JUNTAS SECCIONALES DE DEPORTE - Incorporación a los departamentos. Aprobación por el Gobierno Nacional de las actas definitivas de incorporación
Ante la pérdida de fuerza ejecutoria del decreto 1822 de 1996 – reglamentario de la ley 181 de 1995 - que imponía la obligación al Gobierno Nacional de aprobar las Actas definitivas de Incorporación a los departamentos de las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes como entes departamentales no es posible exigir tal requisito como presupuesto de validez del mismo. El plazo de cuatro años establecido en el artículo 65 de la ley 181 de 1995 se estableció con el fin de crear los entes departamentales que sustituyan las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes y su vencimiento no compromete la autonomía territorial ni las atribuciones de las asambleas para determinar la estructura de la administración departamental La liquidación de las unidades administrativas especiales del orden nacional deberá someterse a los parámetros que el señor Presidente de la República señale en ejercicio de las facultades constitucionales y legales permanentes de las cuales se encuentra investido.
NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio de 20 de enero de 2006.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE
Bogotá D. C., dieciocho (18) de agosto de dos mil cinco (2005)
Radicación número: 1671
Actor: MINISTRO DE CULTURA
Referencia: Juntas Administradoras Seccionales de Deporte. Incorporación a los departamentos. Aprobación por el Gobierno Nacional de las actas definitivas de incorporación.
La señora Ministra de Cultura, formula a la Sala los siguientes interrogantes:
"1. Habiéndose cumplido el proceso de incorporación de las Juntas Seccionales de Deportes a los Entes Departamentales y ante la imposibilidad de dar aplicación al artículo 9 del Decreto 1822 de 1996, es posible que el Gobierno Nacional apruebe las Actas Definitivas de Incorporación de las Juntas Seccionales de Deportes aunque el plazo inicialmente establecido se encuentre vencido?
2. En caso de ser posible dicha aprobación cual sería el mecanismo para ello, toda vez que la norma no hace referencia a la forma en que debe efectuarse tal aprobación, mediante que tipo de Acto Administrativo?
3. Se requiere acaso la expedición de un Decreto que así lo determine?"
Luego de hacer referencia a las leyes 49 de 1983, 181 de 1995 y a los artículos 8º y 9º del decreto 1822 de 1996, señala que la ley 181 tuvo como propósito, en desarrollo del principio de descentralización administrativa, ordenar dentro del término de cuatro años, la creación de Institutos Departamentales, Distritales y Municipales de Deporte, que reemplazaran las Juntas Seccionales creadas por la ley 49, lo que "(...) se realizó inclusive, en algunos casos, con diferencia de días para cumplir con la fecha límite", haciéndose imposible adelantar el proceso mismo de incorporación, por la gran cantidad de requisitos que debían cumplirse.
Como primer paso se suscribieron a partir de 1999 "Convenios de Compromiso"; en octubre de ese año se expidieron por el Gobierno Nacional los decretos de supresión de plantas de personal de las Juntas "(...) y sólo con posterioridad a ello se inició la suscripción de actas parciales de entrega que hacen parte de la incorporación misma de las Juntas a los Entes deportivos Departamentales".
Desde el momento de su creación por ordenanzas, los entes departamentales iniciaron labores, "es decir, su funcionamiento no quedó supeditado a la incorporación de la Junta". La ley 181 estableció el plazo máximo para determinar el ente responsable del deporte, mas no aquél en el que se debería suscribir el acta de incorporación definitiva; el decreto reglamentario 1822 de 1996 tomó como fecha para tales efectos el 18 de enero de 1999, la que no fue posible cumplir, "(...) ya que no se tuvo en cuenta que algunos procedimientos dependían de la administración central del Estado, como era la supresión de las plantas de personal, lo cual como ya se manifestó se realizó en la mayoría de los casos 9 meses después de vencido el término establecido (...)".
Es necesario tener en cuenta, en algunos casos, situaciones que no fueron previstas dentro del proceso de incorporación, como son los procesos judiciales relacionados con la desvinculación de servidores de las Juntas, que imposibilitan la suscripción de actas definitivas, las cuales requieren reflejar estados financieros en cero; es preciso establecer contablemente el pasivo contingente de posibles fallos negativos y eventualmente responder por ellos. Advierte que hay procesos de incorporación de Juntas, en donde las respectivas actas se suscribieron después del 18 de enero de 1999.
De otro lado, Coldeportes Nacional en ninguno de los casos dio aplicación a lo establecido en el artículo 9º del decreto reglamentario 1822 de 1996, "es decir, suplir las Juntas en la facultad de administrar los recursos destinados a los entes departamentales porque al ser creados ellos tomaron esta función."
Refiriéndose al caso de las Juntas que ya firmaron acta definitiva de liquidación, señala que el proceso de incorporación a los entes deportivos departamentales ya concluyó, sin estar aquéllas cumpliendo ninguna función pública y encontrándose en estado de inoperatividad absoluta; "(...) a pesar de no estar cumpliendo ninguna función administrativa, estarían conminadas a cumplir ciertas obligaciones de carácter legal por el solo hecho de existir, como por ejemplo remitir estados financieros y contables a la Contaduría General de la Nación, ser objeto de visitas de la Contraloría General de la República a efectos de ejercer el control fiscal que le compete, entre otras, sin ninguna razón que lo justifique, malgastando recursos públicos de manera ineficiente en abierta contravención de los mandatos del artículo 209 de la Carta Política."
Anota que hasta la fecha no se ha efectuado la aprobación de las actas de incorporación por parte del Gobierno Nacional, debido al vencimiento del plazo inicialmente previsto para tal fin. Finalmente indica que con la expedición del decreto 1746 de 2003 Coldeportes pasó a ser un establecimiento público adscrito al Ministerio de Cultura.
LA SALA CONSIDERA
1. Antecedentes
a) La ley 49 de 1983 constituyó Juntas Administradoras Seccionales en cada uno de los Departamentos, en el Distrito Especial – hoy Capital - de Bogotá y en las entonces Intendencias y Comisarías, como unidades administrativas especiales del orden nacional, dotándolas de personería jurídica y patrimonio propio - subordinadas a los planes y controles del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte -, con el objeto de manejar e invertir los recursos asignados, para cumplir las funciones principales de ejecutar planes y programas, fomentar, impulsar y coordinar la educación física, los deportes y la recreación, proyectar y realizar la construcción de instalaciones deportivas y administrar deportiva y económicamente los centros y escenarios de deportes – arts. 1 a 5 -.
b) El artículo 65 de la ley 181 de 1995 ordenó que "Las actuales Juntas Administradoras Seccionales de Deporte, creadas por la Ley 49 de 1983, se incorporarán al respectivo departamento, como entes departamentales para el deporte, la recreación, la educación extraescolar y el aprovechamiento del tiempo libre en conformidad con las ordenanzas que para tal fin expidan las Asambleas Departamentales (…)..
c) Como se advierte, el legislador fortaleció la descentralización y al efecto ordenó incorporar a los entes departamentales la gestión de la funciones atribuida a las Juntas Administradoras Seccionales y Municipales de Deporte y, en orden a cumplir tal cometido, otorgó un plazo máximo de cuatro años para que las Asambleas crearan los respectivos entes departamentales, lo cual, según el texto de la Consulta, fue acatado.
d) El artículo 65 de la ley 181 fue declarado parcialmente inexequible en cuanto facultó al Gobierno Nacional para reglamentar los requisitos del proceso de incorporación y sustitución de las juntas.
e) El decreto 1822 de 1996
en su artículo 8º - reglamentario de la ley 181 - regulaba lo relativo a las "Actas de Incorporación" y al efecto disponía:.
"Decretada la creación del ente deportivo departamental correspondiente se suscribirá un acta por el gobernador respectivo, el director de Coldeportes, el director de la Junta Seccional que se incorpora y el director, presidente o gerente del ente deportivo departamental, en la cual se relacionan los expedientes, contratos, personal de las juntas que se vincula al nueve ente, obligaciones de los suscribientes, bienes que son objeto de traspaso y demás asuntos que se transfieren.
La suscripción del acta de incorporación no se podrá efectuar, hasta tanto se acredite el cumplimiento de lo acordado en el convenio de compromisos a que se refiere el artículo 7º.
Coldeportes verificará el cumplimiento de lo aquí dispuesto."
2. El caso concreto
Los procesos de incorporación de las Juntas Seccionales han cumplido diversas etapas y en la actualidad el problema común se concreta a dilucidar, de una parte, si es necesaria la aprobación de las actas definitivas que formalicen el proceso de incorporación a los departamentos de los entes de deporte y, de otra, el procedimiento para liquidar las unidades administrativas especiales con personería jurídica que venían cumpliendo funciones en el orden nacional, trámite que en los términos del decreto reglamentario de la ley 181 de 1995 – decreto 1822 de 1996, se producía automáticamente con la aprobación que el Gobierno Nacional hiciera de las actas aludidas.
En efecto, el parágrafo del artículo 65 de la ley 181 de 1995 señaló:
Parágrafo. Dentro de un plazo máximo de cuatro (4) años, los Departamentos determinarán el ente responsable del deporte que incorporará y sustituirá a las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes, previa calificación del Ministerio de Educación Nacional con la asesoría de Coldeportes sobre el cumplimiento de los requisitos que por reglamento establezca el Gobierno Nacional para ese efecto. No podrá existir más de un ente deportivo departamental por cada entidad territorial." (Resalta la Sala)
La facultad reglamentaria otorgada al Gobierno Nacional y contenida en la parte subrayada, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-625 del 21 de noviembre de 1996, al considerar que era violatorio de la autonomía contemplada en el artículo 300 ibídem a favor de las Asambleas Departamentales. Dijo la Corte:
"(...) a juicio de la Corporación se desconocen abiertamente por parte de la norma materia de examen constitucional, las atribuciones conferidas por la Carta Política a las asambleas departamentales, en lo concerniente a la regulación del deporte, en los términos que determine la ley, pues se deja en manos del Ministerio de Educación Nacional lo relativo a la calificación del cumplimiento de los requisitos que pueda establecer el Gobierno Nacional para este efecto, y se le asigna además al Ejecutivo la posibilidad de reglamentar lo relacionado con el funcionamiento de las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes, con lo cual se desconoce la autonomía administrativa de éstas, y la función misma de las asambleas departamentales en dicha materia de que trata el numeral 7 del artículo 300 de la Constitución Política en consonancia con el numeral 10 del artículo ibídem."
A su vez el decreto 1822 de 1996, por el cual se reglamentó el procedimiento y demás formalidades para la incorporación de las juntas administradoras seccionales de deportes a los entes deportivos departamentales" disponía:
"El acta de incorporación deberá ser aprobada por el gobierno nacional, de tal manera que en la fecha en que entre a regir la aprobación en mención, se entenderá liquidada la Junta Seccional de Deportes correspondiente y, en consecuencia, terminará su existencia jurídica.
La suscripción de las actas de incorporación deberá efectuarse a más tardar el 18 de enero de 1999 o de lo contrario se estará a lo dispuesto en el artículo 9º del presente decreto."
Al haberse declarado la inexequibilidad del aparte del artículo 65 que facultó al Gobierno para establecer los requisitos de incorporación y sustitución de las Juntas Administradoras Seccionales, uno de los cuales – contenido en el artículo 8º del decreto 1822 - le atribuía a la aprobación del acta definitiva de incorporación el efecto simultáneo de entender liquidadas tales personas jurídicas, tal consecuencia decayó según los términos del artículo 66 del C.C.A., por haber desparecido su fundamento legal.
El procedimiento ficto de liquidación, de haber sido válido, a partir de la pérdida de fuerza ejecutoria del aparte pertinente del artículo 8º del decreto 1822, dejó de producir efectos, por lo que parecería haberse producido un vacío jurídico que debió haberse llenado en su oportunidad con las normas que a la sazón regularan materias semejantes.
No obstante, en la actualidad la situación bajo estudio está sujeta a las disposiciones de la ley 489 de 1998, estatuto que rige las entidades administrativas pertenecientes a la Rama Ejecutiva del poder público en el orden nacional.
Sin embargo, tal sujeción parte de dos supuestos esenciales:
1) El plazo de cuatro años previsto en el artículo 65 de la ley 181 para determinar el ente responsable del deporte al cual se incorporarían en los departamentos las Juntas Seccionales, implicaba su creación por ordenanza.
En la ponencia para primer debate del Proyecto de ley 015 de 1994, Senado, que viniera a ser la ley 181 de 1995, se lee: "Dicha incorporación será a partir de la vigencia de la ley y en un plazo no mayor de 4 años, período dentro del cual los departamentos deberán crear el organismo territorial y responsable que asuma el deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre de acuerdo con la autonomía establecida en la constitución.
Ahora bien, el vencimiento del plazo mencionado no compromete la autonomía de las entidades territoriales ni la facultad permanente de la que están revestidas las Asambleas para proveer lo pertinente a la estructura de la administración departamenta. No obstante, la solicitud de consulta informa que los entes se crearon dentro del término legal e iniciaron sus labores, pero para perfeccionar la incorporación se considera necesario determinar un mecanismo que consolide el proceso - que en vigencia del decreto 1288 lo constituía la aprobación del acta definitiva, cumplido lo cual se entendían liquidados los entes nacionales. Valga recordar que la ley no contempla un plazo concreto para la suscripción de Actas Definitivas de Incorporación.
2) Atendiendo la preceptiva del parágrafo del artículo 65 de la ley 181 no afectada por la declaratoria de inexequibilidad, según la cual "el ente responsable del deporte incorporará y sustituirá las juntas", se produjo una especie de supresión atípica de las unidades administrativas especiales, restando sólo el trámite de su liquidación, puesto que mantienen su personería jurídica y aún persisten asuntos que deben ser definidos en cumplimiento de este proceso.
En este orden de ideas, ante el decaimiento del mecanismo reglamentario previsto en el artículo 8º del decreto 1822, la solución del problema jurídico relacionado con la liquidación mencionada es la de dar aplicación a la ley 489 de 1998, considerando que:
- Las Juntas Administradoras Seccionales de Deporte fueron constituidas como unidades administrativas especiales del orden nacional, dotadas de personería jurídica por la ley 49 de 1983.
- Tales entidades hacen parte de la Rama Ejecutiva en la estructura administrativa nacional, sector descentralizado. Dispone el artículo 38 de la ley 489 de 1998:
"Articulo 38. Integración de la rama ejecutiva del poder publico en el orden nacional. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades (…) 2. Del Sector descentralizado por servicios: (...) c) (..) las unidades administrativas especiales con personería jurídica".
- El artículo 52 de la ley 489 de 1998, determina:
"Artículo 52. De la supresion, disolucion y liquidacion de entidades u organismos administrativos nacionales. El Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la presente ley cuando: (...)
2. Los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros organismos nacionales o a las entidades del orden territorial (...)
Parágrafo 1o. El acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos."
Ahora, como la consulta inquiere sobre la posibilidad de la aprobación por el Gobierno Nacional de las Actas de Incorporación y el mecanismo para ello, la Sala dirá que tal exigencia no existe ni es determinante de la validez del proceso de incorporación, pues no hay norma legal que a ello obligue. Debe precisarse sí que la liquidación de las juntas administradoras seccionales de deportes debe someterse, en lo que fuere pertinente y necesario, a las exigencias previstas en el artículo 52 de la ley 489 de 1989, el decreto 254 de 2000 y al decreto del Presidente de la República que sobre el particular se expida en desarrollo de estos mandatos legales – en especial el del artículo 52, en concordancia con las facultades del art. 189.15 de la Carta -, el cual, entre otros asuntos podrá proveer lo relativo al pasivo contingente derivado de posibles fallos laborales por desvinculación de trabajadores y todo lo relacionado con la liquidación de los entes nacionales, a manera de reglamento de la misma.
LA SALA RESPONDE
1º, 2º y 3º Ante la pérdida de fuerza ejecutoria del decreto 1822 de 1996 – reglamentario de la ley 181 de 1995 - que imponía la obligación al Gobierno Nacional de aprobar las Actas definitivas de Incorporación a los departamentos de las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes como entes departamentales no es posible exigir tal requisito como presupuesto de validez del mismo. El plazo de cuatro años establecido en el artículo 65 de la ley 181 de 1995 se estableció con el fin de crear los entes departamentales que sustituyan las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes y su vencimiento no compromete la autonomía territorial ni las atribuciones de las asambleas para determinar la estructura de la administración departamental La liquidación de las unidades administrativas especiales del orden nacional deberá someterse a los parámetros que el señor Presidente de la República señale en ejercicio de las facultades constitucionales y legales permanentes de las cuales se encuentra investido.
Transcríbase a la señora Ministra de la Cultura. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.
GUSTAVO APONTE SANTOS LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO
Presidente de la Sala
ENRIQUE JOSE ARBOLEDA PERDOMO FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE
ELIZABETH CASTRO REYES
Secretaria
