Auto 894/22
Referencia: Valoración de la superación de bloqueos institucionales y prácticas inconstitucionales en la prevención del desplazamiento forzado y la protección de la población desplazada.
Magistrada Sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.
Bogotá D.C., treinta (30) de junio de dos mil veintidós (2022).
En ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, integrada por el Magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo y las Magistradas Diana Fajardo Rivera y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, profiere la presente decisión a partir de los siguientes,
ANTECEDENTES
La Sentencia T-025 de 2004 declaró un Estado de Cosas Inconstitucional en materia de desplazamiento forzado como consecuencia de la vulneración grave, masiva y sistemática de los derechos fundamentales de la población en situación de desplazamiento (en adelante, ECI). En esa decisión, la Corte constató que este contexto de vulneración se debía tanto a los impactos del desplazamiento, como a la precaria capacidad institucional para atender a las víctimas y a la insuficiente apropiación de recursos para tales efectos.
Igualmente, esta Corporación analizó el impacto del desplazamiento forzado sobre los derechos a la vida en condiciones de dignidad, la seguridad personal, la libertad de locomoción y la integridad de sus víctimas. Dada su naturaleza, la Sentencia T-025 de 2004 reafirmó que estos derechos deben ser asegurados por las autoridades en cualquier circunstanci.
Conforme a ello, los Autos 200 de 2007, 008 y 266 de 2009, 219 de 2011, 010 y 321 de 2015 y 373 de 2016 analizaron la garantía efectiva de los derechos a la vida, la seguridad, la integridad y la libertad a la luz de los componentes de prevención y protección en la política pública. Al respecto, en esta última decisión, la Sala Especial estableció umbrales temporales para evaluar las mediciones del Gobierno y la Contraloría General de la República sobre el nivel de goce efectivo de los derechos de la población en situación de desplazamiento. Conforme a estos, concluyó que el ECI persistí. Lo anterior, debido a la presencia de falencias estructurales en la respuesta institucional. Sobre el particular, la Sala estableció en qué consistían dichas falencias y las clasificó en bloqueos institucionales y prácticas inconstitucionales. Finalmente, ordenó al Gobierno Nacional adoptar los correctivos necesarios para superar las falencias identificadas y avanzar en la superación del ECI.
Posteriormente, el Auto 634 de 2018 convocó a los intervinientes del proceso de seguimiento a una audiencia públic. Aquella fue realizada el 29 de noviembre de 2018 y, se concentró en: (i) los avances, obstáculos y retos en la garantía de los derechos de la población desplazada; (ii) la estrategia del Gobierno Nacional para avanzar en la protección de los derechos de la población desplazada; y, (iii) el escenario y factores de riesgo asociados al desplazamiento, así como la respuesta estatal en torno a la protección de los derechos a la vida, la seguridad, la libertad y la integridad personal de la población desplazada y en riesgo de desplazamiento.
Con base en las conclusiones de dicha diligenci, el Auto 360 de 2019 convocó una sesión técnica informativa con el propósito de profundizar en diferentes aspectos relacionados con la política de prevención liderada por el Ministerio del Interior y el programa de protección a cargo de la Unidad Nacional de Protección (en adelante UNP). En igual sentido, el Auto 411 de 2019 solicitó información al Gobierno Nacional sobre la manera en que el Plan Nacional de Desarrollo incidiría en el cumplimiento de las órdenes proferidas por esta Corporación y la garantía de los derechos de la población desplazada.
Conforme a las citadas providencias, el Gobierno Nacional debe entregar un balance anual de los resultados de la respuesta institucional en el goce efectivo de los derechos de la población y su avance en la superación del EC. Sin embargo, los reportes que entregó en 2019 y 2021 presentaron deficiencias en la información que impidieron a esta Corporación valorar la respuesta instituciona. En consecuencia, los Autos 156 de 2020 y 756 de 2021 requirieron al Gobierno Nacional para que subsanara dichas deficiencias y complementara los datos necesarios en cada component.
De acuerdo con dichos parámetros, en su informe anual de 2021, el Gobierno Nacional expuso el balance de la implementación de la política pública de prevención y protección. Igualmente, presentó los resultados de las mediciones de los indicadores de goce efectivo de los derechos a la vida, a la seguridad, a la integridad, a la libertad y a la garantía de no repetición. Con base en ello, solicitó a la Sala:
“De conformidad con los avances demostrados tanto en el balance de política pública como en los resultados de la medición IGED sobre los derechos que hacen parte del componente de Prevención y Protección, lo cual refleja a pesar de ser una obligación de medio, que sobre los mismos se ha logrado tener progresividad en su garantía, se evalúe el nivel de cumplimiento de estos en un reconocimiento de avance para la Superación del ECI.
Paralelamente, los Autos 357 de 2020 y 328 de 2021 convocaron dos sesiones informativas. En la primera de ellas, se centró en el impacto de la emergencia sanitaria declarada por el COVID-19 en el contexto humanitario y en la situación de la población desplazada. Por su parte, la segunda sesión se concentró en la condición de riesgo que afrontan las comunidades en diferentes zonas del país. También, en las que persisten fallas en la respuesta institucional ante desplazamientos masivos y confinamientos.
Por otra parte, los Autos 149 de 2020 y 811 de 2021 adoptaron medidas para asegurar la protección de los derechos de las víctimas de desplazamiento forzado en el contexto de la referida emergencia sanitaria. En especial, la Sala enfatizó en la continuidad de la atención de las víctimas a través de la flexibilización de la respuesta institucional.
Finalmente, la Defensoría del Pueblo presentó dos informes a la Sala Especial de Seguimiento en agosto de 2020 y julio de 2021. En ellos, explicó cómo el conflicto armado se intensificó en diferentes regiones, al tiempo en que aumentaron las zonas afectadas por el desplazamiento y el confinamiento. Conforme a ello, en su informe de 2021, la Defensoría solicitó la adopción de medidas cautelares para la protección de las comunidades de siete regiones que afrontan emergencias humanitarias recurrentes. Estas zonas se ubican en los siguientes departamentos: Antioquia; Chocó; Valle del Cauca; Cauca; Nariño; Córdoba; y, Norte de Santander.
CONSIDERACIONES
Objeto, estructura y metodología del Auto
En la presente providencia, la Sala Especial de Seguimiento evaluará los componentes de prevención y protección de la política pública ante el desplazamiento forzado. Igualmente, resolverá la solicitud de medidas cautelares presentada por la Defensoría del Pueblo. Para estos propósitos, la Sala usará la metodología de valoración empleada por esta Corporación en la Sentencia T-025 de 2004, la cual se basa en un análisis de proceso y de resultado.
En tal virtud, la presente providencia se dividirá en tres apartados. El primero de ellos está dirigido a conocer el grado de avance en la superación del Estado de Cosas Inconstitucional en los referidos componentes (análisis de resultad). Para ello, la Sala hará una exposición acerca del contexto humanitario en materia de desplazamiento forzado y confinamiento. Lo anterior, debido a que aún no existe una batería de indicadores consolidad. Posteriormente, se pronunciará sobre las mediciones del Gobierno Nacional acerca del goce efectivo de los derechos a la vida, a la seguridad, a la integridad y a la libertad.
En el segundo apartado, la Sala presentará una síntesis de las obligaciones gubernamentales en materia de prevención y protección ante el desplazamiento forzado. Posteriormente, expondrá los bloqueos institucionales y las prácticas inconstitucionales que fueron identificadas por esta Corporación en sus autos de seguimiento. Conforme a ello, contrastará la respuesta gubernamental ante dichas falencias estructurales con las obligaciones en esta materia (análisis de proces). Puntualmente, el análisis se concentrará en cuatros aspectos:
El cumplimiento de los elementos y parámetros constitucionales establecidos por la Corte, respecto a la implementación de la política pública de prevención.
La coordinación de la respuesta institucional en la atención de las demandas de prevención y protección. Concretamente, en aquellos municipios que no cuentan con los presupuestos de normalidad para gestionar la política.
La ejecución de los programas de protección a cargo de la Unidad Nacional de Protección; y,
La adaptación y flexibilización de las medidas dispuestas para mitigar el riesgo de desplazamiento ante los cambios en el contexto. En particular, aquellos derivados de la pandemia generada por el COVID-19.
Estos aspectos obedecen a: (i) los ámbitos críticos de la política que fueron identificados en el Auto 373 de 2016; (ii) los resultados y conclusiones de la audiencia pública del 29 de noviembre de 2018; y, (iii) los cambios en las dinámicas de riesgo en el marco de la emergencia sanitaria.
Finalmente, en el tercer apartado, la Sala Especial se pronunciará sobre la solicitud de medidas cautelares de la Defensoría del Pueblo.
Análisis de resultado: Contexto humanitario y mediciones de los indicadores de goce efectivo de derechos
En el presente apartado, la Sala Especial establecerá si existe un avance o un retroceso en la superación ECI en materia de protección y protección. Para ello, la Corte expondrá su diagnóstico acerca del contexto humanitario en el cual se enmarca esta decisión. Posteriormente, evaluará los resultados de los indicadores de goce efectivo respecto a los derechos a la vida, la seguridad, la integridad y la libertad. Tal análisis corresponde a la información del Gobierno Nacional y las observaciones de los organismos de control.
Conforme a ello, la Sala procederá a realizar su análisis de la siguiente manera. En primer lugar, confrontará los resultados del Gobierno Nacional a la luz de los parámetros dispuestos en el Auto 331 de 2019. Luego, expondrá sus conclusiones; resolverá la solicitud del Gobierno Nacional acerca de acreditar un avance en la garantía de derechos; y, adoptará las medidas a las que haya lugar.
La metodología de valoración que empleará la Sala en este apartado se sustenta en las siguientes razones: (i) porque la batería propuesta por el Gobierno Nacional aún está en etapa de valoración; (ii) la información reportada por la Unidad para las Víctimas es insuficiente para valorar la respuesta institucional, pese a los parámetros dispuestos en los Autos 331 de 2019 y 156 de 2020 en relación con los resultados de las mediciones; y, (iii) porque el juez constitucional requiere elementos de juicio cuantitativos y cualitativos para lograr establecer si la respuesta estatal para la población en situación de desplazamiento es acorde a la Constitución. Por estos motivos, la Sala elaborará un diagnóstico fáctico a partir de los informes presentados por los intervinientes en el proceso de seguimiento. En aquel, la Corte valorará de manera especial la información expuesta por los líderes y lideresas de diferentes regiones en el marco de las sesiones informativas convocadas mediante los Autos 357 de 2020 y 328 de 202.
Contexto humanitario en el que se enmarca la presente decisión
En el presente apartado, la Sala Especial expondrá el contexto humanitario en materia de desplazamiento y confinamiento. Este diagnóstico es producto del análisis de los documentos presentados por los actores que intervienen en el proceso y la información expuesta por líderes y lideresas en el marco de las sesiones informativas convocadas mediante los Autos 357 de 2020 y 328 de 2021.
En síntesis, este diagnóstico evidencia cómo, a pesar de las situaciones de riesgo advertidas por esta Corporación desde el año 2017, el país afronta una intensificación del conflicto armado y la violencia que no ha logrado ser mitigada por la respuesta institucional. La situación humanitaria del país, desde hace tres años, se encuentra marcada por: (i) el escalamiento de las confrontaciones armadas en zonas con emergencias recurrentes, el deterioro generalizado de las condiciones de seguridad y el surgimiento de nuevos territorios con afectaciones por el conflicto (subsección a); y, (ii) la transformación y persistencia de cuatro factores que inciden de manera especial sobre el confinamiento y el desplazamiento forzado (subsección b).
En consecuencia, esta Corporación observa un aumento sostenido de emergencias humanitarias por desplazamientos masivos y confinamientos, así como un mayor número de víctimas por cada evento. También, constata que esta crisis humanitaria afecta mayormente a la población étnica. Igualmente, advierte que, a pesar de la gravedad de este contexto, algunas afectaciones por desplazamiento pudieron ser invisibilizadas debido a la pandemia declarada por el COVID-19 (subsección c).
Zonas con emergencias humanitarias recurrentes y expansión de los territorios afectados por el conflicto y la violencia
El 24 de noviembre de 2016 ocurrió un hecho trascendental en el país. Luego de 4 años de conversaciones entre el Gobierno de Colombia y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (FARC-EP), se firmó el “Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera” (en adelante Acuerdo de Paz). Este se refrendó en el Congreso de la República los días 29 y 30 de noviembre del mismo año, lo cual dio inicio al cronograma de implementación de los compromisos pactados.
Sin embargo, en los Autos 504 y 620 de 2017, la Sala Especial advirtió cómo después de la firma del Acuerdo de Paz, se dio inicio a un nuevo escenario de confrontación entre diferentes actores armado. Aquel produjo graves vulneraciones a los DD.HH. e infracciones al DI. Dicho escenario se puede dividir en dos momentos.
Primer momento (2017-2018): en los Autos 504 de 2017 y 634 de 2018, esta Corporación advirtió cómo, si bien el número de desplazamientos forzados registrados entre 2015 y 2018 presentó una importante reducción en el promedio nacional, los escenarios de riesgo en algunas zonas del país sufrieron transformaciones que incidieron en un aumento de desplazamientos masivo e intra-urbanos; confinamientos; y, asesinato de líderes y lideresa.
Este diagnóstico fue confirmado por los representantes de la población, el Gobierno Nacional, los organismos de control del Estado y los acompañantes permanentes en la audiencia pública del 29 de noviembre de 201. Concretamente, precisaron que las situaciones humanitarias más críticas durante ese año se concentraron en: (i) el Pacífico (especialmente en Nariño y Chocó); (ii) el Bajo Cauca; (iii) el Catatumbo; (iv) el Oriente colombiano (Arauca y Meta); y, (v) el Urabá. Estas zonas, además, coincidieron con los territorios priorizados en el Acuerdo de Paz. Sumado a ello, señalaron que, de no atenderse las demandas de prevención en dichas zonas, podría ocurrir una expansión de estos fenómenos hacia otras regiones. Por ejemplo, en dicha diligencia los intervinientes explicaron el caso de grupos post-FARC quienes ingresaron a Buenaventura provenientes del pacífico nariñens.
Segundo momento (2019-2021): a pesar del contexto advertido por esta Corporación en sus providencias y, en la audiencia pública del 29 de noviembre de 2018, los riesgos y las afectaciones, especialmente en las áreas rurales y los territorios étnicos, no fueron contenidos por la respuesta institucional. En efecto, a través del Auto 328 de 2021, la Sala Especial manifestó su preocupación por el recrudecimiento del conflicto armado y la violencia generalizada. También, por el aumento de zonas donde se registraron emergencias humanitarias de manera recurrent.
Según el Comité Internacional de la Cruz Roja (en adelante “CICR”), Colombia afronta seis conflictos armados activos con el Ejército de Liberación Nacional (ELN), el Ejército Popular de Liberación (EPL), las Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC), estructuras de las “Antiguas FARC-EP actualmente no acogidas al Acuerdo de Paz” y los grupos denominados “Segunda Marquetalia” y “Comandos de la Frontera-EB–. De igual manera, entre dichos actores. Al respecto, precisó que, estos escenarios se determinan en clave de las situaciones de emergencia y no con base en las características de los actores o de su carácter beligerant.
En línea con lo anterior, en la sesión informativa de 2021, los intervinientes advirtieron que, como resultado de la persistencia del conflicto, se presenta un fortalecimiento de las AGC y de algunas estructuras derivadas de las “disidencias de las FARC-EP” como la “Segunda Marquetalia” o los “Frentes 1 y . Esta situación también fue advertida en los informes del Sistema de Alertas Temprana''. Como resultado de esta información, la Sala encuentra un contraste entre el proceso de “atomización” de los actores armados que identificó el Auto 620 de 201 y la consolidación de grandes estructuras armadas.
Como resultado, la Sala identifica una intensificación de las prácticas violentas (e.g. colocación de artefactos explosivos) y del control social de los territorios por parte de los actores armados ilegales. Esta circunstancia repercute en restricciones a la movilidad de las comunidades y confinamiento. Este escalonamiento, como advirtieron diferentes representantes de la población del pacífico, obedece a múltiples confrontaciones entre actores armados ilegales en torno a zonas estratégicas. Especialmente, aquellas ligadas al narcotráfico (zonas de cultivo, tránsito o enclaves productivos) y a la minería ilegal o, por ubicarse en zonas de fronteras y de puerto.
La situación expuesta se concentra en siete regiones del territorio nacional: Antioquia; Chocó; Valle del Cauca; Cauca; Nariño; Córdoba; y, Norte de Santander. En aquellas: (i) los organismos de control presentaron alertas reiteradas al Gobierno Nacional; (ii) a pesar de ello, los riesgos no logran ser mitigados; y, por el contrario, (iii) se presentan vulneraciones a los derechos fundamentales, especialmente, en contra de comunidades étnicas y campesinas que habitan dichos territorio.
Estas regiones, de acuerdo con la Defensoría del Pueblo, se dividen en 16 subregiones, donde se presentan crisis humanitarias recurrentes a pesar de las alertas expuestas ante el Gobierno Nacional. Estas zonas corresponden a: (i) Bajo Cauca, Norte y Urabá (Antioquia); (ii) Medio y Bajo Atrato, Bajo San Juan, Medio, Alto y Bajo Baudó (Chocó); (iii) zona urbana y rural de Buenaventura (Valle del Cauca); (iv) Norte y Pacífico (Cauca); (v) Costa Pacífica (Nariño); (vi) Zona sur (Córdoba); y (vii) Catatumbo (Norte de Santander. Estas, según la Procuraduría Delegada para Asuntos Étnicos, concentran comunidades étnicas que afrontan de manera reiterada escenarios de riesgo y vulneración a derechos individuales y colectivo.
De igual forma, la Sala observa un deterioro generalizado de las condiciones de seguridad en el país. Esta situación se registra con mayor intensidad en aquellas regiones donde se presentan nuevos intereses o ventajas para el narcotráfico, tales como el Sur de Bolívar, Atlántico, Caquetá y la Guajir. Uno de los factores que lo reflejan es el número de masacres. Bajo ese entendido, en el marco de la sesión informativa ordenada en el Auto 328 de 2021, los intervinientes reportaron 91 masacres con 387 víctimas durante el 2020 y, 50 casos entre enero y julio de 202.
Sumado a ello, la Defensoría y el CIC llamaron la atención sobre el análisis de las condiciones de seguridad en el suroriente colombiano (Arauca, Meta, Casanare y Caquetá) donde las comunidades también afrontaron un recrudecimiento de la violencia. Sin embargo, su situación no se visibiliza debido a que son zonas con menor concentración demográfica o, porque hay control hegemónico de actores armado. De allí que, “aunque no se han configurado desplazamientos masivos y confinamientos se advierte el riesgo de estos hechos victimizantes.
En efecto, durante el segundo semestre de 2021 y los primeros meses de 2022, la Defensoría del Pueblo advirtió una emergencia humanitaria en el departamento de Arauca donde se reportaron múltiples situaciones de confinamiento y desplazamientos masivos. Tan solo en enero del año en curso, la Defensoría tomó la declaración de 687 familias (2232 personas aprox.) por eventos individuales. De igual forma, registró el confinamiento de la comunidad indígena Macaguán en el municipio de Arauquita; y, la declaración de seis eventos de desplazamiento masivo (en Tame y Arauca.
Factores persistentes que inciden de manera especial sobre el confinamiento y el desplazamiento forzado
La Corte ha identificado diferentes factores que inciden en el desplazamiento y confinamiento de la población. Estos factores, aunque generales, inciden de manera específica sobre el desplazamient y, cambian o se articulan de manera particular según la zona donde se manifiesta. A continuación, la Sala Especial profundizará en cuatro factores generales que guardan una estrecha relación con el contexto humanitario actual, los cuales persisten a pesar de evidenciarse transformaciones en sus dinámicas.
Cultivos para usos ilícitos y dinámicas en torno al narcotráfico
El Auto 266 de 2017 advirtió cómo las regiones más afectadas por cultivos ilícitos coinciden con aquellas zonas donde se concentran los escenarios de conflicto armado y violencia (e.g. las subregiones del pacífico nariñense y caucano, y pacífico sur del Choc). Conforme a ello, constató cómo múltiples comunidades afectadas por el confinamiento y el desplazamiento forzado se encuentran en corredores estratégicos de salida de droga (e.g. Alto y Medio Baudó), zonas de cultivo y procesamiento (e.g Sur de Nariño y Guaviare), puertos (e.g. Tumaco y Buenaventura) y espacios fronterizos utilizados por los grupos armados ilegales en el tráfico de estupefacientes (e.g. Nariño y Chocó). Sumado a ello, destacó como estas dinámicas derivaron en graves afectaciones territoriales, ambientales y comunitaria.
En dicha oportunidad, la Sala también advirtió un aumento en las zonas afectadas por los cultivos ilícitos sobre los territorios étnicos y los parques naturales (e.g. La Macarena, Paramillo y Nükak. De igual forma, en el Auto 620 de 2017, evidenció el caso particular del departamento de Nariño donde se registró una expansión de estos cultivos sobre múltiples resguardos indígenas y consejos comunitario––. El Auto 504 de 2017 explicó cómo las dinámicas de riesgo sobre la población étnica en el departamento del Chocó se encontraban ligadas al posicionamiento estratégico de los actores armados para el desarrollo del narcotráfic.
Ahora bien, a partir del año 2018, el Sistema Integrado de Monitoreo del Cultivos Ilícitos (en adelanto “SIMCI”) de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, registró una reducción general de las zonas afectadas por cultivos de usos ilícitos a nivel naciona. Sin embargo, la Sala Especial observa con preocupación un fortalecimiento de los núcleos de alta concentración de cultivos y su relación con la persistencia del conflicto armado, así como la especial afectación de estos sobre los territorios étnicos.
En efecto, según los reportes del SIMCI, durante el año 2019, el 83% de los cultivos se concentró en el 25% de las zonas afectadas. Precisamente, este porcentaje coincide con los territorios afectados donde habitan principalmente grupos étnicos (con la excepción del Catatumbo). Además, es posible ver cómo los departamentos de Nariño y de Norte de Santander agruparon más del 50% de toda la coca del país y, junto con Putumayo y Cauca, representaron una concentración del 78.
En esa línea, esta Corporación llama la atención sobre los denominados “enclaves productivos. Estos, de acuerdo con el SIMCI, se definen porque: (i) tienen cultivos de manera consistente durante 5 años; (ii) cuentan con características diferentes al resto de la región (variedades, rendimientos, manejo cultural, densidad de siembra); y, (iii) muestran tendencias a la integración y encadenamiento o, especialización de procesos productivos. Lo anterior, con el propósito de reducir costos y optimizar procesos y utilidade.
La necesidad de atención a la situación humanitaria en estos enclaves resulta particularmente apremiante por dos motivos. En primer lugar, porque, a pesar de concentrar las actividades relacionadas con el narcotráfico desde 201, estas regiones aún son epicentros de disputa entre diferentes actores armados ilegales. Esta situación repercute en múltiples dinámicas de afectación en contra de la població. En la sesión informativa convocada en el Auto 328 de 2021, la Sala fue informada de las siguientes afectaciones: (i) control social sobre las comunidades; (ii) combates con o sin la interposición de civiles; (iii) siembra de minas antipersonal como estrategia de defensa; (iv) amenaza y señalamiento en contra de quienes participan en los procesos de sustitución voluntaria de cultivos; (v) confinamientos; y, (vi) despojo y desplazamientos forzado. En segundo lugar, porque se registra una tendencia de expansión de las zonas afectadas por las dinámicas en torno a estos enclaves. Lo expuesto, justamente sobre aquellas regiones donde se advierte un deterioro de las condiciones de seguridad (e.g. sur de Bolívar.
Por otra parte, el Auto 620 de 2017 advirtió que los grupos armados emplearon amenazas y presiones sobre los líderes y sus comunidades para impedir el accionar de la Fuerza Pública, particularmente en aquellos casos en que se adelantaban labores en contra de los cultivos ilícito. De allí que la Sala estableciera que, en los territorios étnicos, de manera previa a la erradicación, le corresponde al Gobierno Nacional adelantar un proceso dialógico con las comunidade. A pesar de lo anterior, en el marco de la sesión informativa del Auto 328 de 2021, los representantes de la población manifestaron que dichas presiones se mantienen y que, producto de estas, la población es objeto de señalamientos y estigmatizaciones que la expone a nuevos riesgo.
Reclutamiento y desplazamiento forzado
Esta Corporación estableció en sus decisiones cómo el reclutamiento, uso y utilización forzada e ilegal de niños, niñas y adolescentes (en adelante NNA) constituye un factor especial que incide en el desplazamiento forzado. Concretamente, los Autos 251 de 2008 y 765 de 2018 explicaron cuatro dinámicas concretas en virtud de las cuales esta afectación constituye una causa directa del desplazamiento forzado: (i) el desplazamiento de la familia, o (ii) de los menores de edad de manera individual como mecanismo de protección; (iii) el desplazamiento por amenazas de actores armados una vez el niño es vinculado; y, (iv) el desplazamiento como resultado del riesgo por deserción o desvinculació.
Ahora bien, en el año 2008, la Corte estableció que el reclutamiento y la utilización de los NNA eran prácticas extendidas y reiteradas en todo el territorio nacional. No obstante, en el 2018, la Sala Especial concluyó que la persistencia de esta problemática se concentró en algunas zonas específicas del paí. Esta conclusión guarda coherencia con el diagnóstico expuesto en el apartado anterior acerca del periodo 2017-2018.
Sin embargo, la Sala encuentra que, en años recientes el reclutamiento, uso y utilización de menores de edad en el conflicto, así como en otras modalidades de violencia, volvió a ser un riesgo generalizado en el país. Tal conclusión deriva del análisis de los 51 informes emitidos por el Sistema de Alertas Tempranas entre enero de 2020 y marzo de 2021 relacionados con esta afectación. Según estos instrumentos, todos los departamentos del país sufren esta problemática a excepción de Santander y San Andrés y Providenci.
Al respecto, la Defensoría del Pueblo realizó una caracterización acerca de la agudización y generalización de este fenómeno. Según su análisis, este factor está estrechamente vinculado con las actividades ligadas al narcotráfico. Esto por cuanto, de 204 alertas emitidas entre 2017 y marzo de 2021, 161 advirtieron el riesgo de reclutamiento asociado al desarrollo de dichas actividade.
Conforme a ello y, en línea con lo expuesto en el apartado anterior, esta Corporación observa cómo el riesgo de reclutamiento si bien se concentra en los núcleos del conflicto y los enclaves productivos, también se extiende sobre aquellas zonas de alto valor estratégico para la expansión de las áreas de influencia de los actores armado.
Sumado a lo anterior, la Sala Especial presenta su preocupación sobre cómo la pandemia agudizó el reclutamiento y utilización de los NNA. En concreto, tal situación potenció el contexto de vulnerabilidad preexistente de la població, el aislamiento de las comunidades rurales, la deserción escolar y la presión por parte de los actores armados en sus procesos de expansión y consolidación. Esta circunstancia fue especialmente advertida por diferentes intervinientes en el marco de la sesión informativa convocada en el Auto 328 de 202.
Este diagnóstico es confirmado por la Defensoría quien, además, reportó 83 casos de reclutamiento forzado, entre marzo y septiembre de 202. De ellos, 8 de cada 10 ocurrieron en zonas rurales, principalmente en Caquetá, Cauca, Putumayo, Antioquia, Arauca y Choc. De acuerdo con el análisis de esta entidad, los actores armados recurrieron a estrategias como: (i) el ofrecimiento de dádivas o (ii) amenazas a las familias; (iii) ofertas engañosas de trabajo en fincas o megaproyectos; (iv) enamoramiento; (v) persuasión sobre supuestos roles de poder o estatus; y, (vi) adoctrinamiento en los entornos escolares e internados rurale.
Minas antipersonal y municiones sin explotar
A través de los Autos 266 de 2017 y 765 de 2018, la Sala Especial advirtió cómo la siembra de minas antipersonales, municiones sin explosionar y artefactos explosivos improvisados (en adelante MAP, MUSE y AEI), afecta de manera diferencial a los grupos étnico y a los NNA. En particular, por la presencia de estos artefactos en sus territorios y el aumento en el número de víctimas menores de eda.
No obstante, el Auto 765 de 2018 llamó la atención acerca del aumento de esta práctica como resultado del proceso de reconfiguración del conflicto armado. Esta tendencia persiste y, en consecuencia, genera nuevas víctimas y mayores emergencias humanitarias por desplazamientos y confinamientos. Por ejemplo, el Auto 518 de 2019 expuso cómo la ocupación y disputa entre actores armados en torno a los territorios del pueblo Jiw provocó un aumento de las zonas afectadas por minas antipersona. Aquello impidió la libre circulación de las comunidades dentro de sus territorio.
Sumado a ello, el CICR señaló un aumento significativo y sostenido en el número de víctimas de MAP y MUSE desde el año 2017. Según sus estadísticas, en el año 2017 se reportaron 57 víctimas, 244 en 2018, 353 en 2019, 392 en 2020 y 486 en 202
. Además, aquel advirtió que, en el año 2020, en 69 municipios se identificó la presencia de MAP-MUSE (de ellos, 41 no registraron accidentes en 2019. Esta situación, en los últimos cuatro años, evidencia un impacto en 131 municipios en 21 departamento. Tal circunstancia “indica que el fenómeno se ha extendido a zonas donde se pensaba que la problemática era un hecho del pasado. Como consecuencia, en 19 municipios donde se registraron estos accidentes también se presentaron situaciones de confinamiento o desplazamient.
De igual forma, la Procuraduría destacó la prevalencia de víctimas civiles como consecuencia de MAP-MUSE durante el año 2021. También, el crecimiento de afectaciones por contaminación de los territorios étnicos; y, la recurrencia de accidentes en Nariño (58 víctimas), Norte de Santander (38), Antioquia (34), Putumayo (13), Guaviare (7), Cauca (6), Bolívar (5) y Chocó (3.
Para la CSMLV, la siembra de estos artefactos es una práctica empleada por “estructuras armadas que buscan reposicionarse en territorios abandonados por las FARC-EP, conteniendo el avance de las operaciones militares en su contra. En ese sentido, el documento CONPES 4031 de 2021 concluye que “la presencia de este tipo de artefactos se configura como una de las principales causas de desplazamientos forzados y a la vez, como un obstáculo frente a los procesos de retorno de las poblaciones.
Por otra parte, en el marco de la sesión informativa convocada mediante el Auto 328 de 2021, diferentes intervinientes llamaron la atención acerca de cómo la presencia de la Fuerza Pública en los territorios implicó riesgos para las comunidades. En particular, porque se presentaron combates con interposición de la población. En ese sentido, solicitaron que la labor de descontaminación de los territorios fuera adelantada por población civil u organizaciones que no estén vinculadas a actores armado.
Bajo ese entendido, para la Sala Especial es preocupante el aumento en el número de casos de víctimas de MAP, MUSE y AEI. Esta afectación tiene múltiples connotaciones para el ECI en materia de desplazamiento forzado. Entre otros motivos, porque la presencia de estos artefactos: (i) es una causa directa del desplazamiento forzado; (ii) genera situaciones de confinamiento que repercuten en nuevos desplazamientos; (iii) incide en los procesos de restablecimiento de derechos, particularmente, porque impide los procesos de retorno o afecta la sostenibilidad de los mismos; (iv) restringe el acceso a los territorios, lo cual no solo genera riesgos en la seguridad alimentaria, sino que se constituye como un mecanismo de despojo; y, en virtud de lo anterior (v) vulnera los derechos al territorio y la identidad cultural de los pueblos y comunidades afrodescendientes e indígena.
Situación de riesgo en contra de los líderes, lideresas y autoridades étnicas
En el Auto 266 de 2017, esta Corporación caracterizó tres escenarios de riesgo para los líderes, lideresas y autoridades étnica. Conforme a ello, advirtió que la situación de exposición y amenaza en su contra se acentuó como consecuencia de la presencia de grupos armados tanto en sus territorios, como en los barrios donde se ubican una vez son desplazados. Esto produjo un grave debilitamiento étnico y social, así como una ruptura en los sistemas internos de autonomía, control y gobiern. Este diagnóstico fue reiterado y confirmado al analizar la situación específica del Pacífico Nariñense y el departamento del Chocó. En dichas decisiones, la Sala señaló que el riesgo se concretó en diferentes oportunidades a través de homicidios y, advirtió que las amenazas presentan un patrón de sistematicidad en contra de representantes de las comunidades, líderes, autoridades tradicionales y profesore.
Ahora bien, de acuerdo con el Sistema de Alertas Tempranas, entre 2018 y octubre de 2021, se emitieron 117 alertas acerca de la amenaza en contra de esta población. Estos documentos identificaron como principales agresores el ELN (con 71 alertas), seguido de facciones disidentes de las FARC-EP (68) y las AGC (66https://alertastempranas.defensoria.gov.co/?page=2.
Además, en el marco de las sesiones técnicas de 201 y 202 los representantes de la población advirtieron que estos riesgos en contra de los líderes y lideresas de la población persisten. Especialmente, destacaron cómo los actores armados, en su proceso de consolidación en los territorios, amenazan a los líderes y autoridades con el propósito de tener mayor control social sobre las comunidade. Los representantes de la población llamaron igualmente la atención acerca del riesgo que afrontan las autoridades civiles, especialmente del Ministerio Público, cuando apoyan y promueven los derechos de la població.
Igualmente, advirtieron sobre un riesgo especial en contra de aquellos líderes que denuncian las actividades ilegales (reclutamientos, cultivos ilícitos o connivencia entre grupos ilegales y la Fuerza Pública); lideran procesos de restitución y retornos; y, quienes promueven la implementación del Acuerdo de Paz. Sobre el particular, líderes del Chocó y Nariño manifestaron su preocupación por presuntas filtraciones de sus denuncias ante la Fiscalía, debido a que, posteriormente, las mismas eran puestas en conocimiento de los actores armado.
Como consecuencia de lo anterior, los intervinientes en la sesión técnica convocada en el Auto 360 de 2019 señalaron que esta afectación repercute e incide en el desplazamiento forzado de sus víctimas directas. También, afecta los procesos colectivos y comunitarios tanto en la defensa de sus derechos, como en la gestión ante las autoridades en restablecimiento de sus derechos después del desplazamient.
Aumento de desplazamientos masivos y confinamientos, y afectación particular en contra de los grupos étnicos
El panorama expuesto demuestra el recrudecimiento del conflicto armado en el país. Este escalonamiento tiene múltiples manifestaciones. A continuación, la Sala se enfocará en dos de ellas: la tendencia creciente en el número de confinamientos y desplazamientos masivo; y, el aumento de emergencias humanitarias en contra de la población étnica. No obstante, también expondrá cómo, algunas de estas afectaciones pudieron ser invisibilizadas como consecuencia de la pandemia.
Según las cifras reportadas por la Unidad para las Víctima, durante el año 2018 se presentaron 93 emergencias humanitarias masivas, 17 por confinamiento y 76 por desplazamientos masivo. Durante el 2019 se registraron 88 eventos masivo. Esta cifra ascendió a 99 emergencias durante el 202. De estas, 22 se presentaron por confinamientos y 77 por desplazamientos masivo. Ahora bien, la información gubernamental no coincide con los casos reportados por la Defensoría del Pueblo quien identificó 132 eventos durante el 202. Sin embargo, permite observar la tendencia creciente en el número de emergencias identificadas.
De acuerdo con las cifras de la Defensoría del Pueblo, los confinamientos aumentaron de manera sostenida desde el año 2017. En 2019 se presentaron 114 comunidades afectadas y en 2020 fueron reportados 215. Entre enero y junio de 2021, 192 comunidades sufrieron este fenómeno. Adicionalmente, la Sala observa que estos eventos se concentraron en las regiones señaladas previamente como zonas con emergencias humanitarias recurrente–––.
Al respecto, la Defensoría del Pueblo, el CIC y el ACNU coinciden en que, el aumento de confinamientos y desplazamientos masivos se deriva del escalonamiento del conflicto armado, la degradación de las prácticas violentas de los actores armados y el deterioro de la situación de orden público en diferentes zonas del país.
De igual forma, las cifras reportadas por la Defensoría del Pueblo permiten evidenciar un aumento en el número de desplazamientos masivos. En efecto, se presentaron 79 eventos en 2019; 91 en 202–; y, 160 durante el año 202. En igual sentido, dicha entidad advirtió cómo, para el primer trimestre de 2021, fueron víctimas 27.435 personas en 65 eventos. Lo anterior representó un incremento del 96% de eventos (33 en 2020) y un aumento del 177% respecto al número de víctimas dentro de ese periodo en la vigencia anterio. Sobre el particular, la Defensoría destacó que, el 86% de estos hechos, durante el año 2020, se presentaron en municipios de sexta categorí.
Finalmente, la información aportada por los organismos de control del Estado y la sociedad civil permiten concluir a la Sala que el aumento en el número de emergencias humanitarias afecta de manera desproporcionada a los grupos étnicos. De acuerdo con la Defensoría del Pueblo, de los 91 desplazamientos masivos identificados en 2020, 71 de ellos ocurrieron en territorios étnicos. Como resultado, el 85% de las personas movilizadas pertenecen a comunidades indígenas y afrodescendiente–. En el mismo sentido, el ACNUR señaló que, durante el año 2021 la población más afectada por el desplazamiento y el confinamiento fueron las comunidades negras (60% de las víctimas de confinamientos y 43% de desplazamientos masivos), seguidos de indígenas (40% de confinamientos y 8% de desplazamientos masivos.
Además, según la Procuraduría, el recrudecimiento del conflicto, y la persistencia de estas emergencias, causa graves afectaciones sobre la salud de las comunidades, daños a la infraestructura comunitaria, contaminación ambiental, restricciones para el abastecimiento de alimentos y el deterioro de la soberanía alimentari. Estos impactos se encuentran reflejados en las alertas tempranas. De 66 alertas, entre 2020 y junio de 2021, el 66% incluyeron a pueblos indígenas y el 44% a comunidades afrodescendiente.
En una mirada más panorámica, los intervinientes de la sesión del Auto 328 de 2021, precisaron cómo, entre enero de 2019 y el 31 de julio de 2021, el 58,69% (73078) de las víctimas registradas por desplazamiento forzado hacen parte de los pueblos étnicos. En ese sentido, advirtieron su preocupación en torno a un destierro sistemático y una limpieza étnica que se hace cada vez más aguda. Mientras que, en el año 2019 se registraron 20353 víctimas étnicas por desplazamiento. Dicha cifra ascendió hasta las 36491 tan solo entre enero y julio de 202.
De conformidad con las cifras expuestas, las emergencias humanitarias no solo son más frecuentes, sino que también son más críticas en términos de las víctimas que generan. Además, aquellas afectan particularmente a la población afrodescendiente e indígena.
El panorama recién expuesto evidencia la gravedad de la situación humanitaria. Sin embargo, el Auto 811 de 2021 advirtió cómo algunas emergencias pudieron ser invisibilizadas como consecuencia de problemas de retrasos en la toma de las declaraciones y barreras en su remisión a la Unidad para las Víctimas. Esto, para su valoración e inclusión en el Registro Único de Víctimas. Lo anterior, se evidenció particularmente en casos de desplazamientos masivos y situaciones de confinamient.
En línea con lo anterior, el CICR advirtió que algunas emergencias humanitarias también pudieron ser invisibilizadas debido a que la pandemia propició un mayor aislamiento de las comunidades, lo cual generó barreras de acceso para denunciar su situación y activar las rutas de atenció.
Mediciones de los indicadores de goce efectivo
En el presente apartado, la Sala Especial reiterará el umbral definido en el Auto 373 de 2016 para establecer si se supera el ECI en materia de prevención y protección. Posteriormente, presentará los resultados reportados por el Gobierno Nacional sobre la medición de los indicadores de goce efectivo de los derechos a la vida, a la seguridad, a la integridad y a la libertad (en adelante IGED); y, expondrá las observaciones de los organismos de control a las mediciones gubernamentales. Finalmente, evaluará dichos resultados de acuerdo con los parámetros dispuestos en el Auto 331 de 2019.
Umbrales definidos en materia de prevención y protección
El Auto 373 de 2016 estableció los umbrales para examinar el nivel de avance en la garantía de los derechos de la población y determinar en qué momento podría considerarse superado el EC. Concretamente, para los derechos a la vida, la libertad y la integridad personal, señaló que los indicadores deben demostrar que “la protección a los desplazados internos no [es] menos eficaz que la que se brinda a las poblaciones o las partes del país que no se han visto afectadas por el desplazamiento”. En consecuencia, la Sala estableció los siguientes umbrales:
“las tasas de homicidios por cien mil habitantes, de delitos contra la libertad y la integridad personal de la población desplazada, deben ser iguales a las tasas para la población residente donde ocurrió la infracción. Para estos umbrales de superación del ECI, la comparación se debe realizar en principio con el promedio regional. Si este promedio es superior al nacional es necesario adoptar este último.
Estos umbrales tienen un carácter relacional. Esto implica que el Gobierno Nacional debe realizar dos mediciones. En primer lugar, debe establecer el grado de afectación de los derechos a la vida, a la seguridad, a la integridad y a la libertad que afrontan las víctimas de desplazamiento forzado. Posteriormente, debe medir estas mismas afectaciones respecto a la población en genera. Conforme a ello, debe realizar un análisis comparativo entre las dos mediciones y establecer si la población desplazada tiene, al menos, el mismo nivel de protección en comparación con quienes, sin ser desplazados, son titulares de dichos derecho.
Sin embargo, la Sala Especial precisó que estos umbrales son temporales. En efecto, dependen –entre otros factores– de: (i) mejoras y precisiones en la formulación de los indicadores. Tal aspecto, como resultado de un debate entre los distintos actores que acompañan el proceso de seguimient ; (ii) la formulación de todos los indicadores requeridos por esta Corporación; y, (iii) la consolidación de las fuentes de información necesarias para realizar de manera completa las mediciones y los ejercicios de valoració.
Posteriormente, el Auto 331 de 2019 recapituló y precisó los criterios que deben cumplir los indicadores de goce efectivo de los derechos para que sean considerados un medio de prueba idóneo para determinar el estado de avance en el EC.
Resultados de las mediciones del Gobierno Nacional
Con ocasión del Auto 331 de 2019, el Gobierno Nacional inició un proceso de evaluación y reconfiguración de su batería indicadores. En consecuencia, para su informe anual de 2019 no incorporó mediciones acerca de la vigencia de 2018. Hecha esta precisión, a continuación, la Sala presentará los resultados reportados por el Gobierno Nacional en sus informes de 2020 y 2021.
Respecto al derecho a la vida, la Unidad para las Víctimas reportó un avance en su balance de 2021 respecto a la medición de 2020. Concretamente, presentó una tasa de 37,95 a 29,52 víctimas de homicidio por cada 100000 personas en situación de desplazamiento forzado. De igual forma, las tasas de homicidios nacionales se redujeron de 24,0 a 22,48 por cada 100000 habitante.
En relación con el derecho a la libertad el indicador mostró un retroceso entre los informes de 2020 a 2021. En efecto, pasó de una tasa de 0,18 a 0,19 víctimas de secuestro por cada 100000 personas en situación de desplazamiento forzado. En contraste, la tasa nacional de secuestros en los dos reportes se mantuvo en 0,2 por cada 100000 habitante.
Para el derecho a la integridad el Gobierno Nacional cuenta con dos indicadores. El primero mide la tasa de violencia sexual y el segundo la tasa de violencia interpersonal. Este último, fue presentado por primera vez en el informe de 2021. Aquel, reportó una tasa de 99,94 víctimas por cada 100000 personas en situación de desplazamiento forzado; y, una tasa nacional de 116,1.
De otro lado, la tasa de víctimas de violencia sexual en población en situación de desplazamiento forzado para la vigencia de 2019 fue de 66,68 víctimas por cada 100000 personas incluidas en el Registro Único de Víctimas para el año 2019. Mientras que, para el año 2020 la tasa fue de 42,33. En contraste, la tasa nacional para el año 2019 fue de 52,96 y en 2020 de 35,84 víctimas por cada 100000 habitante.
Sobre el derecho a la protección, los informes presentan un retroceso en esta materia. En su informe del año 2020, el Gobierno Nacional presentó un porcentaje de 77,44% de víctimas de violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitari identificados con riesgo extraordinario, extremo o inminente a quienes se les otorgaron medidas de protección de competencias de la Unidad Nacional de Protección y las mismas se implementaron dentro de los términos establecido. Este porcentaje, para el informe de 2021 bajó a 75,24.
Sumado a lo anterior, en el caso de medidas de protección colectivas, el informe de 2021 reportó 27 casos analizados por el Comité de Evaluación y Riesgos y Recomendaciones de Medidas de la Unidad Nacional de Protección. De ellos, 22 colectivos arrojaron un riesgo extraordinari.
Respecto a la garantía de no repetición, los informes gubernamentales mostraron un retroceso en esta materia. Al efecto, la Unidad para las Víctimas registró un total de 38562 víctimas de desplazamiento forzado que fueron forzadas a desplazarse nuevamente durante el año 2019. Esto corresponde a una tasa de 530,97 personas revictimizadas por cada 100000 víctimas de desplazamient. Para el año 2020, se registraron 40660 nuevas víctimas que sufrieron previamente el desplazamiento forzado, lo que arrojó una tasa de 557,.
En contraste, durante el año 2019, la Unidad para las Víctimas registró 9647 víctimas por hechos diferentes al desplazamiento forzado que fueron revictimiazadas, lo que significó una tasa de 653,. Durante el año 2020, estas cifras ascendieron a 11937 víctimas de otros hechos que fueron nuevamente víctimas del conflicto, y una tasa de 119.
En relación con los resultados, el informe gubernamental de 2021 destacó: (i) las afectaciones por desplazamiento forzado se concentraron en once municipios: Alto Baudó, La Playa, San Calixto, Tumaco, Bojayá, Buenaventura, Bajo Baudó, Medellín, Roberto Payán, Cali y Abreg; (ii) la tasa de revictimización en el caso de los hombres fue de 571,83 y de 550,31 en el caso de las mujeres; (iii) 4 de cada 10 de las personas revictimizadas eran menores de eda; y, (iv) las tasas de revictimización en la población afrodescendiente (1082,9) e indígena (2079,9) mostraron el impacto diferenciado del desplazamient.
Dados los resultados expuestos, en su informe anual de 2021, el Gobierno Nacional solicitó a la Sala que “se evalúe el nivel de cumplimiento de estos [derechos] en un reconocimiento de avance para la Superación del ECI. Lo anterior, por cuanto “el trabajo articulado de las instituciones que convergen en este componente permitió incluso disminuir en la vigencia del 2020 respecto de la tasa de homicidios siendo (sic), la más baja de los últimos 46 años.
Observaciones de los organismos de control
La Defensoría del Puebl, la Procuraduría General de la Nació y la Contraloría General de la Repúblic coincidieron en señalar que la información reportada por el Gobierno Nacional en su informe de 2021 carece de una desagregación acorde con los enfoques diferenciales o la situación de las regiones. La Contraloría destacó una incoherencia entre los diferentes universos empleados por la Unidad para exponer los resultados de los indicadore. También, la desconexión entre las mediciones y los resultados de la respuesta institucional en materia de prevención y protecció.
En materia de protección no hay indicador sobre la ruta colectiva; y, en materia individual los resultados solo indican los tiempos de implementación de las medidas en los casos donde se lograron adoptar aquella. La Procuraduría, por su parte, manifestó que no es claro el criterio empleado por el Gobierno para identificar la asociación de las afectaciones contra la integridad sexual y el conflicto armado. Esto, por cuanto, según el Ministerio Público, las cifras del Instituto Nacional de Medicina Legal registran un número superior al reportado por la Unidad para las Víctimas respecto a las agresiones por grupos ilegale.
A pesar de lo anterior, los organismos de control señalaron que, a excepción del derecho a la libertad, las mediciones sobre las garantías de no repetición y de los derechos a la vida y a la integridad muestran que las tasas para la población desplazada aún son mayores que las tasas nacionales. En el caso del derecho a la protección se presenta un retroceso en los tiempos empleados para implementar las medidas en favor de las víctimas. Conforme a ello, concluyen que no se han superado los umbrales establecidos por la Corte para tales indicadores. En términos generales, no se evidencia que la población desplazada goce efectivamente de sus derecho.
Valoración de las mediciones de los IGED: retroceso en la garantía de los derechos de la población desplazada
El Auto 331 de 2019 estableció los parámetros para analizar los resultados de los IGE. Dada la naturaleza de los derechos a la vida, la seguridad, la integridad y la libertad, a la Sala le corresponde emplear los parámetros de: (i) el derecho a la igualdad y no discriminación; y, (ii) la garantía de la progresividad y no regresividad. Conforme a ellos, la Corte observa un retroceso en la garantía de los derechos de la población desplazada.
El principio-derecho de igualdad y no discriminación carece de un contenido específico. Por este motivo, “su examen no se realiza en abstracto 'sino que presupone necesariamente una comparación entre dos o más situaciones fácticas, a partir de un criterio específico de diferenciación'. Bajo ese entendido, la valoración de esta Sala requiere dos tipos análisis: (a) el acceso y goce material de los derechos; y, (b) la garantía efectiva de los derechos de los grupos poblacionales más vulnerables dentro de la población desplazada.
El primero de ellos, se dirige a verificar que “las personas desplazadas no enfrenten mayores situaciones de riesgo que el resto de la población colombiana. Así las cosas, la Sala especial encuentra que, de acuerdo con las mediciones del Gobierno Nacional, las víctimas de desplazamiento forzado aún afrontan una situación de mayor riesgo, vulnerabilidad y discriminación en contraste con el resto de la población del país. Así lo evidenciaron las tasas de homicidios, violencia sexual y secuestro.
Como excepción de esta situación se encuentra la garantía de no repetición. En este caso, se observaron tasas menores de revictimización de la población desplazada respecto a personas registradas por otros hechos victimizante.
Por otra parte, en el segundo tipo de análisis, la Sala debe examinar el nivel alcanzado de los derechos de los grupos de especial protección constitucional en relación con el resto de la población desplazada, y con respecto a la superación de los riesgos acentuados e impactos desproporcionados del desplazamiento sobre cada uno de ello. En este marco, se debe examinar igualmente la situación específica de la población en los territorios. Es decir, un análisis conforme a los enfoques diferencial y territoria.
Sobre el particular, la Sala advierte que el Gobierno Nacional no presentó información desagregada de las mediciones de los indicadores de acuerdo con la edad, género, orientación sexual, pertenencia étnica o condición de discapacidad de las víctimas. Tampoco, sobre la situación de las diferentes regiones o departamentos. Lo anterior, es contrario a los mandatos de la Corte Constitucional, particularmente del Auto 331 de 201 y el requerimiento del Auto 156 de 202.
De otro lado, la Sentencia T-025 de 2004 precisó que los derechos a la vida, a la seguridad, a la libertad y a la integridad hacen parte de “aquellos que guardan una conexidad estrecha con la preservación de la vida en circunstancias elementales de dignidad como seres humanos distintos y autónomos (artículos 1, 11, 12, 13, 14, 16 y 17 C.P.) Bajo ese entendido, esta Corporación debe examinar si las mediciones registran un avance o una regresión en los niveles de protección.
Conforme a ello, la Corte observa un avance en la garantía del derecho a la vida. Sin embargo, también advierte que el Gobierno Nacional no demostró un avance en la protección de los derechos a la integridad, a la libertad, a la seguridad y la garantía de no repetición.
En relación con el derecho a la vida, la Unidad para las Víctimas presentó una reducción en los casos de homicidio y en la tasa de 2020 (2152 víctimas y una tasa de 29,52) en relación con 2019 (2613 y 37,95). Esta reducción también se presentó en las tasas nacionales. Según el informe gubernamental, “el trabajo articulado de las instituciones que convergen en este componente permitió incluso disminuir en la vigencia del 2020 respecto de la tasa de homicidios siendo, la más baja de los últimos 46 años (sic).
Sin embargo, la Sala considera necesario confrontar estos resultados con las mediciones de 2021 y 2022, debido al riesgo de subregistro de eventos, especialmente durante los años 2020 y 2021. Lo anterior, por dos motivos concretos. En primer lugar, por el impacto de la emergencia sanitaria por el COVID-19 en el contexto humanitario. Como lo advirtió el Auto 811 de 2021, la pandemia generó diferentes problemas en materia de toma y valoración de las declaraciones. También generó barreras para el acceso a los servicio.
En segundo lugar, debido a que líderes y representantes de la población víctima manifestaron a la Corte que, uno de los factores que incidió en la denuncia de afectaciones fue la prohibición de los actores armados para que la población saliera del territorio y, en caso de hacerlo, no declarara ante las autoridade. En consecuencia, en 2020 y 2021 (dada la persistencia de la pandemia) es posible que se presente un escenario de subregistro.
De otro lado, la Corte encuentra un retroceso en la garantía de no repetición debido al aumento en el número de personas revictimizadas durante el año 2020. Ello es así por cuanto, en el año 2019 se registraron 38562 personas en situación de desplazamiento por un nuevo hecho victimizante; 40660 personas revictimizadas durante el año 202.
En torno a la libertad, durante el año 2019, la Unidad para las Víctimas reportó un total de 13 casos de secuestro de población víctima de desplazamiento forzado y 14 en 202.
En igual sentido, la Sala observa un retroceso en la garantía del derecho a la seguridad, particularmente en materia de protección individual debido a que no hay mediciones acerca del impacto de la ruta de protección colectiva.
Hecha esta precisión, en el marco de la ruta de protección individual, la UNP reportó durante el año 2020 un porcentaje mayor de casos con retrasos en la implementación de las medidas de protección, en contraste con el año 2019. En efecto, según el informe gubernamental, en el año 2019 se aprobaron medidas de protección en 359 casos, de los cuales 22,56% presentaron demoras en su implementació. No obstante, durante el año 2020, se aprobaron 311 casos, de los cuales el 24,76% reportaron retrasos en la implementación de las medida. Es decir que, ante un menor número de casos, la UNP presentó, en promedio, mayores rezagos en la implementación de los esquemas de protección.
Finalmente, en materia de integridad, el Gobierno Nacional no reportó a la Corte información específica acerca del número de casos de delitos en contra de la integridad sexual de la población desplazada. Lo anterior impidió a la Sala constatar un avance en la garantía de este derecho.
Debido a esta falencia en la información, la Corte llama la atención acerca de los datos expuestos por el Gobierno en vigencias anteriores. En efectos, dichos resultados revelan un aumento sostenido desde 2017 en el número de víctimas que hacen parte de la población en situación de desplazamiento forzado: se registraron 3282 víctimas durante el 201, 4149 en 201 y 4843 en 201. Este aumento se reflejó igualmente en las tasasen el año 2016 el Gobierno registró una tasa de 46,28 víctimas de afectaciones a la integridad sexual de la población desplazada por cada 100.000 víctimas incluidas en el Registro Único de Víctimas (RUV), la cual aumentó a 58,6 en 2017 y se ubicó en 66,68 para 201.
Conclusiones de la Sala Especial respecto al análisis sobre los resultados de la política pública. Medidas a adoptar
Dados los resultados de las mediciones de los indicadores, el Gobierno Nacional solicitó a la Sala Especial declarar un avance en la superación del ECI respecto a los componentes de prevención y protecció. Especialmente, debido a que la respuesta institucional “permitió incluso disminuir en la vigencia del 2020 respecto de la tasa de homicidios siendo (sic), la más baja de los últimos 46 años.
No obstante, esta Corporación no puede acceder a la solicitud del Gobierno Nacional. Lo anterior, por cuanto evidenció un retroceso en la garantía de los derechos a la vida, la seguridad, la integridad y la libertad de la población en situación de desplazamiento forzado (supra). Igualmente, porque la Sala observa una intensificación y expansión del conflicto, lo cual derivó en un aumento en el número de emergencias humanitarias por desplazamientos masivos y confinamientos.
Conforme a la información expuesta por el Gobierno Nacional, líderes y lideresas, los organismos de control del Estado, la Comisión de Seguimiento y la CSMLV, así como en los reportes del CICR y el ACNUR, la Sala Especial encuentra que, en los últimos tres años, el contexto de riesgo que afrontan las comunidades a lo largo del país sufrió diferentes transformaciones producto de cambios en las dinámicas de violencia y el recrudeciendo del conflicto armado.
En efecto, la Sala observa más regiones afectadas por el conflicto. Para el año 2018, los informes expuestos por la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación a la Corte Constitucional advertían una concentración de las afectaciones en cinco regiones del paí. Aquellas, demandaban especiales medidas de prevención y protección. En la actualidad, la Defensoría identificó siete regiones del país donde se presentan emergencias humanitarias recurrente; y advirtió acerca de la situación en el departamento de Arauca, donde se presentaron múltiples confinamientos y desplazamientos, tanto individuales como masivo.
Sumado a ello, la Sala Especial identificó la transformación, pero también la persistencia de cuatro factores que inciden particularmente en el aumento de desplazamientos masivos y confinamientos: (i) cultivos ilícitos; (ii) reclutamiento forzado; (iii) minas antipersonal y municiones sin explosionar; y, (iv) la amenaza en contra de líderes, lideresas y autoridades étnicas.
Ligado a lo anterior y, como resultado del deterioro en las condiciones de seguridad, se registraron importantes efectos humanitarios y vulneraciones a los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de la población civi. Sobre el particular, la Sala explicó que, dicha condición generó un aumento desde el año 2018 en el número de situaciones de confinamiento y desplazamientos, especialmente masivos. De allí que la Defensoría registrara durante el primer semestre de 2021, el doble de desplazamientos masivos que en el mismo periodo de 202. Estas emergencias se concentraron en territorios donde se presentan continuos ciclos de violencia y que afrontan crisis humanitarias recurrentes.
Finalmente, aunque el Gobierno señale una reducción en el número de hechos victimizantes o registre menores tasas de vulneración de algunos derechos, el aumento del número de personas desplazadas incluidas en el Registro Único de Víctimas se mantiene constant. Como lo indicó la Contraloría y la Procuraduría, la información gubernamental no da cuenta de la relación causal entre las medidas dispuestas en la política y el goce efectivo de derechos. De allí que la reducción en las tasas de victimización puede obedecer a diferentes causas. Una de ellas, el impacto de la pandemia, como lo señaló previamente la Sala.
a. Medidas a adoptar
Debido a las falencias en la información reportada por el Gobierno Nacional acerca de las mediciones realizadas sobre los IGED, esta Sala hará un llamado de atención al Director de la Unidad para las Víctimas. En efecto, como se destacó en el Auto 856 de 202, negarse a suministrar los datos necesarios para la valoración del ECI implica un incumplimiento de las obligaciones procesales de dicha entidad que se configura en un bloqueo institucional que afecta el seguimiento y vulnera los derechos de la población en situación de desplazamiento forzado.
Igualmente, compulsará copias de la presente decisión, del Auto 156 de 2020 y de los informes anuales del Gobierno Nacional de 2020 y 2021 a la Procuraduría General de la Nación. Lo anterior, para que, en el marco de sus competencias y facultades, analice el incumplimiento reiterado del Director de la Unidad para las Víctimas a su obligación de brindar la información pertinente y requerida por esta Corporación. Aquella, es fundamental para analizar el avance en la garantía de los derechos de la población en situación de desplazamiento forzado. En consecuencia, dicha omisión configura una afectación grave al seguimiento que realiza la Corte Constitucional e impacta en la superación del Estado de Cosas Inconstitucional.
Ligado a lo anterior, la Sala Especial llama la atención sobre el contraste entre el diagnóstico expuesto y las conclusiones del Gobierno Nacional en su informe de 2021. El primero evidenció un recrudecimiento del conflicto y la violencia en el país, mientras que la Unidad para las Víctimas solicitó declarar avances en la garantía de los derechos. En consecuencia, la Corte ordenará al Gobierno Nacional, en cabeza de la Presidencia de la República, el Ministerio del Interio y la Unidad para las Víctima, publicar la presente decisión, junto con una síntesis de sencilla interpretación para la población en general, a través de sus mecanismos de socialización.
En particular, deberán publicar estos documentos en un lugar visible de sus páginas web durante al menos dos meses. Igualmente, y por el mismo periodo, en sus redes sociales deberán presentar una infografía sobre el auto o el mecanismo que consideren idóneo para comunicar el contenido de la decisión.
Por otra parte, en el diagnóstico de esta providencia la Sala llamó la atención acerca de las presiones y amenazas que ejercen los grupos armados en contra de la población con el propósito de afectar el accionar de la Fuerza Pública.
Sobre este particular, la Corte tuvo conocimiento acerca de señalamientos por parte de la Fuerza Pública en contra las comunidades del departamento de Cauca. De acuerdo con la información reportada en la sesión convocada en el Auto 328 de 2021, se habrían realizado afirmaciones acerca de una supuesta complicidad o colaboración entre la población civil y un grupo armado ilegal, derivada de “intereses comunes” ligados al narcotráfic. Esta conducta, además, habría sido reiterada.
Al respecto, esta Corporación debe advertir que los señalamientos y las estigmatizaciones sobre la población son contrarias a los principios constitucionales de buena fe y de presunción de inocencia. También, a las obligaciones de prevención y protección del Estado respecto a los derechos a la vida e integridad. Además, son igualmente opuestas al principio de distinción puesto que se pone en riesgo a la población ante diferentes actores armados en confrontación. En especial, cuando de antemano se conoce la presencia de múltiples actores armados en la zona. Esta conducta ya ha sido reprochada en el pasado porque ha generado acciones que configuran graves violaciones de los DDHH e infracciones al DIH. Por ejemplo, en la masacre de Mapiripán (Meta) grupos paramilitares torturaron y asesinaron a 27 personas señaladas como presuntos auxiliadores, colaboradores o simpatizantes de las FAR.
En consecuencia, la Sala Especial compulsará copias de la información aportada que da cuenta de esta conducta a la Fiscalía General de la Nación y a la Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia. Estos documentos, de acuerdo con lo expuesto en el Auto 328 de 2021, tienen carácter reservad.
Análisis de proceso: Aspectos críticos de la política pública sobre los cuales la Sala Especial mantiene su seguimiento
En el apartado anterior, la Sala Especial realizó un análisis de los resultados de la política pública de prevención y protección. Para ello, evaluó los resultados de las mediciones de los indicadores sobre el avance en la garantía de los derechos a la vida, a la seguridad, a la integridad y a la libertad de la población en situación de desplazamiento forzado. De igual forma, analizó el contexto humanitario en materia de desplazamiento forzado y confinamiento. Conforme a ello, la Corte advirtió que el conflicto armado y la violencia generalizada se agudizó, lo cual repercutió en un mayor número de emergencias por desplazamientos masivos y confinamientos. De igual forma, concluyó que existe un retroceso en la garantía de los derechos de las víctimas del desplazamiento.
A partir de estas conclusiones, en el presente apartado, la Sala expondrá un análisis de proceso de la respuesta institucional. Este corresponde a la identificación de falencias estructurales en la política pública de prevención y protección, y a la evaluación de las acciones gubernamentales para la corrección de dichas falencias. Esta metodología, como fue planteada en la Sentencia T-025 de 2004, tiene como hilo conductor tres momentos básicos de la política: (i) su diseño y desarrollo reglamentario; (ii) su implementación; y, (iii) su seguimiento y evaluación. Especialmente, de la gestión realizada en su ejecució.
Para estos efectos, el presente apartado se divide en cuatro secciones en las que la Sala Especial valorará: la implementación de la política pública de prevención (sección i); la coordinación interinstitucional para la atención de las demandas de prevención y protección, particularmente en aquellas zonas con emergencias humanitarias recurrentes (sección ii); la implementación de los programas de protección a cargo de la UNP (sección iii); y, la adaptación y flexibilización de las medidas dispuestas para mitigar el riesgo de desplazamiento ante los cambios en el contexto derivados de la pandemia por el COVID-19 (sección iv).
Como se indicó anteriormente, estos aspectos se derivan de: (i) las obligaciones estatales en materia de prevención y protección y, de los ámbitos críticos de la política que fueron identificados en el Auto 373 de 2016; (ii) los resultados y conclusiones de la audiencia pública del 29 de noviembre de 2018; y, (iii) los cambios en las dinámicas de riesgo en el marco de la emergencia sanitaria. En tal virtud, esta valoración se concentra en los resultados de las medidas de prevención y de protección comprendidas entre 2019 y 2021.
Bajo ese entendido, el presente apartado seguirá la siguiente metodología. En primer lugar, la Sala reiterará las obligaciones estatales en cada componente y las falencias estructurales identificadas por esta Corporación en la política pública. Luego, expondrá la respuesta gubernamental para la superación de dichas falencias. Especialmente, hará referencia la información reportada por el Gobierno Nacional en sus informes anuales. A continuación, presentará las observaciones de los demás actores que intervienen en el proceso de seguimient. Finalmente, a partir del contraste entre estos tres elementos, la Sala Especial expondrá sus conclusiones y adoptará las medidas a las que haya lugar.
Prevención del desplazamiento forzado
La Sentencia T-025 de 2004 constató que los derechos a la vid, la seguridad, la integrida
y la libertad (especialmente relacionada con la libertad de locomoción y el derecho a permanecer en el lugar escogido para vivi) son vulnerados o amenazados con ocasión del desplazamiento forzad. Estos derechos hacen parte de las garantías mínimas que deben ser satisfechas a la población desplazada en cualquier circunstancia, en tanto protegen la subsistencia digna de las persona.
Los derechos enunciados deben ser garantizados a todas las personas en el territorio nacional sin distinción algun. No obstante, en contextos de riesgo de desplazamiento forzado, la protección de los derechos a la vida, la integridad, la libertad y la seguridad requiere medidas que sean consecuentes con los principios rectores de los desplazamientos interno. Bajo ese entendido, la Sala expondrá las obligaciones en esta materia, y recapitulará las decisiones a través de las cuales esta Corporación analizó el cumplimiento de estos deberes.
Obligaciones en materia de prevención y falencias identificadas por la Corte Constitucional
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 3º, 8º y 14 de la Ley 387 de 1997, el Gobierno Nacional y los gobiernos territoriales deben diseñar y adoptar medidas sociales, económicas, jurídicas, políticas y de seguridad, orientadas a prevenir los riesgos y superar las causas que generan el desplazamiento forzad. Esto implica atacar sus causas de raíz “con suficiente especificidad como para no subsumirse en una política general de seguridad interna, (…) que también opere directamente sobre sus factores causales.
De acuerdo con lo anterior, el capítulo 7º del Decreto 1084 de 2015 dispone que el Estado tiene la obligación de adoptar medidas para: (i) evitar la ocurrencia de violaciones a los Derechos Humanos (en adelante DDHH) e infracciones al Derecho Internacional Humanitario (en adelante DIH); (ii) neutralizar o superar las causas y circunstancias que generan riesgos asociados al conflicto armado interno; y, (iii) generar imaginarios sociales de solución pacífica a los conflicto. Estas medidas se concretan en diferentes momentos sobre los cuales esta Corporación ha enfatizado en dos: prevención temprana y prevención urgente. Bajo esta perspectiva, la Corte analiza la activación e idoneidad de las medidas para contener los riesgos y amenazas de desplazamient.
La prevención temprana tiene por objetivo identificar las causas que generan violaciones graves a los DDHH e infracciones al DIH en el marco del conflicto armado interno. En consecuencia, busca adoptar medidas para evitar su ocurrencia. Temporalmente, esta etapa se encuentra antes de la ocurrencia de la vulneración de derecho.
Por su parte, la prevención urgente debe ocurrir a partir del momento en el cual se identifique la inminencia de una violación grave a los DDHH o infracción al DIH. Por tanto, las autoridades deben adoptar acciones, planes y programas orientados a desactivar las amenazas para mitigar los efectos de su ocurrenci.
La Sentencia T-025 de 2004 analizó el cumplimiento de las obligaciones de prevención. Esa decisión constató que los mecanismos dispuestos por el Gobierno Nacional no se aplicaron de manera integral ni lograron mitigar o contener los riesgos asociados al desplazamiento forzad. En consecuencia, la Corte le ordenó al Gobierno Nacional adoptar un programa de acción para la corrección de las falencias identificadas en esta materi.
En el marco del seguimiento a la superación del ECI, la Corte Constitucional estableció que el Gobierno Nacional debía evidenciar los siguientes ajustes en la política pública de prevención al desplazamiento forzado: (i) el cumplimiento de elementos y parámetros constitucionales mínimos en materia de políticas públicas; (ii) la adopción de un enfoque diferencial que responda a los riesgos específicos que afrontan los sujetos de especial protección constitucional; y, (iii) la coordinación interinstitucional en desarrollo de los principios de complementariedad, subsidiariedad, descentralización y concurrencia.
A continuación, la Sala hará referencia a los dos primeros elementos y las decisiones que se impartieron para corregir las falencias en el cumplimiento de las obligaciones Estatales. El tercer elemento, por otra parte, será expuesto y analizado en la siguiente sección (infra: prácticas inconstitucionales en coordinación). Lo anterior, debido a que el Gobierno Nacional planteó diferentes mecanismos dirigidos a responder de manera específica a las problemáticas identificadas en materia de coordinación.
Elementos mínimos de la política pública de prevención: de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, esta política debe acreditar el cumplimiento de unos parámetros constitucionales mínimos. Estos son: (i) la existencia de un plan con un programa; (ii) publicidad del plan al alcance de todas las personas, en especial de aquellas directamente beneficiadas; (iii) tiempos de progreso; (iv) goce efectivo, es decir, que el plan esté orientado hacia el goce efectivo del o los derechos; (v) sostenibilidad, esto es, que la política debe estar encaminada a la consecución de nuevos logros que se mantengan en el tiempo y no impliquen perder los obtenidos; (vi) avance sin discriminación o exclusión arbitraria de ciertos grupos sociales; (vii) participación; y, (viii) implementación efectiv.
Sumado a ello, en algunos casos, esta Corporación estableció la necesidad de cualificar los instrumentos de intervención (e.g. planes o políticas. En esos casos, la Corte fijó unos elementos mínimos de racionalidad: (i) especificidad individual del Programa; (ii) definición de metas puntuales a corto, mediano y largo plazo; (iii) cronograma acelerado de implementación; (iv) presupuesto suficiente y oportunamente disponible; (v) cobertura material suficiente; (vi) garantías de continuidad hacia el futuro; (vii) adopción e implementación de indicadores de resultado, basados en el criterio del goce efectivo de los derechos fundamentales; (viii) diseño e implementación de mecanismos e instrumentos específicos de coordinación interinstitucional; (ix) desarrollo e implementación de mecanismos de evaluación y seguimiento; (x) diseño e implementación de instrumentos de corrección oportuna; (xi) diseño e implementación de mecanismos internos de respuesta ágil y oportuna a las quejas o solicitudes puntuales de atención presentadas por la población desplazada; (xii) diseño e implementación de mecanismos de divulgación periódica de información para la población desplazada; (xiii) armonización con los demás elementos de la política pública e integración formal a la misma; (xiv) apropiación nacional y autonomía; y (xv) armonización con otros procesos y programas que se adelantan por el Gobierno Nacional
En el caso específico de la política pública de prevención y protección, la Corte estableció que el Gobierno Nacional debe desarrollar una serie de elementos específicos en materia de identificación del riesgo, la adopción de medidas y el seguimiento de la respuesta institucional. Estos son: (i) contar con recursos adecuados que no dependan exclusivamente de la cooperación internacional; (ii) permitir un seguimiento permanente a las dinámicas y evolución de los factores que incidan en el desplazamiento forzado; (iii) superar el análisis puramente coyuntural activado por las alertas tempranas de la Defensoría del Pueblo; (iv) establecer mecanismos y protocolos técnicos para demostrar objetivamente la superación de las situaciones de riesgo; (v) permitir mantener por un tiempo prudencial las medidas de protección a bienes y personas, así no se declare la alerta temprana; (vi) contar con un sistema de información adecuado para valorar los riesgos, de manera que sea posible establecer mecanismos adicionales para la prevención del desplazamiento; (vii) facilitar la implementación de planes de contingencia cuando el riesgo esté relacionado con operaciones legítimas del estado para el mantenimiento del orden público; (viii) retroalimentar el sistema de protección individual a líderes y personas desplazadas a cargo del ministerio del interior y de justicia (hoy, a cargo de la unidad nacional de protección); y, (ix) propiciar una respuesta estatal oportuna, coordinada y efectiva a las alertas tempranas de la Defensoría del Puebl.
En los Autos 218 de 2006, 008 de 2009, 219 de 2011 y 373 de 2016, la Corte Constitucional evaluó el cumplimiento de estos elementos y parámetros. Puntualmente, el Auto 373 de 2016 concluyó que, si bien el Gobierno Nacional avanzó en el cumplimiento de algunas metas de corto, mediano y largo plaz, precisó que la respuesta institucional era “formal y nominal” en tanto “que no es conducente ni idónea para la desactivación o mitigación de los factores de riesgo, ni para la prevención de las violaciones a los derechos a la vida, integridad, libertad y seguridad personal de las personas desplazadas. Conforme a ello, constató que no existía una política pública para la prevención del desplazamiento forzado que cumpliera con los parámetros establecidos. De acuerdo con la valoración de la sala, este vacío constituye un bloqueo institucional.
Enfoque diferencial: esta Corporación identificó una serie de problemas, riesgos y afectaciones que impactan de manera diferencial a (i) las mujere; (ii) las lideresas y defensoras de Derechos Humano; (iii) los niños, las niñas y los adolescente; (iv) los pueblos indígena; (v) las comunidades afrodescendiente; (vi) las personas en situación de discapacida; y, (vii) las personas mayore.
Conforme a ello, la Corte dispuso incorporar un enfoque diferencial transversal e integral en la política pública para responder de manera adecuada a las particularidades de la población desplazad. Este enfoque, en materia de prevención, se concreta en el análisis de los riesgos específicos que afrontan cada uno estos grupos poblacionales. No obstante, aquellos deben ser examinados de forma holística en relación con los diferentes enfoques diferenciales. Lo anterior implica, reconocer que los riesgos que afronta la población se derivan de su género, orientación sexual, su edad, su condición de discapacidad y su pertenencia étnic.
A pesar de las órdenes proferidas en diferentes autos de seguimiento, la Sala Especial concluyó que la política pública aún carece de un enfoque diferencial que atienda de manera efectiva las necesidades particulares de prevención y protección de sujetos de especial protección constitucional. En particular, la población étnica (Auto 266 de 2017); las mujeres, las lideresas y las defensoras de Derechos Humanos (Auto 737 de 2017); y, los niños, niñas y adolescentes ante el desplazamiento forzado (Auto 765 de 2018. En consecuencia, la adopción de este enfoque constituye un elemento transversal en las valoraciones que adelanta esta Corporación sobre la respuesta institucional.
Respuesta gubernamental
En respuesta a esta falencia, el Gobierno Nacional presentó como principales avance: (i) la formulación de la política pública de prevención de violaciones a los DD.HH. e infracciones al DIH consignada en el Decreto 1581 de 201––; y, (ii) la reglamentación de la Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas (en adelante CIPRAT) y, del Sistema de Prevención y Alerta para la Reacción Rápida (Decreto 2124 de 2017. Adicionalmente, en materia de prevención urgente, reportó (iii) el fortalecimiento de las capacidades de la UNP; y, (iv) la precisión de las responsabilidades de las entidades territoriales en materia de protección en casos individuales (Decretos 1066 de 2015 y 2252 de 201) y colectivos (Decretos 2078 de 2017 y 660 de 201).
Como complemento de lo anterior, en la audiencia pública del 29 de noviembre de 2018, la Ministra del Interior expuso que el Plan Nacional de Desarrollo (en adelante PND) y el Plan de Acción Oportuna (en adelante PAO responderían a algunos de los problemas identificados por el Gobierno Nacional en materia de articulación entre niveles de gobiern.
De este modo, en el informe anual de 2019, el Gobierno Nacional expuso la estrategia consignada en el PND para avanzar en la superación del ECI. Puntualmente, en materia de prevención y protección se refirió a: (i) la línea A del pacto por la equidad, que busca el desarrollo integral de los niños y niña; y, (ii) la línea E del pacto por la descentralización, en virtud de la cual se consignó la “Estrategia de Nuevos Mandatarios”. También, la formulación de lineamientos para la inclusión de la política de víctimas en los Planes de Acción Territorial (en adelante PAT y en los planes de desarrollo loca.
Acerca del PAO, explicó que este mecanismo fue creado con el propósito de dar respuesta a la situación de violencia contra líderes sociales y defensores de derechos humanos. Este plan consta de tres ejes: (i) articulación y reingeniería instituciona; (ii) actuación estratégica en el territori; y, (iii) estrategia para la no estigmatizació.
Sumado a ello, el Ministerio del Interior presentó dos herramientas diseñadas para “identificar y analizar las dinámicas del conflicto y la violencia que generan amenazas y vulneración de los derechos a la vida, seguridad, libertad y la integridad personal. Aquellas fueron: (i) el Sistema Nacional de Información de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario a cargo de la Consejería Presidencial para los Derechos Humano; y, (ii) el Índice de Riesgo de Victimización de la Unidad para las Víctimas. Conforme a ellas, el Gobierno Nacional contaría con “un análisis más amplio de la situación de riesgo y vulneración de los derechos, que deberá reflejarse en la toma de decisiones de política pública de prevención y atención a víctimas del desplazamiento o violaciones a los derechos o en riesgo de estarlos.
Conforme con lo anterior, en su balance de 2021, el Gobierno Nacional reportó 56 Alertas Tempranas declaradas por la CIPRAT durante el 2019. Estas se presentaron en 95 municipios de 22 departamento. Al respecto, el Ministerio del Interior manifestó que, durante el año 2020, realizó 100 sesiones de seguimiento de su cumplimiento y ofició a las autoridades para que realizaran los ajustes respectivos. Sumado a ello, señaló que “desde el año 2019 se ha venido trabajando en el diseño de un Sistema de Información, que permitirá cualificar la labor de seguimiento facilitando no solo el registro de la información sino también su análisis en términos de focalización, oportunidad y eficacia.
Finalmente, con ocasión de la prórroga de la Ley 1448 de 201, el Gobierno Nacional emitió el CONPES 4031 de 202. Este documento consigna un diagnóstico actualizado acerca de los hechos victimizantes que afectan los derechos a la vida, la seguridad, la integridad y la libertad de las víctimas en el marco del conflicto armado. También sobre la capacidad de respuesta institucional ante posibles vulneraciones a DD.HH. e infracciones al DIH. Conforme a ello, en el Plan de Acción y Seguimiento de ese documento, se formula una estrategia para mitigar las afectaciones a la vida e integridad de las personas en el marco del conflicto.
Sobre el particular, el Auto 756 de 2021 solicitó al Gobierno Nacional precisar: (i) cómo el CONPES 4031 responde a las falencias identificadas en el Auto 373 de 2016; y, (ii) cómo se compaginan los instrumentos de seguimiento del CONPES con los indicadores de goce efectivo dispuestos en el presente proceso. En ese contexto, la Unidad para las Víctimas explicó que dicho instrumento se construyó a partir de: “el resultado del ejercicio de actualización de los costos de la política, el marco normativo vigente, la oferta institucional de las entidades con competencias en su implementación, así como los diferentes pronunciamientos de la H. Corte Constitucional (…)”. Conforme a ello, destacó que, en respuesta al Auto 373 de 2016, “el documento CONPES en mención cuenta con acciones específicas que permiten avanzar en la superación de las falencias identificadas en ellos.
Observaciones de los demás intervinientes en el proceso
En sus informes de 2020, 2021 y 2022, la Defensoría del Pueblo advirtió la persistencia de un bloqueo institucional en materia de prevención. Esto, debido a que: (i) la respuesta institucional carece de un enfoque de prevención ante el riesgo de desplazamiento forzado, con lo cual las acciones se enmarcan en una política criminal general; (ii) existe una desconexión entre los instrumentos de la política y la situación territorial; y, (iii) persisten falencias en el diseño de la política pública que inciden en la falta de una línea estratégica de la intervención institucional.
Sobre el primer aspecto, la Defensoría llamó la atención sobre la ausencia de un enfoque preventivo en la respuesta institucional ante las violaciones de DDHH e infracciones al DIH y, por tanto, el incumplimiento del Decreto 4800 de 201. En tal sentido, advirtió que, las iniciativas expuestas por el Gobierno para “contrarrestar las dinámicas sociales (…) que inciden de manera conjunta e independiente en el goce de los derechos objeto de protección de la política pública de prevención (…) -al parecer- se dirigen a disminuir los impactos de conductas punibles sobre la sociedad en general, en términos de política criminal. Esto fue reiterado por la Procuraduría General de la Nación en su informe de 202.
Además, la Defensoría indicó que los resultados reportados por el Gobierno Nacional en su informe de 2021 acerca de la implementación del Decreto 1581 de 2017 no permiten identificar: (i) cuál fue la población beneficiaria de las medidas; (ii) la focalización de la oferta, respecto al entorno en que habitan personas en situación de desplazamiento o en riesgo; y, (iii) los resultados de las medidas en la mitigación de los riesgos. Aquellos, están discriminados en clave de: la focalización, el impacto, el proceso o la gestión dentro de la política públic. Por lo anterior, la Defensoría concluye que la información gubernamental solo es una exposición de la oferta institucional genera.
De otro lado, la mencionada entidad señaló una desconexión entre los instrumentos de la política pública y las realidades de los territorios. A pesar de los distintos escenarios para gestionar los mecanismos de prevención, para dicho organismo en aquellas zonas con emergencias humanitarias recurrentes “no hay articulación de las acciones que se toman en cada uno de estos escenarios frente a situación recurrentes (sic) de consumación de riesgo que afectan a las mismas comunidades”. En consecuencia, “cuando suceden hechos que impactan sobre las comunidades pueden darse de manera simultánea todos los escenarios sin que se logre articular acciones para prevenir o mitigar la vulneración de derechos.
Como resultado de esta situación, la Defensoría destacó las siguientes deficiencia: (i) la ausencia de precisión en los procedimientos y rutas de acción del Gobierno en su conjunt; (ii) los vacíos en la respuesta institucional con ocasión de la inacción de las entidade; y, (iii) la imposición de procedimientos que limitan la garantía oportuna y adecuada a las necesidades de protección, lo cual repercute en una práctica inconstitucional.
Sumado a lo expuesto, la Defensoría presentó un estudio de seis (6) leyes, cinco (5) decretos legislativos y veintidós (22) marcos reglamentarios consignados en decretos expedidos entre 1991 y 2018 en materia de prevención y protección. Como resultado, advirtió que, a pesar del denso panorama multisectorial y normativo, “persisten problemas de diseño y de gestión institucional, que dificultan la materialización de los instrumentos de prevención y protección. Así, por ejemplo, ante escenarios de prevención urgente, “el Gobierno Nacional solo presenta un informe de Gestión de acciones desarrolladas en diferentes territorios, sin que exista una línea estratégica (…).
La Procuraduría General de la Nación destacó la falta de coherencia entre las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional y la ausencia de resultados. Sumado a ello, concluyó que la descoordinación inmersa en la política pública en materia de prevención y protecció; y de aquella con los demás componentes sobre desplazamiento forzad, es uno de los principales retos en la superación del ECI.
En ese sentido, señaló la falta de liderazgo del Ministerio del Interior en su labor de coordinador de la política pública de prevención. Lo anterior, en parte se debe a que “el equipo técnico requiere ser fortalecido para atender varias regiones del país, ya que actualmente se ve desbordado por las demandas de protección, más las labores que adelanta como Secretaría Técnica [del CIPRAT].
Adicionalmente, dicho organismo concluyó que, si bien el Gobierno Nacional formuló un Plan Operativo Anual para la implementación del Decreto 1581 de 2017, “dentro de los resultados presentados hay un sin número de acciones de diversas entidades que no necesariamente se encuentran articuladas. Además, dicha estrategia no cuenta con un lineamiento claro de intervención en situaciones concretas o en territorios específicos ante la persistencia de emergencias ni por el cambio de factores de riesgo. En concreto, porque los mecanismos creados con ocasión del Acuerdo de Paz “se limitaron a entender que el contexto de violencia en el pos acuerdo solo afectaba a esta población, sin que se comprendiera que la dinámica del conflicto evolucionaba en un nuevo ciclo de violencia, con nuevos escenarios de confrontación y emergencias humanitarias, recomposición de los grupos armados ilegales (…) y los impactos masivos que están generando en la población, de los cuales el homicidio sistemático de líderes(as) es solo una de las consecuencias.
Como consecuencia de lo anterior, la entidad señaló que, la implementación de la política en un contexto marcado por el Acuerdo de Paz implicó que las medidas se enfocaron en la atención de las necesidades de prevención y protección de los líderes, lideresas y defensores de derechos humanos y no en mitigar el impacto del desplazamiento y el confinamient. Lo anterior, “podría explicar en parte la ausencia de una política encaminada a la prevención del desplazamiento en los últimos cuatro años.
Finalmente, la Procuraduría remarcó que, a pesar del desarrollo normativo e institucional en la materia, “su implementación no ha derivado en el mejoramiento de la respuesta y la gestión preventiva de riesgos. Por el contrario, se evidencian paralelismos institucionales cuya articulación y coordinación no está definid; un desgaste institucional; y, la ausencia de una política clara para prevenir el desplazamiento forzad.
La Contraloría General de la República, por su parte, señaló que el PND y su “pacto por la legalidad” no consignan en sus objetivos y estrategias, un análisis acerca de los posibles impactos –directos e indirectos– de las acciones sobre el desplazamiento forzad. De allí que no observó cuáles, en concreto, son las estrategias para conseguir la articulación real de los diferentes instrumentos de la política pública en materia de prevención y protecció.
Respecto de la coordinación interinstitucional advirtió que, “no es posible identificar la sistematicidad del trabajo realizado, la efectividad de las medidas adoptadas ni su impacto para el desarrollo de una respuesta integral”. Esto repercute en la fata de información acerca de cómo se implementa la política en el territorio ni de la efectividad de est. Igualmente, evidencia una respuesta segmentada, por tal motivo, “los esfuerzos están sustentados en la especialización misional de cada entidad, que procura proporcionar soluciones particulares y fragmentadas a una temática cuya gestión es transversal a la actuación estatal”.
Adicionalmente, dicha entidad identificó la ausencia de mecanismos para medir los resultados y los procesos para alcanzarlos. Tal ejercicio permitiría visualizar el impacto de las políticas públicas y las medidas en el goce efectivo de derecho.
Conclusión: persiste un bloqueo institucional en materia de prevención derivado de la descoordinación interinstitucional y desarticulación de la respuesta gubernamental
Ante el bloqueo institucional derivado de la ausencia de una política pública de prevención del desplazamiento, el Gobierno Nacional profirió diferentes normas a través de las cuales buscó crear una política integral de prevención y protección. Puntualmente, en materia de prevención, se destacan la formulación de la “política pública de prevención de violaciones a los derechos a la vida, integridad, libertad y seguridad de personas, grupos y comunidades” (Decreto 1581 de 2017) y la reglamentación del Sistema de Prevención y Alerta para la Reacción Rápida (Decreto 2124 de 2017). Ligado a ello, expidió una serie de decretos con el propósito de precisar las competencias de las autoridades del orden nacional y territorial en materia de prevención urgente (e.g. Decretos 1066 de 2015, 2078 de 2017 y 660 de 2018). Posteriormente, el Ministerio del Interior precisó que, para superar los problemas estructurales identificados en el Auto 373 de 2016, priorizaría la implementación de la política pública de prevención y el PAO.
La Sala Especial valora positivamente la adopción de la política pública para prevenir violaciones de DD.HH. e infracciones al DIH, en especial el proceso de diagnóstico que condujo a su formulació. También, destaca la relevancia de la asistencia técnica a las entidades territoriales, especialmente en la formulación de los Planes Integrales de Prevención y Protección (en adelante “PIPP”), y los Planes de Contingencia.
Sin embargo, a partir de la información aportada por los diferentes actores que intervinieron en el proceso, la Sala Especial concluye que persiste un bloqueo institucional en materia de prevención. Esta situación se concreta en cuatro aspectos puntuales: (i) la expansión y agudización del conflicto armado y la violencia; y, el retroceso en la garantía de los derechos de la población en situación de desplazamiento (supra: análisis de resultado); (ii) la continuidad de las prácticas inconstitucionales en materia de coordinación para la prevención del desplazamiento; (iii) el aumento sostenido en la solicitud de medidas de protección ante la UNP; y, (iv) la falta de continuidad de la respuesta institucional en el marco de la pandemia por el COVID-19. Estos últimos aspectos serán abordados con mayor profundidad en las siguientes secciones.
Este bloqueo institucional, como pasa a exponer la Sala, se deriva de tres situaciones concretas. En primer lugar, debido a la ausencia de resultados en torno al impacto de la política en la mitigación de los riesgos y vulnerabilidades de la población ante el desplazamiento. En segundo lugar, porque aquella incumple diferentes parámetros constitucionales mínimos. Finalmente, porque persisten fallas y problemas en su diseño y gestión. A continuación, la Sala profundizará en estos aspectos.
De conformidad con la información aportada por el Gobierno Nacional, esta Sala no evidencia resultados claros y específicos acerca de cómo la implementación de la política pública de prevención (especialmente con ocasión de los PIPP) repercutió favorablemente en la contención de los riesgos y vulneraciones a los derechos fundamentales que entraña el desplazamiento forzado. Tampoco logró establecer su impacto en la mitigación de los factores que inciden en la vulnerabilidad ante el desplazamiento. En este sentido, más allá de la presentación de las adecuaciones normativas e institucionales, el Gobierno Nacional no explicó de qué manera estos cambios incidieron en el goce efectivo de los derechos de la población en situación de desplazamiento forzado. Por el contrario, como se constató previamente, los indicadores muestran un retroceso en la garantía de los derechos (supra).
Sobre el particular, el Ministerio del Interior reportó la atención a 56 Alertas Tempranas que se emitieron durante el año 2019 y la realización de 100 sesiones de seguimiento durante el año 202, a excepción del Ministerio de Defensa Nacional, la Policía Nacional y el CIPRUN, no hay información acerca de la gestión del CIPRAT respecto a las alertas de 2020. Además, estos datos no permiten observar qué nivel de cumplimiento alcanzaron las entidades gubernamentales respecto a las recomendaciones de la CIPRAT y el SAT. Tampoco en qué municipios se presentan mayores rezagos o debilidades institucionales para su implementación. Tampoco hay información acerca de cómo dichos resultados promovieron una priorización o una respuesta complementaria del orden nacional. En contraste, la Defensoría del Pueblo, manifestó que la desatención a las alertas y las recomendaciones del CIPRAT constituyen un vacío en la respuesta instituciona. Sumado a ello, la CSMLV también advirtió una desconexión entre los mecanismos de prevención y protección radicada en la desatención de medidas de protección en el marco del seguimiento a las alertas del SA. La Sala se referirá sobre esto último con mayor detalle en su análisis sobre los programas de protección.
Por otra parte, la Sala Especial encuentra que la política pública incumple varios de los parámetros constitucionales mínimo. De acuerdo con la información analizada, la respuesta institucional: (i) no establece tiempos claros de progreso a partir de los cuales pueda evaluarse su avance; (ii) no hay claridad acerca de su financiación, a pesar del CONPES 4031, pues la información no tiene una desagregación clara; (iii) los mecanismos de seguimiento, en aquellos casos en que se contemplan, no repercuten en la retroalimentación de los mecanismos (más allá de recomendaciones). Tampoco inciden en la corrección de la política; (iv) no es conducente para asegurar los derechos a la vida, la seguridad, la libertad y la integridad. Dicha situación se evidencia en la ausencia de indicadores que den cuenta de los resultados en la prevención efectiva de riesgos previsibles y la contención de las amenazas advertida; (v) aunque tenga como principio el enfoque diferencial, no se observa su inclusión transversal en la implementación de la polític ni su interrelación con las medidas dispuestas en los Decretos Legislativos 4633 y 4635 de 201; y, (vi) debido a la duplicidad de escenarios, no se es claro cómo se protege y garantiza el derecho a la participación de los beneficiarios de la política.
Lo anterior, obedece a la persistencia de problemas en el diseño y gestión institucional que dificultan la materialización de los instrumentos.
En primer lugar, en la audiencia pública de 2018, la Ministra del Interior señaló que –debido a la pluralidad de normas, diversidad de escenarios de planeación y su desarticulación–, los mecanismos de prevención y protección no lograban la efectividad esperad. De igual forma, la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación advirtieron una pluralidad de marcos normativos que no se encuentran articulados entre s. Al respecto, la Defensoría presentó un análisis de 33 normas que desarrollan obligaciones de prevención y protecció, así como las funciones de varias comisiones intersectoriale. Para esa entidad, las acciones de su implementación no abordan de fondo las falencias y vacíos estructurales, tal y como lo reflejan las cifras de victimizació.
En igual sentido, la Procuraduría y la Contraloría destacaron la falta de articulación entre las medidas y la ausencia de resultados en torno a su impacto, así como la ausencia de una estrategia clara ante el EC. Como ejemplo de esta situación, dichos organismos llamaron la atención acerca de la falta de instrumentos para articular los mecanismos derivados del Acuerdo de Paz y las medidas dispuestas en la política de prevención, más allá de las necesidades de prevención y protección de los líderes, lideresas y defensores de derechos humano. Esto, a pesar del impacto que tienen dichos instrumentos sobre la garantía de soluciones duraderas para la población en situación de desplazamiento forzad.
A pesar de lo anterior, cuando esta Corporación solicitó información acerca de las medidas dispuestas para atender esta problemátic, el Gobierno Nacional argumentó que no existía una falta de articulación debido a que “al ser de obligatorio cumplimiento, los referidos mandatos normativos se deben implementar oportunamente y, en todo caso, atendiendo las competencias y funciones de las entidades nacionales y territoriales. Sin embargo, el documento CONPES 4031 de 2021 señala que, si bien la política cuenta con diferentes herramientas, “persisten deficiencias en su articulación que impiden disponer de elementos efectivos ante posibles situaciones que conlleven la ocurrencia de hechos victimizantes. Lo anterior tiene como consecuencia: (i) menor capacidad de reacción ante escenarios de riesgo presentes en el territorio; (ii) aumento en los casos de revictimización, y (iii) resultados insatisfactorios en materia de IGED.
Ligado a ello, en segundo lugar, el Gobierno Nacional expidió diferentes normas entre 2017 y 2018 para precisar las competencias de las entidades territoriales en materia de prevención y protección. Sobre este particular, la Sala Especial encuentra que las obligaciones y responsabilidades de las entidades territoriales en materia de prevención y protección aumentaron sustancialmente desde la entrada en vigor del Decreto 1581 de 2017 y las citadas normas que complementaron el Decreto 1066 de 201. A pesar de ello, no existe un diagnóstico preciso acerca de la capacidad de las alcaldías y las gobernaciones para asumirla; y, tampoco existe un instrumento de seguimiento que permita evaluar el impacto de derivar la respuesta en las entidades territoriales.
En tercer lugar, esta Corporación encuentra que la respuesta institucional todavía no cuenta con los instrumentos necesarios para medir sus resultados. Puntualmente, el Gobierno Nacional manifestó que, desde el año 2019, “adelanta las gestiones y acciones requeridas para la construcción de instrumentos de evaluación y seguimiento que serán determinantes en [la] desactivación y mitigación de los factores de riesgo en distintos escenarios. Además, aunque se reportó que el CIPRAT trabaja en el diseño de un sistema de información para cualificar la labor de seguimiento y mejorar la focalización, oportunidad y eficacia de la respuesta institucional, el Ministerio del Interior no presentó ningún avance en esta materia desde 201.
Sumado a anterior, el Gobierno Nacional tampoco reportó qué correctivos adoptó para remediar los problemas que el Ministerio del Interior identificó en 2018, respecto a la coordinación interinstituciona, o para superar aquellos señalados por los organismos de control del Estado en sus informes, en el marco de la audiencia de 2018 y las sesiones técnicas de 2019 y 2020. Por el contrario, la Sala encuentra que persisten los siguientes problemas:
- Duplicidad de esfuerzos y, en consecuencia, gasto ineficiente de recursos; así como conformación de instancias que diseñan planes y proyectos sobre los mismos asuntos y que demandan recursos para la realización de actividades similares. Estas son algunas de las principales falencias reconocidas por el Gobiern. Por tal motivo, impulsó la creación e implementación del PAO y la Comisión Intersectorial para su desarroll.
- Pérdida de la efectividad de los mecanismos. Esta es una problemática advertida por la Defensoría. Para ejemplificarla, explicó el caso del Bajo Cauca Antioqueño, donde encontró que las alcaldías contaban con su respectivo Plan de Acción Territorial, el Plan Integral de Prevención y Protección, y el Plan de Contingencia formulados y aprobados. Sin embargo, estos mecanismos no contaban con financiación suficiente y apoyo por parte del Gobierno Nacional en la adopción de medidas dirigidas a mitigar los factores de riesgo. Debido a ello, la respuesta institucional no fue efectiva y se concretaron afectaciones como desplazamientos masivos y confinamiento. Lo anterior, es resultado de la persistencia de las prácticas inconstitucionales en materia de coordinación (infra). Producto de esta situación, el Gobierno aceptó una reducción en la capacidad de reacción ante escenarios de riesg.
- No se dispone de indicadores de resultados que permitan medir el impacto alcanzado. En torno a los IGED, los organismos de control y la Comisión de Seguimiento presentaron diferentes observaciones que serán objeto de análisis por parte de la Sala Especial en una decisión específica sobre este tema. Sin embargo, como se indicó previamente, esta es una falencia transversal que persiste en la política y que no permite evidenciar su impacto.
- Diferentes instrumentos implementados (sean planes, programas o proyectos) no siempre cuentan con mecanismos de seguimiento y evaluación. Además, en la mayoría de los casos no existen sistemas o bases de datos con información oficial articulada ni líneas base que permitan verificar el impacto de las acciones. Sobre el particular, como se advirtió, el Gobierno Nacional aún no ha consolidado los instrumentos de evaluación y seguimiento de la polític.
- Falta de claridad acerca de los objetivos y propósitos de los escenarios de articulación y planeación. El Ministerio del Interior y la Unidad para las Víctimas realizaron importantes esfuerzos para fortalecer la capacidad técnica de los entes territoriales. A pesar de ello, en ocasiones las emergencias humanitarias se abordan desde Consejos de Segurida o, Puestos de Mando Unificados en detrimento de Comités Territoriales de Justicia Transiciona. Igualmente, como lo advirtió la Procuraduría, ante la multiplicidad de escenarios y mecanismos, no existe una reglamentación acerca de su prioridad en la implementació. En consecuencia, la respuesta institucional se desarrolla desde la perspectiva de la Política Criminal o de Seguridad Nacional, pero no desde el enfoque preventivo del desplazamiento forzad.
- Falta de lineamientos y rutas para la articulación de la oferta. El Gobierno Nacional reportó diferentes acciones de algunas entidades vinculadas con el desarrollo de las estrategias de la política pública (e.g. el ICBF, la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, la Fuerza Pública y el Ministerio del Interior). Pero, de acuerdo con la Procuraduría y la Comisión de Seguimiento, los informes gubernamentales no exponen de qué forma dichas acciones están articuladas, ni acreditan la existencia de un lineamiento claro acerca de la forma en que deben intervenir en territorios específico.
Sin perjuicio de ello, la Sala Especial encuentra que no hay un reporte específico por parte del Gobierno que dé cuenta del impacto de dicho plan en la mitigación de los riesgos en materia de desplazamiento ni de cómo logró articular la respuesta institucional para tales propósitos.
Sumado a ello, la Sala expresa su preocupación por que estos remedios deriven en una duplicidad de escenarios de decisión, donde ninguno de los dos demuestre un impacto sobre el goce efectivo de los derechos de la población en situación de desplazamiento o en riesgo de estarlo. En otras palabras, la Corte encuentra reprochable que el Gobierno Nacional no demostró que los mecanismos creados cuenten con una instancia de planeación que corrija los problemas de ineficiencia e ineficacia de la política pública y de las intervenciones concretas; que atienda los problemas que inciden en los riesgos; y, que logre contribuir a la superación del ECI.
Ligado a ello y, según del escenario de diálogo, varía la representación de las comunidades, lo cual trae como consecuencia que en algunos casos se agrave el riesgo en contra de los líderes y autoridades étnica.
Además, como lo señaló la Defensoría, no hay precisión acerca de los procedimientos o rutas en relación con: (a) los PPIP desfinanciados; (b) la evaluación de impacto de las acciones, mecanismos y espacios de articulación; y, (c) la articulación de la respuesta en las contingencia.
Finalmente, a pesar de los cambios normativos expuestos, esta Sala Especial concluye que, si bien se adoptó formal y normativamente una política pública de prevención, persiste la vulneración masiva y sistemática de los derechos de la población ante el desplazamiento. Este contexto, como se anotó, se intensificó en siete regiones del país que afrontan emergencias humanitarias recurrentes. En tal sentido, luego de adoptar medidas para superar el bloqueo institucional en materia de prevención, la Sala analizará la respuesta institucional en aquellos casos en que las entidades territoriales presentan debilidades institucionales, presupuestales o técnicas para implementar la política pública de prevención. Lo anterior, debido a que el Auto 373 de 2016 identificó la existencia de prácticas inconstitucionales en materia de coordinación y, como lo manifestó la Defensoría, las mismas persisten.
Medidas a adoptar
En virtud de lo anterior, la Sala Especial ordenará a los Ministros del Interior, de Defensa Nacional y de Hacienda y Crédito Público, y de Agricultura y Desarrollo Rural, este último por intermedio del Director de la Unidad de Restitución de Tierras, y a los Directores del Departamento Nacional de Planeación, de la Unidad para las Víctimas y de la Unidad Nacional de Protección, que formulen una estrategia de articulación y racionalización de la política pública de prevención. Aquella, deberá acreditar el cumplimiento de los parámetros constitucionales mínimos de las políticas públicas y explicar de qué manera se corrigen las deficiencias advertidas en el fundamento jurídico 79 de este auto. Igualmente, deberá superar los problemas de diseño y gestión institucional expuestos en los fundamentos 82.1 a 82.4. Adicionalmente, en esta estrategia podrán participar las demás entidades del orden nacional que el Ministerio del Interior considere pertinente para garantizar una correcta articulación y coordinación de la respuesta Estatal en materia de prevención. Lo anterior, dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir de la comunicación de la presente providencia.
Para efectos de la formulación de esta estrategia, el Gobierno Nacional deberá crear una matriz de análisis de instrumentos de intervención en la cual precise: cuáles son las políticas públicas con impacto directo en la prevención del desplazamiento forzado, en especial, aquellas derivadas de la implementación del Acuerdo de Pa; las esferas de superposición y divergencia entre dichas políticas; los diferentes instrumentos (componente, programa, proyecto, estrategia, mecanismo, herramienta o medida) de los cuales disponen las políticas y el marco normativo que lo reglamenta; cuál es el objetivo y población potencial de cada instrumento; de qué manera el instrumento implementa los enfoques diferenciales de género y diversidad sexual, etario, étnico y de discapacidad; de acuerdo con cada instrumento, en qué momento se deben formular e implementar las medidas de prevención; cuáles son los mecanismos dispuestos para garantizar la participación de la población beneficiaria, sea en la formulación de las medidas o su implementación; cuáles son los mecanismos de articulación y coordinación entre las entidades gubernamentales y las autoridades étnico-territoriales; por cada instrumento, qué autoridad o autoridades son responsables de su formulación, de su implementación y de su seguimiento; cuando el instrumento contempla acciones de diferentes entidades, cuál el escenario de planificación y articulación; cuáles son las rutas y mecanismos dispuestos para activar la respuesta concurrente, subsidiaria o complementaria de los distintos niveles de Gobierno; cuáles son los mecanismos, herramientas y sistemas de seguimiento y evaluación de la política pública, y con qué periodicidad se implementan; y, cuál es el mecanismo de financiación de cada instrumento.
En aquellos casos en que el Gobierno identifique la concurrencia de distintos instrumentos sobre un mismo objetivo, deberá precisar los mecanismos de articulación y las rutas de su activación. Finalmente, la estrategia deberá establecer los instrumentos y rutas dispuestas para atender de manera articulada situaciones donde se presentan emergencias humanitarias recurrentes.
El Ministerio del Interior –en calidad de coordinador de la política pública de prevención– deberá incluir la matriz de análisis de instrumentos de intervención en su estrategia de articulación y racionalización de política pública de prevención, la cual deberá presentar a la Sala Especial en un término no superior a los cuatro (4) meses contados desde la comunicación de la presente decisión.
Por otra parte, la Defensoría del Pueblo advirtió la inacción de algunas entidades (nacionales y territoriales) ante las Alertas Temprana. Adicionalmente, la Procuraduría General de la Nación señaló las dificultades y limitaciones del Ministerio del Interior en el seguimiento del CIPRA. En consecuencia, y sin perjuicio de las competencias del Ministerio del Interior, la Sala solicitará a la Procuradora General de la Nación realizar un seguimiento especial al cumplimiento de las recomendaciones dispuestas en las Alertas Tempranas y en las medidas concertadas en el marco de la Comisión Intersectorial para la Respuesta a las Alertas Tempranas.
En tal sentido, y considerando que dicha entidad tiene la responsabilidad de vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes y las decisiones judiciale, solicitará a la Procuradora presentar informes semestrales acerca de los resultados de su seguimiento. El primero de ellos, al término de esta vigencia. Particularmente, deberá reportar los requerimientos realizados desde la función preventiva de la entidad, y los procesos disciplinarios tramitados con ocasión de eventuales incumplimientos en la respuesta ante las demandas de prevención y protección.
Prácticas inconstitucionales del Gobierno Nacional ante zonas con emergencias humanitarias recurrentes
Obligaciones en materia de prevención, desde la perspectiva de la coordinación interinstitucional y falencias identificadas por la Corte Constitucional
El Estado debe formular la política pública y adoptar medidas de prevención del desplazamiento forzado de conformidad con los principios de coordinación multinivel de la función públic. Por consiguiente, las intervenciones institucionales deben estar coordinadas bajo presupuestos de subsidiariedad, concurrencia y complementarieda.
En tal virtud, el Auto 383 de 2010 ordenó al Gobierno Nacional: (i) la corrección de problemas en la coordinación interinstitucional. Lo anterior, a partir de la adecuada aplicación de los referidos principios entre las entidades del orden nacional y territorial; y, (ii) el mejoramiento del compromiso presupuestal y de la capacidad técnica de las entidades territoriales. Reflejada en una mejor articulación de la oferta instituciona.
Posteriormente, el Auto 373 de 2016 analizó la superación de estas falencias y, a pesar de los avances alcanzados por el Gobierno Nacional en materia de asistencia técnica y asesoría a las entidades territoriale, identificó que no se corrigieron los problemas de coordinación y de capacidad institucional. Por el contrario, dicha providencia identificó una serie de falencias que se acentuaron en las entidades territoriales en materia administrativa, presupuestal e instituciona.
A partir de dicho análisis, la Sala evidenció prácticas inconstitucionales en materia de prevención del desplazamiento forzado. De una parte, identificó que el Gobierno Nacional concentró la respuesta institucional en las entidades territoriales. Sin embargo, no consideró que algunas de ellas no reunían los presupuestos de normalidad para realizar una gestión en el marco de los esquemas ordinarios de planeación y articulació. De otra, ligado con lo anterior, las autoridades del orden nacional condicionaron su intervención al agotamiento de rutas y procedimientos ordinarios. Lo anterior, a pesar de que, en algunos casos, los gobiernos locales no tenían la voluntad o no contaban con la capacidad para activar dichos mecanismos.
Debido a que el Gobierno Nacional formuló diferentes mecanismos dentro de la política pública de prevención dirigidos de manera específica para atender las prácticas inconstitucionales, a continuación, la Sala Especial se referirá de manera particular sobre dichos mecanismos. Posteriormente, expondrá las observaciones de los demás actores que intervinieron en el proceso. Finalmente, evaluará la respuesta institucional y adoptará las medidas a las que haya lugar.
Respuesta gubernamental
Para atender a las prácticas inconstitucionales señaladas, en su informe anual de 201, el Gobierno Nacional presentó dos instrumentos: (i) la política pública de prevenció; y (ii) la Estrategia de Corresponsabilidad dispuesta en el Decreto 2460 de 2015. A continuación, la Sala sintetizará estas medidas:
En relación con la política pública de prevenció, el Gobierno Nacional enfocó la respuesta en dos mecanismos: (i) asistencias técnicas; e (ii) intervenciones de manera directa en el territorio mediante financiación de medidas. Adicionalmente, (iii) para el caso específico de Chocó, el Subcomité Nacional de Prevención, Protección y Garantías de No Repetición (en adelante “SNPPGN”) formuló el “Plan de choque Chocó”.
Asistencias técnicas: el Ministerio del Interior tiene la obligación de brindar asistencias técnicas a las entidades territoriales para la formulación de los Planes Integrales de Prevención y Protección (PIPP. Aquellos, deben articularse con los Planes de Acción Territorial (PAT) y estos, a su vez, en los Planes de Desarrollo Territoria. En tal virtud, el Gobierno Nacional reportó 50 asistencias técnicas para la formulación o actualización de los PIPP. Además, “dada la situación de pandemia se construyeron cajas de herramientas con la metodología de formulación de los Planes Integrales de Prevención la cual se distribuyó en todas las Entidades Territoriales del País. Igualmente, brindó asesoría a 87 entidades territoriales acerca de los instrumentos y espacios para la prevenció.
Al respecto, el CONPES 4031 de 2021 advierte que: “no se cuenta con un panorama claro de la implementación de estos planes [PIPP], y no se ha efectuado un estudio sobre el impacto de los procesos de asistencia técnica brindados a las entidades territoriales en materia de gestión preventiva del riesgo.
Intervenciones directas: en el informe anual de 2021, el Ministerio del Interior reportó la inclusión de una partida para la financiación de iniciativas de los PIPP como mecanismo de apoyo a 18 municipios de categorías 5 y 6 que no cuentan con capacidad financiera para el diseño de la polític. También, señaló que apropió presupuesto para la financiación de iniciativas presentadas por las comunidades en materia de prevenció.
Sin perjuicio de lo anterior, para los municipios identificados en virtud de la orden 20 del Auto 373 de 2016 (los 10 municipios más expulsores y receptores, con menor capacidad de respuesta), la Unidad para las Víctimas reportó como medidas de prevención: (i) el desarrollo de proyectos de infraestructura social y comunitari; y, (ii) la atención humanitaria de los eventos de desplazamiento masivo y confinamientos en 2019 y 202. Estos últimos, de acuerdo con el Gobierno, como elementos de prevención ante contingencias. De igual forma, la Policía Naciona y la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos (como Secretaría Técnica de la Comisión Intersectorial de Prevención de Reclutamiento Forzado, Uso, Utilización y Violencia sexual de niños, niñas y adolescentes) reportaron acciones para la prevención en los referidos municipio.
Plan de Choque Chocó: de acuerdo con el Gobierno Nacional, esta estrategia tuvo por finalidad “llegar en sinergia a los municipios con más alto índice de hechos victimizantes y dando respuesta a las alertas tempranas de la defensoría del pueblo (sic). En términos generales, el plan de choque fue una respuesta por parte del Subcomité Nacional de Prevención, Protección y Garantías de No Repetición para responder de manera coordinada a las Alertas de SA. Aquel fue ejecutado entre diciembre de 2019 y enero de 2020.
Dicha estrategia buscó articular la oferta nacional y territorial en jornadas o misiones en zonas con condiciones humanitarias críticas y reiterados hechos asociados a vulneraciones a los derechos a la vida, a la libertad, a la integridad y a la seguridad (e.g. desplazamientos masivos, confinamientos, presencia de MAP-MUSE. Para efectos de lo anterior, las misiones se dividieron en dos momentos: (i) labores de asistencia humanitaria en los territorios; y, (ii) labores de fortalecimiento institucional en las cabeceras municipale.
En relación con la estrategia de corresponsabilidad, la Unidad para las Víctimas explicó que la misma tiene como objetivo “la articulación de los tres niveles de gobierno para el diseño, ejecución, monitoreo y evaluación de la política pública, con el fin de garantizar el goce efectivo de derechos de la población víctima. Conforme a ello, el Ministerio del Interior y la Unidad para las Víctimas diseñaron el Tablero PAT. Aquel se constituye como el instrumento operativo anual del PAT donde se debe incluir la identificación de necesidades de la población víctima, los programas, las metas y los recursos definidos por cada nivel de gobiern.
Dentro de los instrumentos de seguimiento dispuestos en la estrategia se encuentra el indicador de concurrenci. Según su última medición, la Unidad para las Víctimas encontró que: “A nivel país, el nivel de concurrencia en la mayoría de las Entidades Territoriales es bajo. (…). A nivel departamental, el promedio de concurrencia más alto se presentó en Guainía, Amazonas y Caquetá, con 25%, 24% y 20%, respectivamente. En torno a los derechos a la vida, la integridad, la libertad y seguridad, el promedio de concurrencia fue de 21,4%.
Conforme a lo expuesto, el Gobierno Nacional concluyó que “resultan ser todas las medidas que, de acuerdo con la Constitución y la Ley, el Gobierno Nacional ha diseñado y adoptado para dinamizar el enfoque territorial que debe aplicarse en el marco de una política pública que impone cargas y responsabilidades a diferentes órdenes de gobierno de acuerdo con la coexistencia de un Estado unitario y la autonomía territorial.
Observaciones de los demás intervinientes en el proceso
A pesar de la asistencia técnica y la intervención directa, la Defensoría del Pueblo documentó cómo, en las regiones con crisis humanitarias recurrentes, las entidades territoriales si bien contaban con todos los instrumentos de planeación para la atención de riesgos y emergencias, las medidas fueron: limitadas, descoordinadas y desfinanciada. Adicionalmente, en sus informes de 2020 y 2021, expuso a la Sala Especial una posible práctica inconstitucional derivada de las normas expedidas por el Gobierno Nacional que imponen rutas y procedimientos ordinarios sobre las entidades territoriales que limitan la garantía oportuna y adecuada a las necesidades de protecció.
Al respecto, esta entidad precisó que los desplazamientos forzados persistieron en regiones donde confluyen tanto las dinámicas de conflicto, como la presencia de economías ilegales, altos índices de necesidades básicas insatisfechas, pobreza monetaria y multidimensional. Por ello, el 86% de los municipios afectados por el desplazamiento durante el año 2020 son de sexta categoría. Esto evidencia la dificultad para la respuesta por parte de las administraciones locale.
Esta práctica, de acuerdo con la Defensoría, afecta especialmente a los municipios de quinta y sexta categorí y con territorios étnicos. Así, identificó tres escenarios producto de esta problemática: (i) crisis recurrentes en materia de desplazamientos masivos y confinamientos que afectan a comunidades y grupos étnico; (ii) erosión de las garantías de los derechos a la participación de las víctimas en los procesos de restablecimiento y defensa del territorio, con ocasión de las situaciones de intimidación, señalamientos, estigmatizaciones y asesinatos recurrentes a líderes de los procesos de restitución y retorno; y, (iii) persistencia de desplazamientos intraurbanos e individuales, como expresión de una situación de desprotección invisible de un número significativo de ciudadanos en el paí. Con base en lo expuesto, solicitó las medidas cautelares aludidas anteriormente (ver: antecedente noveno).
Por otra parte, en relación con el “Plan de Choque Chocó”, destacó tres resultados positivos: (i) la presencia periódica de las instituciones constituyó, en sí misma, un factor de prevención y protección; (ii) se capacitaron a las instituciones locales en las rutas para los escenarios de crisis humanitaria y mecanismos de protección; y (iii) se llevaron a cabo 3 Comités Territoriales de Justicia Transicional (en adelante CTJT). Sin embargo, también advirtió algunos problemas que deben ser corregidos para que el plan tenga la incidencia esperada. Puntualmente señaló: (i) debido a que se ejecutó en enero, algunas entidades no contaban con recursos, personal u operación logística para llevar los servicios a terreno; (ii) la oferta fue ordinaria, sin medidas extraordinarias en relación con el propósito del plan, lo cual impactó en la recurrencia de afectaciones; (iii) tuvo presencia limitada de las instituciones; y, (iv) no hubo seguimiento a los compromisos asumidos en los CTJT, ni a las entidades que no participaron en las misiones, pero que tienen responsabilidades en materia de prevención y protecció.
La Procuraduría General de la Nación señaló que las acciones del Ministerio del Interior, especialmente de asistencia técnica, para la formulación de los planes integrales de prevención y protección no contaron con mecanismos de seguimiento y evaluación. Destacó que esto, es especialmente grave debido a que la mayoría de las entidades territoriales no cuentan con asignaciones presupuestales específicas o claridad en las actividades y estrategia. Precisó que esta situación constituye una barrera para la identificación de lecciones aprendidas y la mejora de la gestión del riesgo en el territori. Adicionalmente, indicó que, a pesar del desarrollo de dichas medidas, la respuesta institucional se ve desbordada por la magnitud de la situación de violencia en las regiones, la recurrencia de los eventos de victimización masiva y el deterioro de las capacidades de las comunidades en los territorio.
De igual forma, identificó que la fata de un esquema de concurrencia y subsidiariedad impacta en los siguientes problemas: (i) “la atención de las emergencias que no pueden ser prevenidas de manera oportuna”; (ii) falencias en la articulación entre entidades y estrategias en el nivel nacional; y, (iii) “en la práctica inconstitucional de la inacción ante las demandas de EETT con pocas capacidades en materia de atención humanitaria, prevención, estabilización y retornos.
Además, la respuesta institucional carece de una metodología que permita identificar los municipios afectados por emergencias recurrentes, más allá de la orden vigésima del Auto 373 de 201. Evidencia de lo anterior, es la falta de información ante el requerimiento del Auto 756 de 2021, dado que solo se presentó información por parte de la UNP; y, los resultados reportados por la UNP tampoco precisaron cuál fue la respuesta en las zonas con emergencias humanitarias recurrente.
De acuerdo con lo anterior, la Procuraduría afirmó que era necesario desarrollar acciones integrales de intervención humanitaria en los territorios, a partir de la oferta de diferentes estrategias de prevención. Para ello, recomendó “acciones de coordinación en el marco del Subcomité Nacional de Prevención y Protección para concertar actividades conjuntas, relacionamiento con las entidades territoriales y estrategias en cada uno de los territorios afectados. Insistió en la necesidad de fortalecer la articulación institucional en la gestión de la información. Lo anterior, para que la respuesta tenga en cuenta los múltiples diagnósticos elaborados por el Gobierno Nacional y la Defensoría del Pueblo. Esto, por cuanto “Es preocupante la afirmación acerca de que el Ministerio de Defensa 'carece de la información' relacionada con territorios donde se presentan emergencias humanitarias recurrentes.
Sumado a lo anterior, la Procuraduría Delegada para Asuntos Étnicos precisó que el Plan de Choque Chocó fue una estrategia de articulación interinstitucional. Dado su enfoque de corto plazo, sus objetivos hacen parte del Plan Operativo Anual del Subcomité Nacional de Prevención, Protección y Garantías de no Repetición. Además, destacó que se realizaron ocho misiones humanitarias en el marco de las cuales “no se dio ninguna confrontación armada, ni hecho victimizante en las comunidades. Conforme a ello, señaló la necesidad de persistir en la implementación del plan de choque en la medida en que concurren los diferentes niveles de Gobierno.
Según la Contraloría General de la República, debido “obstáculos presupuestales territoriales” no es posible hacer efectivos los principios de subsidiariedad y complementarieda.
Por otra parte, aunque las alcaldías y gobernaciones son los primeros respondientes en la detección temprana de situaciones de riesg, la CSMLV advirtió que las autoridades locales suelen desconocer esta responsabilida. Lo anterior, a pesar de las múltiples asistencias técnicas del Ministerio del Interior.
Conclusión: persisten las prácticas inconstitucionales por parte del Gobierno Nacional en materia de coordinación interinstitucional
Como se explicó en el análisis de los resultados de la política (supra), las emergencias humanitarias no fueron situaciones del todo imprevistas para las autoridades encargadas de mantener el orden públic. Especialmente, por los diferentes informes y advertencias realizadas por algunos organismos de control. Sobre el particular, la Defensoría del Pueblo en sus informes de 2020 y 2021 afirmó que el mayor impacto del conflicto y la violencia lo sufrieron las comunidades ubicadas en 16 zonas del país donde se presentan crisis humanitarias recurrentes: (i) Bajo Cauca, Norte y Urabá (Antioquia); (ii) Medio y Bajo Atrato, Bajo San Juan, Medio, Alto y Bajo Baudó (Chocó); (iii) zona urbana y rural de Buenaventura (Valle del Cauca); (iv) Norte y Pacífico (Cauca); (v) Costa Pacífica (Nariño); (vi) Zona sur (Córdoba); y (vii) Catatumbo (Norte de Santander–.
Conforme a ello, para la Sala Especial persisten las prácticas inconstitucionales en materia de prevención. Lo anterior, por cuanto las acciones del Ministerio del Interior y la Unidad para las Víctimas no permiten evidenciar cómo la respuesta institucional se tradujo en la concurrencia del Gobierno Nacional para responder a las crisis humanitarias recurrentes. En primer lugar, no hay información acerca de cómo, a pesar de haber adoptado una ruta de priorización y atención, su implementación permitió a los municipios con menores capacidades contener riesgos inminentes de desplazamiento forzado.
En segundo lugar, la Sala no evidencia cómo la Política Pública de Prevención adoptada mediante el Decreto 1581 de 2017 tiene un diseño idóneo que permita responder oportunamente a las crisis humanitarias recurrentes. Lo anterior, debido a las falencias en materia de complementariedad y concurrencia como se señaló en el apartado anterior (supra). En tercer lugar, porque no son claros los parámetros y criterios para focalizar la oferta del orden nacional. Finalmente, porque la respuesta del orden nacional aún depende del agotamiento de procedimientos ordinarios que no son acordes con las capacidades de entidades territoriales con debilidades institucionales, presupuestales y técnicas.
En efecto, en relación con la implementación de la política pública de prevención (Decreto 1581 de 2017), la Sala observa que la labor del Ministerio del Interior y la Unidad para las Víctimas se concentró en la asistencia técnica a las entidades territoriales. Para el caso de los PIPP, dichas entidades reportaron la asistencia a 50 municipio. La Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior tiene la responsabilidad de hacer seguimiento y evaluar la implementación de la política pública de prevención, lo cual implica el análisis de la implementación e impacto de dichos instrumento. A pesar de lo anterior, el Gobierno Nacional no reportó ningún resultado al respecto.
Respecto a las intervenciones directas, la Sala Especial encuentra que los datos reportados tienen vacíos, como: (i) ausencia de información acerca del costo de las medidas, lo cual incide igualmente en el seguimiento de la Contraloría General de la Repúblic; (ii) falta de conocimiento sobre la demanda y las metas de cada una. En ese sentido, los resultados expuestos son generales y no permiten identificar el impacto real de las medida; (iii) no es claro el origen de las iniciativas ni la forma en que la población o las entidades locales pudieron acceder a ellas; (iv) no indicó a qué riesgo atienden las medidas; y, (v) la ausencia de información sobre los criterios de priorización empleados (más allá de la categoría de los municipios.
Por otra parte, el Auto 811 de 2021 señaló que las emergencias humanitarias en el contexto de la pandemia no fueron situaciones del todo imprevistas para las autoridade. Conforme a ello, la Procuraduría General de la Nación destacó la falta de un “enfoque humanitario” en la respuesta instituciona. De acuerdo con dicha entidad, esta falencia tiene dos manifestaciones. En primer lugar, la ausencia de medidas de atención en el marco de la prevención urgent. En segundo lugar, genera una desconexión de los componentes de la política pública que impide la construcción de soluciones duradera.
Sumado a lo anterior, para esta Corporación no son claros los parámetros del Gobierno Nacional para priorizar la oferta institucional ni la estrategia nacional para la contención de los riesgos que afrontan las zonas con emergencias humanitarias recurrentes. En tal sentido, la Sala Especial encuentra con preocupación que la concentración de los riesgos y afectaciones en algunas zonas del país no es desconocida para el Gobierno Nacional. Aquello quedó evidenciado en: (i) la identificación de las Zonas Estratégicas de Intervención Integra; y, (ii) la focalización de la respuesta institucional ante riesgos de desplazamiento forzado, de acuerdo con lo dispuesto en la orden vigésima del Auto 373 de 2016. Sin embargo, la información allegada a la Corte no permite determinar cómo esta exacerbación de la violencia y conflicto en las zonas con emergencias humanitarias recurrentes se refleja en los diagnósticos institucionales y la posterior planificación de la intervención regiona. En otras palabras, no es claro para la Sala cómo los mecanismos para monitorear el contexto humanitario inciden realmente en la priorización de la respuesta institucional.
De igual forma, aunque el Gobierno Nacional diseñó un indicador para analizar la concurrencia de las gobernaciones y el orden nacional, no explicó de qué manera las mediciones repercutieron en un mayor compromiso de las entidades departamentales y nacionales, dados los bajos niveles de concurrenci.
En consecuencia, aunque por parte de las entidades del orden nacional se destinen importantes partidas presupuestales y se reporten múltiples acciones, la respuesta descoordinada, sin impactos y resultados que repercutan de manera favorable en el goce efectivo de los derechos de la población en situación de desplazamiento y en riesgo de desplazamiento. Tampoco, reporta resultados específicos en la mitigación de los riesgos y la protección de las comunidades, en particular en zonas con altos índices de riesgo y victimización.
Finalmente, el Gobierno Nacional no acreditó qué medidas adoptó para corregir la práctica inconstitucional advertida en el Auto 373 de 2016. En concreto, en relación con la atención por parte de las entidades del orden nacional a las demandas de prevención –de acuerdo con los principios de complementariedad y subsidiariedad– de aquellos municipios que no cumplen con los presupuestos de normalidad para realizar una gestión en el marco de los esquemas ordinarios de planeación y articulació.
Por el contrario, la respuesta del orden nacional se enfocó en asistencias técnicas para que las alcaldías y gobernaciones contaran con los mecanismos formales. Lo anterior, sin que se evidencie un reconocimiento de las capacidades actuales y reales de las entidades territoriales para atender las demandas de prevención. En consecuencia, esta Sala Especial reitera al Gobierno Nacional que:
“el reconocimiento de la corresponsabilidad de las entidades territoriales en la materia, no puede traducirse en que la Nación se exima de sus responsabilidad en la prevención, atención y reparación integral de la población desplazada: [puesto que] 'ni la Constitución ni la Ley eximen a la Nación de 'sus competencias y deberes como principal responsable de asegurar el goce efectivo de los derechos de los desplazados en todo el territorio nacional'. Lo anterior, atendiendo que la prevención y la atención integral del desplazamiento forzado 'trasciende el interés exclusivamente local o regional', y que, en ese sentido, la Nación es la principal garante del goce efectivo de los derechos de la población desplazada (sic). Énfasis de la Sala.
Como se expuso en la sección precedente, la pluralidad de marcos normativos desarrollados entre 2017 y 2018 en materia de prevención impusieron nuevas competencias y responsabilidades a las entidades territoriales. Sin embargo, la Sala no encuentra que el Gobierno Nacional haya implementado una ruta diferenciada para que –con base en sus análisis sobre la capacidad institucional– intervenga en aquellos casos donde se advirtió que las entidades territoriales no contaban con los presupuestos de normalidad para realizar una gestión en el marco de los esquemas ordinarios de planeación y articulación. En consecuencia, para la Sala Especial persisten las prácticas inconstitucionales identificadas en el Auto 373 de 2016 en materia de coordinación interinstitucional para la prevención del desplazamiento.
Medidas a adoptar
La Sala Especial concluye que los territorios donde se presentan crisis humanitarias recurrentes requieren una intervención urgente y contundente de las Gobernaciones y de la Nación. Aquella no puede limitarse al acompañamiento o a las actividades de asistencia técnica en los territorios, sino que implica actuaciones que logren la contención de los riesgos advertidos. También, una mayor y mejor respuesta a las situaciones de emergencia derivadas de la consumación de las alertas sobre la vulneración de los derechos humanos y las infracciones al derecho internacional humanitari.
En tal virtud, en el marco del seguimiento que adelanta esta Corporación a la superación del ECI en materia de desplazamiento forzado, la Sala Especial prestará especial atención a la implementación de la política pública de prevención en aquellas zonas. Conforme a ello, en sus informes anuales, el Gobierno Nacional deberá demostrar a la Corte cómo se implementó la política en dichos contextos y qué impacto tuvo la respuesta institucional en el goce efectivo de los derechos a la vida, la seguridad, la integridad y la libertad de la población esas regiones.
Bajo ese entendido, la Sala Especial ordenará a las entidades que integran el Subcomité de Prevención, Protección y Garantías de No Repetición, en cabeza del Ministerio del Interior, implementar siete (7) planes de choque para cada una de las regiones identificadas por la Defensoría del Pueblo como zonas con emergencias humanitarias recurrentes: (i) Bajo Cauca, Norte y Urabá (Antioquia); (ii) Medio y Bajo Atrato, Bajo San Juan, Medio, Alto y Bajo Baudó (Chocó); (iii) zona urbana y rural de Buenaventura (Valle del Cauca); (iv) Norte y Pacífico (Cauca); (v) Costa Pacífica (Nariño); (vi) Zona sur (Córdoba); y (vii) Catatumbo (Norte de Santander.
Para la implementación de los Planes de Choque, el Ministro del Interior deberá presentar un cronograma de trabajo a la Sala Especial dentro del término de dos (2) meses siguientes, contados a partir de la comunicación de este auto. Dicho cronograma, precisará las fechas en que se llevarán a cabo las misiones humanitarias. El término para llevar a cabo la última misión humanitaria no podrá exceder los cinco (5) meses, contados desde la comunicación de la presente providencia.
Sin embargo, para que esta medida repercuta de manera favorable en la contención de los riesgos y la construcción de capacidades locales para la gestión preventiva del riesgo, cada plan debe corregir los problemas derivados de las prácticas inconstitucionales en materia de coordinación y articulación de la oferta institucional. En tal sentido, los planes deberán tener en cuenta, como mínimo, los siguientes aspectos:
Cada plan debe ser sensible a la crisis humanitaria que afronta la población a la cual va dirigida la intervención institucional.
Las misiones serán coordinadas por el Ministerio del Interior. No obstante, cada entidad es responsable por el cumplimiento de sus obligaciones en relación con la política de prevención. En tal sentido, ante la omisión de la respuesta de alguna entidad, el Ministerio del Interior deberá informar dicha situación a la Procuraduría General de la Nación, con copia a la Sala Especial.
La planeación y ejecución de los Planes de Choque deberá ser acompañada por la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo. Lo anterior, tal y como se llevaron a cabo los ejercicios previos a la presente decisión.
Ligado a ello, de manera previa a las misiones humanitarias, el Ministerio del Interior y la Unidad para las Víctimas enviarán a las demás entidades convocadas un diagnóstico del contexto humanitario de la zona. Esto, con el propósito de agilizar el alistamiento de la respuesta institucional. Lo anterior, debido a que las misiones no tienen vocación de diagnosticar la situación, sino atender la condición de riesgo que afrontan las comunidades.
Dada la magnitud y continuidad de las emergencias humanitarias; las limitaciones de las entidades territoriales; y, la desfinanciación de los Planes Integrales de Prevención y Protección y de Contingencia, en el marco de las misiones se deberán convocar Comités Territoriales de Justicia Transicional. Lo anterior, para efectos de actualizar dichos instrumentos. Como resultado, las entidades deberán establecer compromisos de intervención concreta y directa por parte de las gobernaciones y el nivel nacional. Especialmente, para la contención de situaciones de riesgo y emergencia, relacionadas con desplazamientos forzados y situaciones de confinamiento. Esto, sin perjuicio de otras medidas en materia humanitaria y preventiva.
Sin embargo, si las entidades establecen la necesidad de contar con escenarios de deliberación diferentes al señalado previamente, esta situación deberá ser informada. Igualmente, se deberá indicar el marco legal que lo sustenta. Lo anterior, en el informe de cumplimiento que deberá presentar el Ministerio del Interior.
Por tratarse de un plan de choque, se deberán adoptar medidas de corto plazo para contener las afectaciones ya materializadas, y medidas de mediano plazo que permitan consolidar la labor de prevención. En ese sentido, el Ministerio del Interior podrá convocar a entidades diferentes a aquellas que hacen parte del Subcomité de Prevención, Protección y Garantías de No Repetición.
La Procuraduría y la Defensoría llamaron la atención acerca de la falta de adecuación de la respuesta institucional a las especiales necesidades de la población afrodescendiente e indígena. En tal sentido, y debido a que las comunidades de las regiones a intervenir tienen una eminente representación étnica, las medidas que adopten las autoridades deben ser específicas para dicha población. No obstante, cuando las medidas se aborden desde la oferta ordinaria, la entidad respectiva deberá justificar de qué manera la misma responde a las necesidades particulares de los pueblos y comunidades étnicas a atender.
Ligado a lo anterior, y dadas las limitaciones técnicas y presupuestales de las entidades territoriales de las zonas a intervenir y, que fueron identificadas por los organismos de control, las gobernaciones departamentales deberán garantizar la participación de las autoridades étnico-territoriales concernidas en cada caso según se establezca para desarrollar los respectivos Comités Territoriales de Justicia Transicional.
El Ministerio del Interior, con el apoyo del Departamento Nacional de Planeación deberá realizar seguimiento a los compromisos adquiridos por las entidades en los Comités Territoriales de Justicia Transicional.
Se deberá garantizar la participación de las entidades del Gobierno Nacional con responsabilidad en materia de prevención y protección. No obstante, dado el contexto de la emergencia sanitaria, parte de la intervención de las entidades nacionales podrá realizarse a través de mecanismos virtuales, con excepción del Ministerio del Interior y la Unidad para las Víctimas dada su responsabilidad de coordinación. Para ello, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, en coordinación con el Ministerio del Interior, deberá asegurar la conectividad en los territorios.
Se deberán formular protocolos de bioseguridad para la protección de las comunidades y funcionarios que participen en las misiones. Para ello, el Ministerio del Interior contará con el apoyo del Ministerio de Salud y Protección Social.
De igual forma, el Ministerio del Interior deberá articular su actuación con el Ministerio de Defensa para que, a través de la Fuerza Pública, se brinden las condiciones de seguridad perimetral necesarias para llevar a cabo las visitas.
Al respecto, es necesario tener en cuenta que la presencia institucional civil constituye en sí misma un mecanismo sumamente importante para la protección de las comunidades. Así lo destacaron la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación puesto que, “durante la realización de las misiones humanitarias [en el departamento de Chocó], no se dio ninguna confrontación armada, ni hecho victimizante en las comunidades visitadas.
Al término de la presente vigencia, el Ministerio del Interior deberá presentar un balance acerca de: (i) el estado de cumplimiento de las medidas concertadas en el marco de los Planes de Choque; y, (ii) su impacto en el goce efectivo de los derechos de la población en las zonas intervenidas y la mitigación de los factores de riesgo.
Igualmente, el Ministro del Interior deberá remitir una copia de estos informes a los organismos de control, a la Comisión de Seguimiento y a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados.
De conformidad con lo anterior, la Sala solicitará a la Procuradora General de la Nación, al Contralor General de la República y al Defensor del Pueblo presentar a esta Sala informes sobre los resultados de los Planes de Choque. Particularmente, sobre el cumplimiento de los compromisos adquiridos en los Comités Territoriales de Justicia Transicional y su impacto en la garantía de los derechos de la población. Lo anterior, con especial atención del cumplimiento de los principios de coherencia, oportunidad, idoneidad, eficacia y concurrencia. Estos documentos deberán allegarse dentro del plazo de un (1) mes contado a partir de la remisión de los informes dispuestos en el fundamento anterior.
En el mismo sentido, invitará a la Comisión de Seguimiento y a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados a que acompañen la implementación de los Planes de Choque y, de considerarlo pertinente, presenten sus observaciones acerca de su implementación. En especial, acerca del cumplimiento de los principios de coherencia, oportunidad, idoneidad, eficacia y concurrencia. Lo anterior, dentro del plazo de un (1) mes contado a partir de la remisión de los informes dispuestos en el fundamento anterior.
Protección de la población en situación de desplazamiento forzado
Obligaciones en materia de protección y falencias identificadas por la Corte Constitucional
Las autoridades tienen el deber de proteger los derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal de todos los residentes en el país. Conforme a ello, las personas tienen el derecho a recibir una protección estatal ante riesgos extraordinarios que no están en el deber jurídico de soportar. Lo anterior implica que, ante amenazas a dichos derechos, las autoridades tienen la obligación d: (i) identificar el tipo de riesg y, en función de aquel, (ii) adoptar las medidas de protección cuyo alcance y contenido se determina en función de las circunstancias particulares de cada cas.
Sumado a lo anterior, debido a la condición de vulnerabilidad y, a los riesgos específicos y las amenazas que afrontan las personas desplazadas, la Corte estableció la presunción de riesgo extraordinario a favor de los líderes de la población desplazada y de personas desplazadas en situación de riesg. En virtud de esta presunción, la administración debe activar de manera inmediata los mecanismos de protección que se extienden hasta que el análisis de seguridad evidencie que no existe un riesgo de carácter extraordinari.
De igual forma, la Sala Especial estableció la presunción de riesgo extraordinario de género en favor de las lideresas y las mujeres que trabajan en pro de los derechos de la población desplazada. En particular, constató que aquellas se sobreexponen a sufrir ataques contra su vida, integridad y seguridad persona. Esta presunción también se deriva de la especial protección constitucional del derecho a defender los derechos humano. Esta debe operar en todo el procedimiento de identificación, valoración del riesgo, definición, aplicación y seguimiento de las medidas de protección.
Sumado a lo anterior, esta Corporación señaló que la seguridad es un derecho constitucional que puede tener como titular un grupo o un colectivo, un pueblo o comunidad étnica. Por esta razón, las autoridades deben ser especialmente diligentes en el trámite de solicitudes de protección de aquella. Por tanto, la situación de riesgo que afronta un colectivo, un grupo o una comunidad étnica no es sólo un elemento de contexto en el análisis de riesgo individual, también es un mecanismo para conocer las demandas de protección de las comunidade.
De acuerdo con las obligaciones enunciadas, en los Autos 200 de 2007, 008 y 266 de 2009, 098 de 2013, 073 de 2014 y 373 de 201, la Corte ordenó (i) la corrección de diferentes falencias en los programas de protección individua; y, (ii) la implementación de un mecanismo de valoración del riesgo de grupos, colectivos o comunidade.
Concretamente, en materia de protección individual, el Auto 373 de 2016 valoró positivamente los avances del Gobierno en relación con la creación de la Unidad Nacional de Protección y el fortalecimiento de la ruta individual. Sin embargo, debido a la ausencia de una política pública de prevención, la Sala Especial advirtió un aumento “incesante y vertiginoso de la demanda de solicitudes de protección individual que no puede ser satisfecha por la oferta de medidas de la UNP, a pesar de los incrementos presupuestales que se han venido realizando.
De otro lado, el Auto 373 de 2016 destacó la formulación e implementación de la ruta colectiva de protección. Sin embargo, la Sala no la valoró debido a que aún no reportaba resultados concretos. No obstante, ordenó que este mecanismo se incorporara en el Decreto 1066 de 201.
Respuesta gubernamental
De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo (en adelante PND), entre 2016 y 2018, 232 líderes y defensores de derechos humanos fueron asesinados en Colombia. De ellos, solo el 1% habría solicitado medidas de protección. Estos hechos se presentaron especialmente en Cauca, Antioquia, Norte de Santander, Nariño, Valle del Cauca y Chocó donde, según el Gobierno, “se evidencia una dinámica de expansión de los grupos armados organizados ligada a la disputa por economías ilícitas.
En este contexto, el Gobierno Nacional presentó en el año 2018 el Plan de Acción Oportuna (PAO. Aquel fue concebido como un mecanismo para prevenir y garantizar la protección individual y colectiva de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de líderes, dirigentes y representantes de organizaciones defensoras de derechos humanos, sociales y comunales del país. De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo, esta estrategia incluye, entre otras medida: (i) un proceso de reingeniería del programa de protección a cargo de la UNP. Aquel, fomentaría las medidas de protección colectiva y, adicionalmente, reduciría los tiempos de respuesta de las solicitudes de protección; (ii) ajustes normativos para eliminar barreras en el proceso de evaluación de riesgo; (iii) el diseño y oferta de capacitaciones en medidas de protección colectiva; y (iv) la construcción de una “Política Pública Integral para la Garantía de la Defensa de los Derechos Humanos.
Respecto a la territorialización, el Gobierno indicó que la UNP cuenta con Grupos Regionales de Protección en Barranquilla, Cartagena, Cúcuta, Medellín, Cali, Florencia, Neiva, Popayán y Villavicencio. También tiene enlaces en Buenaventura, Mocoa, Pasto, Tumaco, Yopal y Arauc. Su propósito es acercar la entidad a las poblaciones objeto del programa de protección, para efectuar trámites y seguimientos a las personas que solicitan protecció. En torno a la articulación interinstitucional, manifestó que cuenta con avances en la comunicación con la Unidad para las Víctimas, la Unidad de Restitución de Tierras, personerías municipales y administraciones locales con el propósito de contar con información expedita y verificabl.
Adicionalmente, en relación con la articulación de la respuesta entre la UNP y los gobiernos locales, el informe anual de 2021 señala que las medidas de protección se implementan bajo los principios de corresponsabilidad y complementarieda. Especialmente, en el marco del Plan de Acción Oportuna (PAO. A esto, se suman las capacitaciones de dicha entida. Sin embargo, advirtió que subsisten desafíos en la implementación de la política debido a que “los agentes del Presidente de la República son los Alcaldes y Gobernadores en el territorio nacional y su respuesta se ve limitada gracias al presupuesto destinado en sus planes de desarrollo.
Igualmente, la UNP manifestó que la respuesta institucional se articula a través de los escenarios interinstitucionales de planeación. En concreto: la Feria de Servicios Institucionales en Territorio; la Comisión de Seguimiento a Casos de Afectación en contra de Líderes y Beneficiarios del Plan Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS); el Subcomité Nacional de Prevención, protección y Garantías de No Repetición; el Comité Distrital de Prevención en Bogotá; los Comités de Paro Cívico en Buenaventura (Valle del Cauca) y Belén de Bajirá (Chocó); y, los Consejos de Seguridad departamentales y municipale. Finalmente, como estrategia de coordinación en el marco del CIPRAT, la UNP creó un Equipo de Alertas Tempranas, el cual se encarga de coordinar la respuesta institucional de la entidad en relación con las Alertas Tempranas. Esto, con el apoyo de los Grupos Regionales de Protecció.
Acerca de las solicitudes tramitadas dentro de la ruta individual, durante el año 2019, la UNP reportó la adopción de 6082 medidas de protección para 2395 beneficiario. Estos esquemas habrían sido concertados con las poblaciones beneficiarias. En consonancia con estas cifras, el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendaciones de Medidas (en adelante “CERREM”), analizó 1712 casos de víctimas de violaciones de DD.HH. e infracciones al DIH. De ellas, se identificaron 23 casos de riesgo extremo, 1146 con riesgo extraordinario, y 543 con nivel de riesgo ordinario. Para el caso específico de reclamantes de tierras, el CERREM aprobó medidas para 293 beneficiario. Estas cifras, no discriminaron si se trataba de población en situación de desplazamiento.
Respecto a la vigencia del año 2020, la UNP reportó 1244 solicitudes de protección por parte de la población desplazada. De ellas, 325 lograron iniciar la ruta de protecció. Dentro de las causas para no iniciar el trámite administrativo, la Unidad señaló las siguientes: (i) el peticionario ya cuenta con un proceso de análisis de riesgo y “posiblemente los hechos nuevos manifestados no ameritan una revaluación por hechos sobrevivientes; (ii) “porque no acredita población o no se enmarca en la población objeto del programa de protección, o distintos motivos que no ameritan dar inicio al procedimiento ordinario”; (iii) se debía remitir a otra entidad por competencia; y, (iv) la documentación allegada estaba incompleta “la cual es necesaria para dar inicio al procedimiento ordinario.
Igualmente, acerca de los factores que retrasaron la implementación de las medidas de protección, la UNP identificó: (i) la falta de comunicación con los beneficiarios, particularmente, debido a la ausencia o la desactualización en los datos de contacto del beneficiario; (ii) los peticionarios no responden a las llamadas de la entidad; (iii) la ubicación de los beneficiarios, debido a que las medidas deben ser enviadas desde Bogotá; (iv) problemas en la señal telefónica, especialmente en zonas rurales; y, (v) “se ha evidenciado que el protegido no hace uso adecuado del apoyo (sic) de reubicación y en muchas ocasiones no se reubica fuera de la zona de riesgo. Para atender estas situaciones, la UNP estableció enlaces de comunicación con las Personerías y la Fuerza Pública en la zona donde se ubican los peticionarios y, en el caso de las reubicaciones, se solicita a los beneficiarios un “documento emitido por autoridad estatal que certifique la reubicación.
De otro lado, en el marco de la ruta colectiva de protección, la UNP reportó el análisis de 32 casos durante 2019 por parte del CERRE y 28 durante la vigencia de 202. Al respecto, y conforme al requerimiento del Auto 756 de 2021, la UNP precisó que, durante el año 2016 se presentaron 81 solicitudes, 108 en 2017, 359 en 2018, 292 en 2019, 75 en 2020 y 418 en 2021, para un total de 1333 solicitude. Sumado a ello, señaló que la implementación de la ruta colectiva enfrentó diferentes obstáculos, entre ellos: (i) “no se contaba con un presupuesto que permitiera dar respuesta rápida a las solicitudes recibidas”; (ii) “la crisis de emergencia sanitaria decretada por el Gobierno Nacional, dificultó el traslado del Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo Colectivo al territorio, lo que ocasionó una acumulación de órdenes de trabajo pendientes de recopilación y análisis de información, dado que, esta actividad se realiza en terreno; y, (iii) “en algunas ocasiones no se obtiene respuesta de las entidades, lo que dificulta la concertación y adecuación de las medidas. Igualmente, en torno a la coordinación interinstitucional, el informe llamó la atención acerca de las disposiciones que la reglamenta y señaló que: “es importante contar con más participación por parte del Ministerio [del Interior] en los casos que se requieren (sic) una respuesta inmediata.
Finalmente, la UNP afirmó que la ruta de protección individual no puede conllevar a la activación de la ruta de protección colectiva. Lo anterior, de acuerdo con la Unidad, se debe a que cada instrumento tiene objetivos distintos. Puntalmente, señaló que la ruta individual “estará fundamentada en la conexidad directa entre el riesgo y el ejercicio de las actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias que ejerza una sola persona”. Mientras que, en materia colectiva “esta va dirigida a la protección de grupos y comunidades quienes presentan una solicitud de protección colectiva porque se les están afectando los derechos la vida, la integridad, la libertad y seguridad personal. Por ello, la relación de causalidad se estudiará entre el riesgo y las actividades que desarrollen el grupo o comunidad y no solo una persona.
En torno al enfoque diferencial, el Ministerio del Interior y la UNP se refirieron a las medidas relacionadas con la protección de mujeres e indígenas.
Acerca de la protección a las mujeres, reportaron (i) la inclusión del enfoque de género en el programa de protección; (ii) jornadas y talleres de capacitación a la Fuerza Pública acerca de las violencias basadas en género; y (iii) la creación del Programa Integral de Garantías para Mujeres Lideresas y Defensoras de Derechos Humano.
En relación con el programa de protección a cargo de la UNP, el Gobierno indicó que la respuesta a las solicitudes de “mujeres y Transgénero mujer [son conocidos] por parte del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas - CERREM Mujeres”, solo en aquellos casos en que las peticionarias así lo soliciten. De lo contario, se tramitan en el CERREM general. Como resultado de lo anterior, en 2019 se presentaron 178 solicitudes. De aquellas, 3 presentaron nivel de riesgo extremo, 160 extraordinario y 15 con ponderación ordinari. En cuanto la gestión de la UNP durante el 2020, el informe enunció los avances en la evaluación de riesgo con enfoque de géner; el CERREM exclusivo para mujere; y las medidas con enfoque de géner.
En cuanto al enfoque étnico, el Gobierno presentó el “Protocolo [para el] Análisis de Riesgo para Población Indígena-UNP. No obstante, precisó que, persiste la necesidad de desarrollar lineamientos internos que permitan incorporar un enfoque diferencial y evitar acciones que revictimicen a los peticionario.
En torno a la implementación de las presunciones constitucionales de riesgo extraordinario dispuestas en los Autos 200 de 200 y 098 de 201, durante la vigencia de 2020, la UNP manifestó que “implementó las presunciones de riesgo a población desplazada en 543 casos, de los cuales, 216 arrojaron un riesgo ordinario, 324 un riesgo extraordinario y 3 un riesgo extremo.
Finalmente, el Gobierno Nacional expuso los resultados del proceso de reingeniería del programa de protección y los avances para reducir los términos en la valoración del riesgo de los peticionarios. Este se concretó en el Decreto 1139 de 2021. Concretamente, explicó que aquel proceso se deriva del Plan Nacional de Desarroll y el cumplimiento del “Pacto por la vida y la protección de líderes sociales y personas defensoras de derechos humanos. Conforme a ello, el Gobierno fijó como metas: (i) reducir los días hábiles empleados para la evaluación del riesg; y, (ii) aumentar el porcentaje de líderes y defensores con nivel de riesgo extraordinari.
Para estos propósitos, la Unidad Nacional de Protección inició en 2020 un proceso de cinco fases para el fortalecimiento de sus capacidades estratégicas y funcionales: alistamiento, diagnóstico, diseño, implementación y monitorización del fortalecimiento. Conforme a ello, destacó diferentes cambios institucionale y los siguientes resultados: (i) durante el año 2020 la UNP recibió 1244 solicitudes de protección, para esa vigencia, “se terminó con un promedio de atención de nueve (9) día hábiles (sic)” y en 2021 los términos se redujeron “a un promedio de atención de máximo cinco (5) días hábiles (…), que corresponde a brindar atención a las solicitudes de evaluación de riesgo en máximo cinco (5) días hábiles; (ii) ligado a ello, “se logró a la fecha y en lo corrido del año 2021, evacuar la totalidad de las solicitudes de evaluación de riesgo correspondientes al año 2020; (iii) “la capacidad promedio de gestión de requerimientos del año 2020 se incrementó en un 24%; (iv) el Grupo de Solicitudes de Protección alcanzó una capacidad de resolver 4000 requerimientos al me; y, (v) “A corte del mes de diciembre de 2020 la Subdirección de Evaluación de Riesgo realizó 742 evaluaciones de riesgo con tiempo promedio de 101 días.
De otra parte, el Gobierno Nacional manifestó que, si bien se realizaron ajustes normativos e institucionales, es necesario que se tengan en cuenta diferentes factores que inciden en la implementación de las medida
. En particular, refirió los siguientes: (i) los recursos requeridos por la UNP son inferiores a los asignados y, en consecuencia, hay un déficit presupuestal para adquirir medidas de protección; (ii) dificultades o incumplimiento de los beneficiarios para acudir a los lugares donde están dispuestas las medidas, especialmente por la pandemia o restricciones en las vías; (iii) vacíos en la información de los actos administrativos; (iv) restricciones para los enlaces regionales; (v) demoras en la entrega de hojas de vida para postular a hombres de confianza; (vi) demoras en la entrega de las medidas debido a falta de las mismas; (vii) problemas en la comunicación debido a la ubicación de los beneficiarias; e, (viii) inconformidad con las medidas asignada.
Observaciones de los demás intervinientes en el proceso
La Defensoría del Pueblo señaló que, debido a la multiplicidad de marcos normativos, las responsabilidades del Estado de proteger, prevenir y garantizar los derechos de líderes y defensores de derechos humanos se dispersaron. Como consecuencia de lo anterior, el elevado número de solicitudes que se presentan a la UNP para su protección es permanente.
Precisó que, debido a la descoordinación institucional, no logra identificar la sistematicidad, efectividad e impacto de las medidas adoptadas tanto por la UNP, como por las autoridades locales. Tampoco, de qué manera se abordan los factores étnicos o de género que inciden en la condición de riesgo. Por tal motivo, no solo se concretan las afectaciones, sino que también las autoridades presentan las victimizaciones (lesiones u homicidios) como hechos vinculados a situaciones sentimentales, microtráfico, conflictos de convivencia, entre otro.
Igualmente, manifestó que la UNP no cuenta con una metodología adecuada para actuar oportunamente ante la totalidad de casos que se denuncian, especialmente por la Defensorí. Además, si bien la Unidad cuenta con grupos regionales, esta medida “no ha representado mejoras en la eficiencia de la gestión de la Unidad, ni el despliegue de un accionar que tenga en cuenta las características y dinámicas particulares de los territorios.
La entidad subrayó la falta de comunicación efectiva como un obstáculo para la coordinación entre la UNP y las alcaldías y gobernaciones. Lo anterior, incide especialmente en la efectividad de las medidas de protección colectiva. Ligado a ello, también llamó la atención acerca de las medidas que adoptan las entidades territoriales por cuanto (i) sus acciones se limitan a convocar espacios interinstitucionales que, si bien son necesarios, no se traducen en planes de acción realizables y efectivos; (ii) cuando se adoptan medidas, aquellas tienen un alcance particular que no aborda las causas estructurales de los riesgos; y (iii) no se conocen acciones de reconocimiento público de las afectaciones individuales y colectivas sufridas por líderes y lideresas y sus organizaciones. Esto se traduce en un desconocimiento de sus obligaciones de promoción, protección y reparación ante la labor de defensa de derechos humano.
Destacó igualmente la respuesta de la Policía Nacional y el Ejército Nacional ante las alertas tempranas. No obstante, señaló la necesidad de fortalecer la confianza entre la Fuerza Pública y las autoridades étnico-territoriales; y, la capacitación de aquella sobre los principios de respeto, protección y garantía hacia los grupos étnicos en el marco de las operaciones que adelanta.
La Contraloría General de la República advirtió que la intervención de la UNP “no se adelanta de manera inmediata, oportuna y con aplicación de los enfoques diferenciales. En tal sentido, indicó que, a pesar de contar con grupos regionales, no se evidencia una mayor eficiencia en la gestión. Lo anterior, debido a que persisten limitaciones en la capacidad institucional ante la inmediatez que requiere la respuest. Además, en materia de implementación de las medidas, la entidad no cuenta con una metodología adecuada para actuar ante la totalidad de la demanda de personas, comunidades y casos expuestos por la Defensoría que solicitan protecció.
También señaló que, “la falta de comunicación efectiva entre las alcaldías y gobernaciones con la Unidad, dificultan la integración entre las medidas inmediatas adoptadas por las autoridades locales con las medidas de carácter ampliado y permanente de la UNP, en especial, las dirigidas a colectivos y grupos poblacionales.
En cuanto el enfoque diferencial étnico, advirtió la imposibilidad de realizar un seguimiento acerca de los impactos de la política debido a las falencias en la información que reporta el Gobierno Nacional. Ejemplo de esta situación es la falta de un “trazador presupuestal y caracterización de beneficiarios en términos de población étnica. Por último, destacó el vacío en la información de la UNP, especialmente en torno a la ruta colectiva, los tiempos en la implementación de medidas, su seguimiento y sus resultado. También, respecto a las preguntas relacionadas con el presupuesto de dicha entida.
Por otra parte, representantes de la población desplazada advirtieron a la Sala Especial sobre eventuales incumplimientos por parte de la UNP en la aplicación de las presunciones de riesgo establecidas en los Autos 200 de 2007 y 098 de 2013, especialmente para la protección de lideresa.
En torno a la incorporación del enfoque de género en el programa de protección, la CSMLV advirtió “la disminución significativa de las valoraciones de riesgo de lideresas, que son reconocidas por su labor en territorios con Alertas Tempranas como Antioquia y Cauca. Ligado a ello, la CSMLV llamó la atención acerca de la omisión de la Unidad Nacional de Protección ante denuncias formuladas en contra de escoltas de la misma entidad, por conductas relacionadas con (i) discriminación a las mujeres protegidas en virtud de su etnia o su labor; (ii) acoso sexual; y, (iii) tratos inadecuados y degradante.
Respecto a las medidas de protección colectiva, señaló que, si bien no son responsabilidad exclusiva de la Unidad, no se han superado “dificultades para la articulación institucional entre autoridades locales y nacionales, así como con las comunidades afectadas. Lo anterior, resulta especialmente preocupante para la CSMLV por cuanto la demanda superó la capacidad de respuesta de la Unidad Nacional de Protección tanto para valorar su riesgo, como para adoptar medidas.
La CSMLV observa un vacío en la respuesta institucional ante los riesgos en contra de los derechos a la vida, la seguridad y la integridad advertidos en el marco de las alertas tempranas. Lo expuesto, de una parte, porque no se reportan resultados de la ruta individual dada la incapacidad de individualizar a las personas en riesgo y, de otra, por la falta de implementación de la ruta de protección colectiv.
La Procuraduría General de la Nación destacó que el PND contempla el fortalecimiento de la respuesta institucional a través de (i) la reingeniería de la UNP y (ii) la construcción de la política pública de respeto y garantías para la defensa de los derechos humanos. Sin embargo, advirtió que no se trata de una efectiva reestructuración sino de la reorganización de uno de los procesos que desarrolla la UNP. Ligado a ello, tampoco hay claridad en torno a los recursos que se requieren para dar operatividad al program.
De igual forma, precisó que el Gobierno Nacional no reportó información acerca de los avances en torno a la ruta de protección colectiva ni sobre la implementación del Decreto 660 de 2018. Tampoco sobre los obstáculos y retos en la implantación de este últim. Aunque se haya presentado el PAO, como el eje estructurador de la política y el principal instrumento de respuesta, “no se evidencia cómo se puede hacer seguimiento a la impacto (sic) e implementación del PAO. Esto, entre otras razones, debido a que “los mecanismos de seguimiento establecidos aun no son operativos. Lo anterior, a pesar de los mandatos del Decreto 2078 de 201 y las recomendaciones del CERREM.
Precisamente, la Procuraduría señaló como una de las falencias de la respuesta institucional la falta de implementación y de seguimiento de las medidas que corresponden a entidades diferentes de la UNP. Eso se agrava debido a “la inexistencia de las instancias de seguimiento que deberían ser lideradas por el Ministerio del Interior. En consecuencia, la Procuraduría manifestó que “realizará el correspondiente seguimiento preventivo con el fin de impulsar la superación de las dificultades presentadas.
Finalmente, la Procuraduría manifestó que no se evidencia un avance en la concertación del enfoque diferencial étnico para las comunidades afrodescendientes e indígenas en las rutas de protección individual y colectiva. Tampoco en el fortalecimiento de sus sistemas de autoprotecció.
El Auto 373 de 2016 valoró positivamente la implementación del programa de protección. Sin embargo, constató que, debido a la ausencia de una política pública de prevención, aumentaron significativamente el número de solicitudes de protección. Esto derivó en resultados parciales y limitados en la implementación de dicha ruta individual. Por este motivo, la Sala ordenó a la UNP corregir fallas en la respuesta relacionadas con la sostenibilidad del programa, la adecuación de las medidas y el seguimiento de estas.
En respuesta, el Gobierno Nacional presentó en el año 2018 el Plan de Acción Oportuna (PAO. Lo anterior, como mecanismo para articular la respuesta institucional para avanzar en la corrección de las falencias institucionales y de política pública, para asegurar la protección de “defensores de derechos humanos, líderes sociales, comunales, y periodistas. Conforme a ello, la respuesta institucional se basó en el programa de protección a cargo de la UNP. En aquel se encuentran las rutas individual y colectiva de protecció.
Luego de analizar esta respuesta, la Sala Especial observa diferentes problemas en el programa de protección que, de no corregirse en el corto plazo, pueden generar una parálisis en la respuesta institucional. Siguiendo el Auto 373 de 2016, estas problemáticas se relacionan con (i) la cobertura material, seguimiento y sostenibilidad del programa; y, (ii) la adecuación de las medidas.
En torno a la cobertura material del programa, la Sala advierte que el Gobierno Nacional no demostró un avance en la protección del derecho a la seguridad de la población en situación de desplazamiento forzado. Por el contrario, como se expuso previamente, los indicadores de goce efectivo evidenciaron un retroceso en su garantía. En tal sentido, la Corte encuentra que, a pesar del proceso de reingeniería expuesto por el Gobierno Nacional, persisten problemas que inciden en la valoración del riesgo, así como en la implementación de las medidas de protección en materia individual y colectiva.
Sobre la remoción de barreras en la valoración de riesgo, en el informe anual de 2021, el Gobierno manifestó que la UNP creó Grupos Regionales de Protección y enlaces en diferentes ciudade. No obstante, los grupos se crearon en 2012 y se les asignaron nuevas funciones en 2015 y 2016. Sumado a ello, no hay información precisa acerca de la capacidad de atención de los enlaces y, tampoco se reportaron cambios o el fortalecimiento en los mismos durante 2018 a 202. Por el contrario, la Defensoría y la Contraloría manifestaron que dichas estrategias no representan mejoras en los tiempos de implementación de las medidas ni en la adecuación de estas a los territorios.
Igualmente, la Procuraduría señaló que no hay información acerca de la descentralización del proceso ni la territorialización de la entidad. Por el contrario, la concentración de las medidas generó demoras en la entrega de las medidas debido a problemas en su traslado desde Bogotá hasta los territorios.
En cuanto la implementación de la ruta individual, los resultados reportados por la Unidad Nacional de Protección evidencian un retroceso en la gestión de la entidad. Según datos de la UNP, en 2019 se presentaron 359 solicitudes, de las cuales hubo retrasos en 62 casos, mientras que, en 2020, se radicaron 311 peticiones, pero en 77 de ellos la respuesta se retras. Además, de acuerdo con la CSMLV, la UNP en la vigencia anterior tardó más en evaluar el riesgo: “se tiene que en 2019 fue de 140 días hábiles, mientas que para 2020 (…) fue de 160,45 días hábiles. Es decir que, a pesar de analizar menos peticiones, se presentaron más retrasos en su respuesta y mayores dilaciones en la valoración del riesg.
Además, como lo destacó la Contraloría, a pesar de las adecuaciones derivadas de la reingeniería “la implementación de medidas de protección no cuenta con una metodología adecuada para actuar frente a la totalidad de las solicitudes de las personas o comunidades en riesgo o los casos reportados por la Defensoría del Pueblo. Sumado a ello, el Gobierno en su informe de diciembre de 2021 expuso diferentes barreras que inciden en la demora en la implementación de las medidas. Sin embargo, no son claros los remedios adoptados por la entidad o de qué manera las disposiciones del Decreto 1139 de 2021 permiten superar cada problemática.
En torno a la ruta de protección colectiva, a octubre de 2021, la UNP reportó el conocimiento y la decisión de 1333 solicitudes colectiva. No obstante, y, a pesar de los requerimientos de esta Corporació, la Sala no pudo conocer (i) cuántos casos cuentan con medidas, y (ii) cuántas están vigente–. Igualmente, durante el año 2020, el Ministerio del Interior presentó a la UNP seis informes de seguimiento sobre medidas colectiva. Sin embargo, no hay información acerca de (i) cuál es la demanda de seguimiento; (ii) cuáles fueron los resultados de dichos procesos; y, (iii) qué medidas se adoptaron con ocasión del análisis del CERREM.
Por otra parte, la CSMLV puso de presente la desconexión entre las dos rutas. Particularmente, al analizar la respuesta a las alertas del SAT, encontró que la UNP centró su respuesta en la ruta individual. Con ello desconoció los riesgos advertidos por la Defensoría en sus alertas y que se focalizaron en grupos sociales concreto. Al respecto, aunque el Gobierno Nacional estableció la necesidad de fomentar las medidas de protección colectiv, la UNP señaló la imposibilidad de implementar la ruta colectiva en el marco del análisis de situaciones particulare.
En tal sentido, esta Sala Especial reafirma la obligación de activar la ruta individual cuando, en el marco de análisis de situaciones particulares o en el marco de escenarios de articulación interinstitucional (CIPRAT, Consejos de Seguridad, entre otros), se evidencie que el riesgo transciende la esfera particula.
Finalmente, la Defensoría, la Contraloría y la CSMLV llamaron la atención acerca de la falta de articulación interinstitucional entre autoridades locales y la UNP en materia de protección. Al respecto, la respuesta gubernamental no expuso qué medidas en concreto adoptó para atender dicha falencia.
En materia de la sostenibilidad del programa de protección la Sala comparte la preocupación de la CSMLV y la Contraloría General de la República. Como se indicó anteriormente, en la ruta individual esta Corporación observó que, incluso ante menor demanda, la UNP tardó más tiempo en implementar las medidas de protección. Esta situación se encuentra agravada debido a que, como lo destacó el Gobierno Nacional, las dinámicas del conflicto armado y la violencia no solo persisten, sino que además se agudizaron, lo cual generó un incremento en las solicitudes de protecció.
Igualmente, en relación con la ruta colectiva, la CSMLV advirtió que, de no adoptarse correctivos, la demanda puede llegar a superar la capacidad de respuesta de la Unidad Nacional de Protección tanto para valorar el riesgo, como para adoptar medidas. Para evidenciar este riesgo, la Comisión presentó los siguientes resultados:
| Años | Solicitudes | Evaluaciones de Riesgo | Planes adoptados y vigentes |
| 2017 | 108 | 20 | 9 |
| 2018 | 359 | 76 | 34 |
| 2019 | 292 | 70 | 38 |
| 2020 | Sin información | 50 | 40 |
| 2021 | Sin información | 53 | 6 |
| CSMLV. Octavo informe de seguimiento al Congreso de la República. 2020-2021. (Radicado el 23 de agosto de 2021). Pág. 40. | |||
De conformidad con lo expuesto, la UNP reconoce como principales retos, entre otros, la necesidad de: (i) contar con personal suficiente e idóneo; (ii) fortalecer sus recursos, particularmente financieros; y, (iii) mejorar la sinergia entre las entidades con responsabilidades en materia de protección individual y colectiva. Precisamente, dentro de los factores que incidieron en el cumplimiento de las medidas colectivas, la Unidad señaló la falta de recursos para tales propósitos. Sobre el particular, aunque se enunciaron diferentes adecuaciones institucionales y la formulación del Decreto 1139 de 2021, el Gobierno Nacional aún es renuente en precisar de qué manera el programa cumple con el principio de coherencia a efectos de determinar la sostenibilidad del programa.
La Sala Especial también advierte la ausencia de información acerca de la gestión de la UNP e inconsistencias en los resultados reportados. Al respecto, esta Sala requirió en diferentes oportunidades al Gobierno Nacional debido a que los datos expuestos en los informes anuales resultaban incompletos e insuficientes para analizar la respuesta instituciona. Una situación similar fue advertida por la CSML. No obstante, estos problemas persistieron en las respuestas gubernamentales. La falta de respuesta incide negativamente en el seguimiento e impacta en la superación del ECI.
Por otra parte, en relación con la adecuación de la respuesta institucional, la Sala Especial valora positivamente la formulación del protocolo para la valoración del riesgo indígena y el programa integral de garantías para las mujeres lideresas y defensoras de derechos humanos.
Sin embargo, no hay información acerca de la implementación de estos mecanismos, la adecuación de las medidas al contexto local, los resultados en la mitigación de los riesgos específicos que afrontan estos grupos o el impacto en el goce efectivo de sus derechos. Por el contrario, la Procuraduría Delegada para Asuntos Étnicos insiste en la falta de adecuación de las medidas y diálogo informado con las comunidades para establecer una respuesta efectiva. Tampoco hay información acerca de cómo las rutas individuales o colectivas garantizan la protección de las comunidades afrodescendientes ante los riesgos específicos que padecen y que fueron identificados por esta Corporació.
En torno a la implementación de las presunciones de riesgo extraordinario y de riesgo extraordinario de género, el Gobierno reportó la activación de dichos mecanismos en 543 casos durante el año 2020. Sin embargo, más allá de esta cifra, la UNP no explicó qué presunción implementó en concreto lo cual evidencia una falta de sensibilidad y suficiencia de los mecanismos de seguimiento. Esto tiene especial incidencia en la valoración que realiza esta Corporación, en la garantía de los derechos de las mujeres y lideresas, y en la protección del derecho a la defensa de los derechos humanos.
Finalmente, la Sala destaca las denuncias formuladas (i) en contra de los escoltas de la UNP; y (ii) sobre el posible incumplimiento de las presunciones de riesgo establecidas para la protección de las mujeres lideresas y defensoras de derechos humano. En torno a esto último, la Unidad Nacional de Protección no reportó resultados acerca de su cumplimiento. Por el contrario, la CSMLV advierte “la disminución significativa de las valoraciones de riesgo de lideresas, que son reconocidas por su labor en territorios con Alertas Tempranas como Antioquia y Cauca. Lo anterior, preocupa especialmente a la Sala Especial ante las denuncias de posibles fallas en la aplicación de estas presunciones y la ausencia de medidas de emergencia.
Por estos motivos, la Corte llama la atención del Gobierno Nacional acerca de la necesidad de adoptar correctivos para resolver las problemáticas recién expuestas. De lo contrario, estará en riesgo la sostenibilidad del programa de protección como resultado de la agudización del conflicto y la violencia generalizada; y, el aumento en el número de solicitudes individuales y colectivas de protección. Este escenario de parálisis institucional generaría una vulneración masiva de los derechos fundamentales, tanto de la población desplazada, como de los demás beneficiarios del programa.
En tal virtud, si no se adoptan medidas adecuadas y urgentes para revertir dichas falencias, la Sala Especial advierte un eventual bloqueo institucional por cuanto “la capacidad institucional y la apropiación de recursos destinados para atender los distintos componentes de una política, en contrapunto con las obligaciones legales y constitucionales que el Estado asumió al respecto, es insuficiente.
Medidas a adoptar
En virtud de lo expuesto, la Sala Especial ordenará al Ministro del Interior y al Director de la Unidad Nacional de Protección ajustar la ruta de protección colectiva para que la Unidad pueda activar de oficio este mecanismo. Lo anterior, en aquellos casos en que se evidencia que el riesgo trasciende la esfera particular, ya sea en el marco del análisis de situaciones individuales o en escenarios de articulación interinstitucional (CIPRAT, Consejos de Seguridad, entre otros). El cumplimiento de esta orden deberá ser acreditado por el Ministro del Interior en un plazo de seis (6) meses contados a partir de la comunicación de este auto.
Igualmente, la Sala ordenará al Ministro del Interior y al Director de la Unidad Nacional de Protección que, en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la directora del Departamento Nacional de Planeación, formulen un plan de fortalecimiento del programa de protección dirigido a corregir las problemáticas expuestas por los organismos de contro; y, los problemas identificados por esta Corporación en materia de (i) cobertura material, seguimiento y sostenibilidad del programa; (ii) la adecuación de las medidas; y, (iii) la implementación de las ruta individual y colectiva.
Para la construcción del plan del que trata la presente orden, el Gobierno Nacional deberá: (i) formular un diagnóstico de necesidades del programa de protección, que incluya las problemáticas identificadas en la presente decisión. Con fundamento en aquel; (ii) establecer objetivos, metas, estrategias y acciones a ejecutar, dirigidas a superar las problemáticas identificadas. De igual manera; (iii) precisar los recursos y fuentes de financiación de aquellas; y, (iv) los componentes sobre los cuales se priorizará la gestión administrativa. Adicionalmente; (v) fijar un cronograma para la ejecución del plan, en el que se indiquen los responsables de cada acción. Por último, este deberá contar con; (vi) un sistema de seguimiento y evaluación, que incluya indicadores de proceso, de producto y de resultado.
El Ministerio del Interior deberá allegar, en el término de cuatro (4) meses contados a partir de la comunicación de este auto, el plan de fortalecimiento del programa de protección. Junto a este plan, deberá presentar un informe complementario, que contenga la relación de:
La estimación de la demanda del programa en cada vigencia y en número de medidas de protección disponibles para cubrir dicha demanda, con base en los recursos dispuestos para tales efectos. Lo anterior, tanto en su dimensión individual, como colectiva.
La incidencia de los enfoques diferenciales (de género y diversidad sexual, étnico, etario y de discapacidad) y territorial en la planificación y la programación de la población objetivo.
El impacto de los programas en la superación de las causas que dieron origen al riesgo extraordinario, extremo e inminente de la población objetivo.
Los mecanismos de focalización dispuestos en el programa, para evitar prácticas inconstitucionales derivadas de la discriminación de solicitantes de protección.
Debido al vacío advertido por la CSMLV en torno a la respuesta de las alertas tempranas de la Defensoría del Pueblo, se ordenará al Ministro del Interio y al Director de la Unidad Nacional de Protección que, con el apoyo de la Defensoría del Pueblo, formulen un protocolo de respuesta para que, en aquellos eventos en que se profiera una alerta temprana y se adviertan casos de riesgo extraordinario o extremo, se activen las rutas previstas en el programa de protección.
Este protocolo deberá ser presentado a la Sala Especial en un término de cuatro (4) meses contados desde la comunicación de este auto. Al término del primer semestre de su implementación, el Director de la Unidad Nacional de Protección deberá presentar un informe sobre el cumplimiento del protocolo. Para ello, deberá reportar qué rutas se activaron en virtud de las alertas tempranas; cuántas personas o colectivos demandaron medidas de protección; y, cuántos de ellos accedieron a medidas de protección. Igualmente, deberá indicar las causas que impidieron que los peticionarios no iniciaran la ruta de protección. Finalmente, deberá informar sobre el cumplimiento o incumplimiento de las entidades responsables de las medidas de protección, lo cual incluye a las autoridades diferentes a la Unidad Nacional de Protección.
Por otra parte, dado que la ruta de protección individual presenta un vacío en materia de enfoque diferencial, se ordenará al Ministro del Interior y al Director de la Unidad Nacional de Protección formular un documento técnico que contenga los criterios para la incorporación efectiva del enfoque diferencial de género y diversidad sexual y étnico en el programa de protección. Este documento deberá ser presentado a la Sala Especial en un término de cuatro (4) meses, contados a partir de la notificación de esta providencia.
Dadas las inconsistencias advertidas en la información reportada por la Unidad Nacional de Protección, la Sala Especial ordenará al Contralor General de la República realizar una auditoría de cumplimiento a la Unidad Nacional de Protección. Puntualmente, respecto al programa de protección a su cargo para la garantía de los derechos a la vida, la seguridad y la integridad de la población en riesgo extraordinario o extremo. Igualmente, solicitará al Contralor informar a esta Corporación los resultados de dicha labor.
Respuesta institucional al cambio de contexto generado por la pandemia
Mediante Auto 145 de 2020, esta Corporación advirtió cómo la emergencia sanitaria causada por el COVID-19 tuvo un impacto directo sobre la situación de vulnerabilidad que afrontan las víctimas del desplazamiento forzad. Con ocasión de esta providencia, la Sala fue informada acerca del grave contexto de riesgo que afrontan diferentes comunidades, como resultado de la coyuntura sanitaria.
Por lo anterior, el Auto 357 de 2020 convocó una sesión técnica con el propósito de abordar, entre otros factores, los riesgos y vulneraciones a los derechos individuales y colectivos que se habrían acentuado en el marco de dicha emergencia sanitari.
En tal virtud, en la presente sección, la Sala Especial evaluará las medidas dispuestas por la Administración para mitigar el riesgo de desplazamiento y atender los cambios en las dinámicas derivadas de la pandemia. Para ello empleará los parámetros de adaptación y flexibilización de los instrumentos de la política pública.
Obligación de adaptar y flexibilizar las medidas de prevención y protección en el contexto de la pandemia
En el Auto 811 de 2021, la Sala Especial analizó la continuidad de las medidas de atención y asistencia a través de la adaptación y flexibilización de los procesos asociados a la implementación de la política pública dispuesta para la población en situación de desplazamiento forzado en el contexto de la emergencia sanitaria declarada por el COVID-1. En este marco de referencia, la Sala Especial analizará la continuidad de las medidas de prevención y protección en el escenario de la pandemia.
Particularmente, la Sala se concentrará en la respuesta institucional para la prevención del reclutamiento de los menores de edad. Lo anterior, por cuanto los representantes de la población, los organismos de control y los acompañantes del proceso en las sesiones técnicas informativas de 2020 y 202, advirtieron cómo dicha circunstancia se agravó en estos años. En especial, producto no solo de la violencia y el conflicto en las zonas de emergencia recurrente, sino también como resultado de las dificultades de los menores de edad para continuar su proceso educativo en el contexto de las medidas de aislamiento para prevenir la propagación del COVID-1
Este análisis adquiere especial relevancia dentro del proceso de seguimiento que adelanta esta Corporación debido a la relación causal entre el desplazamiento forzado y el reclutamiento, uso y utilización de las niñas, los niños y los adolescente.
Respuesta gubernamental
El Gobierno Nacional indicó que, en el contexto de la pandemia, la respuesta institucional en materia de prevención y protección se realizó a través de los mecanismos expuestos en las secciones precedente. Para ello, las entidades del orden nacional reportaron la implementación de mecanismos virtuale y la adopción de protocolos de biosegurida. Al respecto, destacó los casos de la Fuerza Pública y el ICB''.
Por otra parte, en relación con la garantía del derecho a la educación de los menores de edad, el Ministerio de Educación y la Unidad para las Víctimas realizaron un diagnóstico con las Mesas Departamentales de Víctimas sobre necesidades educativas de la población víctima. En este proceso identificaron: (i) la falta de conectividad; (ii) la intermitencia del servicio de energía eléctrica; (iii) las limitaciones de circulación en los territorios como medida adoptada en el marco de la emergencia sanitaria; y (iv) el recrudecimiento de las acciones violentas por los grupos armados ilegales. Estos factores, en algunos casos, impidieron la distribución y recolección de guías de trabajo para el desarrollo de los programas educativos. Los resultados fueron socializados con las Secretarías de Educación certificadas para que dichas necesidades fueran atendida.
Respecto de los riesgos asociados a la “afectación y revictimización por resurgimiento de actores armados al margen de la Ley con presencia en los territorios”, el Ministerio de Educación indicó que formuló el componente de educación preescolar, básica y medida en el Plan de Acción para la “Prevención del Reclutamiento, Utilización y Violencia sexual contra Niños, Niñas y Adolescentes”. Dicho plan tiene por objetivo promover el acceso y permanencia en entornos educativos seguro. Esta entidad también anunció que en el año 2021 implementaría un proyecto interinstitucional para la prevención del reclutamiento, uso, utilización y violencia sexual contra menores de edad en 86 municipios con Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (en adelante PDET). Lo anterior, donde el Gobierno Nacional identificó niveles alto y medio de índice de riesgo de reclutamiento de la CIPRUNN.
Sumado a lo anterior, la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales como Secretaría Técnica del CIPRUNNA, destacó la formulación de la “Línea de Política Pública de Prevención del Reclutamiento, Utilización, Uso y Violencia Sexual contra Niños, Niñas y Adolescentes por parte de Grupos Armados Organizados (GAO) y Grupos Delictivos Organizados (GDO)”. De forma concreta, reportó el desarrollo de diferentes reuniones de socialización de dicha intervención del Gobierno Naciona.
Observaciones de los demás intervinientes en el proceso
Respecto de la adaptación de los procedimientos para activar la respuesta institucional en la coyuntura sanitaria, el ACNUR destacó el desarrollo de sesiones virtuales del Subcomité Nacional de Prevención y Protecció. No obstante, esta agencia y la Organización Nacional Indígena de Colombia (en adelante ONIC) también llamaron la atención sobre la necesidad de disponer de herramientas de comunicación para activar la respuesta oportuna ante contingencias. Esto por cuanto, la activación de los mecanismos a través de canales de comunicación y tecnologías de la información en los territorios que afrontan contextos de violencia y conflicto armado adquiere relevancia especial para prevenir y repeler riesgos en algunas de las poblaciones afectada.
Paralelamente, los organismos de control advirtieron que, a pesar de los mecanismos de coordinación entre el Ministerio del Interior y las entidades territoriales, persistieron limitaciones de los planes de prevención, protección y contingencia para operar efectivamente en la emergencia. Lo anterior, obedece a que los procedimientos previstos para activar la respuesta institucional (i) son insuficientes para atender los factores de riesgo estructurale; y (ii) no cumplen con diferentes criterios de racionalida.
Sobre este último aspecto, la Defensoría del Pueblo advirtió que los Planes Integrales del Prevención y Protecció (i) incumplen el principio de coherencia, debido a su desfinanciació. Además, (ii) aun cuando el Ministerio del Interior brinda asistencia técnica, evidencia que la ausencia de recursos de las entidades territoriales genera limitaciones para ejecutar los planes y, en consecuencia, su impacto real en la prevención de los riesgos a la vida, la seguridad, la libertad y la integridad es muy limitad.
Sumado a ello, la Defensoría llamó la atención acerca de (iii) la ausencia de una ruta para las entidades territoriales con menor capacidad institucional y financier. Igualmente, identificó que (iv) a nivel municipal no se incorporan las Alertas del SAT en los PIPP, o no adoptan medidas de emergencia acordes a dichos informe. Ejemplo de lo anterior son las alertas relacionadas con el impacto de la pandemia en el contexto humanitari. Además, (v) estos instrumentos se formulan o actualizan de manera tardía. Tal situación incide en su incorporación en los planes de desarrollo municipales y departamentales. Esto, por cuanto la formulación normalmente toma más de un semestre y, una vez aprobados, no suelen ajustarse a las dinámicas cambiante.
De acuerdo con los intervinientes en la sesión técnica del 19 de octubre de 2020, estos problemas afectan especialmente a (i) las comunidades ubicadas en territorios con limitadas capacidades administrativas y presupuestales, y que están ubicadas en zonas de difícil acceso geográfic. También tienen un impacto particular sobre (ii) los grupos étnicos, debido a que los planes para salvaguardar a las comunidades se encuentran aún en fase de concertación y, a su vez, no es claro cómo se abordan los factores de riesgo específicos que afrontan tales poblaciones. Tampoco es clara la ruta de la activación de los mecanismos de protección colectiva para estos grupos en la política de prevención, protección y atención al desplazamiento forzad.
De otra parte, en relación con el riesgo de reclutamiento, la Defensoría del Pueblo, la ONIC y el ACNUR advirtieron cómo, en el contexto de las medidas adoptadas para mitigar la propagación del COVID-19, las alternativas no presenciales de los servicios educativos presentaron limitaciones, especialmente en las áreas rurales. Lo anterior, principalmente por las siguientes causas: (i) la falta de internet, de energía eléctrica y de dispositivos de comunicación; y, (ii) las fallas en la implementación de alternativas para continuar procesos escolares como las guías educativas, que no llegaron a muchas comunidade.
En tal sentido, al analizar la oferta del Gobierno Nacional para la prevención del reclutamiento, la CSMLV advirtió que la de la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales “no cuenta con un despliegue territorial de su oferta, adecuado a las dimensiones y características de esta conducta vulneratoria en el país. Además, en torno a la asistencia técnica de los gobiernos locales, precisó que: “la mayoría de las administraciones locales refieren desconocer las acciones desarrolladas en los territorios”. Por tal motivo, la conformación de los Equipos de Acción Inmediat tiene escasos resultados “principalmente debido a que la conformación de estos se formaliza a través de un decreto municipal.
Estas limitaciones se asocian con la desescolarización de niños, niñas y adolescentes que, privados de la asistencia a las escuelas como espacios tradicionales de protección, afrontan riesgos acentuados de reclutamiento, uso y utilización en contextos de violencia y conflicto armad. En este sentido, las comunidades refieren que la pandemia propició la deserción escolar y un incremento en el reclutamiento de jóvenes. Esta situación derivó en desplazamientos forzados de las familias que afrontan estas amenaza.
Conclusión: la respuesta institucional en materia de prevención no fue flexible ni se adaptó a las dinámicas generadas por la pandemia
La propagación del COVID-19 tuvo diferentes repercusiones tanto en las dinámicas de riesgo y del conflicto, como en la respuesta institucional asociada a la prevención y protección de los derechos a la vida, la seguridad, la integridad y la libertad. Sin embargo, a partir de la información expuesta, la Sala concluye que los Planes Integrales de Prevención y Protección –aunque estén diseñados para contextos de emergencia– no se adaptaron y fueron insuficientes para mitigar a los riesgos de desplazamiento forzado. Tampoco respondieron a hechos reiterados de emergencias humanitarias que se acentuaron en el contexto de la pandemia.
Por otra parte, esta Corporación encuentra que la información expuesta por el Gobierno Nacional en torno a la adopción de medidas específicas para la atención del riesgo de reclutamiento de menores de edad presenta una serie de vacíos que inciden en la valoración de la respuesta institucional. En tal virtud, la Sala solicitará a las entidades responsables profundizar en los resultados de las gestiones adelantadas.
Respuesta a los cambios en las dinámicas de riesgo: de acuerdo con la Alerta Temprana de Inminencia del 30 de abril de 2020, la Defensoría del Pueblo advirtió a la CIPRAT sobre la necesidad de adoptar medidas a nivel local para que: (i) reconozcan el escenario de riesgo que se intensificó en sus territorios con ocasión de la emergencia sanitaria; (ii) focalicen medidas de prevención del contagio y atención en la salud de la población vulnerable ante el conflicto (especialmente en aquellas zonas sobre las cuales se profirieron alertas tempranas); y, (iii) concentren la atención en los territorios, particularmente con el suministro de alimentos, medicamentos y demás bienes indispensables para la supervivencia de la población civi.
Al respecto, si bien el Ministerio del Interior reportó múltiples jornadas de asistencia técnica y el desarrollo de diferentes instrumentos pedagógicos (e.g. cartillas), no explicó de qué manera los PIPP contribuyeron en la mitigación o contención de las situaciones de riesgo advertidas o la prevención definitiva de los riesgos. Tampoco se refirió acerca de los informes del Sistema de Alertas Tempranas. En especial, sobre aquellas que avisaron cambios en el contexto como consecuencia de la pandemi. Adicionalmente, no hay información acerca de acciones dirigidas a corregir las falencias y vacíos recién descritos en los PIPP.
Por el contrario, las organizaciones de la sociedad civil en el marco de las sesiones de 2020 y 202 y la Defensoría del Pueblo en sus informe– afirmaron que las citadas Alertas Tempranas fueron desconocidas. En consecuencia, señalaron que se concretaron los riesgos advertidos, como se refleja en el número de desplazamientos masivos, confinamientos y reclutamiento de menores de edad. Lo anterior, puede observarse en la siguiente tabla donde se incluyen el número de Alertas (AT), eventos de desplazamientos masivos (DFM) y comunidades confinadas (CC), en las regiones donde más se profirieron alertas:
Contraste entre el número de alertas y, los desplazamientos masivos y las comunidades confinadas. Elaboración de la Sala a partir de los informes anuales de la Defensoría del Pueblo.
Sumado a ello, la Sala advierte con especial preocupación que, algunos confinamientos, de acuerdo con las comunidades y la Defensoría, fueron producto de las restricciones impuestas por los grupos armados ilegales a la población como medidas de contención del COVID-1–.
En razón de lo expuesto, la Sala Especial concluye que la respuesta institucional planteada, no evidencia que los instrumentos de planeación que consigna la ruta de acción ante las amenazas y vulneraciones a los derechos a la vida, libertad, seguridad e integridad en el contexto actual, respondan al diagnóstico de la situación humanitaria existente. Tampoco plantean intervenciones concretas y realizables en los contextos locales, que tengan el alcance de materializar en la realidad soluciones a las circunstancias de riesgo expuestas. En este sentido, el Gobierno Nacional no demostró cómo la orientación y el acompañamiento del Ministerio del Interior a las entidades territoriales se concreta en Planes Integrales de Prevención y Planes de Contingencia estructurados en función de los principios de coherenci, oportunidad, idoneidad, eficacia y corresponsabilida.
La Sala tampoco evidencia en los informes cómo esos planes prevén rutas sencillas y expeditas, que permitan activar de manera efectiva la intervención institucional que demandan las necesidades humanitarias de las poblaciones más afectadas y vulnerables en el contexto de esta emergencia. Dicha intervención, debido a la magnitud, no puede descansar ni concentrarse en las alcaldías, más aún en aquellas que afrontan situaciones de emergencia recurrentes y que, por lo tanto, evidencian capacidades limitadas para mitigar y contener riesgos inminentes.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala Especial reitera que, para que exista continuidad en la respuesta institucional y esta sea eficaz para garantizar el goce efectivo de los derechos, los instrumentos de la política pública deben tener la capacidad de ajustarse y responder a las nuevas dinámicas de riesgo. Sea que los cambios se generen por dinámicas ajenas al conflicto y la violencia (como la pandemia) o internas a estos (como la reconfiguración de los actores en el conflicto o emergencias derivadas de los denominados “paros armados”.
Bajo ese entendido, el ajuste y la actualización de los instrumentos, como los Planes Integrales de Prevención y Protección o de Contingencia, deben responder de forma oportuna e idónea a los riesgos y afectaciones específicas que se presentan en los territorios, así como a las limitaciones que impone el contexto actual de pandemia a la intervención institucional mediante los mecanismos ordinarios de actuación.
Para tales propósitos, el Ministerio del Interior y la Unidad para las Víctimas deben contar con rutas y mecanismos sencillos para que los instrumentos de intervención puedan ser adaptados fácilmente por parte de los diferentes niveles de Gobierno. Para ello, el Gobierno Nacional cuenta con diversos mecanismos para monitorear el contexto nacional y local. Son los casos del Sistema de Alertas Tempranas, la Red Nacional de Información o la Red Nacional de Observatorios de Derechos Humanos. En tal virtud, dada su calidad de coordinadores de las políticas de prevención, protección y atención a la población víctima, les corresponde la iniciativa de activar dichos mecanismos cuando se adviertan cambios en el contexto humanitario que requieran ajustes de los instrumentos de intervención.
En consecuencia, los avances que espera la Sala en estas materias, y el resultado final de los planes, consiste en superar el alcance meramente formal que en este momento caracteriza a los referidos instrumentos de la política. Lo anterior, con la finalidad de asegurar y garantizar un impacto material efectivo en los derechos y necesidades de las comunidades afectadas. Si el esfuerzo territorial es insuficiente, desde el nivel nacional se deben tomar las acciones adicionales necesarias. Esto permitiría lograr un impacto real en los derechos de las colectividades perjudicadas, en regiones que se encuentran financieramente limitadas. Lo expuesto, con el fin de concretar acciones de prevención y protección efectivas.
Respuesta al riesgo de reclutamiento en el marco de la pandemia: el CIPRUNNA reportó la inclusión de medidas para promover el acceso y permanencia en entornos educativos seguros dentro del Plan de Acción. También, la implementación de un proyecto interinstitucional focalizado en los municipios PDET para la prevención de este riesgo.
Conforme a lo anterior, la Sala Especial concluye que, si bien se formularon diferentes medidas para garantizar la continuidad del servicio de educación de niños, niñas y adolescente, el Gobierno no aportó información que evidencie cómo el proceso de adaptación descrito incorporó un análisis particular o medidas especiales asociadas al riesgo de reclutamiento, uso o utilización de menores de edad. Tampoco identificó mecanismos que concentren la intervención institucional para mitigar los riesgos del reclutamiento en los territorios donde existen alertas tempranas relacionadas con este hecho. En concreto, aquellos que presenten una respuesta integral y articulada del Estado para prevenir las violencias y la vinculación de los menores de edad en actividades ilegales o a grupos armados.
Esta conclusión se reafirma en la falta de claridad en la información sobre la relación entre las medidas adoptadas y los efectos para contrarrestar el riesgo de reclutamiento, uso o utilización de menores de edad. Especialmente, porque las acciones reportadas en el marco de las rutas de prevención se relacionan con talleres y socialización de la línea de la política del CIPRUNN.
Medidas a adoptar
En virtud de lo expuesto, la Sala Especial ordenará al Ministerio del Interior y al Director de la Unidad para las Víctimas que, junto con la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y la Red Nacional de Observatorios de Derechos Humanos, realicen un proceso de identificación y focalización sobre aquellas zonas donde se adviertan cambios en los contextos de riesgo de desplazamiento y confinamiento durante el último semestre. Estas zonas, deben ser distintas a las regiones identificadas en el fundamento 15.2.2 de este auto. El resultado de esta labor deberá ser reportado a la Sala Especial, dentro del término de tres (3) meses contados desde la comunicación de este auto.
Posteriormente, el Gobierno Nacional deberá adelantar un análisis de los factores de riesgo que predominan en dichas zonas y los instrumentos de intervención de la política de prevención dispuestos por las autoridades locales. Especialmente, los Planes Integrales de Prevención y Protección y los Planes de Contingencia.
Conforme a este análisis, y, a través de una estrategia de diálogo expedita, el Ministerio y la Unidad deberán coordinar un escenario de articulación de la oferta institucional de los diferentes niveles de Gobierno. Esto, para adoptar medidas consecuentes, efectivas y acordes con los factores de riesgo identificados.
Bajo ese entendido, el Ministro del Interior deberá entregar a la Sala Especial dos informes de cumplimiento. En el primero de ellos, deberá exponer la estrategia de diálogo diseñada para coordinar a las instituciones; los objetivos generales de la intervención en las zonas y las metas a través de las cuales demostrará el impacto en la mitigación de los riesgos; la situación humanitaria y los factores de riesgo identificados en cada zona; las medidas dispuestas para responder a aquellas; y, los mecanismos de articulación y seguimiento de las medidas.
En el segundo informe, el Ministro del Interior deberá reportar a la Corte el nivel de cumplimiento de las medidas adoptadas en términos de goce efectivo de los derechos y mitigación de las condiciones de riesgo. Este reporte deberá entregarse junto con el informe anual del Gobierno Nacional correspondiente a la vigencia de 2022.
Por otra parte, la Sala concluye que la contención de la pandemia y la realidad territorial exigen el uso de tecnologías y herramientas de comunicación virtual. El acceso a internet y a las redes informáticas es indispensable para la implementación de las medidas de prevención y protección del desplazamiento forzado en el contexto actual. Por ende, es imperativo avanzar en la incorporación ordinaria de estos mecanismos en la respuesta institucional a los riesgos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad, y no como un mecanismo alternativo o eventual de gestión.
Por lo anterior, la Sala identifica la necesidad de incorporar al Ministerio de Tecnologías de Información y de las Comunicaciones en la arquitectura institucional encargada del diseño e implementación de las medidas de prevención y protección.
En consecuencia, esta Sala ordenará a la Ministra de Tecnologías de Información y de las Comunicaciones y al Ministro de Hacienda y Crédito Público que, de forma conjunta con el Director de la Unidad para las Víctimas –como coordinador del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas–, el Ministro del Interior y el Director de la Unidad Nacional de Protección, adopten un plan con medidas puntuales para que el acceso a internet, a las redes informáticas y a dispositivos de comunicaciones, se incorporen en el diseño, implementación y seguimiento a las medidas de prevención y protección del desplazamiento forzado. En este proceso se deberá como mínimo:
Establecer acciones concretas para integrar, en el 2022, al Ministerio de Tecnologías de Información y de las Comunicaciones, en la arquitectura institucional correspondiente a la ejecución de medidas de prevención y protección del desplazamiento forzado.
Informar las acciones preventivas de protección al desplazamiento que se dispusieron para el año en curso y aquellas que se implementarán en el 2023 en desarrollo del “Plan nacional de atención integral a la población desplazada por la Violencia”. En especial, aquella relacionadas con el mejoramiento de la infraestructura de las comunicaciones y de la conectividad rural para las comunidades afectadas por el desplazamiento forzad .
Analizar de forma conjunta la viabilidad técnica, administrativa, jurídica y financiera para proveer de forma prioritaria y acelerada de acceso a internet y a dispositivos de comunicaciones, a los municipios con crisis humanitarias recurrentes, en el marco de las acciones dispuestas en la Ley 1978 de 201 y el Plan Nacional de Conectividad Rura.
Este plan deberá consignar medidas acerca de la pedagogía en el uso de las tecnologías de la información y la comunicación.
La Ministra de Tecnologías de Información y de las Comunicaciones, de forma conjunta con el Director de la Unidad para las Víctimas, deberá informar los resultados de la adopción e implementación del plan referido en el término de tres (3) meses a partir de la comunicación de este auto. Igualmente, deberá remitir una copia de este informe a los organismos de control.
Debido a que el riesgo de reclutamiento de menores de edad se agudizó durante el año 2020, y, que el mismo repercutió en nuevos desplazamientos (asociados a la prevención del reclutamiento o como consecuencia de las amenazas en contra de la familia de las víctima), la Sala Especial solicitará al Consejero Presidencial para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales que, con el apoyo de las entidades que conforman la Comisión Intersectorial para la Prevención del Reclutamiento, la Utilización y la Violencia Sexual contra Niños, Niñas y Adolescentes (CIPRUNNA), presente un informe en el cual exponga a la Corte:
Las medidas dispuestas por dicha comisión para asegurar la continuidad de la educación de los niños y niñas que se encuentran en zonas con limitada conectividad y energía eléctrica.
El plan, programa o estrategia (incluyendo sus metas y mecanismos de seguimiento) dispuesto para responder a la desescolarización mecanismo para la prevención del reclutamiento, uso y utilización de menores de edad en contextos de violencia y conflicto armado.
Las medidas dispuestas por el Gobierno Nacional para responder a las Alertas Tempranas, emitidas durante el 2021 hasta el año en curso, relacionadas con el reclutamiento y utilización de menores de edad.
Este informe deberá ser presentado por la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionale, dentro del término de tres (3) meses contados a partir de la comunicación de esta decisión.
Finalmente, la Sala solicitará a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo que informen a esta Sala sobre los resultados en la adopción del plan con medidas puntuales para que el acceso a internet, a las redes informáticas y a dispositivos de comunicaciones, se incorporen en el diseño, implementación y seguimiento a las medidas de prevención y protección del desplazamiento forzado. Lo anterior, dentro del plazo de un (1) mes, contado desde la entrega del informe gubernamental dispuesto en el fundamento 144 de este auto.
Respuesta a la solicitud de la Defensoría del Pueblo en relación con la adopción de medidas cautelares
La Defensoría del Pueblo, en su informe anual de 202, solicitó a la Corte Constitucional proferir medidas cautelares para la protección de las comunidades ubicadas en siete regiones que afrontan emergencias humanitarias recurrentes producto de desplazamientos masivos y situaciones de confinamiento. Estas zonas se ubican en los siguientes departamentos: (i) Antioquia; (ii) Chocó; (iii) Valle del Cauca; (iv) Cauca; (v) Nariño; (vi) Córdoba; y, (vii) Norte de Santander.
Para esos efectos, solicitó convocar una audiencia especial a las autoridades del orden nacional y a las gobernaciones de las referidas zonas. Esta diligencia, tendría como propósitos (i) conocer las actividades y decisiones reales efectuadas sobre las situaciones de desplazamiento y confinamiento advertidas; y, (ii) promover que dichas entidades actúen de forma articulada a través de la adopción de Planes de Contingenci. Debido a que estas zonas tienen una especial representación de pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes, la Defensoría del Pueblo también solicitó requerir al Gobierno Nacional para que adopte una política pública para la población étnica en situación de desplazamiento forzado.
Análisis de la Sala Especial y medidas a adoptar
La Sala Especial comparte las preocupaciones de la Defensoría del Pueblo. En concreto, el diagnóstico del contexto humanitario y de la política pública, permiten concluir a esta Corporación que el Estado de Cosas Inconstitucional persiste en materia de prevención y protección. En primer lugar, debido al retroceso en la garantía de los derechos a la vida, a la integridad, a la libertad y la seguridad de la población en situación de desplazamiento forzado. Lo anterior, como consecuencia de: (i) el escalamiento de las confrontaciones armadas en zonas con emergencias recurrentes, el deterioro generalizado de las condiciones de seguridad y el surgimiento de nuevos territorios con afectaciones por el conflicto; (ii) la respuesta ineficaz a cuatro factores que inciden de manera especial sobre el confinamiento y el desplazamiento forzado; y, (iii) el aumento sostenido de emergencias humanitarias por desplazamientos masivos y confinamientos.
En segundo lugar, porque persiste el bloqueo institucional en la política pública de prevención del desplazamiento. Finalmente, debido a que dicha falencia incide en la continuidad de la violación de los derechos fundamentales enunciados; impide la corrección de las prácticas inconstitucionales identificadas en el Auto 373 de 2016; propicia un aumento sostenido de solicitudes de protección del Estado; y, afecta la continuidad de la respuesta institucional ante situaciones extraordinarias como la pandemia por COVID-19.
Conforme a esas conclusiones, la Sala encuentra que las medidas solicitadas por la Defensoría del Pueblo son importantes y trascendentales de acuerdo con los parámetros dispuestos por la jurisprudenci. Sin embargo, en esta oportunidad, la Corte adoptó medidas para atender las apremiantes demandas de prevención y protección. Particularmente, de aquellas zonas donde se registran emergencias humanitarias recurrentes.
En consecuencia, la Corte profirió un conjunto de órdenes dirigidas a superar las falencias identificadas en la política pública de prevención y protección. En concreto, estas órdenes parten de las consideraciones expuestas por la Defensoría del Pueblo, así como por los líderes y representantes de la población que participaron en las sesiones informativas.
Bajo ese entendido, ante la solicitud de adoptar medidas cautelares para la protección las comunidades ubicadas en siete regiones que afrontan emergencias humanitarias recurrentes, la Sala Especial ordenó al Gobierno Nacional implementar un Plan de Choque para cada una de estas zonas (fundamento jurídico 97).
Como lo manifestó la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, esta es una estrategia de coordinación interinstitucional que puede articular la oferta institucional en los distintos niveles de Gobierno, conforme a los correctivos expuestos. Puntualmente, en el marco de las misiones humanitarias, el Gobierno en su conjunto podrá establecer medidas de corto y mediano plazo para contener las emergencias, mitigar los factores de riesgo y actualizar los instrumentos de la política pública de prevención.
De otro lado, en relación con la solicitud de convocar una audiencia a las distintas autoridades del orden nacional y a las gobernaciones de las referidas regiones, la Sala considera que cuenta con los elementos de convicción suficientes para proferir esta decisión y adoptar las medidas de protección pertinentes. Sin embargo, tendrá en cuenta la solicitud de la Defensoría al momento de evaluar la implementación y los resultados de las órdenes proferidas en esta providencia.
Finalmente, en relación con la solicitud de exhortar al Gobierno Nacional para que formule una política pública de prevención para la población étnica, la Sala Especial ordenó al Gobierno Nacional formular una estrategia de articulación y racionalización de política pública de prevención (fundamento jurídico 84). Esta estrategia, fue ordenada en la presente providencia y, como se indicó, deberá corregir la ausencia del enfoque diferencial en la implementación de la política pública y las fallas en la articulación con los Decretos Legislativos 4633 y 4635 de 2011.
En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004.
RESUELVE
DECLARAR que el Estado de Cosas Inconstitucional persiste en materia de prevención y protección. Lo anterior, debido al retroceso en la garantía de los derechos a la vida, la seguridad, la integridad y la libertad de la población en situación de desplazamiento forzado. En consecuencia, y, dada la existencia de bloqueos institucionales y prácticas inconstitucionales en la política pública, la Sala Especial mantendrá su seguimiento en estos componentes.
Órdenes en torno a la política pública de prevención
ORDENAR, por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, a los Ministros del Interior, de Defensa Nacional y de Hacienda y Crédito Público, y de Agricultura y Desarrollo Rural, este último por intermedio del Director de la Unidad de Restitución de Tierras, y a los Directores del Departamento Nacional de Planeación, de la Unidad para las Víctimas y de la Unidad Nacional de Protección formular una estrategia de articulación y racionalización de la política pública de prevención. Lo anterior, de conformidad con los parámetros dispuestos en el fundamento jurídico 84 del presente auto.
En tal virtud, ORDENAR al Ministerio del Interior que, en calidad de coordinador de la política pública de prevención, presente a la Sala Especial la estrategia de articulación y racionalización de la política pública de prevención en un término no superior a los cuatro (4) meses contados desde la comunicación de la presente decisión.
SOLICITAR, por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, a la Procuradora General de la Nación que realice un seguimiento especial al cumplimiento de las recomendaciones dispuestas en las Alertas Tempranas y en las medidas concertadas en el marco de la Comisión Intersectorial para la Respuesta a las Alertas Tempranas.
En tal sentido, SOLICITAR a la Procuradora General de la Nación presentar informes semestrales acerca de los resultados de su seguimiento. Particularmente, sobre los requerimientos realizados desde la función preventiva de la entidad, y los procesos disciplinarios tramitados con ocasión de eventuales incumplimientos en la respuesta ante las demandas de prevención y protección. El primer informe, deberá ser presentado al término de la presente vigencia.
Órdenes relacionadas con la coordinación interinstitucional para la atención de las regiones que afrontan crisis humanitarias recurrentes
ORDENAR, por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, a las entidades que integran el Subcomité de Prevención, Protección y Garantías de No Repetición, en cabeza del Ministerio del Interior, implementar siete (7) planes de choque para cada una de las regiones identificadas por la Defensoría del Pueblo como zonas con emergencias humanitarias recurrentes: (i) Bajo Cauca, Norte y Urabá (Antioquia); (ii) Medio y Bajo Atrato, Bajo San Juan, Medio, Alto y Bajo Baudó (Chocó); (iii) zona urbana y rural de Buenaventura (Valle del Cauca); (iv) Norte y Pacífico (Cauca); (v) Costa Pacífica (Nariño); (vi) Zona sur (Córdoba); y (vii) Catatumbo (Norte de Santander). Lo anterior, de conformidad con los parámetros establecidos en el fundamento jurídico 97 de este auto.
Para la implementación de los Planes de Choque, el Ministro del Interior deberá presentar un cronograma de trabajo a la Sala Especial dentro del término de dos (2) meses, contados a partir de la comunicación de este auto. Dicho cronograma, precisará las fechas en que se llevarán a cabo las misiones humanitarias. El término para llevar a cabo la última misión humanitaria no podrá exceder los cinco (5) meses, contados desde la comunicación de la presente providencia.
De conformidad con lo anterior, ORDENAR al Ministro del Interior que, dentro de un plazo de seis (6) meses contados desde la comunicación de este auto, presente a la Sala Especial de Seguimiento un informe de los resultados de la implementación de cada Plan de Choque. Puntualmente, por cada región, deberá reportar: (i) el contexto de riesgo advertido; (ii) qué medidas se implementaron para contener y mitigar los riesgos identificados; (iii) cuál es la población que impactará cada medida y cuál es su demanda real; (iv) qué autoridad es responsable de cada acción del plan; y, (v) cómo se financia cada medida.
ORDENAR al Ministro del Interior que, al término de la presente vigencia, presente a la Sala un balance acerca de: (i) el estado de cumplimiento de las medidas concertadas en el marco de los Planes de Choque; y, (ii) su impacto en el goce efectivo de los derechos de la población en las zonas intervenidas y la mitigación de los factores de riesgo. Igualmente, el Ministro del Interior deberá remitir una copia de los informes aludidos a los organismos de control, a la Comisión de Seguimiento y a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados.
SOLICITAR, por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, a la Procuradora General de la Nación, al Contralor General de la República y al Defensor del Pueblo presentar a esta Sala informes sobre los resultados de los Planes de Choque, particularmente, sobre el cumplimiento de los compromisos adquiridos en los Comités Territoriales de Justicia Transicional y su impacto en la garantía de los derechos de la población. Lo anterior, con especial atención del cumplimiento de los principios de coherencia, oportunidad, idoneidad, eficacia y concurrencia. Estos documentos deberán allegarse dentro del plazo de un (1) mes contado a partir de la remisión de los informes dispuestos en la orden cuarta de este auto.
INVITAR, por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, a la Comisión de Seguimiento y a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados a que acompañen la implementación de los Planes de Choque y, de considerarlo pertinente, presenten sus observaciones acerca de su implementación. En especial, acerca del cumplimiento de los principios de coherencia, oportunidad, idoneidad, eficacia y concurrencia. Lo anterior, dentro del plazo de un (1) mes contado a partir de la remisión de los informes dispuestos en la orden cuarta de este auto.
Órdenes en torno al programa de protección
ORDENAR, por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, al Ministro del Interior y al Director de la Unidad Nacional de Protección ajustar la ruta de protección colectiva para que la Unidad pueda activar de oficio este mecanismo. Lo anterior, en aquellos casos en que se evidencia que el riesgo trasciende la esfera particular, ya sea en el marco del análisis de situaciones individuales o en escenarios de articulación interinstitucional (CIPRAT, Consejos de Seguridad, entre otros).
El cumplimiento de esta orden deberá ser acreditado por el Ministro del Interior en un plazo de seis (6) meses contados a partir de la comunicación de este auto.
ORDENAR, por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, al Ministro del Interior y al Director de la Unidad Nacional de Protección que, en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la directora del Departamento Nacional de Planeación, formulen un plan de fortalecimiento del programa de protección dirigido a corregir las problemáticas expuestas por los organismos de control; y, los problemas identificados por esta Corporación en materia de (i) cobertura material, seguimiento y sostenibilidad del programa; (ii) la adecuación de las medidas; y, (iii) la implementación de las ruta individual y colectiva. Lo anterior, de conformidad con los parámetros dispuestos en el fundamento jurídico 121 de este auto.
El Ministerio del Interior deberá allegar, en el término de cuatro (4) meses contados a partir de la comunicación de la presente providencia, el plan de fortalecimiento del programa de protección. Junto a este plan, deberá presentar un informe complementario en el cual precise los aspectos requeridos en el fundamento jurídico 122 de este auto.
ORDENAR, por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, al Ministro del Interior y al Director de la Unidad Nacional de Protección que, con el apoyo de la Defensoría del Pueblo, formulen un protocolo de respuesta para que, en aquellos eventos en que se profiera una alerta temprana y se adviertan casos de riesgo extraordinario o extremo, se activen las rutas previstas en el programa de protección.
Este protocolo deberá ser presentado a la Sala Especial en un término de cuatro (4) meses contados desde la comunicación de este auto. Al término del primer semestre de su implementación, el Director de la Unidad Nacional de Protección deberá presentar un informe sobre el cumplimiento del protocolo. Para ello, deberá reportar qué rutas se activaron en virtud de las alertas tempranas; cuántas personas o colectivos demandaron medidas de protección; y, cuántos de ellos accedieron a estas medidas. Igualmente, deberá indicar las causas que impidieron que los peticionarios no iniciaran la ruta de protección. Finalmente, deberá informar sobre el cumplimiento o incumplimiento de las entidades responsables de las medidas de protección, lo cual incluye a las autoridades diferentes a la Unidad Nacional de Protección
ORDENAR, por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, al Ministro del Interior y al Director de la Unidad Nacional de Protección formular un documento técnico que contenga los criterios para la incorporación efectiva del enfoque diferencial de género y diversidad sexual y étnico en el programa de protección. Este documento deberá ser presentado a la Sala Especial en un término de cuatro (4) meses, contados a partir de la notificación de esta providencia.
ORDENAR, por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, al Contralor General de la República realizar una auditoría de cumplimiento a la Unidad Nacional de Protección. Puntualmente, respecto al programa de protección a su cargo para la garantía de los derechos a la vida, la seguridad y la integridad de la población en riesgo extraordinario o extremo. Igualmente, SOLICITAR al Contralor General de la República que, informe a esta Corporación los resultados de dicha labor.
Órdenes respecto a la respuesta institucional ante los cambios en el contexto generado por la pandemia del COVID-19
ORDENAR, por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, al Ministerio del Interior y al Director de la Unidad para las Víctimas que, junto con la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y la Red Nacional de Observatorios de Derechos Humanos, realicen un proceso de identificación y focalización sobre aquellas zonas donde se adviertan cambios en los contextos de riesgo de desplazamiento y confinamiento durante el último semestre. Lo anterior, de conformidad con los parámetros dispuestos en el fundamento jurídico 143 del presente auto. El resultado de esta labor deberá ser reportado a la Sala Especial por parte del Ministro del Interior, dentro del término de tres (3) meses contados desde la comunicación de este auto.
Igualmente, ORDENAR al Ministro del Interior presentar a la Sala Especial dos informes de cumplimiento. En el primero de ellos, deberá exponer la estrategia de diálogo diseñada para coordinar a las instituciones; los objetivos generales de la intervención en las zonas y las metas a través de las cuales demostrará el impacto en la mitigación de los riesgos; la situación humanitaria y los factores de riesgo identificados en cada zona; las medidas dispuestas para responder a aquellas; y, los mecanismos de articulación y seguimiento de las medidas.
En torno a las medidas, deberá precisar: (i) en qué consisten y cuál es su objetivo; (ii) cuál es la población beneficiaria y cuál es la demanda real de estas; (iii) qué autoridad es responsable de su implementación; (iv) cuál es su presupuesto y la fuente de su financiación; y, (v) qué indicador permitirá medir su impacto en el goce efectivo de los derechos. Este informe deberá entregarse a la Sala Especial dentro de los cuatro (4) meses contados desde la comunicación de este auto.
En el segundo informe, el Ministro del Interior deberá reportar a la Corte el nivel de cumplimiento de las medidas adoptadas en términos de goce efectivo de los derechos y mitigación de las condiciones de riesgo. Este reporte deberá entregarse junto con el informe anual del Gobierno Nacional correspondiente a la vigencia de 2022.
ORDENAR, por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, a la Ministra de Tecnologías de Información y de las Comunicaciones y al Ministro de Hacienda y Crédito Público que, de forma conjunta con el Director de la Unidad para las Víctimas –como coordinador del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas–, el Ministro del Interior y el Director de la Unidad Nacional de Protección, adopten un plan con medidas puntuales para que el acceso a internet, a las redes informáticas y a dispositivos de comunicaciones, se incorporen en el diseño, implementación y seguimiento a las medidas de prevención y protección del desplazamiento forzado. Este plan deberá ser formulado de acuerdo con los parámetros establecidos en el fundamento jurídico 144 del presente auto.
La Ministra de Tecnologías de Información y de las Comunicaciones, de forma conjunta con el Director de la Unidad para las Víctimas, en el término de tres (3) meses a partir de la comunicación de este auto, deberá informar los resultados de la adopción e implementación del plan referido a la Sala Especial, a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la República y a la Defensoría del Pueblo.
SOLICITAR, por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la República y a la Defensoría del Pueblo presentar un informe sobre los resultados en la adopción del plan con medidas puntuales para que el acceso a internet, a las redes informáticas y a dispositivos de comunicaciones, se incorporen en el diseño, implementación y seguimiento a las medidas de prevención y protección del desplazamiento forzado. Lo anterior, dentro del plazo de un (1) mes, contado desde la entrega del informe gubernamental dispuesto en la orden decimotercera del presente auto.
ORDENAR, por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, al Consejero Presidencial para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales que, con el apoyo de las entidades que conforman la Comisión Intersectorial para la Prevención del Reclutamiento, la Utilización y la Violencia Sexual contra Niños, Niñas y Adolescentes (CIPRUNNA), presente un informe en el que dé respuesta a los interrogantes formulados en el fundamento 145 de la presente providencia.
Este informe deberá ser allegado dentro del término de tres (3) meses, contado a partir de la comunicación de la presente providencia. Igualmente, el Consejero Presidencial para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales deberá enviar una copia de este documento a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la República y a la Defensoría del Pueblo.
Órdenes finales
INVITAR, por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, a la Comisión de Seguimiento a la Política Pública Sobre Desplazamiento Forzado y a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados para que acompañen el cumplimiento de la presente decisión y, de considerarlo pertinente, presenten sus observaciones acerca de la garantía de los derechos a la vida, a la seguridad, a la integridad y a la libertad de la población en situación de desplazamiento forzado y en riesgo de desplazamiento.
LLAMAR LA ATENCIÓN del Director de la Unidad para las Víctimas debido a las reiteradas falencias en la información reportada sobre las mediciones de los Indicadores de Goce Efectivo de los Derechos de la población en situación de desplazamiento forzado. Lo anterior, debido a que dicha situación constituye un incumplimiento de sus obligaciones procesales que se configura en un bloqueo institucional que afecta el seguimiento y vulnera los derechos de la población en situación de desplazamiento forzado.
COMPULSAR COPIAS a la Procuraduría General de la Nación de la presente decisión, del Auto 156 de 2020 y de los informes anuales del Gobierno Nacional de 2020 y 2021. Lo anterior, para que, en el marco de sus competencias y facultades, analice el incumplimiento reiterado del Director de la Unidad para las Víctimas a su obligación de brindar la información pertinente y requerida por esta Corporación para analizar el avance en la garantía de los derechos de la población en situación de desplazamiento forzado.
ORDENAR, por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, a la Presidencia de la República, al Ministerio del Interior y a la Unidad para las Víctimas, socializar la presente decisión de acuerdo con los parámetros dispuestos en el fundamento jurídico 58 de este auto. El cumplimiento de esta orden deberá ser acreditado dentro de tres (3) meses contados a partir de la comunicación de la presente decisión.
COMPULSAR COPIAS a la Fiscalía General de la Nación y a la Procuraduría General de la Nación de las denuncias formuladas en contra de la Fuerza Pública por señalamientos sobre las comunidades del Cauca, y sobre las cuales se hizo referencia en el fundamento jurídico 60 de la presente providencia. Lo anterior, para que, en el marco de sus competencias, conozcan y adopten las medidas a las que haya lugar. Estos documentos, acuerdo con lo expuesto en el Auto 328 de 2021, tienen carácter reservado.
COMUNICAR, por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional a través de correo electrónico, la presente decisión al Ministro del Interior, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, a la Ministra de Tecnologías de Información y de las Comunicaciones, al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, al Director de la Unidad para las Víctimas, al Director de la Unidad Nacional de Protección, al Director de la Unidad de Restitución de Tierras, a la Directora del Departamento Nacional de Planeación, al Consejero Presidencial para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales, a la Procuradora General de la Nación, al Contralor General de la República, al Defensor del Pueblo, al Secretario Técnico de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública Sobre Desplazamiento Forzado y a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
