REELECCIÓN DE PERSONERO - Alcance de la prohibición. Temporalidad / PERSONERO - Prohibición de la reelección. Alcance. Temporalidad / INHABILIDAD DE PERSONERO - Desempeño como personero en periodo anterior / NULIDAD ELECCIÓN DE PERSONERO - Improcedencia. Alcance de la prohibición de reelección
Se desprende de la parte resolutiva de la sentencia de la Corte Constitucional, que la expresión "en ningún caso habrá reelección de los personeros", desapareció del mundo jurídico por ser totalmente contraria a la Constitución Política de Colombia. Eso quiere decir, como indica el fallo, que, mientras el legislador no expida una ley que prohíba la reelección de los personeros, por el tiempo que considere necesario, la restricción no existe. En otros términos, en la actualidad la reelección de los personeros puede ser ilimitada en el tiempo. A estas reflexiones se oponen otras, también respetables, que se han venido conociendo en el decurso del proceso y que la Sala considerará en seguida. Se replica que, a pesar de ser inconstitucional la reelección, subsumida está en las disposiciones que consagran las inhabilidades del año y los seis meses precedentes a la elección de los personeros, como se dijo antes. Sin embargo, entendido que la reelección, tanto en la Constitución, como en la ley, es tema regulado en forma separada de las demás prohibiciones, así los casos de los gobernadores, de los alcaldes, y de los contralores departamentales, municipales y distritales y lo era en el de los Personeros, según la frase declarada inexequible que reposaba en el artículo 172 de la ley 136/94 sobre faltas absolutas de los mismos, y, habida cuenta, también, de los efectos erga omnes de la parte resolutiva del fallo de la Corte Constitucional, no tiene la Sala la más mínima duda acerca de dos situaciones. La primera hace referencia al carácter especialísimo de las restricciones a la reelección y la segunda .a que desapareció para el personero, sin condición alguna, del ordenamiento jurídico. Por consiguiente, sostener el criterio de que la erradicación total e incondicional de la prohibición de reelegir personeros, no constituye un vacío, pues lo llenan de inmediato las disposiciones generales aplicables por el ejercicio de cualquier clase de empleo público, conduce a olvidar que de tales casos está excluido el del personero, por ser de rango muy especial la reelección, según se vió; y, por otra parte, tal criterio entrañaría en el fondo, desconocimiento del artículo 243 de la Carta que no admite revivir el contenido material de una disposición declarada inexequible. Conforme con lo anterior, se revocará la decisión objeto del recurso de apelación para, en su lugar, denegar las súplicas de la demanda.
NOTA DE RELATORÍA: Con salvamento de voto de los Dres. Mirem de la Lombana de Magyaroff y Mario Alario Méndez; aclaración de voto del Dr. Luis EDUARDO JARAMILLO MEJÍA
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: ROBERTO MEDINA LÓPEZ
Santa fe de Bogotá D.C., Octubre veintidós (22) de mil novecientos noventa y ocho (1.998).
Radicación número: 2017
Actor: HÉCTOR FERNANDO SALAZAR
Demandado: PERSONERO DE CHINCHINÁ
Se decide sobre el recurso de apelación interpuesto por el demandado :contra la sentencia del. veinte de mayo, proferida por el Tribunal administrativo de Caldas.
ANTECEDENTES
Hechos de la demanda.
El ciudadano Hedor Fernando Solazar, el pasado cuatro de febrero demandó la nulidad de la parte pertinente del Acta 004 y de la resolución 003, ambas del 9 de enero del presente año, mediante las cuales el Concejo Municipal de Chinchiná eligió Personero, para el período 1998-2001, al señor Jaime Corrales Giraldo, y ordenó enviarle la respectiva notificación.
Dentro de los hechos reseñados en la demanda, se destaca que Jaime Corrales Giraldo había sido elegido y posesionado del cargo de Personero Municipal de Chinchiná, para el período comprendido entre el de marzo de 1995 y el 28 de febrero de 1998, de manera que con su elección del nueve de enero del presente año, se produjo realmente una reelección.
Se viene apoyando el demandante en los artículos 123 de la Carta, 227 y 228 del C.C.A. y 174 literales a) y b) de la ley 136 de 1994, que analiza con consideraciones tales como las de que los concejales son servidores públicos, con funciones limitadas por la Constitución, la ley y los reglamentos; que quienes hayan desempeñado cargo o empleo público en la administración, central o descentralizada, dentro del añio anterior a la elección o hayan ejercido jurisdicción o autoridad civil, política o militar o cargos de dirección administrativa en el respectivo distrito o municipio, dentro de los seis meses precedentes a la elección, se hallan inhabilitados para ser personeros; que, como esa era la situación de Jaime Corrales, era inelegible para el cargo que es público y representativo de autoridad civil.
El presupuesto del municipio está certificado y supera los límites mínimos para que el proceso pueda ser revisado en segunda instancia.
Trámite de primera instancia
LA demanda fue aceptada el dieciséis de febrero y notificada personalmente al demandado y al Presidente del Concejo de Chinchiná, quienes, por conducto de la misma apoderada, han venido actuando en el proceso.
Tanto en la respuesta a la demanda como en el alegato de conclusión, ha sostenido que al declarar la Corte Constitucional, inexequible la se "en ningún caso habrá reelección de personeros" que formaba parte del inciso primero del artículo 172 de la ley 136 de 1994, la habilidad recurrida desapareció del elenco de restricciones concebido para los personeros municipales o distritales.
En la primera instancia, la delegada del Ministerio Público, después de recordar las funciones de los personeros, señaladas en el decreto 1333 de 1986 Y de señalar que gozan de una vasta competencia que les facilita ejercer algún liderazgo, concluye que están investidos de autoridad civil y administrativa dentro del municipio. Entiende que la sentencia de la Corte Constitucional, no afecta el caso sub júdice, pues "otros artículos" consagran la misma inhabilidad.
La sentencia impugnada.
El 20 de mayo del presente año, el Tribunal Administrativo del, Caldas declaró nulas la elección demandada y la comunicación quede ella se hizo al acusado.
En la sentencia se parte del presupuesto, que es indiscutible, de que los hechos están demostrados con pruebas fehacientes, como son las copias de los documentos públicos articulados con la demanda, los cuales informan de la elección, su comunicación y la continuación en el cargo de Personero del municipio de Chinchiná, por parte de Jaime Corrales Giralda, pues lo venía ejerciendo desde el año 1995.
Después entra la sentencia a comentar las de la Corte Constitucional, que son la C-267/95, expediente O 760, del 22 de junio de 1995, y la C-617/97 que estudia el tema en forma tangencial y que se dicta sobre otras disposiciones, para terminar con dos consideraciones que son las causa principal de la decisión. Son las siguientes y se transcriben conforme al escrito original:
A)."El texto trascrito plasma claramente el pensamiento de la H. Corte Constitucional, en el sentido que la reelección sí es viable, pero no en forma inmediata, es decir que quien viene ejerciendo el cargo de personero municipal pueda ser reelegido para continuar en el cargo para el período subsiguiente".
B). "Lo anterior hace concluir en forma necesaria, que la reelección de personeros es viable, siempre que se cumpla con el requisito consagrado por el artículo 174 literal b) de la ley 136 de 1994, es decir que dentro del año anterior a la elección, no haya ejercido cargo público alguno dentro de la administración central o descentralizada del municipio".
La apelación.
El demandado ha presentado en esta instancia, extenso memorial que copia en gran parte la precitado sentencia C-267/95 de la Corte Constitucional, y, además, hace referencia y transcribe en ese orden, apartes de los fallos de esta Sala, del 7 de mayo del presente año, expediente 1770, Y del 18 de abril de 1997, expediente 1654, que en breves términos consideran que los personeros municipales, por ser representantes del Ministerio Público, no pertenecen a entidad administrativa centralizada o descentralizada y no se les puede aplicar la restricción impuesta a los alcaldes sobre ejercicio de cargos públicos con anexa autoridad civil, pues, en el primer caso es atípica la acción y para el segundo hay norma especial aplicable a los personeros.
Finalmente, sugiere estudiar "la posible causal de nulidad" consistente en que la demanda no se le notificó al Alcalde de Chinchiná, y eso afecta el derecho a la defensa" y la integración del litis consorcio necesario". No obstante, finaliza solicitando se revoque la totalidad de la sentencia recurrida".
Concepto del Ministerio Público.
La Procuradora Décima ante esta Corporación, dice en su concepto de fondo: . .
"Esta Delegada ha analizado nuevamente en el presente caso, las dos causales 95-3 y 174 b de la ley 136 de 1994 y no termina de entender porqué las dos causales, para el H. Consejo de Estado son idénticas. Por ello considera que la causal de nulidad invocada por el actor en éste caso debe ser declarada por violación al artículo 95-3 de la ley 136 de 1994".
y formula la "petición especial" de llevar el asunto a conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por la importancia jurídica que reviste y la trascendencia social que arroja y habida cuenta de la disparidad de criterios y las distintas posiciones jurídicas que se han presentado en torno del tema debatido en este proceso.
CONSIDERACIONES
Cuestión previa.
Es primordial despachar la inquietud del demandado sobre la posible existencia de una nulidad por falta de notificación de la demanda al Alcalde de Chinchiná. Examinados los antecedentes del proceso, se encuentra que una de las partes demandadas fue dicho funcionario y que el demandante, a continuación del auto que dispuso el traslado del expediente para alegar en primera instancia, pidió sanear la omisión (fI.59). El instructor respondió, en 'proveído del 18 de marzo del presente año, que el motivo de la acción electoral lo limitaba a la aplicación de los artículos 207 y 233 del C.C.A., como en efecto ocurrió, de tal manera que la sugerida nulidad, además de inconsulta, .es inoportuna.
Cuestión de fondo.
Se demanda en este proceso, la nulidad de la elección del actual Personero Municipal de Chinchiná, período 1998-2001, hecha por el Concejo, en la sesión del nueve de enero del presente año y registrada en el Acta 003 del mismo día, con fundamento en que se desconoció la Ley 136 de 1994, en lo siguiente:
"Artículo 174.- INHABILIDADES. No podrá ser elegido personero, quien:
a).- Esté incurso en las causales de inhabilidad establecidas para el alcalde municipal, en lo que le sea aplicable;
b).- Haya ocupado durante el año anterior, cargo o empleo público en la administración central o descentralizada del distrito o municipio;".
"Artículo 95. INHABILIDADES. No podrá ser elegido ni designado alcalde quien:
3.- Haya ejercido jurisdicción o autoridad civil, política o militar o cargos de dirección administrativa en el respectivo municipio, dentro de los seis meses anteriores a la elección".
Alrededor del tema, es la reflexión de la representante del Ministerio Público, se han presentado desacuerdos en el seno de la Sala, como que para unos, convencidos de la especialidad, la inhabilidad del alcalde no es aplicable al personero, en tanto que para otros la acumulación de las dos inhabilidades es admisible.
Empero, la solución que reclama este caso tiene fundamentos jurídicos distintos, como pasa a explicarlo la Sala, y, por consiguiente, no es esta la oportunidad para entrar a despejar los interrogantes que precisa la representante de la sociedad.
En efecto: No se duda. de que subsisten estas dos causales de inhabilidad para los personeros, o una, según el punto de vista que se tenga, pero simultáneamente se establecía, dentro del mismo cuerpo de preceptos, esto es, del código de modernización y organización de los municipios, que es la Ley 136 de 1994, en el artículo 172, inciso primero: .
"FALTA ABSOLUTA DE PERSONERO.- En casos de falta absoluta, el Concejo procederá en forma inmediata, a realizar una nueva elección, para el período restante. En ningún caso habrá reelección de personeros."
La última frase fue demandada en acción de inconstitucionalidad ante la Corte Constitucional que se sustentó según el resumen que hace el correspondiente fallo de la Corte Constitucional y que dice:
"Se desconoce el principio de igualdad ante la ley, si se impide a quien alguna vez ocupó el cargo de personero volver a postularse para el mismo, sólo por este motivo. La disposición legal no toma en cuenta la doctrina del buen servicio. A pesar de que el ciudadano haya ejercido el cargo con decoro y rectitud, se convierte en objeto de discriminación y de condena, ya que nunca más podrá aspirar a ser reelegido para dicho cargo. En su concepto, la prohibición únicamente se justifica si se circunscribe al período siguiente".
Con esa limitación temporal estuvieron de acuerdo, también, el Ministro de Gobierno quien pidió la "exequibilidad condicionada del precepto demandado, en el sentido de que la prohibición sólo se extienda para el período siguiente", y el Viceprocurador General de la Nación, quien, con apoyo en los artículos 303, 314 y 272 de la Carta, recordó que la reelección de gobernadores, alcaldes y contralores departamentales, municipales y distrito les, estaba prohibida para el período inmediato", de manera que resultaba excesiva la índole absoluta de la restricción impuesta a los personeros.
Pero, desde antes del pronunciamiento de la Corte Constitucional, como ella misma lo recuerda, el Consejo de Estado (concepto del 94.08/24. Dr. Humberto Mora Osejo), en Sala de Consulta y Servicio Civil, había expresado al Ministerio de Gobierno que dicha prohibición de reelección sólo se refiere al período inmediatamente siguiente".
Unánime resultó la interpretación del precepto y esto llevó a la Corte Constitucional a plantear de entrada la cuestión de "si en el evento de que se concluya la inconstitucionalidad. de la prohibición absoluta, se examinará si la hipótesis de entenderlo limitada al período inmediatamente siguiente, CABE DENTRO DE LA NORMA DEMANDADA Y SE AJUSTA A LA CONSTITUCION POLÍTICA". (Mayúsculas ajenas al texto)
En otros términos, la Corte Constitucional al comienzo de su decisión, sentó que adelante plantearía los motivos por los cuales llegaría a considerar, o no, la inexequibilidad parcial de la oración discutida. Este es un aviso muy importante para el lector de la sentencia, pues enseguida se procede en ella a señalar los casos de prohibición absoluta, creados en la Constitución para el Presidente y Vicepresidente, los Magistrados de las altas Corporaciones, los miembros del Consejo Nacional Electoral, el Fiscal General de la Nación y el Registrador Nacional del Estado Civil, con la consideración de las razones que llevaron al Constituyente a adoptarlos, para descender luego a la órbita de competencias de los personeros que en modo alguno "resulta parangonable o asimilable a la que realizan los servidores públicos sujetos a la prohibición constitucional de la no reelección". Previa constatación del "menor ámbito" de competencia de los personeros, la Corte Constitucional resuelve calificar el precepto demandado de "excesivo, innecesario e irrazonable".
Y lo encuentra irrazonable porque "los motivos que justifican la prohibición constitucional de la no reelección, no son predicables del personero dada la diversa naturaleza del cargo y de las funciones que se le asignan". En este punto, que es el sexto de la sentencia, la Corte acomete el examen de tres hipótesis, que denomina "criterio de moralidad", "temor de que el candidato utilice en su favor los instrumentos de poder" y "conveniencia de reservar determinados empleos públicos" a los nuevos aspirantes, para concluir que ninguna de tales hipótesis puede ser amenazada con la reelección del personero. Aquí es donde se distrae el lector que es el caso del a-quo que otorga a la decisión, en este punto, un alcance que no tiene, pues la Corte Constitucional discurre sobre la segunda hipótesis que podría justificar la prohibición si fuera temporal pero jamás con ese carácter absoluto. Pero esto no pasa de ser un "pensamiento" como dice la sentencia apelada.
Hasta este aparte del fallo se ignora la posición definitiva de la Corte, que viene a concretarse en el punto séptimo de las motivaciones, donde contesta el problema planteado al comienzo sobre la exequibilidad total o parcial de la norma censurada. Entonces dice:
"La Corte Constitucional ha dictado fallos de exequibilidad condicionada, cuando al menos una de las interpretaciones de la ley sometida a su control, se ajusta a la Constitución Política. La disposición legal examinada consagra una prohibición absoluta para la reelección de personeros. La proposición prohibitiva que contiene el precepto. es inequívoca y no admite más de una interpretación. No es posible ante tan perentorio y absoluto mandato inferir que en él se incluye, entre otras, la hipótesis de la no reelección del personero para el período siguiente, de suerte que la Corte pueda en su fallo declarar la exequibilidad de la norma bajo este entendido. A juicio de esta Corporación, la ley establece una prohibición absoluta para la reelección de personero y como tal será declarada inexequible. Corresponderá al Legislador, con arreglo a la Constitución Política, regular la materia e introducir la indicada restricción, si así lo considera pertinente" .
Por consiguiente, se desprende de la parte resolutiva de la sentencia de la Corte Constitucional, que la expresión "en ningún caso habrá reelección de los personeros", desapareció del mundo jurídico por ser totalmente contraria a la Constitución Política de Colombia. Eso quiere decir, como indica el fallo, que, mientras el legislador no expida una ley que prohíba la reelección de los personeros, por el tiempo que considere necesario, la restricción no existe. En otros términos, en la actualidad la reelección de los personeros puede ser ilimitada en el tiempo.
A estas reflexiones se oponen otras, también respetables, que se han venido conociendo en el decurso del proceso y que la Sala considerará en seguida. Se replica que, a pesar de ser inconstitucional la reelección, subsumida está en las disposiciones que consagran las inhabilidades del año y los seis meses precedentes a la elección de los personeros, como se dijo antes.
Sin embargo, entendido que la reelección, tanto en la Constitución,' como en la ley, es tema regulado en forma separada de las demás prohibiciones, así los casos de los gobernadores, de los alcaldes, y de los contralores departamentales, municipales y distritales (artículos 272, 303 Y 314 de la Carta) y lo era en el de los Personeros, según la frase declarada inexequible que reposaba en el artículo 172 de la ley 136/94 sobre faltas absolutas de los mismos, y, habida cuenta, también, de los efectos erga omnes de la parte resolutiva del fallo de la Corte Constitucional (artículo 48 de la ley 270/95), no tiene la Sala la más mínima duda acerca de dos situaciones. La primera hace referencia al carácter especialísimo de las restricciones a la reelección y la segunda .a que desapareció para el personero, sin condición alguna, del ordenamiento jurídico.
Por consiguiente, sostener el criterio de que la erradicación total e incondicional de la prohibición de reelegir personeros, no constituye un vacío, pues lo llenan de inmediato las disposiciones generales aplicables por el ejercicio de cualquier clase de empleo público, conduce a olvidar que de tales casos está excluido el del personero, por ser de rango muy especial la reelección, según se vió; y, por otra parte, tal criterio entrañaría en el fondo, desconocimiento del artículo 243 de la Carta que no admite revivir el contenido material de una disposición declarada inexequible.
Conforme con lo anterior, se revocará la decisión objeto del recurso de apelación para, en su lugar, denegar las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
1.- Revócase la sentencia del veinte (20) de mayo del año en curso, mediante la cual el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Caldas declaró la nulidad de la elección del señor Jaime Corrales Giralda como personero municipal, contenida en el acta No.OO4 de enero 9 de 1.998, proferida por el Concejo Municipal de Chinchiná.
2.- En su lugar, niéganse las pretensiones de la demanda, conforme a lo antes expuesto origen.
3.- En firme el presente fallo, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
Esta providencia fue leída y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
MIREN DE LA LOMBANA DE MAGYAROFF
Presidente
Salvamento de voto
MARIO ALARIO MÉNDEZ LUIS EDUARDO JARAMILLO MEJIA
Salvamento de voto Aclaración de voto
ROBERTO MEDINA LOPEZ JOSE JOAQUIN CAMACHO PARDO
Conjuez
