Auto 404/19
Referencia: Expediente D-12973
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10 (parcial) de la Ley 1930 de 2018, "Por medio de la cual se dictan disposiciones para la gestión integral de los páramos en Colombia"
Demandante:
Francisco Javier Lara Sabogal
Magistrado sustanciador:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC, veinticuatro (24) de julio de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias y atribuciones previstas en la Constitución, en la ley y en el reglamento, y
CONSIDERANDO
1.- El día 19 de octubre de 2018, el ciudadano Francisco Javier Lara Sabogal presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10 (parcial) de la Ley 1930 de 2018, "Por medio de la cual se dictan disposiciones para la gestión integral de los páramos en Colombia"[1].
2.- En virtud del principio pro actione, en Auto del 13 de noviembre de 2018, el Magistrado Sustanciador dispuso la admisión de la demanda, al concluir que se acreditan los requisitos previstos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991. En particular, al examinar su texto, se advierte que la acusación se enfoca en la infracción de los artículos 79, 333 y 334 de la Constitución, por considerar que resulta inconstitucional que, en los ecosistemas de páramo, como espacios bióticos frágiles, se permita las actividades agrícolas, así sean de bajo impacto, por las consecuencias negativas que ello puede acarrear en las coberturas vegetales y en los cambios geomorfológicos y fisicoquímicos en el suelo y subsuelo, pues ello vulnera (i) los derechos a un medio ambiente sano[2] y al agua[3]; (ii) el principio de no regresión en materia ambiental, al comparar el precepto legal acusado respecto del régimen jurídico anterior en la materia[4]; y (iii) el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, en lo que atañe a la conservación de las áreas de especial importancia ecológica.
3.- En la citada providencia del 13 de noviembre, el Magistrado Sustanciador igualmente dispuso la práctica de varias pruebas conducentes a conocer tanto los antecedentes legislativos de la Ley 1930 de 2018, como el ámbito de aplicación de la disposición demandada. La primera solicitud tuvo como destinatarios a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes[6]; mientras que la segunda se dirigió al Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
4.- La Secretaría General de esta Corporación, en oficio del 30 de noviembre de 2018, advirtió que se recibieron varios documentos solicitados. Sin embargo, dentro de ellos, no se encontró la información requerida al Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Por ello, en Auto del 14 de diciembre del año en cita, se procedió a requerir los datos solicitados mediante oficio No. OPC-285/18.
5.- En oficio del 25 de enero de 2019, la Secretaría General de la Corte indicó que la citada prueba no fue recibida en el término dispuesto para el efecto. No obstante, al momento de examinar el expediente D-12890, que igualmente se encontraba a cargo del Magistrado Sustanciador, se verificó que allí habían sido incorporados los elementos de juicio pendientes de recepción. Por virtud de lo anterior, en Auto del 15 de febrero del año en cita, en aras de garantizar el debido proceso constitucional y con el objeto de continuar con el trámite de revisión del asunto de la referencia, se ordenó comunicar el inicio del presente proceso a los distintos funcionarios y a las organizaciones señaladas en el Auto admisorio del 13 de noviembre de 2018[8], así como dar traslado de esta actuación al Procurador General de la Nación para que rinda el concepto a su cargo.
6.- En escrito del 7 de marzo de 2019, el Representante a la Cámara de Representantes y líder campesino por Boyacá, Cesar Augusto Pachón Achury, solicita que "(...) en el marco del trámite de constitucionalidad de la referencia[,] el cual aborda la discusión en torno a la actividad agropecuaria en páramos, se convoque una Audiencia Pública (...) [para que] este complejo tema pueda tener un debate amplio, democrático y participativo (...)"[10].
7- Al revisar otras intervenciones que se encuentran en el expediente de este proceso, se advierte una petición en el mismo sentido por parte del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo[11], de la ciudadana Sammy Andrea Sánchez Garavito[12], de un importante número de campesinos habitantes de los páramos (en especial del Cocuy y El Almorzadero)[13], de los Congresistas Iván Cepeda, Feliciano Valencia, Luciano Grisales, Fabián Díaz y Angélica Lozano[14], y del Ministerio de Agricultura.
8.- Las audiencias públicas constituyen un instrumento idóneo y eficaz para ilustrar a esta Corporación sobre todas aquellas cuestiones que puedan tener incidencia en los juicios de constitucionalidad, en un contexto participativo y democrático. En este caso, su realización podría suministrar a este Tribunal insumos y elementos de juicio relevantes para la valoración de la norma impugnada. Por tal razón, y teniendo en cuenta que la fecha final para la toma de una decisión respecto del expediente vence el próximo 26 de agosto, se dispondrá la suspensión de los términos, hasta tanto se lleve a cabo su realización y se haga entrega de las intervenciones que se produzcan por los invitados.
9.- Por último, los artículos 12 y 13 del Decreto 2067 de 1991, así como el literal p) del del artículo 5 del Acuerdo 02 de 2015 de esta Corporación, establecen el régimen de las mencionadas audiencias, determinando lo siguiente: (i) la realización de la misma es decidida por la Sala Plena, a solicitud de cualquier magistrado; (ii) pueden participar en ella el accionante, quien haya expedido la norma acusada, quienes hayan intervenido en su elaboración, el Procurador General de la Nación, los intervinientes en el proceso y los expertos en la materia que hayan sido invitados; y, finalmente, (iii) la organización y conducción de la audiencia está a cargo del magistrado sustanciador.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
RESUELVE
PRIMERO.- AUTORIZAR la realización de una audiencia pública en el expediente D-12973, cuya organización, fijación de la fecha, lugar y hora se realizará por el Magistrado Sustanciador, de conformidad con la presentación previa de una propuesta que será aprobada por la Sala Plena.
SEGUNDO.- DISPONER que los términos procesales no correrán desde el momento de aprobación de este Auto y hasta tanto no se celebre la audiencia y se venza un plazo adicional de cinco (5) días hábiles para que los invitados hagan entrega del resumen de sus intervenciones en la Secretaría General de la Corte. Para el efecto, se deberá proferir un auto de trámite por el Magistrado Sustanciador, en el que se señale la fecha exacta en la que se levantará la suspensión.
Comuníquese, notifíquese y cúmplase,
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
CARLOS LIBARDO BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La norma en cita, en la que se resalta y subraya el aparte demandado, dispone que: "Artículo 10. De las actividades agropecuarias y mineras. Los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, Minas y Energía y sus entidades adscritas o vinculadas y las entidades territoriales, en coordinación con las Corporaciones Autónomas Regionales, y bajo las directrices del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, concurrirán para diseñar, capacitar y poner en marcha programas de sustitución y reconversión de las actividades agropecuarias de alto impacto y pequeños mineros tradicionales que se venían desarrollando con anterioridad al 16 de junio de 2011 previa definición y que se encuentren al interior del área de páramo delimitada, con el fin de garantizar la conservación de los páramos y el suministro de servicios ecosistémicos. // En el marco de estas acciones se deberá brindar a las comunidades el tiempo y los medios para que estas puedan adaptarse a la nueva situación, para lo cual se deberán tener en cuenta los resultados de la. caracterización de los habitantes del páramo para lograr una transición gradual y diferenciada por tipo de actor. // Podrá permitirse la continuación de las actividades agropecuarias de bajo impacto que se vienen desarrollando en las zonas de páramo delimitados, haciendo uso de las buenas prácticas que cumplen con los estándares ambientales y en defensa de los páramos. // Las actividades agrícolas de bajo impacto y ambientalmente sostenibles se deberán ceñir a los lineamientos que para el efecto establezca el Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. // Parágrafo. A efectos de dar cumplimiento a estas disposiciones se deberán involucrar los actores públicos y privados que se estimen pertinentes."
[2] Cabe aclarar que aun cuando la demanda también refiere a los derechos a la salud y a la vida digna, su invocación se hace respecto del aparente desconocimiento del derecho al medio ambiente sano. Por tal razón, la norma que se invoca como vulnerada es el artículo 79 del Texto Superior, y los apartes de los artículos 333 y 334, que refieren, en su orden, (i) al derecho a gozar de un ambiente sano, (ii) al "ambiente" como límite de la libertad económica y (iii) a la preservación del "ambiente sano", como objetivo de la intervención del Estado en la economía.
[3] Expresamente, el actor afirma que: "(...) es claro que bajo los postulados consagrados en [los] artículo[s] 79, 333 y 334 de la Constitución resultaría inconstitucional autorizar el desarrollo de actividades agrícolas a cualquier escala en zonas de páramo, debido a que se desconoce la obligación del Estado de garantizar el derecho al agua, ya que dichos ecosistemas son una fuente fundamental de agua dulce. En esa medida, el desarrollo de actividades agrícolas de cualquier naturaleza en estos biomas pone en peligro el derecho fundamental mencionado en sus componentes de disponibilidad y cantidad." Folio 5 del expediente.
[4] El actor cita el parágrafo 1 del artículo 202 de la Ley 1450 de 2011 y el artículo 1753 de la Ley 175 de 2015. En la primera de las normas en mención se establecía que: "En los ecosistemas de páramos no se podrán adelantar actividades agropecuarias, ni de exploración o explotación de hidrocarburos y minerales, ni construcción de refinerías de hidrocarburos. Para tales efectos se considera como referencia mínima la cartografía contenida en el Atlas de Páramos de Colombia del Instituto de Investigación Alexander Von Humboldt, hasta tanto se cuente con cartografía a escala más detallada." Por su parte, en la segunda de las disposiciones en cita se consagraba que: "En las áreas delimitadas como páramos no se podrán adelantar actividades agropecuarias ni de exploración o explotación de recursos naturales no renovables, ni construcción de refinerías de hidrocarburos."
[5] Ello se produce, según la demanda, porque "la (i) restauración o recuperación de un ecosistema de páramo es prácticamente imposible" y porque "(ii) las funciones ecosistémicas del suelo y subsuelo sufren impactos negativos, [que] suelen ser irreversibles". Folio 6 del expediente.
[6] "SÉPTIMO.- OFICIAR, por intermedio de la Secretaría General de la Corte, a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que, en el término de diez (10) días hábiles contados a partir de la comunicación del presente Auto, se sirvan remitir a esta Corporación los siguientes documentos relacionados con el trámite de aprobación de la Ley 1930 de 2018, 'Por medio de la cual se dictan disposiciones para la gestión integral de los páramos en Colombia'. // 7.1. Copia de la Gaceta del Congreso en donde se publicó oficialmente la iniciativa legislativa que dio lugar a la expedición de la Ley 1930 de 2018, en virtud de lo previsto en el numeral 1 del artículo 157 de la Constitución, con indicación exacta de la(s) página(s) en la(s) que consta dicha actuación. // 7.2. Copia de la Gaceta del Congreso en donde se publicó la ponencia para primer debate, con indicación exacta de la(s) página(s) en la(s) que consta dicha actuación. En caso de haberse radicado varias ponencias, sírvanse también suministrar esta misma información frente a cada una de ellas. // 7.3. Copia de las Gacetas del Congreso en donde se publicaron las actas en las que se debatió y aprobó en primer debate la iniciativa legislativa de la referencia, con indicación exacta de la(s) página(s) en la(s) que consta dicha actuación. // 7.4. Copia de la Gaceta del Congreso en donde se publicó el texto definitivo aprobado en comisión, con indicación exacta de la(s) página(s) en la(s) que consta dicha actuación. // 7.5. Copia de la Gaceta del Congreso en donde se publicó la ponencia para segundo debate, con indicación exacta de la(s) página(s) en la(s) que consta dicha actuación. En caso de haberse radicado varias ponencias, sírvanse también suministrar esta misma información frente a cada una de ellas. // 7.6. Copia de las Gacetas del Congreso en donde se publicaron las actas en las que se debatió y aprobó en segundo debate la iniciativa legislativa de la referencia, con indicación exacta de la(s) página(s) en la(s) que consta dicha actuación. // 7.7. Copia de la Gaceta del Congreso en donde se publicó el texto definitivo aprobado en plenaria, con indicación exacta de la(s) página(s) en la(s) que consta dicha actuación. // 7.8. Copia de la Gaceta del Congreso en donde se publicó el respectivo informe de conciliación, en caso de haber sido necesario, con indicación exacta de la(s) página(s) en la(s) que consta dicha actuación. // 7.9. Copia de las Gacetas del Congreso en donde se publicaron las actas en las que se debatió y aprobó el informe de conciliación, con indicación exacta de la(s) página(s) en la(s) que consta dicha actuación. // Para satisfacer esta orden, la copia de las gacetas y demás documentos puede enviarse mediante CD, cumpliendo con los deberes de descripción en el escrito remisorio."
[7] "OCTAVO.- OFICIAR, por intermedio de la Secretaría General de la Corte, al Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible para que, en el término de diez (10) días hábiles contados a partir de la notificación del presente Auto, informe a esta Corporación lo siguiente: 8.1.- Cuántas áreas están delimitadas como ecosistemas de páramo o subpáramo y en dónde se encuentran ubicadas. // 8.2.- Cuántos predios rurales con títulos formales existen en las áreas delimitadas de los páramos. // 8.3.- Qué actividades agropecuarias se desarrollan en los páramos, cuáles de ellas son consideradas de alto impacto, cuáles de bajo impacto y que estándares se utilizan para realizar la anterior clasificación. // 8.4.- Cuál es el mecanismo utilizado para realizar la vigilancia y control sobre las actividades agropecuarias de bajo impacto realizadas en las zonas de páramo delimitadas. // 8.5.- Qué programas de sustitución y reconversión de actividades agropecuarias que venían desarrollándose con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 1450 de 2011, al interior de las áreas de páramo delimitadas, se han implementado."
[8] "TERCERO.- De conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, COMUNICAR la presente demanda al Ministerio del Interior; al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; al Ministerio de Hacienda y Crédito Público; al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER); a la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales (ASOCARS); a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA); al Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt; a la Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente (AIDA); a la Asociación de Municipios del Páramo de Santurbán (ASOMUSANTURBAN); al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (DEJUSTICIA); al Grupo de Investigación en Derechos Colectivos y Ambientales de la Universidad Nacional de Colombia (GIDCA); a la Federación Colombiana de Municipios; a la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI); a la Federación Nacional de Comerciantes (FENALCO); a la Federación Colombiana de Ganaderos (FEDEGÁN); a la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) y a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado, Sergio Arboleda, Sabana, Eafit de Medellín, del Valle y Nariño, para que, si lo consideran conveniente, intervengan en el proceso con el propósito de impugnar o defender la disposición acusada." "CUARTO.- De acuerdo con el artículo 244 de la Constitución Política y el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, COMUNICAR la presente demanda al Presidente del Congreso de la República." "SEXTO.- En virtud de lo previsto en el Decreto 1069 de 2015, COMUNICAR la presente demanda a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para que, si lo estima conveniente, intervenga en el presente proceso."
[9] "QUINTO.- DAR TRASLADO de la demanda al señor Procurador General de la Nación para que rinda el concepto de su cargo, en los términos que le concede el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991."
[10] Folio 499 del expediente.
[11] Folio 365 del expediente.
[12] Folio 474 del expediente.
[13] Folio 225 del expediente. Se trata de un total de 1417 campesinos.
[14] Folios 496 del expediente.
[15] Folio 446 del expediente.
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