CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA SUB - SECCION "B"
EXPEDIENTE No. : 16656
FECHA : 16 de marzo de 2000
CONSEJERO PONENTE : Dr. SILVIO ESCUDERO CASTRO
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA SUB - SECCION "B"
Consejero ponente: SILVIO ESCUDERO CASTRO
Santa Fe de Bogotá, D.C., marzo dieciséis (16), año dos mil (2000).
Radicación número: 16656
Actor: RAMON ENRIQUE MOSQUERA LOZANO
Demandado: INCOMEX
Referencia: AUTORIDADES NACIONALES
Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia de mayo 15 de 1997, proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., el señor RAMON ENRIQUE MOSQUERA LOZANO solicita la nulidad de las resoluciones Nos. 1041 y 1562, de junio 18 y septiembre 1o. de 1993, respectivamente, proferidas por el Director General del Instituto Colombiano de Comercio Exterior - INCOMEX. Con el primero de las actos, se destituyó al demandante como Director de la Seccional - San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Grado 8, Código 2093, inhabilitándolo para el desempeño de funciones públicas por el término de dos años; con la segunda, se confirma el anterior acto administrativo.
A título de restablecimiento del derecho, solicita su reintegro al cargo desempeñado, con el pago de los salarios, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir durante el tiempo cesante, sin solución de continuidad en la prestación del servicio y con aplicación del artículo 176 del C.C.A.
Como soporte de sus pretensiones, el actor manifiesta que ingresó al servicio de INCOMEX como Director Seccional de San Andrés Islas, Grado 8, de la Subdirección de Operaciones, Código 2093, conforme a nombramiento hecho el 20 de junio de 1992.
Su relación laboral se prolongó hasta el 20 de septiembre de 1993, fecha en la que se le notificó la resolución 1562 de septiembre 1o. de dicho año. Señala que fue objeto de acusación por la señoras Isabel Rosales de Nieto y Damalis María Espitia, según memoriales de febrero 17 y 18 de 1993, por presunta exigencia de dinero a los usuarios para aprobar licencias de importación de vehículos, destinados al servicio público en reposición. También por el incumplimiento sistemático del horario de trabajo, causando perjuicios a los usuarios y a la imagen de la oficina. Igualmente, por la inobservancia de los decretos 291 y 432 de 1992, al autorizar irregularmente la importación de vehículos para servicio público.
Afirma que fue objeto de un proceso disciplinario y que abierta la investigación con las pruebas previamente practicadas, se le corrió pliego de cargos, el que fue contestado el 27 de mayo de ese año 1993, desvirtuando las acusaciones formuladas. Relata haber solicitado las pruebas tendientes a desvirtuar y aclarar los hechos objeto de la indagación, las que le fueron caprichosamente negadas por el funcionario instructor, violándose así el derecho de defensa y el debido proceso.
Las funcionarias subalternas del acusado rindieron declaraciones juramentadas, con manifestaciones vagas e imprecisas que fueron utilizadas por el investigador de turno, de manera parcializada. Finalizado el proceso administrativo, se le sanciona con destitución e interdicción de funciones públicas por la no aplicación del decreto 436 de 1992, no promulgado ni publicado y cuyo texto nunca le fue entregado por sus subalternas, quienes eran las encargadas de recibirlo.
Alega que se encuentra demostrada la forma malintencionada con la que actuó Ana Beatriz Pérez Palacios, quien hizo las veces de Secretaria Ad hoc en las diligencias realizadas por el investigador, manejando a su antojo la indagación y confundiéndolo en cuanto a la fecha de recibo del decreto 436 de 1992.
Aduce finalmente, que fue víctima de presiones para que renunciara y que de no hacerlo, lo iban a denunciar penalmente, razón por la que no le quedó otra alternativa. Concluye que el disciplinario fue adelantado en su contra sin el más mínimo respeto por las garantías propias del proceso y con violación de los derechos fundamentales del debido proceso y defensa.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACION.
El demandante invoca en este caso, los artículos 1o., 2o, 4o, 15o, 21, 23, 25, 29, 31 y 122 de la Constitución Política; 1o, 3o, 82, 84, 85, 106, 131, 135, 136, 137, 139, 142, 143, 150, 168, 169 y 176 del C.C.A.; 130, 132-6, 137-7, 138- 8, 293, 294, 295, 296, 320 y 321 del decreto 1333 de 1986.
Agrega que el artículo 29 es una prenda de garantía constitucional para el adelantamiento de cualquier proceso, razón por la que insiste en el quebrantamiento de sus derechos fundamentales y del principio NON BIS IN IDEM, toda vez que unos mismos hechos produjeron dos sanciones, pues si bien el actor presentó renuncia obligada al cargo que desempeñaba, no queriéndolo así, y posteriormente fue destituido dentro de un juicio plagado de errores y nulidades.
Obra en los folios 35 a 46 del cuaderno principal, el escrito de contestación de la demanda hecho por INCOMEX, mediante apoderado constituido para el efecto. En él, se pronuncia sobre las pretensiones y hechos de la acción, al igual que consigna las razones de su defensa.
El apoderado de la entidad hace alusión a la carrera administrativa, como garantía laboral para el funcionario que cumpla a cabalidad con los requisitos reglamentarios para ocupar el cargo y continuar realizando sus funciones con responsabilidad y honestidad, lo que implica que los empleados se rijan por normas de carácter disciplinario preestablecidas, en caso de incumplimiento de sus labores.
Lo anterior implica que la carrera administrativa no genera una estabilidad insalvable para la administración. Por el contrario, es ella quien debe velar por su cumplimiento y por los principios que trazan las obligaciones de los empleados, advirtiendo que la autoridad nominadora sujetó sus actuaciones a la norma supralegal, sin que hubiese quebrantado las garantías del debido proceso.
El Tribunal del conocimiento mediante sentencia de mayo 15 de 1997 que obra en los folios 91 a 107 del cuaderno original, declaró la nulidad de los actos acusados y denegó las demás pretensiones.
Dijo el a quo que tiene razón el demandante, cuando manifiesta que se necesitaba interpretar la vigencia del decreto 436 y que él no estaba en capacidad de hacerlo por no ser abogado, siendo así que tal ambigüedad o duda, la tuvo también la declarante Ana Beatriz Pérez, cuando como encargada de la Dirección de la Seccional San Andrés, por renuncia del titular Ramón Enrique Mosquera Lozano, elevó consulta ante la Gobernación del Departamento sobre la situación planteada, y concretamente respecto de las solicitudes de importación para vehículos de servicio particular.
De manera que el decreto 436 no previó las situaciones de trámite y tampoco se aportó la prueba de su publicación, como sí lo hizo el decreto 216. Esta situación es precisada y aclarada por el demandante ante el investigador de INCOMEX, cuando dijo:
"Quiero explicar por qué aparecen los registros aprobados con fecha de enero 5 de 1991: por la escasez de personal en la Dirección Seccional y para distribuir mejor el trabajo, los registro presentados por ejemplo el día 3 eran recibidos en la oficina en le horario de 2:30 p.m. a 5:00 p.m. , y eran entregados aprobados en día siguiente en las horas de la mañana, entre 9:30 a.m. y 11:00 a.m. y se ponía la fecha del día anterior , esto con el objeto de poder cumplir con los informes internos que se debía enviar diariamente a Barranquilla y Bogotá. Quiero que se anexe como prueba de mi veracidad un documento de julio 31 de 1992, sobre el horario de la Oficina Regional para aclarar el por qué de la aprobación de dichos documentos".
Dijo el Tribunal que la anterior versión no fue controvertida en el proceso, lo que unido a la negativa de la demandada para decretar las pruebas solicitadas por el actor, al considerarlas inconducentes, impertinentes e inútiles, sin dar razón para ello, determina indiscutiblemente la flagrante violación al debido proceso y al derecho de defensa, razón por la que habrá de declararse la nulidad de las resoluciones acusadas, por ostensible falsa motivación y violación a los artículos 29 de la Constitución Política y 84 del C.C.A.
Concluye el a quo, señalando que no hay lugar a reintegro del demandante en la forma como lo impetra, habida cuenta de que la destitución no tuvo como consecuencia su desvinculación del cargo, pues aquélla operó como medida sancionatoria junto con la interdicción para desempeñar cargos públicos, sanción que será igualmente anulada, ya que el actor había renunciado irrevocablemente a su cargo el día 19 de febrero de 1993.
Advierte que en cuanto a la renuncia presionada, la Sala no encontró elementos de juicio para aceptar la afirmación de que dicha renuncia irrevocable tuvo ese desenlace, máxime si se tiene en cuenta que fue presentada 4 meses antes de expedirse el acto de destitución.
El demandante impugna la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, el 15 de mayo de 1997, ello en cuanto a lo desfavorable, toda vez que accedió a declarar la nulidad de los actos acusados, pero denegó el restablecimiento del derecho, razón por la que solicita la revocatoria parcial de la decisión, accediendo en su integridad a las súplicas de la demanda.
El Tribunal ha debido como consecuencia de la nulidad de los actos demandados, restablecer el derecho subjetivo del actor, máxime cuando encontró probada la falsa motivación y la violación de los derechos de defensa y debido proceso, pero inexplicablemente no ordenó el reintegro del actor, por cuanto la destitución supuestamente no tuvo como consecuencia la desvinculación del cargo que venía desempeñando.
Declarada la nulidad de los actos particulares acusados, procede el restablecimiento del derecho, esencia de la acción de nulidad consagrada en el artículo 85 del C.C.A., sin que pueda dejarse al demandante en un estado de denegación de justicia. Se trata de una acción consecuencial que lleva al actor a su status inicial, antes de que se le obligara a renunciar.
En orden a su planteamiento, el actor se apoya en lo estatuido por los artículos 85 del C.C.A. y 38 del decreto 2304 de 1989, pues con la acción se persigue indudablemente este restablecimiento que dejó de conceder el Tribunal.
Tramitada la instancia y no observándose causal de nulidad que invalide la actuación, se procede a decidir, previas las siguientes
1.- La controversia gira en torno a la legalidad de las resoluciones Nos. 1041 y 1562 de junio 18 y septiembre 1o. de 1993, respectivamente, expedidas por el Director General del Instituto Colombiano de Comercio Exterior - INCOMEX, con las cuales se destituyó al demandante en el cargo de Director de INCOMEX - Seccional San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Grado 8, Código 2093, inhabilitándolo para el desempeño de funciones públicas por el término de dos años.
2.- El primero de los actos censurados contenido en la resolución 1041 de junio 18 de 1993, se fundamenta en la ley 13 de 1984 y su decreto reglamentario No. 482 de 1985, teniendo en cuenta la investigación disciplinaria adelantada contra el demandante Ramiro Enrique Mosquera Lozano, quien en su momento ejercía como se dijo, el cargo de Director de la Seccional en San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
3.- El Tribunal declaró la nulidad de las resoluciones acusadas, al considerar que cuando se expidieron dichos actos administrativos, se hizo con ostensible falsa motivación y violación de los artículos 29 de la Constitución Política y 84 del C.C.A., dadas las irregularidades en desarrollo de la investigación disciplinaria, cometidas por el funcionario comisionado.
4.- En criterio del a quo, no se ordenó el reintegro del demandante en la forma impetrada, habida cuenta de que la destitución no tuvo como consecuencia su desvinculación del cargo desempeñado, toda vez que operó como una medida sancionatoria junto con la interdicción para desempeñar cargos públicos.
5.- El actor había renunciado irrevocablemente a su cargo el 19 de febrero de 1993, sin que se hubiesen encontrado elementos de juicio en el proceso, para admitir una renuncia presionada, dirigida o simulada, máxime si se tiene en cuenta que ésta fue presentada 4 meses antes de la resolución de destitución.
6.- Sabido es que la acción disciplinaria es la potestad que la administración pública tiene, encomendada en este caso a la entidad demandada para llevar a cabo los procesos administrativos que le permitan establecer la responsabilidad de quienes incurren en hechos constitutivos de faltas disciplinarias.
7.- Por ello, el inculpado en indagaciones de esta naturaleza, puede conocer los informes y las pruebas del expediente, ser oído en descargos y solicitar pruebas en cuanto ellas sean conducentes para el esclarecimiento de los hechos, pudiendo estar representado por un abogado si a bien lo tiene, todo de conformidad con los principios rectores del derecho disciplinario.
8.- El proceso en sí, consta de unas etapas generales tales como la comprobación de los hechos, la formulación de cargos, la práctica de pruebas, el cierre de la investigación, el informe de evaluación, las recomendaciones posibles, la calificación de las faltas, la comisión de personal y la decisión final.
9.- Como quiera que los actos acusados contienen una sanción disciplinaria, es evidente que ella debió ser el resultado de un proceso administrativo, en armonía con la Constitución y las normas que reglamentan el régimen disciplinario, con el fin de que el empleado no quede al arbitrio y capricho de la administración, y para que el nominador tenga una limitante en su facultad discrecional, cuando de tomar decisiones se trata.
10.- De suerte que el régimen aplicable al investigado en su momento, lo era el contenido en la ley 13 de 1984 y en su decreto reglamentario 482 de 1985, estatutos que reglamentan el régimen disciplinario y su procedimiento mismo, por lo que es dado analizar si acorde con los planteamientos hechos en el escrito introductorio de demanda, el actor fue destituido de su cargo con sujeción a la ley y previa la observancia del derecho de defensa y el debido proceso.
11.- La Sala observa que de manera previa al disciplinario adelantado en este caso contra el demandante, éste presentó renuncia irrevocable al cargo de Director de la Seccional de INCOMEX en San Andrés Islas, a partir del 19 de febrero de 1993, como así se observa con el documento visto al folio 148 del cuaderno No. 3 del expediente.
12.- La renuncia irrevocable a que alude el considerando anterior, le es aceptada por el Director General del Instituto Colombiano de Comercio Exterior - INCOMEX, mediante resolución No. 0191 de febrero 19 de 1993, como así se constata en el folio 95 ibídem, acto no demandado en este caso.
13.- La Sala acoge el criterio del Tribunal respecto del proceso disciplinario adelantado contra el demandante, en cuanto que el funcionario investigador quebrantó el derecho de defensa y el debido proceso, al no haber tenido en cuenta situaciones de procedimiento necesarias para eventos como el que se debate, ni haber precisado la verdadera situación jurídica que se daba en torno a los decretos 216 de julio 2 de 1992 y 436 del mismo año, respecto de su vigencia, promulgación y efectos jurídicos sobre la materia que reglamentaban.
14.- De manera que, sin necesidad de escudriñar en el fondo de la investigación, la Sala encuentra que el comisionado para tal fin, no decretó en su momento las pruebas solicitadas por el investigado, haciendo caso omiso de ellas y de algunas de las que fueron aportadas con el escrito de descargos, menospreciando las explicaciones hechas por el encartado, las que entre cosas, no fueron controvertidas, como así se desprende del concepto evaluativo encontrado en los folios 284 a 292 del cuaderno No. 2 del expediente.
15.- Del acervo probatorio arrimado a la investigación administrativa, se colige igualmente que la administración de INCOMEX encontró dificultades para interpretar la verdadera naturaleza jurídica del decreto 436, no sólo la del Director Ramón Enrique Lozano, sino la de Ana Beatriz Pérez, en su condición de Directora encargada de la entidad, razón de ser de la consulta elevada ante la Gobernación del Archipiélago, transcrita en la sentencia recurrida.
16.- Es que el precitado decreto territorial no previó todas las situaciones de trámite contenidas en el No. 216. Tampoco se acreditó la prueba de su publicación, en orden a precisar los efectos atinentes a su vigencia y desarrollo, situación interesante que el Tribunal acogió para la decisión tomada.
17.- De suerte que, vistas las irregularidades del disciplinario adelantado y la violación de los derechos fundamentales del debido proceso y defensa que constitucionalmente le asisten al indagado, no cabe la menor duda de que la decisión tomada por el Juez de la primera instancia respecto de los actos administrativos demandados, se ajusta en un todo a derecho.
18.- Pero, como quiera que el recurrente insiste en su escrito de alzada de folios 111 a 115 del cuaderno original, en que decretada la nulidad de los actos demandados, procede consecuentemente su reintegro al cargo que desempeñaba, con el reconocimiento y pago de los salarios, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir, esta Corporación dirá que no le asiste razón al accionante.
19.- Lo anterior, porque al proferirse el primero de los actos demandados, la resolución 1041 de junio 18 de 1993, el actor no se encontraba desempeñando ya el cargo de Director del INCOMEX - Seccional San Andrés, Santa Catalina y Providencia, toda vez que el 19 de febrero de 1993 había renunciado irrevocablemente a su empleo, renuncia aceptada en la misma fecha mediante la resolución No. 0191 (fls. 95 y 148, cdno. No. 3).
20.- De suerte que, presentada la situación de renuncia, sin que se haya demandado el acto que la aceptó, no es procedente el reintegro del demandante como restablecimiento del derecho, precisamente por no encontrarse en ejercicio de las funciones que desempeñó, cuando el acto sancionatorio fue expedido por el nominador.
21.- Para la Sala es a toda luces evidente, que al darse la nulidad de los actos demandados, el restablecimiento del derecho en este caso, se determina con la nulidad de la sanción impuesta, quedando en consecuencia sin efecto jurídico alguno la resolución No. 1041 ya citada, con la consecuente notificación a las entidades que tienen que ver con el control de los antecedentes disciplinarios del actor, para que supriman de su hoja de vida el acto que le dio vida jurídica, tanto a la destitución como a la inhabilidad para ejercer cargos públicos por el término de dos (2) años.
22.- En este orden de ideas, la sentencia impugnada deberá modificarse, ordenando al Instituto Colombiano de Comercio Exterior - INCOMEX, que oficie tanto a la Procuraduría General de la Nación, como a la Dirección de INCOMEX - Seccional San Andrés, Santa Catalina y Providencia y al Departamento de Personal de la entidad demandada, suprimir de la hoja de vida de RAMON ENRIQUE MOSQUERA LOZANO, la sanción de destitución e inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos, de los que fue objeto al expedirse los actos demandados, las resoluciones Nos. 1041 y 1562 de junio 18 y septiembre 1o. de 1993, respectivamente.
Por las razones expuestas, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subseccióin "B", administrando justicia en nombre dela República y por autoridad de la ley,
1o. CONFIRMANSE los artículos 1o y 2o de la parte resolutiva del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, el quince (15) de mayo de mil novecientos noventa y siete (1997), que declaran la nulidad de los actos demandados, dentro del proceso incoado por RAMON ENRIQUE MOSQUERA LOZANO contra el Instituto Colombiano de Comercio Exterior - INCOMEX.
2o. Revócase el artículo 3o del mencionado fallo, y en su lugar se dispone:
a) A manera de restablecimiento del derecho, ordénase al Instituto Colombiano de Comercio Exterior - INCOMEX, suprimir de la hoja de vida del demandante RAMON ENRIQUE MOSQUERA LOZANO, la sanción de destitución e inhabilidad para ejerce cargos públicos por el término de dos (2) años de que fue objeto mediante los actos demandados, cuya nulidad fue decretada por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Santa Catalina y Providencia, decisión que se confirma con este fallo.
b) Ordénase igualmente a la entidad demandada, notificar la decisión adoptada mediante esta providencia en el precitado numeral 2o.- literal a), tanto a la Procuraduría General de la Nación, como a la Dirección Seccional de INCOMEX en San Andrés, Santa Catalina y Providencia, así como la Jefatura de Personal de la entidad demandada, en orden a dejar sin efecto la sanción de que fue objeto el actor, tanto en la hoja de vida como en los antecedentes disciplinarios.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. PUBLIQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE
ESTADO.
La anterior decisión la estudió y aprobó la Sala en sesión celebrada el día 16 de marzo del año 2000.
SILVIO ESCUDERO CASTRO
CARLOS A. ORJUELA GONGORA
ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO
ENEIDA WADNIPAR RAMOS
Secretaria
