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Ref.: ACU-776
Actor: María Yolanda Dueñas Roa y otros
ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia para el cumplimiento de normas que establezcan gastos
En consecuencia, como las normas legales cuyo cumplimiento se persigue, esto es, los artículos 17 y 19 de la Ley 65 de 1993, implican la suscripción de un convenio y la adquisición de compromisos de gasto por parte de las autoridades administrativas correspondientes, la acción de cumplimiento es improcedente en virtud del precitado parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, por lo cual debe procederse a confirmar la providencia de primera instancia.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Santa Fe de Bogotá, D.C., veinticuatro de junio de mil novecientos noventa y nueve
Consejero Ponente : LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Radicación número : ACU - 776
Actor: María Yolanda Dueñas Roa y otros
Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por los accionantes contra el fallo de 16 de marzo de 1999, mediante el cual la Sala de Decisión número 1 del Tribunal Administrativo de Boyacá, denegó por improcedente la acción de cumplimiento interpuesta.
I.- ANTECEDENTES
Los ciudadanos María Yolanda Dueñas Roa, Armando Briceño, Luis Antonio Gracia Castañeda, Laura Milena Niño Galindo, William Rojas Castro, Segundo Amadeo Barón Guerra, Miguel Angel Ruiz Vera, Dagoberto Riascos Caicedo y Alexander Mayorga Melo, en su condición de funcionarios de la Cárcel del Circuito de Miraflores (Boyacá), por conducto de apoderado, interpusieron acción de cumplimiento, de conformidad con el artículo 87 de la Constitución Política y la Ley 393 de 1997, contra el Alcalde de ese Municipio, con el fin de que se le ordene dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 17 y 19 de la Ley 65 de 1993, "... en el sentido de que se proceda a suscribir con el INPEC el respectivo convenio para el recibo de presos por contravenciones policivas y proceda a girar los recursos señalados en las mencionadas normas como contraprestación".
Fundamentan la acción, en síntesis, en los siguientes hechos (fls. 15 a 17):
1.- El "Régimen del Sistema Nacional Penitenciario", contenido en la Ley 65 de 1993, en su artículo 17 estableció, entre otras cosas, que el sostenimiento y vigilancia de las cárceles para los presos detenidos preventivamente y condenados por contravenciones que impliquen privación de libertad, por orden de autoridad policiva, corresponderá a los departamentos, municipios, áreas metropolitanas y al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá; que en los presupuestos municipales y departamentales se incluirán las partidas necesarias para los gastos de sus cárceles, como pago de empleados, raciones de presos, vigilancia de los mismos, gastos de remisiones y viáticos, materiales y suministros, compra de equipos y demás servicios y que, además, los gobernadores y alcaldes se abstendrán de aprobar o sancionar los presupuestos que no llenen tales requisitos.
2.- Asimismo, el artículo 19 ibídem abre la posibilidad de que se celebren convenios entre los departamentos o municipios que carezcan de cárceles y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, con el fin de recibir sus presos, siempre y cuando dichas entidades territoriales efectúen el pago de los siguientes servicios o remuneraciones:
"a) Fijación de sobresueldos a los empleados del respectivo establecimiento de reclusión (Decreto 446 de 1994, 17);
"b) Dotación de los elementos y recursos necesarios para los internos incorporados a las cárceles nacionales (67);
"c) Provisión de alimentación en una cuantía no menor de la señalada por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario para sus internos (68).
"d) Reparación, adaptación y mantenimiento de los edificios y de sus servicios, si son de propiedad de los departamentos o municipios".
3.- Sostienen que la Cárcel del Circuito de Miraflores ha venido recibiendo los detenidos por contravenciones especiales, particularmente a los infractores de la Ley 228 de 1996, en un promedio de 10 a 15 por mes, por lo cual ese establecimiento ha tenido que cubrir con dineros pertenecientes a su propio presupuesto los gastos inherentes a la reclusión de dicho tipo de infractores, sin contar para ello con el apoyo de la Alcaldía Municipal, a la cual se han dirigido sin obtener repuesta alguna.
4.- Igualmente manifiestan que el señor Procurador General de la Nación, en circular núm. 10 de 5 de marzo de 1998, dirigida a los diputados, gobernadores, concejales y alcaldes del país, les recordó la obligación de incluir dentro del presupuesto los rubros correspondientes a los gastos que ya se han mencionado, sin que el Alcalde de Miraflores haya atendido tales directrices.
II.- LA PROVIDENCIA IMPUGNADA
El tribunal de origen rechazó por improcedente la acción de cumplimiento instaurada, con fundamento en el argumento de que en virtud de la prohibición expresa que consagra la Ley 393 de 1997 en el parágrafo de su artículo 9º, este tipo de acción no es procedente para obtener el cumplimiento de actos administrativos o normas con fuerza material de ley que establezcan gastos.
III.- LOS FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION
En escrito visible a folio 55, el apoderado judicial de los accionantes manifiesta que apela el fallo, sin exponer motivos diferentes a los presentados inicialmente en el libelo contentivo de la demanda.
IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
Estudiada la impugnación y cotejado su contenido con la demanda, el acervo probatorio y el fallo de primera instancia, como lo ordena el artículo 27 de la Ley 393 de 1997, la Sala considera lo siguiente:
De conformidad con el artículo 87 de la Constitución Política, "toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". A su vez, en desarrollo de esta norma constitucional, el artículo 1º de la Ley 393 de 1997 reiteró que "toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos".
No obstante lo anterior, el parágrafo del artículo 9º de la citada Ley 393 de 1997 expresamente estableció que "la acción regulada en la presente ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos", disposición que fue declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-157/98 de 29 de abril de 1998, en la cual se expresó:
"Las órdenes de gasto contenidas en las leyes, por sí mismas, no generan constitucionalmente a cargo del Congreso o de la administración correlativos deberes de gasto. No puede, en consecuencia, extenderse a este componente de las normas legales, la acción de cumplimiento. La aprobación legislativa de un gasto es condición necesaria, pero no suficiente para llevarlo a cabo. En efecto, según el artículo 345 de la C.P., no puede hacerse erogación alguna con cargo al Tesoro que no se halle incluida en la ley de presupuesto. Igualmente, corresponde al Gobierno decidir libremente qué gastos ordenados por las leyes se incluyen en el respectivo proyecto de presupuesto (artículo 346 C.P.).
"Finalmente, las partidas incorporadas en la ley anual de presupuesto, no corresponden a gastos que <<inevitablemente>> deban efectuarse por la administración, puesto que se [sic] carácter es el de constituir <<autorizaciones máximas de gasto>>. El artículo 347 de la Carta Política, en punto a las apropiaciones del presupuesto precisa que en ellas se contiene <<la totalidad de gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva >>. De ninguna manera se deriva de la Constitución el deber o la obligación de gastar, aun respecto de las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso.
"En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez para que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla se ejecute, quebranta el sistema presupuestal diseñado por el Constituyente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan. La acción de cumplimiento tiene un campo propio en el que ampliamente puede desplegar su virtualidad. La eficacia del novedoso mecanismo debe garantizarse y promoverse por la ley. Sin embargo, ello no puede perseguirse a costa de alterar las restantes instituciones y mecanismos constitucionales. Por lo demás, resulta insólita la pretensión que se expresa con la fórmula según la cual <<todo gasto ordenado por las normas legales habrá de ejecutarse>>, que pretende erigir un sistema presupuestal inflexible, apto para servir de escarmiento al abuso o ligereza de la democracia que ordena gastos que a la postre no se realizan. Los recursos del erario provienen de los impuestos de los ciudadanos. De su manejo desordenado y descuidado no puede surgir la receta para curar el mal que con razón se censura".
En consecuencia, como las normas legales cuyo cumplimiento se persigue, esto es, los artículos 17 y 19 de la Ley 65 de 1993, implican la suscripción de un convenio y la adquisición de compromisos de gasto por parte de las autoridades administrativas correspondientes, la acción de cumplimiento es improcedente en virtud del precitado parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, por lo cual debe procederse a confirmar la providencia de primera instancia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
F A L L A:
Primero.- CONFIRMASE el fallo de 16 de marzo de 1999, proferido por la Sala de Decisión número 1 del Tribunal Administrativo de Boyacá.
Segundo.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veinticuatro de junio de mil novecientos noventa y nueve.
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
Presidente
LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA
