Auto 769/22
Referencia: Solicitud de apertura de incidente de desacato de la sentencia T-737 de 2017 (T-6.221.151).
Acción de tutela interpuesta por el señor Dilio Dovigama, líder “Jaibaná” de la comunidad indígena Embera Katío del municipio de Puerto Boyacá (Boyacá), contra el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Unidad para la Atención y Reparación Integral a la Víctimas (UARIV).
Magistrado ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022)
La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera y los Magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo y Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido el siguiente:
AUTO
ANTECEDENTES
Los señores José Vicente Dovigama Chalarca y Orlando Dovigama Chalarca (en adelante, “solicitantes”), en nombre propio y actuando en representación de la Comunidad Indígena Embera Katío del Municipio de Puerto Boyacá, Boyacá, presentaron escrito ante la Corte Constitucional, solicitando la apertura de incidente de desacato a la sentencia T-737 de 2017.
Para resolver lo anterior, la Sala seguirá la siguiente metodología: (i) recordará brevemente lo resuelto en la sentencia precitada; (ii) reiterará las subreglas jurisprudenciales en relación con dos temas: (a) las diferencias del incidente de desacato y el trámite de cumplimiento de los fallos de tutela; y (b) la competencia para darle trámite al incidente de desacato. Con base en ello, (iii) resolverá la solicitud de la referencia.
LA SENTENCIA T-737 DE 201
El día 15 de diciembre de 2017, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional profirió la sentencia T-737, a través de la cual resolvió la acción de tutela interpuesta por el Jaibaná y representante de la comunidad Embera Katío, asentada en el municipio de Puerto Boyacá, contra el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otras entidades, con el fin de obtener la protección de los derechos a la vida, a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad, a la seguridad alimentaria, al territorio colectivo y a la etnoeducación de los miembros de su pueblo indígena, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la dilación injustificada en la tramitación del proceso de constitución del resguardo.
La Sala concedió el amparo de los derechos fundamentales invocados, al considerar que, a pesar de que algunas entidades accionadas habían realizado esfuerzos para impulsar el proceso de constitución de resguardo y brindar la atención humanitaria de la comunidad Embera Katío, en todo caso, consideró la Sala de Revisión que no era admisible, ni se encontraba justificado que aquellas hubieran incurrido en una dilación en el proceso de adquisición y titulación colectiva del predio necesario para la subsistencia de la comunidad. Asimismo, además de que vulneró la garantía del derecho al debido proceso administrativo, por inadvertir los principios de celeridad, eficacia y economía que rigen la función administrativa, también se desconoció el derecho al territorio colectivo de los accionantes, por incumplir con la entrega definitiva de tierras a la comunidad indígena víctima del desplazamiento forzado. Con base en ello, en concreto, la Sala dictó las siguientes órdenes de amparo:
“(i) tutelar el derecho fundamental al debido proceso administrativo; (ii) ordenar a la ANT que, en aplicación de los principios de celeridad, eficacia y economía y sin dilaciones injustificadas, adopte las medidas indispensables y realice las actuaciones que sean necesarias para finalizar el proceso de constitución del resguardo promovido a favor de la comunidad Embera Katío, asentada en el municipio de Puerto Boyacá. Para ello, la ANT y las entidades que intervienen en este procedimiento, deberán cumplir con sus funciones en los términos y plazos establecidos por el ordenamiento jurídico –Ley 160 de 1994, Decreto 2164 de 1995, y en el Decreto compilatorio 1071 de 2015; (iii) advertir a la Defensoría del Pueblo que, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, asesore y acompañe de manera permanente a la comunidad Embera Katío, asentada en el municipio de Puerto Boyacá, en los trámites correspondientes; (iv) exhortar a la Procuraduría Delegada de Asuntos Indígenas, Procuraduría General de la Nación, para que en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, vigile el adelantamiento del proceso de constitución del resguardo de la comunidad indígena tutelante, y así mismo, verifique el cumplimiento de los plazos establecidos por la ley, para la realización de dicho procedimiento; y (v) ordenar a las autoridades estatales involucradas que continúen con la elaboración y cumplimiento del plan de acción de restablecimiento de derechos de la comunidad Embera Katío, asentada en el municipio de Puerto Boyacá. Para tal efecto, el plan de acción, en caso de que no lo tenga, deberá incluir, por lo menos, los objetivos concretos, los compromisos asumidos por cada institución y los plazos reales de su ejecución. Finalmente, (vi) la Sala remitirá copias de la presente sentencia a la Procuraduría General de la Nación, para que investigue la posible comisión de una falta disciplinaria por parte de los funcionarios de la UARIV que no atendieron, en dos oportunidades, los requerimientos de la Corte Constitucional.
LA SOLICITUD DE APERTURA DEL INCIDENTE DE DESACATO
El día 20 de marzo de 202, a través de correo electrónico, la Personera Municipal de Puerto Boyacá remitió a la Corte Constitucional el escrito presentado por los señores Dovigama Chalarca, por medio del cual solicitaron a esta corporación: “dar trámite al incidente de desacato y en ese sentido ordenar a las entidades accionadas que de manera inmediata tal y como reza la sentencia [entiéndase la sentencia T-737 de 2017] (...) adopte las medidas indispensables y adelante las actuaciones que sean necesarias para la constitución del resguardo promovido a favor de la comunidad Embera Katío (...).
Como fundamento de lo anterior, los solicitantes argumentaron que después de cuatro (4) años de proferida la sentencia T-737 de 2017, las autoridades accionadas no han dado efectivo cumplimiento a las órdenes de amparo dictadas en favor de la comunidad indígena que representan, especialmente, a la relacionada con adelantar las gestiones necesarias para finalizar el proceso de constitución de resguardo. En concreto, alegaron que, por distintas razones, la Agencia Nacional de Tierras desistió de las negociaciones encaminadas a la consecución dos territorios para tal efecto. El primero en relación con los predios La Unión y La Idalia, ubicados en la vereda Cañonegro, y el segundo respecto del inmueble denominado La Culebra, colindante con el Batallón de Infantería No. 3 Batalla de Bárbula, el cual se encuentra localizado entre los sectores Puerto Servíes y el Ermitaño.
Señalaron que, por lo anterior, continúan residiendo en el mismo predio que el municipio les proporcionó con carácter temporal, el cual, a su juicio, no es acorde con su cosmovisión ni garantiza sus derechos como comunidad indígena, por varias razones: (i) no tiene la extensión necesaria para sembrar los cultivos que les permita una efectiva seguridad alimentaria ni el acceso a vivienda en condiciones dignas; (ii) su ubicación cerca a la cabecera municipal de Puerto Boyacá y, por tanto, la interacción permanente con sus habitantes ha llevado a que la comunidad, en especial, los jóvenes, vayan perdiendo su identidad cultural y se expongan al consumo de alcohol y de sustancias psicoactivas; (iii) carece de acceso al servicio básico de agua potable, y las unidades sanitarias son deficientes e insuficientes; y (iv) los recursos que la administración municipal les entrega mensualmente no alcanzan para cubrir las necesidades de toda la comunidad, por lo cual las mujeres y niños salen a las calles a ejercer la mendicidad. Por último, refieren que la comunidad Embera Katío del municipio de Puerto Boyacá está integrada por 28 familias (131 personas), entre las que hay niños, niñas, adolescentes adultos mayores y mujeres embarazadas.
CONSIDERACIONE
EL INCIDENTE DE DESACATO Y SUS DIFERENCIAS CON EL TRÁMITE DE CUMPLIMIENTO. Reiteración de jurisprudencia
El Decreto 2591 de 199 prevé dos tipos de mecanismos para garantizar el cumplimiento de las órdenes emitidas en las sentencias de tutela, que son: (i) el cumplimiento del fallo; y (ii) la imposición de sanciones a la autoridad renuente, mediante el trámite del incidente de desacato. Estos mecanismos están instituidos para que se respete el debido proceso (artículo 29 de la Constitución Política), y el derecho de acceder a la administración de justicia (artículo 229 ibídem) en cuanto se refiere a la fase definitoria de los litigios, y de esa manera las decisiones de los jueces no se conviertan “en meras proclamaciones sin contenido vinculante.
Con relación al cumplimiento, el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 establece que mediante este trámite el juez podrá requerir a la autoridad responsable o a su superior jerárquico para que haga inmediatamente efectivas las órdenes emitidas en el fallo de tutel
. A su turno, el incidente de desacato, previsto en el artículo 57 del anotado Decreto 2591 de 199
, es un mecanismo procesal que puede conducir a la imposición de una sanción a la persona que, en efecto, incumple la orden de amparo constituciona .
En múltiples pronunciamientos, la Corte ha señalado las diferencias que existen entre los instrumentos de trámite de cumplimiento e incidente de desacat. Estas pueden resumirse de la siguiente forma:
| Cumplimiento | Incidente de desacato | |
| Fundamento normativo | Arts. 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991 | Arts. 52 y 57 del Decreto 2591 de 1991 |
| Naturaleza | Obligatoria, en tanto hace parte de la garantía fundamental a la tutela judicial efectiva | Incidental, porque es un instrumento disciplinario de creación legal |
| Tipo de responsabilidad | Objetiva | Subjetiva |
| Carácter | Oficioso, aunque también puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público | A petición de la parte interesada |
| ¿Constituye prerrequisito para acceder a otro mecanismo? | No es un prerrequisito para acudir al incidente de desacato | No es la vía para obtener el cumplimento del fallo. No obstante, en casos excepcionales, con ocasión del trámite del incidente, puede darse el cumplimiento del fallo |
Sin perjuicio de las diferencias anotadas, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el cumplimiento e incidente de desacato puedan operar de forma simultánea o sucesiva. Esto, bajo el entendido de que los rasgos disimiles entre ambos mecanismos no excluye el hecho de que converjan al menos en dos aspectos concretos: “(i) ambos trámites tienen origen en el incumplimiento de la orden emitida por el juez constitucional; y (ii) su finalidad es, entre otras, la de conminar a la autoridad al cumplimiento del mandato establecido en la sentencia de tutela.
En todo caso, para darle trámite al incidente de desacato, el juez constitucional debe corroborar si, en efecto, la orden proferida en su sentencia fue incumplida por parte de quien estaba obligado a ejecutar actos positivos o negativos. Si así no lo constata, entonces no hay mérito para que ejerza el poder disciplinario jurisdiccional, por ausencia de causa y fin en la imposición de la sanción.
COMPETENCIA PARA DARLE TRÁMITE AL INCIDENTE DE DESACATO. Reiteración de jurisprudencia
En un ejercicio de interpretación sistemática del artículo 36 del Decreto 2591 de 199, la jurisprudencia constitucional, de manera reiterada y pacífica, ha establecido que, por regla general, corresponde al juez de primera instancia adoptar las medidas necesarias para que el fallo de tutela se cumpla, así como conocer de los incidentes de desacato que se interpongan frente al desconocimiento de las órdenes emitidas para garantizar la protección de los derechos fundamentales, tanto en el caso de que la decisión sea tomada por el juez de instancia, como cuando es la Corte Constitucional la que resuelve en sede de revisió.
La Corte ha sido enfática en que se respete y aplique dicha regla general de competencia, por importantes razones de orden constitucional, tales como asegurar “la plena eficacia de la garantía procesal del grado jurisdiccional de consulta”, por “la necesidad de garantizar la igualdad en las reglas de competencia”, y preservar “el poder de irradiación del principio de inmediación en el trámite de tutela.
No obstante, la jurisprudencia constitucional ha identificado algunas hipótesis en las que, excepcionalmente y se justifica cuando exista una causa objetiva, razonable y suficiente, esta corporación puede asumir el estudio de la solicitud de cumplimiento y del trámite correspondiente al incidente de desacato, y adoptar las medidas pertinentes, a saber:
“(i) Cuando el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia dictada por la Corte, no adopta medidas conducentes; (ii) Cuando se ha presentado un manifiesto incumplimiento de las órdenes de tutela, sin que el juez de primera instancia haya podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, o cuando dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces; (iii) Cuando el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste; (iv) Cuando la autoridad desobediente es una Alta Corte, pues las mismas no tienen superior funcional que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato; (v) Cuando resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional; (vi) Cuando la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados; (vii) Cuando en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo.
De lo anterior, se colige que, por regla general, a la Corte Constitucional no le corresponde dar trámite al incidente de desacato de las sentencias de tutela, en la medida que esto es competencia del juez, bien de única o de primera instancia. Excepcionalmente, dependiendo de las circunstancias del caso en concreto, siempre que se trate de supuestos objetivos, ciertos y verificables, la Corte puede asumir de manera preferente el análisis sobre el cumplimiento de las órdenes de amparo.
CASO CONCRETO. LA SOLICITUD DE APERTURA DEL INCIDENTE DE DESACATO SERÁ RECHAZADA POR SER MANIFIESTAMENTE IMPROCEDENTE
De lo expuesto en el acápite anterior, es claro que, por regla general, la competencia para verificar el cumplimiento de la sentencia recae en el juez de tutela de primera instancia. Revisada con detalle la información del escrito presentado por los solicitantes en el asunto de la referencia, es claro que no existe una manifestación o evidencia de que el presunto incumplimiento de la sentencia T-737 de 2017 hubiese sido puesto en conocimiento del juez de primera instancia que decidió la acción de tutela. Por tanto, no le es dado a la Corte Constitucional desplazar la competencia que tiene dicha autoridad judicial para analizar la solicitud elevada por los solicitantes.
En este sentido, no es admisible que la Sala de Revisión asuma de manera automática el conocimiento de la presente solicitud. En efecto, no puede sostenerse que el juez de tutela de primera instancia hubiese sido indiferente o haya adoptado medidas ineficaces para lograr el acatamiento de la decisión, pues ni siquiera ha tenido la oportunidad de conocer lo expresado por los solicitantes. Además, la presunta autoridad desobediente no es una Alta Corte, no se emitieron órdenes complejas o estructurales para cuya efectividad sea necesario un seguimiento permanente, y no se evidencia que, por ahora, sea imperioso que la Corte asuma la competencia para salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional o lograr la protección efectiva de derechos fundamentales.
Respecto de este punto, si bien es cierto que los solicitantes manifestaron que el presunto incumplimiento del fallo proferido por la Corte ha afectado a los integrantes de su comunidad indígena, entre ellos a sujetos de especial protección constitucional, también lo es que estos omitieron suministrar las razones por las cuales no informaron o no han informado de dicha situación apremiante al juez de tutela de primera instancia. Recuérdese que, en el escrito bajo estudio, se aseveró que han transcurrido cuatro (4) años desde que se profirió la sentencia T-737 de 2017 sin que a la fecha se haya dado cumplimiento efectivo a las órdenes de amparo. No obstante, más allá de una referencia a las supuestas negociaciones infructuosas sobre predios para la constitución del resguardo, no explicaron cuándo ocurrieron tales eventos o porqué durante todo este tiempo no han presentado solicitud de cumplimiento o incidente de desacato ante la autoridad judicial que instruyó el primer grado la tutela.
Por último, cabe anotar que, en el proceso de tutela de la referencia, la autoridad judicial que fungió como juez de primera instancia fue la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas, la cual fue reemplazada por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Caldas. Al respecto, el Artículo 257A de la Constitución Política (adicionado por el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015) establece en su parágrafo que “[l]a Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para conocer de acciones de tutela”, por lo que tampoco son competentes “para emplear los medios establecidos en los artículos 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991 para lograr el cumplimiento del fallo.
En recientes oportunidades, la Corte se ha pronunciado y definido la medida que se debe adoptar cuando se presentan este tipo de situaciones. En concreto, ha determinado que “ante la pérdida de competencia de las comisiones de disciplina judicial, se debe garantizar la aplicación del artiìculo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991, es decir, la continuidad de la verificacioìn del cumplimiento del fallo por parte de una autoridad judicial y, en dado caso, de los incidentes de desacato. Por lo tanto, para respetar la asignación de expedientes que realizan las autoridades de reparto, deberaì remitirse el expediente a la oficina competente para que aplique las reglas previstas en el momento de la presentación de la tutela y asigne el traìmite a la autoridad que corresponda con lo cual se da cumplimiento a los turnos de asignacioìn y no se desequilibran las cargas de trabajo entre los jueces de la jurisdiccioìn constitucional.
Con base en lo anterior, la Sala (i) se rechazará por improcedente la solicitud de incidente de desacato respecto de la sentencia T-737 de 2017; (ii) ordenaraì que, a través de la Secretaría General de la Corte, se remita la solicitud de apertura de incidente de desacato al Consejo Seccional de la Judicatura de Manizales para que la traslade a la autoridad judicial que ahora se encuentre a cargo del expediente de tutela. Si aún no se ha reasignado el expediente, el Consejo deberaì remitirlo junto con la solicitud anotada a la oficina correspondiente, para que aplique las reglas previstas en el momento de la presentación de la tutela y lo reparta a la autoridad judicial que concierna, la cual, en el marco de su competencia, deberaì adoptar las decisiones que considere necesarias en relación con el incumplimiento alegad; (iii) se remitirá copia de la solicitud de los accionantes a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo, para que en el marco de sus competencias, aseguren el cumplimiento de la Constitución, las leyes y las decisiones judiciales, y orienten e instruyan a los accionantes en el ejercicio y defensa de sus derechos contenidos en la sentencia T-737 de 2017; e (iv) informar a los solicitantes de la decisión contenida en el presenta auto, y advertirles que contra esta decisión no procede recurso alguno.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión,
RESUELVE
PRIMERO.- RECHAZAR POR IMPROCEDENTE, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la solicitud de los señores José Vicente Dovigama Chalarca y Orlando Dovigama Chalarca, dirigida a que la Sala de Revisión inicie el trámite de incidente de desacato respecto de la sentencia T-737 de 2017, proferida por la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional.
SEGUNDO.- Por intermedio de la Secretaría General de esta corporación, REMITIR la solicitud de apertura del incidente de desacato al Consejo Seccional de la Judicatura de Manizales para que la traslade a la autoridad judicial que ahora se encuentre a cargo del expediente de tutela. Si aún no se ha reasignado el expediente, el Consejo Seccional de la Judicatura de Manizales deberá remitirlo junto con la solicitud mencionada a la oficina correspondiente para que aplique las reglas previstas en el momento de la presentación de la tutela y lo reparta a la autoridad judicial que concierna, la cual, en el marco de su competencia, deberaì adoptar las decisiones que considere necesarias en relación con la solicitud de apertura de incidente de desacato de la sentencia T-737 de 2017.
TERCERO.- Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, ENVIAR copia de la solicitud de apertura de incidente de desacato de la sentencia T-737 de 2017 y del presente auto, a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo, para que en el marco de sus competencias, aseguren el cumplimiento de la Constitución, las leyes y las decisiones judiciales, y orienten e instruyan a los accionantes en el ejercicio y defensa de sus derechos contenidos en la sentencia T-737 de 2017.
CUARTO.- INFORMAR de esta decisión a los solicitantes, a través de la Secretaría General de la Corte Constitucional.
QUINTO.- ADVERTIR a los solicitantes que contra esta decisión no procede recurso alguno.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
