Auto 715/22
Expediente: OG-165
Asunto: Manifestación de impedimento de la Procuradora General de la Nación en el marco de las Objeciones Gubernamentales al Proyecto de Ley 093 de 2019 Senado y 498 de 2020 Cámara, “[p]or medio del cual se adoptan acciones afirmativas para mujeres cabeza de familia en materia de política criminal y penitenciaria, se modifica y adiciona el Código Penal, la Ley 750 de 2002 y el Código de Procedimiento Penal y se dictan otras disposiciones”
Magistrado ponente:
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Bogotá D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, procede a resolver la manifestación de impedimento presentada por la señora Procuradora General de la Nación, quien, alegando la configuración de una causal de impedimento, solicita ser relevada del deber de rendir concepto en el presente asunto.
I. ANTECEDENTES
El 10 de noviembre de 2021, en cumplimiento de las instrucciones proveídas por la presidencia del Senado, el secretario general de dicha corporación remitió a la Corte Constitucional el expediente del Proyecto de Ley No. 093 de 2019 Senado y 498 de 2020 Cámara, “[p]or medio del cual se adoptan acciones afirmativas para mujeres cabeza de familia en materia de política criminal y penitenciaria, se modifica y adiciona el Código Penal, la Ley 750 de 2002 y el Código de Procedimiento Penal y se dictan otras disposiciones”, el cual fue objetado por inconstitucionalidad
El proyecto de ley en referencia fue considerado y aprobado en sesión de la Comisión Primera del Senado del 16 de junio de 2020 y en sesión Plenaria Mixta del 15 de diciembre de 2020. Por su parte, también fue discutido y aprobado en sesión de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes del 9 de junio de 2021 y en sesión Plenaria del 18 de junio de 2021. A la postre, con ocasión a los reparos formulados por el Gobierno Nacional, el respectivo informe sobre las objeciones presidenciales fue aprobado en la Cámara de Representantes el día 5 de octubre de 2021 y por el Senado el día 26 de octubre de 2021. De ese modo, en atención estricta a lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, el secretario general del Senado procedió a remitir el expediente en referencia a esta Corte, para lo de su competencia
Mediante escrito del 18 de noviembre de 2021, la Procuradora General de la Nación manifestó su impedimento para participar en el debate de constitucionalidad de la referencia y, por ende, para rendir el concepto de que trata el artículo 278.5 de la Constitución Política. En síntesis, expresó que según lo dispuesto en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, y de conformidad con la jurisprudencia de la Corte, estima que “se encuentra inmersa en la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de las disposiciones examinadas, pues durante [su] gestión como Ministra de Justicia y del Derecho fue remitida una intervención al Congreso de la República en la que se manifestó la conveniencia de adoptar las normas objetadas, según consta en la Gaceta del Congreso 1206 de 2019.
Por tal razón, solicitó a la Corporación que declarara fundada la antedicha manifestación de impedimento y que, en consecuencia, permitiese al Viceprocurador General de la Nación rendir el concepto respectivo, en cumplimiento de lo prescrito en el artículo 17.3 del Decreto Ley 262 de 2000.
Mediante Auto del 15 de diciembre de 2021, el magistrado sustanciador asumió el conocimiento del expediente OG-165 y decretó la práctica de pruebas. Adicionalmente, en el mismo proveído, dispuso que una vez practicadas y recaudadas las mismas y resuelta la manifestación de impedimento presentada por la Procuradora General de la Nación, se procedería a la fijación en lista; a comunicar la iniciación del proceso a la presidencia de la República, a la presidencia del Senado de la República, a la presidencia de la Cámara de Representantes, al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, y al Ministerio de Justicia y del Derecho; y a invitar a la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, a la Defensoría del Pueblo, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Colegio de Abogados Penalistas, y a las facultades de derecho de las universidades de los Andes, de Antioquia, Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, del Norte, Santo Tomás, del Rosario y Sergio Arboleda, para que, en caso de considerarlo pertinente, presentasen un concepto técnico sobre los elementos que consideren más relevantes de la discusión sub examine.
Ulteriormente, por medio de Auto del 3 de febrero de 2022, el magistrado sustanciador insistió en la práctica de pruebas y conminó al cumplimiento del proveído del 15 de diciembre de 2021.
En vista de que el magistrado sustanciador advirtió que los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes remitieron la totalidad de los elementos de prueba solicitados y, con ello, cumplieron con lo dispuesto en el Auto del 15 de diciembre de 2021, es menester que la Sala Plena de la Corporación se pronuncie sobre la manifestación de impedimento de la señora Procuradora General de la Nación, a fin de continuar con el trámite de rigor.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
La Sala Plena es competente para resolver los impedimentos y recusaciones de sus magistrados y conjueces, así como los presentados por la Procuradora General de la Nación, en lo referente a los conceptos que debe emitir dentro de los procesos de constitucionalidad que se adelanten
Marco normativo y jurisprudencial de los impedimentos presentados por la Procuradora General de la Nación en procesos de constitucionalidad. Reiteración de la jurisprudencia
El artículo 25 del Decreto 2591 de 1991 dispone expresamente que: “en los casos de objeciones del Gobierno a un proyecto de ley por inconstitucionalidad (…), serán causales de impedimento y recusación: [i] haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; [ii] haber intervenido en su expedición; [iii] haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; [iv] o tener interés en la decisión”
Sobre el particular, la Corte ha sostenido que las causales en cita también deben ser aplicadas a la Procuradora General de la Nación, pues una de sus funciones principales es la de “representar los intereses de la sociedad en el control judicial de defensa de la Constitución, por lo que resulta razonable que se le exijan los mismos criterios de imparcialidad e independencia predicables de los magistrados que ejercen dicho control” En palabras de la Corte:
“Esta función exige, por tanto, de una imparcialidad y probidad de tal nivel que resulta funcionalmente comparable a la exigida a los juzgadores. Este razonamiento explica la extensión del régimen de inhabilidades e incompatibilidades a la función por él desempeñada en el proceso de inconstitucionalidad. Esta línea de razonamiento ha sido claramente avalada por la práctica, tanto de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia como de la actual Corte Constitucional. La Corte Constitucional, en aras de la transparencia e imparcialidad en la toma de sus decisiones, ha aceptado esta interpretación de la Procuraduría General de la Nación y ha aceptado con anterioridad los impedimentos presentados dentro del marco del régimen dispuesto por el Decreto 2067 de 1991”
Por otro lado, la Corporación ha advertido que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades es una herramienta que tiene como objetivo principal garantizar la imparcialidad e independencia en los procesos judiciales. Según la jurisprudencia de la Corte, la imparcialidad debe ser entendida como “la objetividad y desinterés en la resolución del asunto” A este respecto, se ha precisado que la imparcialidad involucra dos dimensiones concurrentes. La primera, denominada imparcialidad personal, se predica de los sujetos que participan en el proceso dentro de sus funciones jurisdiccionales (jueces, auxiliares de la justicia, etc.). La segunda, relativa a la imparcialidad institucional, se desprende de la institución y de la estructura del proceso en sí mismo A propósito de estos enfoques, en la Sentencia C-205 de 2016 la Sala estableció:
“Es por esta razón que la Corte Constitucional preferirá, en este caso, referirse, por una parte, a la imparcialidad del juez o imparcialidad personal y, por otra parte, a la imparcialidad institucional y del proceso. Esta segunda es la que coincide con la tradicionalmente llamada imparcialidad objetiva y se refiere a los elementos orgánicos y funcionales que puedan afectar la percepción de objetividad que debe ofrecer todo tribunal, respecto de los justiciables. Se parte del supuesto de la necesaria confianza que debe inspirar la justicia en sus usuarios. A manera simplemente enunciativa, la imparcialidad institucional y del proceso puede verse afectada por la composición del tribunal, por la participación de sus miembros en labores de consulta o asesoría instituciona o por la no separación de las etapas de instrucción, acusación y juzgamiento. La imparcialidad del juez, en concreto, se garantiza a través de las declaraciones de impedimentos y la posibilidad de formular recusaciones. La imparcialidad institucional y del proceso, debe ser verificada, en abstracto, por parte de la Corte Constitucional, en su ejercicio de control de la constitucionalidad de las leyes”
Así las cosas, la función constitucional dispuesta en los artículos 242.2 y 278.5 de la Carta Política debe ejercerse con imparcialidad y transparencia, con el fin de asegurar la defensa de los intereses ciudadanos y garantizar que la misión principal de un órgano como la Procuraduría General de la Nación sea adelantada conforme a los derechos y principios constitucionales.
En lo referido a las causales contenidas en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, la Corte ha señalado que la mayoría de estas son de carácter objetivo, a excepción de aquella relativa al “interés en la decisión”. En los demás casos su configuración presupone una valoración eminentemente objetiva, de suerte que basta con demostrar la ocurrencia del hecho para entender afectada la imparcialidad del juzgador
De ese modo, en lo que toca a la manifestación de impedimento por “haber intervenido en su expedición”, la jurisprudencia ha recalcado que se trata de una causal objetiva que –por su propia naturaleza– no exige la evaluación de un elemento volitivo o subjetivo Adicionalmente, la Corporación ha señalado que para entender configurada la causal aludida “basta con la verificación de una participación de la autoridad comprometida en el proceso de formación, en las etapas o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control, excluyendo aquellos casos en que la intervención tiene ocurrencia frente a temas o asuntos relacionados, pero cuya ocurrencia se produce por fuera del ámbito del iter legislativo” Por esa vía, se entiende que los magistrados de la Corte Constitucional y la Procuradora General de la Nación se encuentran impedidos en el evento en que se verifique que participaron, de forma verbal o escrita, en el trámite legislativo que dio lugar a la expedición de la norma objeto de control
Análisis de la causal invocada por la Procuradora General de la Nación
En el asunto sub examine, la señora Procuradora General de la Nación, Margarita Cabello Blanco, manifiesta estar incursa en la causal de impedimento consistente en “haber intervenido en la expedición de las disposiciones examinadas”, en razón a que durante su gestión como Ministra de Justicia y del Derecho remitió una intervención al Congreso de la República en la que manifestó la conveniencia de adoptar las normas que, a la postre, serían objetadas por el presidente de la República y cuyo control corresponde a la Corte Constitucional con fundamento en el artículo 241.8 de la Carta Política.
Ciertamente, como se advierte en la Gaceta del Congreso número 1206 de 2019, con ocasión al informe de ponencia para primer debate del Proyecto de Ley 093 de 2019 Senado, el Ministerio de Justicia y del Derecho, entonces ocupado por la hoy Procuradora General de la Nación, presentó un informe elaborado conjuntamente con la Oficina de las Naciones Unidad contra la Droga y el Delito (UNDOC) en el que, entre otras cosas, se resaltó la importancia de que el Congreso enfrentara la problemática objeto de análisis aplicando el enfoque de género.
Así, a partir de un diagnóstico exhaustivo sobre la materia, el informe, titulado “Caracterización de condiciones socioeconómicas de mujeres relacionadas con problemas de drogas – Las mujeres privadas de la libertad por delitos de drogas”, pretendía ser un insumo documental para defender la conveniencia del proyecto. En él se resaltaron aspectos del siguiente tenor
Que el impacto de la privación de la libertad para las mujeres es mayor, ya que ello afecta a sus hijos y tiene la potencialidad de quebrar sus núcleos familiares, especialmente cuando la jefatura del hogar recae en una mujer.
Que se debe replantear la forma como se enfrenta la problemática de las drogas frente a los eslabones débiles de la cadena del narcotráfico. Lo que supone que la sanción penal deba estar especialmente dirigida a quienes lideran las organizaciones.
Que en Colombia no se han desarrollado estrategias para reducir el problema de las drogas con enfoques diferenciales o específicos para mujeres.
Que, según fuentes estadísticas, buena parte de las mujeres que han sido condenadas por el delito de tráfico, fabricación o porte de estupefacientes han manifestado que la razón principal para su comisión fueron las necesidades económicas del hogar, a lo que se suma que la gran mayoría de condenas involucra una pena promedio de 56 meses.
Al hilo de lo expuesto, para la Sala es claro que, con fundamento en sus competencias constitucionales, la hoy Procuradora General de la Nación, a la sazón ministra de Justicia y del Derecho, participó e intervino de forma escrita en el trámite de aprobación del Proyecto de ley 093 de 2019 Senado y 498 de 2020 Cámara, “[p]or medio del cual se adoptan acciones afirmativas para mujeres cabeza de familia en materia de política criminal y penitenciaria, se modifica y adiciona el Código Penal, la Ley 750 de 2002 y el Código de Procedimiento Penal y se dictan otras disposiciones”, tal como se reseñó previamente.
De ese modo, la Sala Plena concluye que la citada funcionaria efectivamente se encuentra incursa en una de las causales de impedimento previstas en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, particularmente la de haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control. En tal virtud, y conforme a lo previsto en el artículo 17.3 del Decreto Ley 262 de 2000 procederá a designar al Viceprocurador General de la Nación para que rinda el concepto de rigor dentro del proceso de la referencia.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala Plena
RESUELVE
PRIMERO.- Con base en las razones expresadas en esta providencia, ACEPTAR el impedimento manifestado por la Procuradora General de la Nación para emitir concepto dentro del expediente OG-165.
SEGUNDO.- ORDENAR a la Secretaría General de la Corporación que corra traslado del presente proceso al Viceprocurador General de la Nación a efectos de que rinda el concepto al que aluden los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
