CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA - SUBSECCION A
RADICACIÓN No. : 14640(637-99)
FECHA : Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de enero de
dos mil dos(2002)
CONSEJERO PONENTE : ALBERTO ARANGO MANTILLA
ACTOR : LAUREANO RODRIGUEZ ALARCON
DEMANDADO : NACION - PROCURADURIA GENERAL DE
LA NACION
TEMA : AUTORIDADES NACIONALES
Conoce la Sala de los recurso de apelación interpuestos por las partes - demandante, señor Laureano Rodríguez Alarcón, y demandada, Nación - Procuraduría General de la Nación - contra la sentencia proferida el 10 de diciembre de 1998 por el Tribunal Administrativo de Casanare.
ANTECEDENTES
En el libelo inicialmente presentado en su propio nombre y luego corregido por medio de apoderado, el señor Laureano Rodríguez Alarcón pidió, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que el Tribunal declarara la nulidad de los siguientes actos: a) Resolución No. 0017 del 04 de octubre de 1995, proferida por la PROCURADURIA DEPARTAMENTAL de Casanare, por medio de la cual se SOLICITA SANCION de DESTITUCION del cargo de Secretario de Hacienda de la antigua Intendencia Nacional de Casanare; b) Resolución No. 020 del 02 de febrero de 1996, proferida por la PROCURADURIA DELEGADA PARA LA ECONOMIA Y LA HACIENDA PUBLICA, que resuelve confirmar en todas sus partes la resolución No. 017 del 04 de octubre de 1995, y además la adicionó con sanción de INHABILIDAD de un año para desempeñar funciones públicas; c) Resolución No. 0994 del 30 de julio de 1996, por medio de la cual el Gobernador del Casanare, resuelve DESTITUIR al demandante del cargo de Secretario de Hacienda que desempeñaba por la época de los hechos investigados e imponerle sanción accesoria de inhabilidad para el desempeño de funciones públicas, por el término de un año; d) Resolución No. 01140 del 26 de agosto de 1996 por medio de la cual el señor Gobernador de Casanare resuelve aclarar la parte resolutiva de la resolución No. 00994 de fecha 30 de julio de 1996.
Como consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, solicitó su reintegro al cargo que ocupaba o a otro de igual jerarquía a partir del 17 de mayo de 1996, sin solución de continuidad; que los registros y/o anotaciones que se hayan efectuado por razón de los actos que se anulan sean cancelados; que se decrete prescrita la acción disciplinaria; que se reconozcan y paguen por perjuicios morales la suma de 1.000 gramos oro fino al precio que certifique el Banco de la República para la fecha que se efectúe su pago y materiales el valor correspondiente al salario y demás prestaciones a que tenía derecho desde la fecha del retiro del servicio como Secretario de Gobierno del Departamento de Casanare hasta la fecha en que se reintegre efectivamente; igualmente pidió el reconocimiento de intereses e indexación conforme a lo previsto en los artículos 177 y 178 del C.C.A. y el cumplimiento de la sentencia en los términos de ley.
En síntesis, relata el demandante que los cargos se formularon en forma imprecisa puesto que no se señaló la norma que contenía la falta que se le endilgaba, limitándose a citar la ley y el artículo sin determinar el numeral que correspondía, en un caso, en otro, mencionando un numeral inexistente, y, en los demás, refiriendo la ley de manera genérica; que no se atendieron las razones dadas en el escrito de descargos; que al calificar la falta se varió sustancialmente la normatividad con fundamento en la cual se le hicieron los cargos; que una vez entrada en vigencia de la ley 200 de 1995 la aplicación de la sanción correspondía al nominador, en este caso, al gobernador; que el recurso de apelación no solo fue resuelto de manera extraordinariamente rápida sino que, además, adicionó la sanción accesoria; que la Procuraduría se negó a decretar la nulidad solicitada en razón a la falta de aplicación de la ley 200 de 1995 y, no obstante, luego ofició al gobernador para que ejecutara la sanción con fundamento en la mencionada ley, lo cual dio lugar a dudas dada la posible prescripción de la acción disciplinaria, momento en el que la entidad investigadora varió su criterio y consideró que la nueva ley si era aplicable; que el gobernador ejecutó la sanción negando cualquier recurso en vía gubernativa, decisión que, posteriormente, fue supuestamente aclarada cuando, en realidad, lo que se presentó fue una revocatoria directa de un acto que había creado una situación particular y concreta sin notificación alguna; que dado el reconocimiento social y laboral del que gozaba las decisiones acusadas le causaron perjuicios morales y materiales llevándolo a solicitar, contra su voluntad, su reemplazo; que no incurrió en falta alguna dado que la orden de servicio No. 03-171 del 8 de febrero de 1991 cumplió con todas las formalidades legales y el dinero en ella ordenado surtió los trámites presupuestales previstos en el ordenamiento jurídico; que la sanción aplicada le cerró toda posibilidad laboral, no obstante su capacidad intelectual.
LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal desestimó las excepciones propuestas por los entes demandados y accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
En cuanto a la caducidad de la acción expresó que el acto mediante el cual se retiró del servicio al actor fue la resolución No. 0994 de 1996 que se comunicó el 1º de agosto de 1996 y la demanda fue presentada, en tiempo, el 12 de septiembre del mismo año; en relación con la excepción denominada "existencia de un deber legal para el señor Gobernador" consideró que ello correspondía resolverse al examinar el fondo del asunto; y respecto a la llamada "pretensionar doblemente la nulidad de los actos acusados" estimó que la corrección de la demanda solo buscó precisar los actos acusados sin que de allí pueda derivarse ineptitud de la demanda.
En cuanto al fondo del asunto sostuvo, que en disciplinario adelantado contra el intendente de Casanare se le corrió pliego de cargos, dos de éstos similares a los que se le formularon al actor y la Procuraduría Delegada para la Contratación Estatal decretó la invalidez de todo lo actuado (en el caso del Intendente), con argumentos que el tribunal consideró válidos y aplicables a este caso; que en otros cargos al inculpado se le citaron como infringidos los artículos 15 y 48, ordinales 10, 13 y 24 (sic), pero sin informarle a qué ley o decreto correspondían y, como lo ha sostenido la jurisprudencia, si el pliego de cargos está mal elaborado, el margen de defensa se reduce considerablemente; que acierta el demandante cuando dice que la Procuraduría Departamental calificó directamente como delictual una conducta sin competencia para hacerlo; que al acatar la solicitud de destitución formulada por la Procuraduría, el Gobernador de Casanare desconoció lo consagrado en el artículo 277-6 de la Constitución Nacional pues la sanción debía ser aplicada directamente por la Procuraduría General de la Nación; que hubo errores derivados del tránsito de legislación de las leyes 25 de 1974 y 13 de 1984 y sus decretos reglamentarios 3404 de 1983 y 482 de 1985, respectivamente, a la ley 200 de 1995 ya que la sanción no fue impuesta por la Procuraduría sino solicitada al gobernador; que para la fecha de la resolución destitutiva (30 de julio de 1996) la acción disciplinaria había prescrito (ley 13 de 1984, articulo 6º) pues habían transcurrido 5 años desde la ocurrencia del último hecho constitutivo de falta (junio 2 de 1991); que debía anularse la Resolución 01140 de 1996 pues al pretender aclarar la No. 994 de 30 de julio de 1996 modificó una situación particular y concreta sin el consentimiento de su titular y sin notificación alguna al mismo; que la resolución No. 017 de 1995 fue expedida con fundamento en un pliego de cargos defectuoso y pretendió achacarle al demandante conductas atribuibles a otro investigado; que en el último de los actos mencionados se ordenó el registro de la sanción y el superior al confirmar la decisión no enmendó el error; que como no se demandó el decreto 0121 de mayo 16 de 1996, por el cual el Gobernador de Casanare aceptó la renuncia del actor como Secretario del Departamento, no hay lugar a pronunciamiento alguno sobre el reintegro pedido; que no es del caso reconocer perjuicios morales ni materiales dado que no se acredita que el demandante hubiese sido nombrado en un cargo público y no se hubiere posesionado en virtud de la inhabilidad dispuesta para este efecto.
LAS APELACIONES
La apoderada judicial de la Procuraduría General de la Nación argumenta que la acción disciplinaria, adelantada bajo el marco de la ley 13 de 1984, no prescribió puesto que el último hecho constitutivo de la falta acaeció el 20 de marzo de 1991, el fallo de primera instancia se produjo el 4 de octubre de 1995 y el de segunda el 2 de febrero de 1996; que al actor se le brindaron todas las oportunidades legales de defensa, se atendieron oportunamente sus requerimientos, se le notificó debidamente el pliego de cargos y se resolvieron los recursos previstos en vía gubernativa; que en segunda instancia se siguieron los trámites legales, se analizaron las pruebas y verificó la conducta en que incurrió el ahora demandante; que la condena penal es totalmente independiente de la sanción disciplinaria; que conforme lo establece la ley el proceso disciplinario se desarrolla enteramente, ante la Procuraduría General de la Nación y que por ello sería impropio decir que las actuaciones practicadas o dejadas de practicar por quien debe ejecutar la sanción "entran a conformar el término que la ley establece para la prescripción." (fl. 460 cd.7).
Por su parte, en escrito obrante al folios 466 y siguientes ibídem, el apoderado judicial del demandante sostiene: que aún cuando no demandó el decreto 0121 de 16 de mayo de 1996, por el cual se le aceptó al renuncia del cargo de Secretario de Gobierno Departamental, ello no es óbice para negar el restablecimiento del derecho puesto que el perjuicio ya se había causado; que los perjuicios morales le fueron ocasionados por el cúmulo de circunstancias adversas a su personalidad y sentimientos; que no comparte la tesis del Tribunal en le sentido de que para probar un estado emocional y de tristeza se deba recurrir a documento médico.
Se decide previas estas
CONSIDERACIONES
El asunto se contrae a establecer si se ajustan, o no, a derecho, los actos administrativos por medio de las cuales, como resultas de un proceso disciplinario adelantado en su contra, fue sancionado con destitución del cargo de Secretario de Hacienda del Departamento de Casanare, e inhabilitado para desempeñar cargos públicos por el término de un (1) año, el demandante, señor Laureano Rodríguez Alarcón.
Esos actos son los siguientes: la Resolución 0017 (octubre 4) de 1995 del Procurador Departamental de Casanare, por medio de la cual se solicitó la sanción mencionada, la Resolución 020 (febrero 2) de 1996, del Procurador delegado para la Economía y la Hacienda Pública, confirmatoria de la anterior la cual se adiciona con la inhabilidad referida, la Resolución 00994 (julio 30) de 1996, por medio de la cual el Gobernador de Casanare dio efectivo cumplimiento a las anteriores decisiones sancionatorias; y, por último, la Resolución 01140 (agosto 26) de 1996, del mismo Gobernador, aclaratoria de la precedente.
Antes que nada es deber de la Sala advertir que en este caso la competencia en el trámite de la apelación es plena dado que el recurso se surte a pedido tanto de la parte demandada, pues el fallo de primera instancia le fue desfavorable, como de la parte demandante que apela el proveído del a-quo en aquello que le fue desfavorable, es decir, en cuanto no dispuso el restablecimiento del derecho.
En cuanto al fondo del asunto se observa lo siguiente:
Al demandante se le corrió el pliego de cargos que obra a folios 27 y siguientes del cuaderno 3 de antecedentes administrativos, resumidos, en cuatro puntos así: haber consignado en documento público una falsedad; coemitir la orden de servicio para realizar una brigada de salud condicionando el pago a la previa prestación del servicio y haber contratado de forma verbal lo que debió ser escrito; no haber denunciado un posible hecho delictuoso y haber correfrendado una orden de pago pese a que el original presentaba una adulteración evidente.
Aún cuando tanto en el libelo inicial como en la corrección de la demanda el actor abunda en razones más bien fácticas y de apreciación personal que sobre los motivos de infracción legal que le enrostra a los actos acusados, es él mismo quien se encarga de resumirlos, de modo que la Sala estudiará esos ataques en el orden citado por la demandante, así:
a) Incompetencia.- Contrario a cuanto argumenta el actor, la Procuraduría General de la Nación, en cabeza de su Rector máximo o de sus Procuradores Delegados y demás funcionarios con atribuciones concedidas al efecto, tiene competencia para adelantar investigaciones disciplinarias tendientes a determinar si un empleado público ha incurrido, o no, en la comisión de hechos que ameriten sanción. Ello está consagrado en el artículo 277, numeral 6 de la Carta Política que hablando de las funciones del Procurador y sus Delegados y agentes, dice:
"Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley."
Para la Sala no ofrece duda el hecho de que el proceso disciplinario adelantado previamente a la sanción se hizo por parte de la Procuraduría no sólo con plena competencia al efecto sino con estricto apego a las normas reguladoras de tal actividad en la época de los hechos; el inculpado rindió sus descargos, pidió pruebas que fueron practicadas y, en general, ejerció plenamente su derecho de defensa, garantizado tanto por la Constitución Nacional (art. 29) como por la ley 13 de 1984 y su decreto reglamentario 482 de 1985.
Lo anterior es suficiente para desechar el cargo.
b) Vicios de Forma.- Aún cuando no se precisa con la debida claridad, el demandante parece encontrar esos vicios de forma en que supuestamente fue juzgado bajo el imperio de la una nueva, la ley 200 de 1995 o Código Disciplinario Unico, es decir, de una ley que no existía o no regía al momento de los hechos (fls. 138 y 255 cd. 7).
En sentir de la Sala, si ello hubiera sido así no se podría hablar de un simple vicio formal, dado que se trataría nada menos que del respaldo jurídico que tiene, por principio, el procedimiento administrativo disciplinario aquí discutido, amparado por una presunción de legalidad.
Pero como el ataque no corresponde a la verdad que arrojan los autos, es imperativo desecharlo: A simple vista se observa que el procedimiento se inició, se tramitó y concluyó en vigencia de la Ley 13 de 1984 y su decreto reglamentario 482 de 1985, circunstancia que el propio demandante resalta a folio 256 cuando dice que "... en las resoluciones Nos. 0017 y 020 de la Procuraduría en primera y segunda instancia aplicaron las normas del procedimiento anterior por mandato de los arts. 9 y 186 de la ley 200 de 1995."
c) Falsa Motivación.- En este cargo el demandante parece entender que en el trámite del disciplinario no se le podía encontrar y declarar culpable dado que en la acción penal en el curso de la cual se investigó también su conducta, se concluyó que era ajeno a la comisión delictual de los hechos.
Sobre el particular le basta a la Sala, para desestimar el cargo, con reiterar que la acción penal y la disciplinaria son completamente independientes en cuanto son diversos sus principios y objetivos, tal como con acierto lo dijo la Corte Constitucional en sentencia C-244 de mayo 30 de 1996:
"... en cada uno de esos procesos se evalúa la conducta del implicado frente a unas normas de contenido y alcance propios. En el proceso disciplinario contra servidores estatales se juzga el comportamiento de éstos frente a normas administrativas de carácter ético destinados a proteger la eficiencia, la eficacia, la modalidad de la administración pública; en el proceso penal, las normas buscan preservar bienes sociales más amplios ..."
El cargo, pues, de falsa motivación, no prospera.
d) Violación de las reglas de derecho de Fondo.- No es explícito el demandante en este cargo, pero se puede inferir que los ataques contra los actos demandados consisten: a) en que en el pliego de cargos se le citó como infringido el artículo 48 de la ley 13 de 1984, artículo inexistente; y b) en que el Gobernador, al resolver la solicitud de destitución no aplicó norma preexistente sino que lo "juzgó" bajo vigencia del Código Disciplinario Unico, o ley 200 de 1995.
En cuanto a lo primero, surge evidente que un error mecánico en la cita de la norma infringida no podría generar jamás la nulidad de un proceso disciplinario, y menos aún si se tiene en cuenta que la equivocación consistió, elementalmente, en atribuirle el artículo 48 a la Ley 13 de 1984 cuando tanto el investigador como el investigado debieron advertir oportunamente que la cita se refería no a esa ley 13 sino a su decreto reglamentario 482 de 1985.
En sentir de la Sala, como se dijo, un error de esta clase, por otra parte perfectamente humano y por demás frecuente, no puede nunca conducir a la exoneración de responsabilidad en la comisión de faltas, pues ésta solo se daría si se prueba que la falta no se cometió, no que se ha enmarcado en un número de precedencia legal distinto del que en realidad la contiene.
Se observa que, a pesar de la situación mencionada, el actor ejerció adecuadamente su defensa, ello no le condujo a error alguno en relación con las conductas que se le endilgaron. Así se desprende con toda claridad del escrito contentivo de los descargos que el ahora demandante presentó (fls. 184 a 190 C. 3 antecedentes administrativos), documento en el que se refiere detenida y detalladamente a cada una de las faltas que se le endilgaron y en el que, en general, afirma su inocencia fundado en que no era ordenador del gasto ni se le podía culpabilizar por los errores que contuviera documento o procedimiento relativo a la contratación que era objeto de investigación, que su firma no pasaba de ser una formalidad; y, a igual conclusión, es decir, que el actor tuvo plena claridad acerca de las conductas irregulares que se le achacaron, se llega luego de la lectura del recurso de apelación que obra a folios 244 a 258 idem.
Y en lo tocante a que el Gobernador "juzgó" al demandante al amparo de la Ley 200 de 1995 es oportuno advertir que las resoluciones del Gobernador son simples actos de ejecución . Lo que la ley quiere, en materia de prescripción de la acción disciplinaria, es que la sanción se imponga por tarde 5 años después de cometida la falta, y eso fue lo que ocurrió en este caso. Contra lo que cree el demandante, no fue el Gobernador de Casanare el funcionario que lo juzgó y sancionó, sino la Procuraduría General de la Nación.
Obsérvese, a este propósito, cómo el actor expidió el 4 de marzo de 1991 una certificación por la cual se le corrió cargo - en el sentido de que el Alcalde de San Luis de Palenque "dio estricto cumplimiento a lo solicitado mediante Orden de Servicio 03-171 de Febrero 08 de 1991" (fl. 229 cd. 7), de manera que por ese solo aspecto la Resolución 020 de febrero 2 de 1996, del Procurador Delegado para la Economía y la Hacienda Pública, que desató la apelación sobre la sanción impuesta, se profirió dentro de los 5 años siguientes a la comisión de la falta. En síntesis, no se operó en este caso el fenómeno de la prescripción.
Así lo admite el mismo demandante al expresar:
"...ante la situación confusa que se creó por la Procuraduría y la Gobernación del Departamento del Casanare, mi mandante, de buena fe, entendió que su destitución realmente se había producido por la Procuraduría cuando profirió el acto complejo contenido en las resoluciones mencionadas y que los actos del Gobernador simplemente obedecían a un mero trámite de ejecución de lo decidido por ésta. Así las cosas, procedió a presentar renuncia de su cargo que le fue aceptada mediante el Decreto No. 0121 de 16 de mayo de 1.996. En efecto, si ya el actor había sido destituido, la aceptación de la renuncia era algo indiferente, que nada agregaba a la situación jurídica ya creada de haber sido separado del servicio mediante destitución. Por lo tanto, producido su retiro del servicio por decisión de la Procuraduría no se podía crear el mismo efecto por vía de la aceptación de su renuncia..." (Resalta la Sala) fl. 943.
El gobernador se limitó a ejecutar la sanción previamente impuesta por el Ministerio Público, entre otras cosas, porque era su obligación actuar en ese sentido, y no hubiera podido hacerlo en otra forma.
Como dice la Resolución 020 (febrero 2) de 1996, (fl.s 260 y s.s. cd 3) del Procurador Delegado para la Economía y la Hacienda Pública en un ponderado análisis fáctico y jurídico, que la Sala comparte en todos sus términos, la responsabilidad del señor Laureano Rodríguez Alarcón aparece plenamente probada y su actividad procesal no fue suficiente para desvirtuar los cargos.
Por último, cabe señalar que, la destitución que se ejecutó mediante la resolución No. 0994 de 30 de julio de 1996 no creó un derecho de carácter particular y concreto que pudiera admitirse como revocado mediante la resolución de 1148 de 1996. Actos de esta naturaleza solo tienen un alcance extintivo, completamente opuesto al de la creación de un derecho; no puede considerarse un derecho consistente en estar retirado del servicio. Pero, en todo caso, la esencia tanto de la resolución 994 de 1996 como de la 1148 del mismo año, era la de dar cumplimiento a la sanción de destitución ordenada por la Procuraduría, eran simples actos de ejecución.
Lo hasta aquí consignado resulta suficiente, a juicio de la Sala, para fundamentar la decisión que habrá de tomarse enseguida.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
REVOCASE la sentencia apelada, proferida el 10 de diciembre de 1998 por el tribunal Administrativo de Casanare.
En su lugar, DENIEGANSE las peticiones de la demanda interpuesta por el señor Laureano Rodríguez Alarcón contra la Procuraduría General de la Nación.
Reconócese personería al Doctor Antonio Barrera Carbonell como apoderado del señor Laureano Rodríguez Alarcón en los términos del poder obrante a folio 939.
Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Publíquese.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
ALBERTO ARANGO MANTILLA ANA MARGARITA OLAYA FORERO
NICOLAS PAJARO PEÑARANDA
MYRIAM VIRACACHA SANDOVAL
Secretaria Ad-hoc
