Auto 374/22
Referencia: Expediente CJU-1412
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Trece Administrativo Oral de Bucaramanga y Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bucaramanga.
Magistrada sustanciadora (e):
KARENA CASELLES HERNÁNDEZ
Bogotá D. C., dieciséis (16) de marzo de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
ANTECEDENTES
El 31 de mayo de 2021, la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-, a través de apoderada judicial, presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos propio
. En concreto solicitó: (i) Se declare la nulidad de la Resolución No 103581 del 14 de julio del 2011, por medio de la cual, Colpensiones reconoció pensión de vejez al señor Luis Fernando Mantilla Navarro, en cuantía inicial de $1.167.019 efectiva a partir del 01 de junio de 2011, cuya liquidación se basó con 1.452 semanas, con un IBL de $1.296.688 y con taza de remplazo del 90%; (ii) se declare la nulidad parcial de la resolución GNR 350627 del 23 de noviembre de 2016, por medio de la cual se reliquidó una pensión de vejez a favor del señor Luis Fernando Mantilla Navarro, toda vez que los actos son abiertamente contrarios a la ley y le causan un perjuicio al erario público; (iii) a título de restablecimiento del derecho, pidió ordenar al señor Luis Fernando Mantilla Navarro, el reintegro de los valores cancelados por concepto de retroactivos y pagos de salud con ocasión al reconocimiento de la pensión de vejez, además que sean indexadas las sumas de dinero reconocidas a favor de Colpensiones y el pago de intereses a los que hubiere lugar.
El asunto fue repartido al Juzgado Trece Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, el que, a través de auto del 30 de junio de 2021, declaró su falta de jurisdicción para conocer la controversia planteada y, en consecuencia, ordenó remitir las diligencias a los juzgados laborales del circuito de Bucaramanga-Repart. Argumentó que de acuerdo con el numeral 4° del artículo 104 del CPACA, a la jurisdicción contenciosa solo le competen las controversias que se originen en una relación reglamentaria, pues busca afianzar la especialización de la jurisdicción, al desarrollar un criterio material según el cual solo se conoce de actos, hechos, operaciones y omisiones que se relaciones con el ejercicio de la función pública; de acuerdo con ello esta jurisdicción solo le corresponde asumir el control de actos que se expidan en materia pensional, que tenga como destinatarios a servidores con una relación legal y reglamentaria con la administración.
Repartido nuevamente el asunto, correspondió al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bucaramanga, el que, a través de auto del 06 de septiembre de 2021, resolvió provocar la colisión de competencia negativa y dispuso remitir el expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura a efectos de dirimir el conflicto de competencia entre jurisdiccione.
Expuso que la demanda tiene como pretensión principal la nulidad del acto administrativo contenido en las resoluciones 103581 del 14 de julio del 2011 (reconocimiento pensional) y GNR 350627 del 23 de noviembre de 2016 (reliquidación pensional), a través del cual se le reconoció la pensión de vejez, mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho frente a los mismos actos expedidos por Colpensiones, por lo que independientemente de la relación laboral que hubiere ostentado el afiliado, hoy pensionado, su conocimiento es de la jurisdicción de lo contencioso Administrativo.
Añadió que, si la parte demandantes es una entidad de carácter público, el control de legalidad de los actos administrativos corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo (acción de lesividad), de acuerdo a lo establecido en los artículos 9 y 10, del CPACA.
Por otra parte, se refirió a la sentencia SU-182 de 2019 de la Corte Constitucional, destacando que la administración tiene la responsabilidad de acudir a la Jurisdicción Administrativa para demandar los actos de reconocimiento pensional que considera fueron resultado de la adición irregular de semanas.
El asunto fue remitido, a la Corte Constitucional el 07 de septiembre de 2021, para que resolviera el conflicto jurisdiccional.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones
De acuerdo con el artículo 241.11 superior, adicionado por el artículo 14 del acto legislativo 02 de 201 , la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones
Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).
En tal sentido, la Corte ha explicado que se configura un conflicto de jurisdicciones, cuando se dan los presupuestos subjetivo, objetivo y normativ. Al respecto, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo que se refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicia; y el presupuesto normativo, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.
Aplicando los referidos presupuestos al caso bajo estudio, se constata que existe un conflicto entre jurisdicciones, como se explica a continuación.
i) La colisión dentro del asunto sub judice se suscita entre el Juzgado Trece Administrativo Oral de Bucaramanga y el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bucaramanga, es decir, entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y una ordinaria, con lo que se atiende el presupuesto subjetivo.
ii) El actual conflicto jurisdiccional recae sobre un proceso judicial en curso, originado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por Colpensiones a efectos de que se declare la nulidad de las resoluciones 103581 del 14 de julio del 2011 (reconocimiento pensional) y GNR 350627 del 23 de noviembre de 2016 (reliquidación pensional), lo que demuestra que se cumple con el presupuesto objetivo.
iii) Los juzgados en conflicto manifestaron razones de índole legal por las que explícitamente consideran que no les corresponde conocer y decidir la presente demanda.
El Juzgado Trece Administrativo Oral de Bucaramanga refirió que de acuerdo con el numeral 4° del artículo 104 del CPACA, los asuntos que están sometidos al conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo son aquellos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos y el señor Mantilla Navarro nunca ostentó la condición de servidor público.
El Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bucaramanga señaló que el acto demandado goza de presunción de la legalidad y al existir desacuerdo con el mismo la competencia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo de acuerdo con los artículos 97 y 104 del CPACA. De esta forma se acredita el presupuesto normativo.
Asunto por decidir
Cumplidos los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, procede la Sala Plena a: (i) reiterar la regla de decisión fijada por en relación con la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio relativo a la seguridad social y, a partir de ello, (ii) resolver el caso concreto.
La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio
Mediante Auto 316 de 202, esta Corporación indicó que en los eventos en que una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones presenta una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativ.
La Corte de manera reiterada ha señalado que cuando el conflicto versa sobre un tema de seguridad social pero el objeto de la controversia es dejar sin efecto jurídico un acto administrativo que reconoció un derecho específico y concreto, las entidades públicas deben demandar sus propios actos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, con fundamento en: (i) la habilitación expresa establecida en el artículo 9 de la Ley 1437 de 2011; (ii) dicha atribución está dirigida a sujetos determinados como son las autoridades administrativas; y (iii) mediante esa vía procesal se les permite impugnar actos administrativos de carácter particular y concreto, con el fin de proteger el patrimonio público y derechos colectivos o subjetivos de la administració.
En esa medida, es aplicable el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, según el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá las controversias suscitadas por “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.
Con todo, la competencia para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento contra acto propio promovido por una entidad pública, es de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, aun cuando el mismo verse sobre una materia de derecho laboral y de la seguridad social.
Caso concreto
A partir de las consideraciones expuestas, la Sala Plena encuentra que, en el presente caso el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Colpensiones.
La Corte ha indicado que la competencia para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento contra acto propio promovido por una entidad pública, como lo es Colpensiones, corresponde a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, aun cuando el mismo verse sobre una materia de derecho laboral y de la seguridad social. Ello, de conformidad con los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga y comunicar la presente decisión a los interesados.
Regla de decisión: Por lo expuesto, la Corte Constitucional precisa que, cuando la administración demanda un acto propio en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1434 de 2011.
DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga y Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bucaramanga, respecto del expediente identificado con el radicado 68001333301320210008800 en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Trece Administrativo Oral de Bucaramanga es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida por la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-, en contra de Luis Fernando Mantilla Navarro, de acuerdo con las consideraciones del presente auto.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1412 al Juzgado Trece Administrativo Oral de Bucaramanga, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
KARENA CASELLES HERNÁNDEZ
Magistrada (e)
(Con Aclaración de voto)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA (E)
KARENA CASELLES HERNÁNDEZ
Referencia: Auto 374 de 2022.
Expediente: CJU- 1412
Con las expresiones de mi respeto por los pronunciamientos de la Sala Plena de la Corte Constitucional, aclaro mi voto frente a la decisión adoptada en el auto de la referencia que asignó a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competencia para conocer de las acciones de lesividad que se instauren en materia de seguridad social, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
Es cierto que este Tribunal Constitucional, en materia de conflictos interjurisdiccionales, ha sido consistente en manifestar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo detenta la competencia cuando la administración acude a la figura de la acción de lesividad, debido a qu: a) el objeto principal de la controversia es dejar sin efecto un acto administrativo que reconoció un derecho específico; b) ello se discute a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, según el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, y; c) la jurisdicción contenciosa administrativa es la competente para conocer sobre controversias o litigios originados en actos sujetos al derecho administrativo, en los que se encuentra involucrada una entidad pública, de acuerdo con el artículo 104 inciso 1 de la Ley 1437 de 2011.
No obstante, lo expuesto, considero que esta regla de decisión debió ser precisada, de acuerdo con la línea argumentativa que expongo a continuación.
En la sentencia T-396 de 2019, la Corte Constitucional manifestó que el Instituto de Seguros Sociales (ahora Colpensiones) tiene la posibilidad de acudir ante los jueces competentes, para promover una acción de lesividad si se comprobase que el reconocimiento de pensión no cumple con los requisitos legales. Se optó, en dicha ocasión, por una redacción amplia y no una mención específica a los jueces de lo contencioso administrativo, pues el legislador y la jurisprudencia han sostenido que las situaciones pueden ser revisadas por la jurisdicción ordinaria o la jurisdicción contenciosa según el régimen objeto de estudio.
Esta postura se encuentra respaldada en la jurisprudencia del Consejo de Estado, que ha entendido que la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer asuntos relativos a la validez de pensiones, así como para revisar acciones de lesividad, está condicionado a tres criterios: a) el tipo de relación que surge entre la persona y el empleador y la entidad -p. ej., si se trata de un empleado público; b) que se cuestione la validez de un acto administrativo por violación de la Constitución o de la Ley a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del Derecho bajo la modalidad de lesivida y; c) que se esté ante un régimen excepcional o de transición, previstos en el artículo 279 de la Ley 100 de 199
.
Los criterios fijados por el Consejo de Estado tienen, a su vez, un razón legal y constitucional. El artículo 2 numeral 4 del Código de Procedimiento Laboral y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, tiene por objeto unificar el tratamiento jurídico de la seguridad social integra. Esta unificación previó que el régimen general de la seguridad social integral debía ser conocida e interpretada por la jurisdicción ordinaria laboral; mientras que los regímenes excepcionales debían ser conocidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme a lo previsto en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993.
Por otra parte, la Corte Constitucional ha establecido que la competencia de la jurisdicción laboral para conocer e interpretar el régimen de seguridad social integral y la jurisdicción propia para conocer regímenes excepcionales es compatible con la Constitución. Respecto a la competencia general de la jurisdicción ordinaria laboral, esta Corporación indicó que:
“la competencia entregada en la citada disposición a la jurisdicción ordinaria obedeció al propósito de darle desarrollo a la prestación del servicio público de la seguridad social mediante un régimen jurídico unificado. En este sentido afirmó que la asignación de competencia para la solución de las controversias suscitadas entre las entidades públicas y privadas de la seguridad social integral con sus afiliados, “responde a la necesidad de especializar una jurisdicción estatal con la asignación de dicha competencia, haciendo efectiva la aplicación del régimen jurídico sobre el cual se edificó la prestación del servicio público de la seguridad social”. De esta forma igualmente consideró que cuando el artículo 1° de la Ley 362 de 1997 asignó tal competencia a la jurisdicción ordinaria, la acepción “seguridad social integral” allí consignada no puede ir más allá de su órbita para abarcar aspectos que se mantienen en otras jurisdicciones, u otras especialidades de la jurisdicción ordinaria, ya que las diferencias susceptibles de conocimiento de los jueces del trabajo en esta materia, se refieren al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales económicas y de salud establecidas en favor de los afiliados y beneficiarios en la Ley 100 de 1993 y en el decreto 1295 de 1994 a cargo de entidades que conforman el Sistema Integral de Seguridad Social, así como las que se suscitan sobre los servicios sociales complementarios contemplados en la misma Ley 100 y no las que hacen parte de un sistema de prestaciones a cargo directo de los empleadores públicos y privados, cuya competencia se mantiene en los términos previstos en las leyes anteriores, por cuanto en estricto sentido no hacen parte del dicho Sistema Integral de Seguridad Social”
En cuanto a la competencia de otras jurisdicciones para conocer regímenes especiales de seguridad social, la Corte ha señalado:
“De esta forma, queda claro que el nuevo estatuto procesal del trabajo reconoce expresamente la autonomía conceptual que al tenor de lo dispuesto en el artículo 48 Fundamental ha adquirido la disciplina de la seguridad social, asignándole a la jurisdicción ordinaria laboral el conocimiento de los asuntos relacionados con el sistema de seguridad social integral en los términos señalados en el numeral 4° del artículo 2° de la Ley 712 de 2001.
Los conflictos relacionados con los regímenes de excepción establecidos en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 no fueron asignados por el legislador a la justicia ordinaria laboral, por tratarse de regímenes patronales de pensiones o prestacionales que no constituyen un conjunto institucional armónico, ya que los derechos allí regulados no tienen su fuente en cotizaciones ni en la solidaridad social, ni acatan las exigencias técnicas que informan el sistema de seguridad social integral”
En ese sentido, esta Corporación consideró oportuno retomar los criterios anteriormente indicados y fijó como reglas de decisión:
“Cuando se determine la jurisdicción competente para conocer de la acción promovida por una entidad contra su propio acto en asuntos pensionales, se deberá tener en cuenta: a) el tipo de relación que existe entre la persona y la entidad donde laboró, así como la entidad que administrar su pensión; b) si la discusión gira en torno a la validez del acto por violación directa de la Constitución o de la Ley y; c) el régimen aplicable, de tal manera que, si la pensión se rige por las reglas generales de la Ley 100 de 1993, será la jurisdicción ordinaria la competente para conocer el asunto, mientras que si está ante regímenes excepcionales o de transición -relacionadas con servidores públicos-, será la jurisdicción contencioso administrativa la responsabl.”
En otras palabras, no basta con afirmar que se está ante un acto administrativ
, para determinar que es la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competente para conocer de la acción promovida por una entidad contra su propio acto en asuntos pensionales, sino que se debe determinar la naturaleza del empleo y el régimen aplicable. De esta manera se respetan la voluntad legislativa de unificar el régimen de seguridad social integral -así como la fijación de regímenes excepcionales- y evita que, a través de una acción contenciosa, se desplace la competencia fundamental de interpretar el régimen de seguridad social integra, en cabeza de la jurisdicción ordinaria laboral.
En definitiva, considero que establecer una cláusula general de competencia que le atribuya a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la exclusividad para conocer de las demandas que la administración interpone contra sus propios actos administrativos (acción de lesividad) relativos al sistema de seguridad social, desconoce la competencia que recae en la jurisdicción ordinaria laboral de ser el intérprete de los asuntos propios del sistema de seguridad social.
Esta regla general me lleva a apartarme de la postura mayoritaria, no obstante, el respeto que profeso hacia las decisiones adoptadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional.
Fecha ut supra,
KARENA CASELLES HERNÁNDEZ
Magistrada (E)
