme a lo reglado en materia de función y competencia, le resulta imposible proceder a elaborar planes y proyectos de construcción de infraestructura carcelaria, ya que su función se circunscribe a adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar la política pública en materia de asuntos carcelarios y penitenciarios.

[160] Según lo establecido en los Decretos 4150 del 3 de noviembre de 2011 y 4151 del 3 de noviembre de 2011.

[161] Folios 269 a 270 del cuaderno Nº 2 del expediente.

[162] Folios 269 a 270 Vto. del cuaderno Nº 2 del expediente.

[163] "Por el cual se adiciona un Capítulo al Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1069 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho, y se definen las competencias de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) y del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) para el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Ley 1709 de 2014".    

[164] "Artículo 2.2.1.12.3.2. Integración del Comité de Coordinación de Funciones y Competencias INPEC-USPEC. El Comité de Coordinación de Funciones y Competencias INPEC-USPEC estará integrado por los siguientes funcionarios: 1. El Viceministro de Política Criminal y Justicia Restaurativa del Ministerio de Justicia y del Derecho, o su delegado, quien lo presidirá; 2. El Director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), o su delegado; 3. El Director de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), o su delegado. Parágrafo. Los miembros del Comité de Coordinación de Funciones y Competencias INPECUSPEC solo podrán delegar su representación en funcionarios públicos del nivel directivo y asesor en los términos del artículo 9 de la Ley 489 de 1988".

[165] Artículos 1º y 2º de la Constitución Política de 1991.

[166] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 18 de mayo de 2018, exp. No. 08001-23-31-005-2015-00249-02(AP), C.P. Oswaldo Giraldo López.

    

[167] Y en ejercicio de una valoración al tenor de los presupuestos de la sana crítica.

[168] Y, en cumplimiento lo establecido en el artículo 17 en concordancia con el artículo 63 de la Ley 65 de 1993, modificada por la Ley 1709 de 2014, concerniente a la construcción, creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente, y se proceda con la clasificación respectiva.

[169] Previstos en los literales a) y g) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.

[170] Folios 255 a 272 del cuaderno Nº 2 del expediente constitucional.

[171] "Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario".

[172] "Por medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, de la Ley 599 de 2000, de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras disposiciones."

[173] "Por el cual se adiciona un Capítulo al Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1069 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho, y se definen las competencias de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) y del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) para el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Ley 1709 de 2014".    

[174] Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Pereira – EPMSCPEI – "Cárcel 40", Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira – "Cárcel La Badea" y en el Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal.