Auto 135/20
Referencia: Solicitud de aclaración de la sentencia C-473 de 2019
Expediente: D-13063
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D. C., dieciséis (16) de abril de dos mil veinte (2020)
Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a resolver la solicitud de aclaración de la sentencia C-473 de 2019, proferida por la Sala Plena de esta corporación.
ANTECEDENTES
Contenido de la sentencia C-473 de 2019
En la sentencia C-473 de 2019 la Sala Plena de la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de las siguientes disposiciones: (i) del inciso 2º del artículo 77 de la Ley 1753 de 2015; (ii) de la expresión “emprendimiento y/o desarrollo empresarial” contenida en el inciso 1º del artículo 9 de la Ley 1780 de 2016, y de los parágrafos 1º y 2º del mismo artículo; (iii) del artículo 10 de la Ley 1780 de 2016; (iv) del parágrafo 3º del artículo 13 de la Ley 1780 de 2016; (v) del artículo 22 de la Ley 1780 de 2016.
Estas normas habilitan a las instancias gubernamentales para disponer de los recursos del FOSFEC, en los siguientes términos: (i) primero, se faculta al Ministerio del Trabajo para reconocer bonos de alimentación y promover la formación en empresa y el desarrollo de incentivos para eliminar las barreras de acceso al mercado laboral (inc. 2 del art. 77 de la Ley 1753 de 2015); (ii) segundo, se faculta a las cajas de compensación familiar para disponer de los recursos del FOSFEC para financiar y operar proyectos y programas relacionados con la promoción el empleo y el emprendimiento, el desarrollo de obras en los territorios, la generación de ingresos, el impulso y la financiación de las actividades agropecuarias, la promoción de la asociatividad y el desarrollo de proyectos productivos, según las directrices e indicaciones fijadas por el gobierno nacional por vía reglamentaria (par. 2 del artículo 9 de la Ley 1780 de 2016); (iii) tercero, se amplía el Mecanismo de Protección al Cesante para que, con cargo a los recursos del FOSFEC, se desarrollen programas de emprendimiento y desarrollo empresarial que incluyan créditos y microcréditos, fondos para el desarrollo de negocios y asistencia técnica operados por las cajas de compensación familiar y dirigidos por el gobierno nacional (arts. 9 y 10 de la Ley 1780 de 2016), se financie la práctica laboral, la judicatura y la docencia en el área de la salud de los jóvenes (art. 13 de la Ley 1780 de 2016), y se establezcan y desarrollen programas para quienes estén buscando trabajo o quieran mejorar sus niveles de empleabilidad, según las pautas establecidas por el Ministerio del Trabajo (art. 22 de la Ley 1780 de 2016).
La decisión de declarar la inexequibilidad de las normas anteriores se adoptó tras encontrar, primero, que los recursos con los cuales se pretendía financiar los programas gubernamentales, esto es, los recursos del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante (FOSFEC), eran contribuciones parafiscales, y que, por tanto, su manejo se encontraba gobernado por los principios de reserva de ley y de destinación sectorial.
Y segundo, que pese a lo anterior, la normatividad anterior desatendió estos dos mandatos constitucionales, por dos razones fundamentales: (i) primero, porque el legislador trastocó la vocación de los recursos del FOSFEC establecida originalmente, a partir de unos objetivos abiertos e indeterminados que no fijan ni la naturaleza de los programas y actividades que deben ser financiados con estos recursos, ni el universo de destinatarios de tales proyectos, y radicó esta definición en el Ejecutivo, vulnerando el principio de reserva de ley; (ii) y segundo, porque la normas demandadas permiten utilizar los recursos del FOSFEC en favor de grupos económicos y sociales diferentes a los que fueron gravados con la respectiva contribución parafiscal, rompiendo con la coincidencia que debe existir entre el sector gravado y el sector destinatario del tributo, y violando, por tanto, el principio de destinación sectorial de las contribuciones parafiscales.
Con respecto a la primera de estas premisas, en la sentencia C-473 de 2019 se hicieron las siguientes precisiones: (i) primero, los preceptos demandados establecen que la financiación de los planes, programas y proyectos sociales allí contemplados, se debe efectuar con cargo al FOSFEC; (ii) el mencionado fondo se encuentra conformado íntegramente por las contribuciones parafiscales contempladas en la Ley 21 de 1982, a cargo de los empleadores y con destino a las cajas de compensación familiar, correspondiente al 4% de la nómina; lo anterior, en la medida en que el artículo 6 de la Ley 1636 de 2013 establece que el FOSFEC constituye el componente financiero del Mecanismo de Protección al Cesante, y que se encuentra integrado por dos tipos de recursos: los recursos del Fondo de Subsidio al Empleo y Desempleo (FONEDE) previstos en el artículo 6 de la ley 789 de 2002, y los recursos contemplados en el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011; ambos se refieren a las contribuciones parafiscales establecidas en la Ley 21 de 1982 con destino a las Cajas de Compensación Familiar, y a cargo de los empleadores, correspondiente al 4% de la nómina, en beneficio de sus trabajadores de medianos y menores ingresos; (iii) por lo anterior, es claro que los recursos sobre los cuales recaen las medidas legislativas impugnadas, son contribuciones parafiscales, y que, por tanto, su manejo está sujeto a las existencias que se derivan de los principios de reserva de ley en materia tributaria y de destinación sectorial.
Una vez establecido que los programas y proyectos previstos en la normatividad demandada se financian con recursos del FOSFEC, es decir, con un porcentaje de las contribuciones parafiscales previstas en la Ley 21 de 1982 con destino a las Cajas de Compensación Familiar y a cargo de los empleadores, correspondiente al 4% de su nómina, la Corte indicó las razones por las que las medidas legislativas transgredían los principios de reserva de ley y de instrasectorialidad.
Con respecto al primero de estos principios, se adujo que las normas impugnadas habilitaron al Ejecutivo para determinar libremente la forma en que debían ser utilizados los recursos del FOSFEC. Primero, se dispuso una extracción directa de recursos en la que el Ministerio del Trabajo puede ordenar a las cajas de compensación familiar que entreguen determinados recursos del fondo para que sean utilizados en los planes, programas y proyectos estructurados por la misma entidad para fomentar el empleo. Y segundo, se dispuso una modalidad indirecta de disposición del fondo, en la que si bien se preserva la facultad de ejecución de las cajas de compensación familiar, el gobierno predetermina su destinación, bien sea disponiendo la realización de determinados proyectos y programas en las zonas rurales y de posconflicto, con cargo y bajo la responsabilidad de las citadas cajas, o bien sea determinando el contenido del Mecanismo de Protección al Cesante a partir de fines y objetivos generales relacionados con la promoción del empleo, el emprendimiento y la actividad empresarial.
La Corte tomó nota de que no sólo se otorgó una habilitación abierta a las instancias gubernamentales para definir y concretar el destino de las contribuciones, sino que, además, el legislador no fijó pautas materiales precisas con arreglo a las cuales pudiese quedar pre-establecido el universo de destinatarios y la naturaleza de las actividades y programas que pueden ser financiados con el FOSFEC. Por el contrario, bajo el nuevo esquema establecido en la ley se crearon dos tipos de indeterminaciones: (i) primero, una indeterminación en el sector económico o social al que se dirigen los recursos, pues las normas impugnadas se refieren genéricamente al “enganche laboral efectivo de la población”, a los “aprendices, practicantes y trabajadores”, a la dinamización e impulso del desarrollo económico y social en zonas rurales y de posconflicto a través de obras físicas y actividades agropecuarias, al enganche de personas jóvenes para prácticas laborales, judicatura y docencia en el área de la salud, a “todas las personas que estén buscando trabajo o quieran mejorar sus niveles de empleabilidad” y a la promoción del empleo, actividades estas que, potencialmente, benefician a todo el conglomerado social.; (ii) y segundo, una indeterminación en la naturaleza y el contenido de las actividades y programas que se financian con el FOSFEC, pues los recursos pueden destinarse indistintamente a las prácticas laborales y a la judicatura de personas jóvenes, al otorgamiento de créditos para impulsar la creación de nuevas empresas y emprendimientos, a la ejecución de obras de infraestructura como puentes o carreteras en zonas rurales, a la financiación de actividades agropecuarias, o incluso, en los términos del artículo 9º, a “otros” objetivos.
La Sala Plena concluyó que “en términos prácticos, lo anterior puede significar que los recursos del FOSFEC pueden quedar afectados a la construcción de un puente o una carretera en algún municipio del país, a la realización de charlas informativas sobre oportunidades de emprendimiento, al otorgamiento de créditos para la creación de empresas, a la vinculación de judicantes en entidades públicas o privadas, la estructuración de proyectos de agricultura, o el otorgamiento de subsidios a las personas desempleadas o inconformes con su salario”.
Por su parte, con respecto al principio de intrasectorialidad, en la sentencia C-473 de 2019 se argumentó que, en virtud de la normatividad demandada, los recursos del FOSFEC ya no se destinan al segmento empleador-trabajador, sino a otros grupos y segmentos sociales que no participaron en la financiación de esta carga impositiva, para financiar programas gubernamentales de interés general, relacionados con el desarrollo territorial, la promoción del empleo y la ocupación, el desarrollo de la infraestructura nacional en las zonas rurales y de posconflicto, y el apoyo de la empresa y el emprendimiento.
Según se advirtió en el fallo, la asimetría anterior se produjo por dos vías: (i) primero, porque las normas demandadas ampliaban el espectro de destinatarios de los recursos, hacia otros actores distintos a los trabajadores del sector formal de la economía: aprendices, practicantes, o quienes estén buscando trabajo o quieran mejorar sus niveles de empleabilidad; (ii) segundo, porque las disposiciones fijaron objetivos, finalidades y actividades abiertas de carácter no sectorial, orientadas a la consecución de bienes públicos vinculados a las políticas generales del Estado en materia de promoción del empleo y la ocupación, e incluso en materia de infraestructura, vivienda, educación, acceso al crédito y seguridad física, con destinatarios indeterminados: el mejoramiento del enganche laboral (art. 77 de la Ley 1753 de 2015), el apoyo al emprendimiento y el desarrollo empresarial, la dinamización y el impulso al desarrollo económico y social en zonas rurales y de posconflicto, la promoción del empleo, la financiación de actividades agropecuarias o la promoción de la asociatividad. (artículo 9 de la Ley 1780 de 2016) o el impulso de emprendimientos y a iniciativas de autoempleo, la asistencia técnica y empresarial y el otorgamiento de créditos (art. 10).
Una vez evidenciada la vulneración de los artículos 150.12 y 338 de la Constitución Política, se declaró la inexequibilidad de la normatividad anterior.
La solicitud de aclaración de la sentencia C-473 de 2019
El día 11 de marzo de 2020, el ciudadano Hugo Álvarez Rosales, actuando como apoderado de la señora Isabel De los Milagros Abello Albino, representante legal suplente de la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar, solicitó a este tribunal aclarar si las Cajas de Compensación Familiar únicamente pueden utilizar los recursos del FOSFEC en la población desempleada o cesante, o si, por el contrario, en el marco de la Ley 1636 de 2013, estos pueden ser destinados a la capacitación, formación para el trabajo y servicios de gestión y colocación de trabajadores formales activos.
A juicio del peticionario, la necesidad de la aclaración se explica porque “en la parte considerativa de la sentencia, en algunos apartados en los que se relaciona el alcance de la Ley 1636 y la intervención del Ministerio de Trabajo, se genera una confusión, pues pareciera afirmarse que los beneficios [de la contribución parafiscal prevista en la Ley 21 de 1982] proceden únicamente frente a la población cesante o desempleada, lo cual contradice el entendimiento que al respecto existía en el ordenamiento jurídico previa a la expedición de las normas declaradas inexequibles”. Adicionalmente, como quiera que para justificar la declaratoria de inconstitucionalidad de las normatividad demandada, la Corte tomó como referente de análisis la Ley 1636 de 2013, afirmando que está sí cumplía los principios de reserva de ley y de intrasectorialidad, y como quiera que este argumento hace parte de la ratio decidendi de la sentencia, surge la duda sobre si los recursos del FOSFEC pueden ser utilizados en beneficio de la población trabajadora activa, “siendo este un objetivo misional y un propósito superior de las Cajas de Compensación Familiar”.
CONSIDERACIONES
- Competencia
- Parámetros para evaluar las solicitudes de aclaración de las sentencias de constitucionalidad abstracta
- Examen de la solicitud
Esta Corporación es competente para conocer y resolver la presente solicitud, de conformidad con lo establecido en el artículo 285 del Código General del Proceso, que fija los parámetros generales de las solicitudes de aclaraciones de autos y sentencias.
Sin perjuicio de la fuerza y efectos de cosa juzgada de los fallos que esta Corporación dicta en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad[1], en virtud del artículo 285 del Código General del Proceso, cuerpo normativo aplicable a los procesos judiciales que se surten ante este tribunal en tanto sea compatible con la naturaleza y el objeto de tales procesos, y en tanto no exista una disposición especial en la materia, las sentencias pueden ser aclaradas, “de oficio o a solicitud de parte, cuando contenga conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que están contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o influyan en ella”.
De lo anterior se sigue que la procedencia de este tipo de solicitudes debe satisfacer los siguientes presupuestos: (i) primero, que el requerimiento sea presentado dentro del término de ejecutoria de la providencia; (ii) segundo, que la solicitud sea realizada por el demandante o por quien intervino en el proceso judicial; (ii) finalmente, que por los términos en que fue estructurada la providencia, exista una indeterminación irresoluble en la parte resolutiva o en la parte motiva que sea decisiva en la solución de la controversia jurídica.
3.1. De acuerdo con las pautas indicadas en el acápite anterior, pasa la Corte a evaluar la solicitud de aclaración de la sentencia C-473 de 2019.
3.2. Estima este tribunal que el requerimiento fue presentado oportunamente por quien tiene legitimación para ello, ya que la solicitud fue presentada el día 11 de marzo de 2020, dentro de los 3 días hábiles siguientes a la desfijación del edicto del 6 de marzo por medio del cual se comunicó el fallo judicial, por la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar, entidad que intervino durante el trámite de constitucionalidad para suministrar elementos e insumos de juicio sobre la validez de la normatividad demandada.
No obstante, no se encuentra satisfecho el presupuesto fundamental que justifica un pronunciamiento especial y adicional de este tribunal sobre el sentido y alcance de sus fallos, que es justamente la existencia de una indeterminación en la parte resolutiva o en la parte motiva de la providencia que sea decisiva en la solución de la controversia jurídica, y que no pueda ser solventada mediante las herramientas ordinarias de interpretación y aplicación del Derecho.
3.2. En primer lugar, el peticionario afirma que “en algunos apartados” de la sentencia C-473 de 2019 la Corte “parece afirmar” que los recursos del FOSFEC únicamente pueden ser destinados a la población cesante o desempleada. No obstante, en el escrito no se individualizan tales afirmaciones. Y, dado que la procedencia de la solicitud de aclaración está supeditada a que el peticionario acredite, así sea de manera sumaria, que la providencia es oscura y que la ambigüedad o la vaguedad en el texto no puede ser superada mediante las herramientas ordinarias de interpretación y aplicación del derecho, correspondía al peticionario, al menos, identificar los textos que suscitan la duda en los operadores jurídicos. No obstante ello, en el escrito únicamente se alude globalmente a la presunta existencia de “algunos apartados” que “parecen sugerir” que los recursos del mencionado fondo sólo pueden ser destinados a la población cesante y desempleada, desconociendo la carga argumentativa elemental que le correspondía para poner en duda la claridad y la precisión de la sentencia.
3.3. En segundo lugar, en el fallo no se encuentra ninguna aseveración ni ninguna línea argumentativa a partir de la cual se pueda postular razonablemente la duda sobre una presunta prohibición de este tribunal para destinar los recursos del FOSFEC exclusivamente a las personas desempleadas o cesantes.
Dado que el objeto de las sentencias de constitucionalidad abstracta es determinar la compatibilidad de la legislación con el ordenamiento superior, es claro que el objeto de la sentencia C-463 de 2019 era únicamente determinar la constitucionalidad del art. 77 de la Ley 1753 de 2015, y de los artículos 9, 10, 13.3 y 22 de la Ley 1780 de 2016, a la luz de los principios de reserva de ley y de destinación sectorial, y no el de establecer, de manera general, el manejo que debe darse a los recursos parafiscales originados en la contribución prevista en la Ley 21 de 1982.
Por su parte, al evaluar la validez de la normatividad legal anterior, la Corte encontró que esta se oponía a los mencionados principios, ya que, a variar la destinación original de los recursos del FOSFEC prevista en la Ley 1636 de 2013, otorgó unas facultades abiertas al Ejecutivo para determinar su destino final y sus destinatarios, y permitió que estos fuesen utilizados para ejecutar programas y proyectos de beneficio general, y no en beneficio del segmento económico del que proviene la contribución parafiscal.
En este orden de ideas, es claro que el fundamento de la declaratoria de inexequibilidad no es la modificación de la Ley 1636 de 2013, pues esta ley no es ni pudo haber sido el referente o el parámetro de validez de las disposiciones legales retiradas del ordenamiento jurídico, sino la transgresión de los principios de reserva de ley y de destinación sectorial. La referencia a dicha normatividad, por tanto, no tenía por objeto establecer que el legislador se encontraba supeditado a ella a perpetuidad, ni a determinar que se debía mantener indefinidamente la destinación de los recursos del FOSFEC a la población cesante o desempleada, sino a poner de presente que, al variarse el contenido del Mecanismo de Protección al Cesante, el legislador desconoció los principios constitucionales de las contribuciones parafiscales.
3.4. Por tal motivo, la Sala Plena concluye que las dudas planteadas por el peticionario resultan infundadas, y que, por tanto, no hay lugar a la aclaración de la sentencia C-473 de 2019.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la solicitud de aclaración de la sentencia C-473 de 2019, presentada por el ciudadano Hugo Álvarez Rosales.
SEGUNDO.- NOTIFIQUESE la presenta providencia al solicitante e infórmesele que contra la misma no procede recurso alguno.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS LIBARDO BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
(Impedida)
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Según el artículo 243 de la Carta Política, "los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional".
[2] De acuerdo con este entendimiento, en distintas oportunidades esta Corporación ha dado contestación a las solicitudes de aclaración de sentencias de constitucionalidad. Al respecto cfr. los autos 051 de 2008 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), 313 de 2008 (M.P. Jaime Araujo Rentería), 269 de 2009 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), 030 de 2012 (M.P. María Victoria Calle Correa), 159 de 2012 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), 294 de 2012 (María Victoria Calle Correa), 282 de 2014 (Martha Victoria Sáchica Méndez), 283 de 2014 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez) y 269 de 2014 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez).
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