COPIA SIMPLE - Valor probatorio / ACCION POPULAR - Carga de la prueba / CARGA DE LA PRUEBA - Deber del Onus probando / ACTOR - Deber del Onus probando
La copia para que tenga fuerza probatoria y pueda ser valorada dentro del proceso debe aportarse en forma debida, es decir autenticada, lo anterior con el fin que exista certeza sobre quién lo elaboró, aún en tratándose de documentos públicos. Por estas razones, ha afirmado la Sala que “las copias simples traídas no tienen el mismo valor que el original, ni pueden presumirse auténticas”. En el caso sub-examine la Sala encuentra que existen, por un lado, documentos privados, que además de no cumplir con los mencionados requisitos, tampoco se encuentran suscritos por alguna persona. De la misma forma, la Sala observa que los certificados de antecedentes penales y disciplinarios de los concejales (documentos públicos) fueron aportados por parte del actor en copia simple, lo que contraviene lo reiterado hasta este punto. Así pues, con fundamento en los hechos, en el material obrante en el proceso, en los pronunciamientos precedentes de esta Corporación y en la ausencia de cumplimiento del deber del Onus probandi de parte del actor, esta Sala considera que debe confirmarse la providencia recurrida, en tratándose de la denegación de las pretensiones de la demanda, no por las razones expuestas por el Tribunal sino por ausencia de pruebas. Nota de Relatoría: Ver expediente 19.406, sentencia de 7 de marzo de 2002, C. P. Maria Elena Giraldo; Expediente 22.348, sentencia de 25 de julio de 2002, C. P. Maria Elena Giraldo; Expediente AP-2180, sentencia de 26 de enero de 2006, C. P. Ruth Stella Correa Palacios; Expediente 18.767, sentencia de 10 de noviembre de 2000, C. P. Maria Elena Giraldo. Consejo de Estado, Sección Tercera
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ
Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil siete (2007)
Radicación número: 68001-23-15-000-2004-00112-01(AP)
Actor: VICTOR RODRIGUEZ CACERES
Demandado: MUNICIPIO DE GIRON Y OTROS
Referencia: ACCION POPULAR
Resuelve la Sala el recurso de apelación formulado por el actor contra la providencia de 11 de agosto de 2006 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.
ANTECEDENTES
La demanda
Mediante auto de 13 de febrero de 2004, el Tribunal Administrativo de Santander dio trámite a la demanda de acción popular, a través de la cual el actor acude a la vía contenciosa administrativa con miras de obtener la protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa, ante la presunta elección irregular del personero del Municipio de Girón, la cual se llevó a cabo el 10 de enero de 2004.
En atención al hecho anterior, el demandante estimó vulnerado el derecho colectivo a la moralidad administrativa por los siguientes supuestos fácticos, a saber:
Señala el actor popular que el día 10 de enero de 2004 se realizó la elección del Personero del Municipio de Girón de forma arbitraria e ilegal, debido a que los concejales del municipio que eligieron al personero, para la época en que fueron posesionados, no presentaron el certificado de antecedentes disciplinarios ni el de antecedentes penales, obviando los requisitos exigidos por la Ley 190 de 1995, articulo 1, parágrafo 1, para las personas que son nombradas para ocupar un cargo o empleo público.
Los Concejales del Municipio de Girón, abusando de su cargo y funciones le ofrecieron la personería del municipio al demandante a cambio de veintidós millones de pesos, razón por la cual acudió a la Fiscalía delegada ante los jueces penales del Circuito de Bucaramanga por los delitos de concusión y cohecho.
Como consecuencia de lo anterior, formuló el actor popular las siguientes pretensiones, a saber:
Que se declare la nulidad de la elección del personero que se llevó a cabo el 10 de enero de 2004.
Que se reconozca el incentivo.
2. Contestación de la demanda
Contestación del Municipio de Girón
El apoderado del Municipio de Girón se opone a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, por cuanto el Concejo Municipal realizó la elección del personero dentro del término previsto por la ley para hacerlo. Adicionalmente sostiene que para ser candidato a personero debe ser postulado por alguno de los concejales, cosa que nunca ocurrió con el actor.
Igualmente, afirma que es competencia del Concejo elegir el personero municipal. El hecho que ninguno de los concejales hubiera votado por el accionante no quiere decir que la elección sea arbitraria o ilegal.
En lo que atañe a los requisitos para la posesión de los Concejales se argumenta que, por virtud del Decreto 2150 de 1995, para efectos de la posesión de un cargo público bastará la presentación de la cédula de ciudadanía, y una vez se surta la posesión, la entidad pública procederá dentro de los 15 días hábiles siguientes a solicitar los antecedentes disciplinarios y judiciales.
2.2 Contestación de los Concejales demandados
Dentro de los escritos de contestación de la demanda los concejales se oponen a todas y cada una de las pretensiones de la demanda; así mismo, coinciden en sus argumentos de defensa aduciendo que la elección del personero fue absolutamente legal y no violó norma alguna.
Por otro lado, arguyen que el Decreto 2150 de 1995, modificatorio de la Ley 190 de 1995, simplificó los trámites exigidos para la posesión de un cargo público, siendo del resorte de la entidad pública ante la cual se toma posesión la solicitud de antecedentes disciplinarios y judiciales del funcionario posesionado.
Dado lo anterior, se alega en las contestaciones de la demanda que el actor carece de fundamento de hecho y de derecho para afirmar que hubo lesión a la moralidad administrativa en la elección del personero, razón por la cual proponen que las pretensiones de aquél deban ser despachadas de forma desfavorable.
3. Audiencia de pacto de cumplimiento
Conforme a lo ordenado por el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, en auto del 21 de mayo de 2004, se citó a las partes a la audiencia especial de pacto de cumplimiento, la cual se celebró el 18 de junio siguiente. Debido a que no existió ánimo conciliatorio entre las partes, la audiencia se declaró fallida por no haberse llegado a ningún acuerdo.
4. Alegatos de conclusión
4.1. De la parte demandante
El actor popular reiteró que el Acto administrativo de nombramiento del personero del municipio viola la Ley 190 de 1995, por cuanto 7 de los 17 concejales que fueron posesionados no presentaron oportunamente los antecedentes penales y disciplinarios. Como consecuencia de lo anterior, el mencionado acto no tiene eficacia jurídica.
4. 2. De la parte demandada
4. 2. 1. Del Municipio de Girón
Sostuvo el Municipio que con la presente acción se ha efectuado un desgaste innecesario del aparato judicial, por cuanto de los hechos de la demanda se infiere que en ningún momento ha existido un derecho colectivo vulnerado ni ha habido inmoralidad administrativa, toda vez que la elección se realizó democráticamente y según los parámetros de la ley 136 de 1994.
4. 2. 2. Orlando Ortega
Mediante escrito de alegatos, la apoderada del señor Ortega afirmó que el objetivo principal de la acción popular gira en torno de la declaratoria de nulidad de la elección del personero, pretensión que no se deriva de una violación al derecho colectivo objeto de debate, pues no debe confundirse la defensa del derecho colectivo a la moralidad administrativa con la moralidad que nace de la condición humana como tal.
4. 2. 3 Concepto del Ministerio Público
Consideró el Ministerio Público que la acción impetrada por el actor popular carece de fundamento jurídico, así como de bases y estructura que la fundamente.
Manifestó que el contenido del derecho a la moralidad administrativa es completamente diferente del que el demandante pretende darle al incoar la acción. Así mismo, recordó las disposiciones del Decreto 2150 de 1995, en virtud de las cuales se modificó el trámite para la posesión ante una autoridad pública.
Finalmente, resalta el Ministerio Público que, para el caso concreto, debió impetrase la acción electoral y no la acción popular.
5. Sentencia de primera instancia
Mediante providencia del 11 de agosto de 2006, el Tribunal Administrativo de Santander denegó las pretensiones de la demanda.
Lo anterior bajo las siguientes consideraciones, a saber:
Estimó el Tribunal que, dado que el fin de la acción consistía en determinar si efectivamente el Concejo Municipal de Girón vulneró el derecho a la moralidad administrativa a través de una supuesta ilegalidad en la elección del personero municipal, la acción procedente para impugnar dicho acto no era otra diferente que la acción electoral, debido a que la acción popular no constituye la herramienta idónea para que las pretensiones de la demanda fuesen atendidas de forma favorable.
Así mismo, manifestó el Tribunal que se llegó a la anterior conclusión en tanto el mismo demandante, dentro del escrito de corrección de la demanda, afirmó que el fin de la acción era la nulidad de la elección del personero, efecto que no se obtiene mediante la acción impetrada ya que mal podría afirmarse que, por la ausencia de los mencionados documentos, se vulneró el derecho colectivo a la moralidad y que como efecto se deba proceder a la anulación del nombramiento de un tercero, en este caso del personero municipal.
Por otro lado, respecto de la afirmación según la cual los concejales del municipio le ofrecieron al actor la personería municipal a cambio de la suma de 22 millones de pesos, manifestó el Tribunal que no existe dentro del proceso material probatorio que permita establecer la veracidad de tal información; razones suficientes para despachar de forma desfavorable la acción.
6. La apelación
Inconforme con la decisión el actor interpuso recurso de apelación (folio 352, cuaderno principal) contra la providencia que rechazó las pretensiones de la demanda y puso fin al litigio, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, y notificada personalmente al recurrente el día 25 de agosto de 2006, con el fin que se revoque la misma y en sustitución se dicte sentencia que acoja las pretensiones de la demanda.
Sostiene el apelante que la norma con base en la cual el Tribunal resolvió la acción popular –Decreto 2150 de 1995- no es la aplicable puesto que la misma, por un lado tiene una vigencia temporal, y, por otro, contradice la ley 190 de 1995 razón por la cual debe ser inaplicada.
Considera igualmente que la falla que se presentó al posesionar los concejales no se ha subsanado puesto que, primero, debía aplicarse la ley 190 de 1995 y, en segundo lugar, los mencionados documentos son necesarios para constatar que la persona tiene la calificación aceptada para ingresar a la administración pública.
7. Trámite en segunda instancia
El recurso se concedió el 25 de octubre de 2006 y se admitió el 24 de enero de 2007. En el traslado para alegar intervino el demandante (folios 390 a 422 cuaderno principal).
CONSIDERACIONES
Las acciones populares, consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas.
Así las cosas, la Sala estudiará en primer lugar, la procedencia del recurso impetrado; en segundo lugar el caso concreto.
1. Procedencia del recurso de apelación contra sentencia de primera instancia
Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, toda vez que el parágrafo del artículo 16 de la Ley 472 de 1998 señala que, mientras entran en funcionamiento los jueces administrativos, la competencia para conocer de la acción popular en segunda instancia corresponderá al Consejo de Estado; si bien por virtud de la Ley 954 de 2005 se crearon y entraron a funcionar los jueces administrativos, también es cierto que en miras de lo prescrito por los artículos 162 y siguientes de la ley 446 de 1998, y el artículo 699 del Código de Procedimiento Civil -aplicable por remisión a las acciones populares- el recurso presentado antes de la entrada en vigencia de la mencionada ley se tramitará ante esta corporación . Igualmente, por disposición del artículo primero del Acuerdo 55 del cinco de agosto de 2003, corresponde a la Sección Tercera del Consejo de Estado conocer, por reparto, de las acciones populares que versen sobre contratos estatales y las que pretendan la protección de la moralidad administrativa.
En el asunto bajo estudio, la parte actora pretende el amparo del derecho colectivo a la moralidad administrativa que estimó vulnerado por la elección “ilegal” del personero del Municipio de Girón de parte de 7 concejales que no cumplieron con los requisitos necesarios para la posesión.
- El caso concreto
- Las pruebas aportadas en el proceso
Encuentra la Sala que, como material probatorio, obran copias simples de documentos privados y públicos que se adujeron como pruebas por parte del demandante.
Dado lo anterior, considera la sala necesario preguntarse por el valor probatorio de las copias simples que obran dentro del proceso.
Así las cosas, es pertinente mencionar, de forma suscinta, lo que al respecto se ha fijado por la Sala a saber:
“La ley procesal civil enseña sobre la aportación de documentos lo siguiente: -Que se aportarán al proceso en originales o en copia y que ésta podrá consistir en trascripción o reproducción mecánica del documento (art. 253); -Que para que la copia tenga el mismo valor del original es necesario que la copia se obtenga una de las siguientes formas: autorizado por notario o autoridad facultada para ello previa orden judicial; autenticado por notario o compulsado en el curso de inspección judicial. -Que un documento, aportado en original o en copia, es auténtico, cuando existe certeza sobre quien lo elaboró. El documento público está cobijado por la presunción de autenticidad mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad mientras que el documento privado es auténtico, entre otros casos, si habiéndose aportado a un proceso y afirmado estar suscrito por la parte contra quien se opone, ésta no lo tachó de falso oportunamente (art. 252 C. P. C). De conformidad con la ley, de contenido claro, y con la jurisprudencia como criterio auxiliar, se aprecia que los documentos amparados con la presunción de autenticidad de que trata el artículo 12 de la ley 446 de 1998 son solamente los originales o de documentos privados o de documentos públicos. En consecuencia, si se aportan al expediente una copia de documento público para que los mismos presten mérito ejecutivo, se requiere que sean autenticadas de alguna de las formas establecidas en el artículo 254 del C. P. C. y así tengan el mismo valor probatorio del original”
Igualmente, ha afirmado la Sala que:
“el C. P. C. también dispone: que los documentos se aportarán al proceso en original o en copia (artículo 253) y que las copias tiene el mismo valor probatorio que el original en los casos previstos en el artículo 254. sobre este último punto, es decir el relativo al valor probatorio de las copias, la Corte Constitucional en Sentencia C 023 de 11 de febrero de 1998, de una parte, precisó los alcances del artículo 83 de la Constitución Política, contentivo del principio de presunción de la buena fe y, de otra parte, señaló los límites del artículo 288 de la Carta, referente al principio de primacía del derecho sustancial. (...) Como se puede ver, tales copias simples no constituyen pruebas idóneas para demostrar los hechos que se acordaron patrimonialmente. Por lo tanto con base en las normas procesales relativas a la forma como se deben aportar los documentos, y la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre constitucionalidad de las normas que se aplican y su alcance, se concluye que los medios de prueba no son idóneos para acreditar los fundamentos de la conciliación lograda y por lo tanto no pueden ser valorados (...)”
En otras palabras, la copia para que tenga fuerza probatoria y pueda ser valorada dentro del proceso debe aportarse en forma debida, es decir autenticada, lo anterior con el fin que exista certeza sobre quién lo elaboró, aún en tratándose de documentos público.
Por estas razones, ha afirmado la Sala que “las copias simples traídas no tienen el mismo valor que el original, ni pueden presumirse auténticas
En el caso sub-examine la Sala encuentra que existen, por un lado, documentos privados, que además de no cumplir con los mencionados requisitos, tampoco se encuentran suscritos por alguna persona (Folio 32 y Siguientes, Cuaderno 1). De la misma forma, la Sala observa que los certificados de antecedentes penales y disciplinarios de los concejales (documentos públicos) fueron aportados por parte del actor en copia simple (folios 65 y siguientes, Cuaderno 1), lo que contraviene lo reiterado hasta este punto; sin mencionar que, durante el trámite de la segunda instancia, obra a folios 449 y 450 del Cuaderno Principal, auto de fecha 20 de marzo de 2007 a través del cual esta corporación rechazó por extemporaneidad la solicitud de pruebas presentada por la parte actora.
Así pues, con fundamento en los hechos, en el material obrante en el proceso, en los pronunciamientos precedentes de esta Corporación y en la ausencia de cumplimiento del deber del Onus probandi de parte del actor, esta Sala considera que debe confirmarse la providencia recurrida, en tratándose de la denegación de las pretensiones de la demanda, no por las razones expuestas por el Tribunal sino por ausencia de pruebas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
CONFÍRMASE la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 11 de agosto de 2006, por medio de la cual se negó las pretensiones de la demanda, por las razones consignadas en la parte motiva de esta providencia.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE
MAURICIO FAJARDO GÓMEZ ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ
Presidente de Sala
RUTH STELLA CORREA PALACIO RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
ENRIQUE GIL BOTERO
