Auto 612/21
Referencia: Expediente CJU-187.
Conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado 12 Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrada Sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.
Bogotá, D.C., dos (2) de septiembre de dos mil veintiuno (2021).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Constitución, profiere el siguiente
AUTO
ANTECEDENTES
La entidad Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante COLPENSIONES) presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra su propio acto, la Resolución SUB 60808 de 02 de marzo de 2018. Mediante dicho acto, reconoció “el pago de una sustitución pensional con ocasión del fallecimiento de CARDONA ARIAS TERESA”[1]. Esta resolución fue expedida en cumplimiento de lo ordenado en la sentencia de tutela proferida por el Juzgado Sexto Penal del Circuito Especializado de Bogotá el 12 de febrero de 2018.
El asunto fue repartido al Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá el 24 de agosto de 2018. Este despacho inadmitió la demanda por asuntos de forma[2].
Luego de corregida, mediante auto del 28 de mayo de 2019, dicho juzgado declaró la falta de jurisdicción para tramitar la causa. Consideró que esta debe ser conocida por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[3]. Expresó que, con fundamento en el artículo 2º de la Ley 712 de 2001, los asuntos que se originen directa o indirectamente de un contrato de trabajo son de competencia de la jurisdicción ordinaria. A su vez, refirió el artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, que dispone que los jueces administrativos conocerán, en primera instancia, de las demandas por “nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo”[4]. Precisó que las controversias suscitadas entre afiliados y beneficiarios con las entidades administradoras y prestadoras de los servicios de seguridad social, serán de competencia de la justicia ordinaria, salvo aquellos casos en que la discusión surja entre servidores públicos regidos por una relación legal y reglamentaria y una administradora de derecho público[5]. En consecuencia, ordenó remitir el proceso a los juzgados laborales del circuito de Bogotá y propuso conflicto negativo de jurisdicción.
COLPENSIONES presentó recurso de reposición contra dicha providencia. Mediante auto del 6 de diciembre de 2019, el juzgado negó el recurso, porque “no deja de ser evidente que la controversia para el caso se origina con ocasión de un asunto de carácter laboral proveniente de una relación contractual, la cual excluye de la competencia del presente caso a los juzgados administrativos”[6].
El expediente fue repartido al Juzgado 12 Laboral del Circuito de Bogotá. Aquel despacho declaró la falta de jurisdicción sobre el asunto, por medio de auto del 5 de marzo de 2020. Manifestó que, con sustento en el artículo 2º de la Ley 712 de 2001 y la decisión adoptada por el Consejo de Estado el 19 de enero de 2017[7], “la jurisdicción ordinaria no juzga actos administrativos, como en el presente caso, donde se cuestiona en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad lesividad, la validez del [acto] que le reconoció la pensión”[8]. En tales términos, ordenó remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que resolviera el conflicto negativo de competencia.
El 2 de febrero de 2021, el expediente fue enviado a la Corte Constitucional. En sesión virtual del 25 de mayo de 2021, la Sala Plena repartió el conflicto de jurisdicción a la Magistrada Sustanciadora y fue remitido por la Secretaría General de la Corte a este despacho el 1º de junio del mismo año.
CONSIDERACIONES
La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones. Esto, con fundamento en el artículo 241.11 de la Constitución.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[9]
Este Tribunal ha definido que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando "dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)"[10].
En este sentido, el Auto 155 de 2019[11] precisó los tres presupuestos exigidos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:
(i) Presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[12].
(ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[13].
(iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa[14].
En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque: i) el conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa y otra de la jurisdicción ordinaria en la especialidad laboral; ii) existe una controversia entre el Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado 12 Laboral del Circuito de la misma ciudad, en relación con la autoridad competente para conocer el proceso promovido por COLPENSIONES. El propósito de la demanda es que se declare la nulidad del acto administrativo por medio del cual la entidad demandante reconoció y ordenó el pago de una sustitución pensional a la señora María Fernanda Riaño Cardona; y iii) adicionalmente, las dos autoridades jurisdiccionales enunciadas proporcionaron fundamentos de carácter legal para soportar su postura, dirigida a declarar la falta de competencia sobre el asunto. De un lado, el Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá manifestó que la controversia se refiere a un asunto de seguridad social proveniente de un contrato de trabajo, lo que, con fundamento en el artículo 2º de la Ley 712 de 2001 y 155 de la Ley 1437 de 2011, corresponde a la jurisdicción ordinaria. Del otro, el Juzgado 12 Laboral del Circuito de la misma ciudad, adujo que, las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho por lesividad no corresponden a la jurisdicción ordinaria, de acuerdo el artículo 2º de la Ley 712 de 2001 y el precedente del Consejo de Estado.
Con fundamento en las consideraciones previas, la Sala Plena dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado, de acuerdo con la siguiente metodología: i) reiterará la regla de decisión fijada por esta Corporación en relación con la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio relativo a la seguridad social; y luego, ii) resolverá el caso concreto.
La competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio
Mediante Auto 316 de 2021[15], la Sala Plena sostuvo que, en los eventos en que una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento o pago de pensiones formula el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra acto propio, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa. Esta regla fue reiterada, entre muchos otros, en los Autos 382 y 384 de 2021.
La Corte señaló que, cuando el conflicto versa sobre un tema de seguridad social, pero el objeto de la controversia es dejar sin efecto jurídico un acto administrativo que reconoció un derecho específico y concreto, las entidades públicas deben demandar sus propios actos ante la jurisdicción contencioso administrativa. Lo anterior, con fundamento en: i) la habilitación expresa establecida en el artículos 97[17] de la Ley 1437 de 2011; ii) dicha atribución está dirigida a sujetos determinados como son las autoridades administrativas; y iii) mediante esa vía procesal se les permite impugnar actos administrativos de carácter particular y concreto, con el fin de proteger el patrimonio público y derechos colectivos o subjetivos de la Administración.
En esa medida, es aplicable el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, según el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá las controversias suscitadas por "actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa".
Caso concreto
La Sala Plena encuentra que, en el presente caso:
9.1. Está acreditado un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción contenciosa administrativa (Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá) y otra de la jurisdicción ordinaria (Juzgado 12 Laboral del Circuito de Bogotá), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados previamente (supra fundamento 3).
9.2. Dirime el presente conflicto negativo de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por COLPENSIONES.
9.3. A tal conclusión arriba, luego de aplicar la regla de decisión fijada por la Sala Plena en el Auto 316 de 2021, reiterada entre muchos más, en los Autos 382 y 384 de 2021. Aquella indica que la competencia para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento contra acto propio promovido por una entidad pública, como en este caso, la administradora de pensiones COLPENSIONES, será de la jurisdicción contencioso administrativa, aun cuando el mismo verse sobre una materia de derecho laboral y de la seguridad social.
9.4. Por ello, la Corte asignará la competencia para conocer la demanda a la jurisdicción de lo contencioso administrativa. Lo expuesto, de conformidad con los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá y comunicar la presente decisión a los interesados.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado 12 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por COLPENSIONES.
- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-187 al Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y a las autoridades judiciales respectivas.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Colpensiones. Resolución SUB 60808 del 2 de marzo de 2018.
[2] Expediente digital. Juzgado 16 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá. Auto del 27 de septiembre de 2018.
[3] Expediente digital. Juzgado 16 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá. Auto del 28 de mayo de 2019.
[4] Juzgado 16 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá. Auto del 28 de mayo de 2019.
[5] Idem.
[6] Juzgado 16 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá. Auto del 6 de diciembre de 2019.
[7] C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
[8] Juzgado 12 Laboral del Circuito de Bogotá. Auto del 5 de marzo de 2020.
[9] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 332 y 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de Gloria Stella Ortiz Delgado.
[10] Autos 345 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019 y 452 de 2019 con ponencia de Gloria Stella Ortiz Delgado.
[11] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[12] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. Artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como el 97 de la Ley 1957 de 2019).
[13] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[14] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[15] Expediente CJU-489. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. En este caso, Colpensiones instauro medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la resolución mediante la cual reconoció la pensión de sobrevivientes de un trabajador privado y el pago del retroactivo. La administradora de pensiones pretendió la declaratoria de nulidad del acto administrativo porque, al liquidar el retroactivo, no dedujo el valor correspondiente a salud. Asimismo, solicitó ordenar el reintegro de las diferencias pensionales correspondientes, como medida de restablecimiento del derecho.
[16] Expedientes CJU-288 y CJU-377. M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[17] "Artículo 97. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo".
[18] Auto 316 de 2021, expediente CJU-489, reiterado en los Autos 382 y 384 de 2021, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
