Auto 1150/21
Referencia: Expediente D-14293
Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 1 (parcial) de la Ley 2081 de 2021 “Por la cual se declara imprescriptible la acción penal en caso de delitos contra la libertad la integridad y formación sexuales, o el delito de incesto, cometidos en menores de 18 años - no más silencio”
Asunto: Impedimento presentado por la Procuradora General de la Nación.
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá, D. C., siete (7) de diciembre de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, procede a resolver el asunto de la referencia.
- ANTECEDENTES
- CONSIDERACIONES
- DECISIÓN
1. Mediante correos electrónicos enviados a la Secretaría General de la Corte Constitucional los días 13 y 15 de octubre de 2021, el ciudadano Norberto Hernández Jiménez, interviniente en el proceso de la referencia, presentó recusación contra la procuradora general de la Nación, Margarita Cabello Blanco.
2. El ciudadano sostiene que la medida de imprescriptibilidad que se impone con la ley demandada se enmarca en la política criminal del Gobierno del cual hizo parte la actual procuradora, cuando se desempeñaba como ministra de Justicia y del Derecho. Afirma que, para el impulso de la norma cuestionada, dicha funcionaria recibió instrucciones del presidente de la República, como se puede verificar en distintas notas de prensa que relaciona en el escrito.
3. Aduce también, que el respectivo proyecto de ley fue radicado el 6 de agosto de 2019, fecha para la cual la actual procuradora todavía fungía como ministra de Justicia y del Derecho, pues estuvo en dicho cargo desde el 11 de junio del citado año hasta el 17 de agosto de 2020. A su vez, que en ese mismo periodo presidió el Consejo Superior de Política Criminal, el cual en su momento conceptuó a favor de la conveniencia de la norma discutida.
4. En ese mismo sentido, sostiene que en la Gaceta del Congreso No. 719 del 13 de agosto de 2020, se registró la intervención del senador Roy Leonardo Barreras, de la cual, a su juicio, se pueden evidenciar “argumentos en cuanto a la unidad de materia que rodeó el debate legislativo de esta clase de medidas y la participación de la entonces MINISTRA DE JUSTICIA, hoy PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN”. Lo anterior, toda vez que el congresista manifestó lo siguiente:
“Para darle la razón a la Senadora Angélica y aceptar su amable invitación; yo creo que, por supuesto si hay unidad de materia, se trata de la imprescriptibilidad de las normas con las que se castiga a los depredadores sexuales de niños, niñas y adolescentes. Y claro que hay, pero también ella tiene razón en que las normas de procedimiento penal van a ser ajustadas en el proyecto que precisamente hoy se aplazó y que viene trabajando la Fiscalía General de la Nación, y la ministra de [J]usticia donde van a eliminarse como creo que mencionó el Senador Juan Carlos García una serie de audiencias dilatorias, como la audiencia imputación, la audiencia en la que se descubren las pruebas […]”.
5. Igualmente, el peticionario señala que en la ceremonia de sanción de la Ley 2081 de 2021, el presidente de la República, al hacer su respectiva intervención, dirigió unas palabras a la procuradora manifestando “yo quiero hacerle también el reconocimiento a la PROCURADORA, Doctora Margarita, porqué, en muchas conversaciones que hemos tenido, usted me decía 'yo empecé siendo Juez de Familia. Tengo una vocación por la protección de la niñez', y hoy ver a los organismos de control todos unidos en la sede de Gobierno, demuestra que en la colaboración armónica de poderes, vamos a caminar para hacer de esta ley una herramienta eficaz y que empiece a aplicarse”.
6. Con base en lo expuesto, afirma que es evidente la colaboración armónica del Ministerio de Justicia y del Derecho para concretar proyectos de ley en los que se impondría la imprescriptibilidad para los delitos de que trata la norma demandada. En consecuencia, a su juicio, la participación de la procuradora general de la Nación ante esta Corte en los diferentes procesos que estudian la constitucionalidad de la Ley 2081 de 2021, siempre será congruente con la política criminal del Gobierno actual, por lo que no podrá emitir un concepto objetivo.
7. Posteriormente, mediante correo electrónico enviado a la Secretaría General de la Corte Constitucional el 2 de noviembre de 2021, la procuradora general de la Nación presentó impedimento para emitir concepto en el proceso de la referencia.
8. Luego de referirse a las causales de impedimento, a la finalidad que persiguen y a la jurisprudencia constitucional, manifestó que Norberto Hernández Jiménez presentó recusación en su contra para presentar concepto en el proceso que ahora estudia la corporación. A su juicio, el ciudadano alegó como causales “haber intervenido en la expedición de la norma examinada” y “tener interés en la decisión”, argumentando que la disposición acusada es un eje de la política criminal del Gobierno nacional. En consecuencia, según el peticionario, al haberse desempeñado como ministra de Justicia y del Derecho y haber participado en el Consejo Superior de Política Criminal, se presume su apoyo a la disposición demandada.
9. Sin embargo, la procuradora considera que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, no se puede concluir que en su condición de ministra de Justicia y del Derecho participó en las etapas de expedición de la Ley 2081 de 2021, toda vez que: no hizo parte de la comisión redactora de la iniciativa ni la presentó ante el Congreso; no intervino ante las comisiones permanentes ni en las plenarias de las cámaras como consta en las respectivas actas de la Cámara de Representantes y del Senado de la República; y no suscribió la ley en cuestión.
Adicionalmente, afirma que el concepto emitido por el Consejo Superior de Política Criminal sobre la iniciativa referida es una opinión no vinculante de dicho órgano que “no puede ser atribuible individuamente a cada uno de sus 19 integrantes, quienes hacen parte de las distintas ramas del poder público y aprueban por mayoría el proyecto elaborado previamente por una instancia técnica”.
En línea con lo expuesto, indica que la cabeza del Ministerio Público, como el ministro de Justicia y del Derecho, hacen parte del mencionado consejo y, ante la imposibilidad de delegar su asistencia, deben participar en la aprobación de los conceptos sobre proyectos de ley y actos legislativos en materia penal. No obstante, aduce que esta situación no ha sido considerada como un impedimento para la intervención en procesos de constitucionalidad que se adelanten con posterioridad.
10. En relación con la causal referente a tener un interés en la decisión, sostiene que esta no se cumple si se tiene en cuenta que: no es actual, porque si bien en el pasado fue ministra de Justicia y del Derecho, ahora se desempeña como procuradora y actúa con autonomía e independencia; no es personal, en tanto lo alegado por el peticionario se origina en un interés institucional y no de un sujeto particular; y no es directo, pues la decisión que adopte esta Corte frente a la norma en cuestión no afecta alguna situación jurídica de la funcionaria, ni de sus parientes cercanos que pueda comprometer su objetividad y neutralidad.
11. Por lo tanto, a pesar de afirmar que no se encuentra inmersa en alguna causal de impedimento, sostiene que la recusación presentada propone una nueva interpretación “o cambio de criterio jurisprudencial actual, que extiende el entendimiento de dichas causales a factores institucionales, por lo que debo expresar que bajo esa línea podría encontrarme impedida por haberme desempeñado como Ministra (sic) de Justicia y del Derecho”.
Por lo anterior, manifiesta su impedimento para rendir concepto en el proceso que se estudia.
12. Antes de proceder a resolver la solicitud la Corte debe hacer unas precisiones. En primer lugar, debe tenerse en cuenta que ante la manifestación de impedimento por parte de la procuradora general de la Nación, el trámite de la recusación formulada por el ciudadano Norberto Hernández Jiménez pierde su razón de ser. En efecto, dado que la mencionada funcionaria puso de presente las distintas situaciones en que se fundó la recusación señalada, lo que procede es que la Corte resuelva su impedimento, haciendo innecesario cualquier pronunciamiento sobre la pertinencia de la recusación.
13. En segundo lugar, se considera relevante precisar que, como se dispuso en el Auto 100A de 2021, este tribunal ha admitido la aplicación del régimen de impedimentos y recusaciones previsto para los magistrados de la Corte Constitucional, al procurador general de la Nación en el ejercicio de su función de intervenir en los procesos de constitucionalidad que se adelantan ante la corporación. Lo anterior, dadas las atribuciones de vigilancia del cumplimiento del ordenamiento jurídico y de defensa de los intereses de la sociedad (art. 277 C.P.), que constituyen la misión constitucional prevalente del Ministerio Público. Esto, bajo el entendido de que dicha función exige una imparcialidad y probidad de tal nivel, que resulta indispensable garantizar que en su ejercicio no intervengan factores objetivos ni subjetivos que puedan alejarlo de la objetividad, ecuanimidad y estricta sujeción exigibles de sus actuaciones.
No obstante, este tribunal también ha advertido que tales causales de impedimento y recusación previstas para los magistrados de la Corte Constitucional no pueden aplicarse en la misma extensión ni con el mismo rigor al procurador general de la Nación, porque: (i) su función es la de rendir concepto en relación con la constitucionalidad de las disposiciones sometidas a control de la Corte y no la de intervenir en la decisión sobre su constitucionalidad, competencia que es exclusiva de esta corporación. (ii) El concepto rendido por el procurador no es vinculante para la Corte a la hora de decidir sobre la constitucionalidad de las disposiciones, no obstante el importante rol que le atribuye la Constitución en el trámite de los procesos de control de constitucionalidad, conforme al diseño participativo y deliberativo de tales procesos; y (iii) no se trata de una regulación expresa acerca del régimen de impedimentos y recusaciones aplicable al ejercicio de su función de conceptuar en los procesos de control de constitucionalidad.
14. En esa medida, se debe reiterar que las causales invocadas y los hechos que fundan los impedimentos o las recusaciones relacionados con la procuradora general de la Nación deben evaluarse en cada caso concreto.
15. Así, de conformidad con los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991 son causales de impedimento: (i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; (ii) haber intervenido en su expedición; (iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; (iv) tener interés en la decisión; y (v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con el demandante.
16. En el asunto que ahora se resuelve, es fundamental tener en cuenta que el impedimento relacionado con “haber intervenido en su expedición”, se constata, entre otras hipótesis, cuando se acredita el hecho objetivo de la participación del servidor público en cualquiera de las etapas del trámite legislativo[1].
17. Lo anterior es relevante porque, según se expuso anteriormente, el impedimento que se estudia en esta oportunidad se puede presentar por la intervención de la procuradora, entonces ministra, en el trámite previo a la expedición de la Ley 2081 de 2021 y porque esta tenga un interés directo en la decisión que vaya a adoptar esta Corte en el correspondiente proceso.
18. Según fue señalado por la Sala Plena en el Auto 049 de 2021, la intervención del procurador en la aprobación de la norma puede materializarse en distintas actuaciones como las siguientes:
“i) su intervención verbal o escrita ante las comisiones permanentes del Congreso de la República o ante la Plenaria de cada cámara, durante el trámite legislativo; ii) su participación en la comisión redactora de la norma; iii) la remisión que hubiere hecho de documentos a miembros del Congreso, interesados en la iniciativa legislativa, expresando reparos relacionados con la conveniencia y constitucionalidad de esta; o iv) la presentación, por su parte, ante el Congreso, del proyecto de ley que dio origen a la norma acusada”[2].
19. Teniendo en cuenta lo expuesto, se procede a analizar si las actuaciones de la procuradora, en este caso, se enmarcan en alguno de los escenarios antes señalados.
20. En primer lugar, es cierto que la procuradora, durante el lapso en que fungió como cabeza del Ministerio de Justicia y del Derecho, hizo parte del Consejo Superior de Política Criminal. Sin embargo, de ello no se deriva que el concepto que este último organismo emitió en relación con el proyecto que dio lugar a la Ley 2081 de 2021, conlleve que la ciudadana Margarita Cabello Blanco se encuentre impedida para intervenir en el proceso que ahora estudia la Corte.
En efecto, mediante el Auto 1015 de 2021, esta Sala reconoció que los conceptos del Consejo Superior de Política Criminal son de carácter institucional y no personal. Aunado a esto, el artículo 167 de la Ley 65 de 1993, dispone que el procurador general de la Nación, al igual que el ministro de Justicia y del Derecho, hace parte del mencionado consejo. En esa medida, aceptar la posición según la cual la participación del ministro en los conceptos emitidos por dicho organismo, relacionados con normas que estudie este tribunal en el marco de demandas de inconstitucionalidad, deriva en impedimento, implicaría que la cabeza del Ministerio Público tampoco podría intervenir en estos.
21. En segundo lugar, si bien la actual procuradora se encontraba ejerciendo como ministra de Justicia y del Derecho durante el periodo en que se llevaba a cabo el respectivo trámite legislativo, al revisar las Gacetas del Congreso correspondientes[3], se observa que la funcionaria no intervino en pro o en contra del respectivo proyecto.
22. Ahora, la Sala no desconoce que en la Gaceta del Congreso No. 719 del 13 de agosto de 2020, se registró que el senador Roy Barreras Montealegre expuso que tanto la Fiscalía General de la Nación como la ministra de Justicia y del Derecho trabajaron en distintos proyectos similares, incluido el que culminó con la expedición de la Ley 2081 de 2021. Sin embargo, esta afirmación no solo carece de sustento, sino que además es contraria a lo expuesto en las gacetas correspondientes al trámite legislativo de la ley en cuestión, a saber 740, 770, 978 y 1137 de 2019 y 71, 108, 392, 1386 de 2020, en las que se evidencia claramente que la actual procuradora no tuvo intervención alguna[4].
23. Finalmente, en relación con lo sucedido en la ceremonia de sanción de la Ley 2081 de 2021, la Sala advierte que fue el presidente de la República el que realizó las manifestaciones sobre la conveniencia de la mencionada ley. La actual procuradora no realizó ningún pronunciamiento en ese sentido.
24. Así las cosas, se observa que en esta oportunidad no se acreditan los elementos jurisprudenciales antes expuestos para la configuración de la causal de “haber participado en la expedición de la ley”. Asimismo, tampoco se evidenciaron elementos de juicio que permitieran concluir que la actual procuradora cuenta con algún interés en la decisión que pueda adoptar esta Corte sobre la constitucionalidad de la norma demandada. En consecuencia, se rechazará su solicitud.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,
RESUELVE
PRIMERO: RECHAZAR el impedimento formulado por la procuradora general de la Nación, Margarita Cabello Blanco, para conceptuar en el proceso de la referencia, por no haberse acreditado su intervención en la expedición de la Ley 2081 de 2021, ni haberse demostrado su interés en el resultado de dicho proceso.
SEGUNDO: ADVERTIR que contra esta providencia no procede recurso.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Ausente con permiso
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Corte Constitucional, ver entre otros, Auto 418 de 2017.
[2] Es de anotar que otros supuestos fácticos también pueden dar lugar a la configuración de la causal señalada.
[3] Ver Gacetas del Congreso No. 740, 770, 978 y 1137 de 2019 y 71, 108, 392, 1386 de 2020.
[4] Esto también fue reconocido por la Corte mediante Auto 1015 de 2021, en el que se estudió una solicitud de impedimento muy similar a la que ahora analiza la Sala Plena.
