Expediente CJU-2301
M.P. Juan Carlos Cortés González
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 084 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-2301
Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cartagena.
Magistrado sustanciador:
Juan Carlos Cortés González
Bogotá D.C., primero (1°) de febrero de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política, profiere el siguiente
AUTO
Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. dicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 3 de diciembre de 2021[1], la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, COLPENSIONES) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió demanda con el propósito de declarar la nulidad de la Resolución SUB-70161 del 19 de marzo de 2021, proferida por la misma entidad. A través de dicho acto, la demandante reconoció y pagó la pensión de vejez a favor del señor Fredy Antonio Franco Figueroa. Según expuso, la cuantía de la mesada es superior a la que en derecho corresponde. A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reintegro de las sumas recibidas “por concepto de la diferencia de las mesadas pagadas más aquellas que se continúan pagando”.
Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por reparto, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena conoció de la demanda. Mediante auto del 11 de enero de 2022[3], ese despacho declaró la falta de jurisdicción y remitió el expediente a los jueces laborales del circuito de Cartagena. Sostuvo que el demandante "no tiene ni ha tenido la calidad de servidor público con una relación legal y reglamentaria"[4]. En consecuencia, señaló que "el conflicto versa sobre la seguridad social de un trabajador oficial vinculado por contrato de trabajo"[5]. Por lo anterior, consideró que la competencia para conocer la controversia es de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, en los términos del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS).
Decisión de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social. Correspondió al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cartagena conocer el asunto. Por medio del auto del 28 de marzo de 2022[6], ese despacho declaró su falta de competencia para conocer la demanda, propuso conflicto de competencia entre jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. Expuso que el objeto del litigio es declarar la nulidad de un acto administrativo expedido por la misma demandante por ser contrario al ordenamiento jurídico. En ese sentido, señaló que "cuando el órgano administrativo pretenda por la nulidad de su propio acto, el mecanismo ideal resulta ser la acción de nulidad y restablecimiento del derecho a través de la acción de lesividad". Bajo ese entendido, indicó que la jurisdicción para pronunciarse sobre la demanda es la de lo contencioso administrativo, conforme los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, así como las providencias del 12 de agosto de 2010 del Consejo de Estado[7] y el auto 316 de 2021 de la Corte Constitucional[8]. Mediante correo electrónico del 20 de mayo de 2022, la secretaría del Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cartagena remitió el expediente a esta Corporación.
En sesión virtual del 1° de noviembre de 2022, la Presidencia de esta Corporación repartió el expediente al Magistrado encargado Hernán Correa Cardozo[10]. El 30 de noviembre siguiente, Juan Carlos Cortés González se posesionó como titular en ese cargo, con efectos a partir del 1° de diciembre del mismo año. Por lo tanto, le correspondió sustanciar el presente asunto.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, con arreglo a lo previsto en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones[11]
Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[12].
En este sentido, el auto 155 de 2019[13] precisó que se requiere cumplir con tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:
(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada, por al menos dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.
(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia.
Acreditar estos presupuestos es una condición necesaria para emitir un pronunciamiento de fondo. De ahí que la Sala Plena deba declararse inhibida cuando advierta que no se cumple con alguna de tales exigencias.
El caso cumple con los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
Con base en las reglas expuestas, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se satisfacen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo. Dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones niegan ser competentes para resolver el presente asunto. Por un lado, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena, que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por otro lado, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de la misma ciudad, que integra la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social.
(ii) Presupuesto objetivo. La Sala Plena advierte la existencia de una causa judicial sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, COLPENSIONES promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento, con miras a declarar la nulidad de la Resolución SUB-70161 del 19 de marzo de 2021. A través de dicha resolución, la actora reconoció, pagó y ajustó la pensión de vejez al señor Fredy Antonio Franco Figueroa. A título de restablecimiento del derecho, además, solicitó el reintegro de sumas pagadas presuntamente de manera irregular.
(iii) Presupuesto normativo. Ambas autoridades judiciales expusieron argumentos de índole legal y jurisprudencial para rechazar su competencia sobre el presente asunto. De un lado, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena sostuvo que el asunto compete a la jurisdicción ordinaria laboral según lo dispuesto en el artículo 2° del CPTSS, en razón a que el demandado no acreditó la calidad de servidor público. Por su parte, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cartagena argumentó, con base en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, así como en las providencias del 12 de agosto de 2010 del Consejo de Estado y el auto 316 de 2021 de la Corte Constitucional, que como el objeto de la demanda es la declaratoria de nulidad de un acto administrativo propio, lo que procede es una acción de lesividad. En ese sentido, consideró que la competencia era de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Asunto objeto de decisión y metodología
Advertida la configuración del conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, la Corte Constitucional dirimirá la controversia suscitada entre el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de la misma ciudad. Para este propósito, (i) reiterará la regla de decisión fijada por la Sala Plena, en relación con la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de actos propios relativos a la seguridad social y, seguidamente, (ii) resolverá el caso concreto.
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos propios relativos a la seguridad social. Reiteración del auto 316 de 2021[14].
Mediante el auto 316 de 2021, reiterado, entre otras decisiones, en las providencias 382[15] y 384[16] de 2021, la Sala Plena de esta Corporación fijó la regla de decisión, según la cual, en aquellos eventos en que una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones, presenta una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de un acto propio, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En efecto, en dicha providencia se dejó en claro que cuando el conflicto versa sobre un tema de seguridad social, pero el objeto de la controversia es la nulidad de un acto administrativo que reconoció un derecho específico y concreto, las entidades públicas deben demandar sus propios actos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo[17]. Lo anterior, teniendo en cuenta que: (i) la acción de nulidad y restablecimiento del derecho hace parte de una habilitación expresa consagrada en los artículos 97[18], 104[19] y 138[20] de la Ley 1437 de 2011; (ii) dicha atribución está dirigida a sujetos determinados como son las autoridades administrativas; y (iii) mediante este cauce procesal se les permite impugnar sus actos administrativos, con independencia de que sean o no creadores de situaciones particulares y concretas, con miras a proteger el patrimonio público y los derechos colectivos o subjetivos de la Administración.
En virtud de lo anterior, resulta aplicable a este tipo de asuntos la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, de acuerdo con la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá las controversias suscitadas por "actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa".
III. CASO CONCRETO
La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena es el competente para pronunciarse sobre el presente asunto, conforme a la regla de decisión contenida en el auto 316 de 2021 y que en esta oportunidad se reitera, por las siguientes razones:
- La demanda es promovida por una entidad de naturaleza pública. COLPENSIONES es una empresa industrial y comercial del Estado de orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente[22]. Tiene como objeto la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida. Bajo ese entendido, COLPENSIONES es “una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional”[23]. En esa calidad, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
- El objeto de la controversia es la nulidad de un acto administrativo propio que reconoció un derecho específico y concreto. El medio de control tiene como propósito la nulidad de la Resolución SUB-70161 del 19 de marzo de 2021. A través de dicho acto, COLPENSIONES reconoció y pagó la pensión de vejez al señor Fredy Antonio Franco Figueroa. Además, a título de restablecimiento del derecho, solicitó el reintegro de sumas pagadas presuntamente de manera irregular. Por lo tanto, mediante ese cause procesal la demandante pretende impugnar actos propios emitidos como autoridad administrativa, cuya competencia el Legislador dejó en cabeza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Conclusión. En consecuencia, la Sala dirime el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, en el sentido de determinar que el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena es la autoridad competente para conocer la demanda formulada por COLPENSIONES, en contra de Fredy Antonio Franco Figueroa. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 97, 104 y 138 de la Ley 1437 de 2011.
Regla de Decisión: Cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción de contencioso administrativo, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de competencia entre jurisdicciones respecto del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cartagena. En consecuencia, DECLARAR que corresponde al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos propios, presentado por COLPENSIONES en contra del señor Fredy Antonio Franco Figueroa.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-2301 al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena, para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de la misma ciudad y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, CJU-2301. Archivo denominado "01DEMANDA.pdf", folio 14.
[2] Expediente digital, CJU-2301. Archivo denominado "01DEMANDA.pdf", folio 3.
[3] Expediente digital, CJU-2301. Archivo denominado "01DEMANDA.pdf", folios 7 a 12.
[4] Expediente digital, CJU-2301. Archivo denominado "01DEMANDA.pdf", folio 9.
[5] Ibidem.
[6] Expediente digital, CJU-2301. Archivo denominado "03_20220328_AutoProponeConflicto.Rad.2022-0039.pdf".
[7] Sentencia del 12 de agosto de 2010. Sección Segunda, Subsección "B". Consejero ponente: Gerardo Arenas
Monsalve. Radicación número: 25000-23-25-000-2004-01080-01(0423-09).
[8] M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[9] Expediente digital, CJU-2301. Archivo denominado "Correo remisorio y Link.pdf".
[10] Expediente digital, CJU-2301. Archivo denominado "Constancia de Reparto CJU-2301.pdf".
[11] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 283 de 2021, 332 de 2020, 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado.
[12] Autos 345 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y 452 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[13] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[14] M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[15] M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[16] M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[17] Auto 316 de 2021, expediente CJU-489, reiterado en los Autos 382 y 384 de 2021, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[18] "REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional. PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa".
[19] "DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa".
[20] "NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. (...)".
[21] En esa misma línea, el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 establece que "[l]os representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes". Dicha norma fue declarada exequible de manera condicionada por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-835 de 2003, en el entendido que: "la revocatoria directa de un acto administrativo que reconoce una pensión o prestación económica sólo puede declararse cuando ha mediado un delito". En caso contrario, dicha providencia señaló que "cuando de conformidad con la Constitución y la ley deba revocarse el correspondiente acto administrativo, será necesario el consentimiento expreso y escrito del titular, y en su defecto, el de sus causahabientes. De no lograrse este consentimiento, la entidad emisora del acto en cuestión deberá demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo".
[22] De acuerdo con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 4121 de 2011, "Por el cual se cambia la naturaleza jurídica de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones".
[23] Ibidem.
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