CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA DE CONSTUTUCIONALIDAD
SENTENCIA C-066/99
(Febrero 10 de 1999)
ACTIVIDAD DE TRANSPORTE-Naturaleza
Es claro que la actividad misma del transporte constituye un servicio público, que ha de prestarse en forma permanente, regular y continua, dada la función económica que con ella se cumple y, además, por cuanto resulta indispensable para el desarrollo de las demás actividades de los usuarios, tanto si se trata del desplazamiento de mercancías de un lugar a otro, como en el transporte de pasajeros. Siendo ello así no cabe duda alguna de que, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 150, numeral 23, de la Constitución Nacional, corresponde al Congreso la expedición de la ley para regular la prestación de ese servicio público, atribución que, además, corresponde igualmente al legislador en ejercicio de la potestad de "expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones".
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Competencia para regulación corresponde al legislador
En un estado unitario como el nuestro, lo atinente a la regulación de la prestación del servicio público de transporte, los modos y los medios en que este se preste, las condiciones generales para el otorgamiento de las rutas y horarios, los requisitos mínimos de seguridad para los usuarios, la determinación de quiénes han de ejercer la autoridad de transporte, la necesaria coordinación de las autoridades nacionales con las autoridades locales para el efecto, entre otros aspectos, corresponden al legislador, sin perjuicio de que el Gobierno Nacional, para la cumplida ejecución de la ley, en el ámbito de su competencia, ejerza la potestad reglamentaria conforme a lo preceptuado por el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Nacional.
POTESTAD REGLAMENTARIA-Se atribuye solo al Presidente de la República
En relación con el inciso tercero del numeral 5 del artículo 3 de la Ley 105 de 1993, que preceptúa que "el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos, establecerá las condiciones para el otorgamiento de rutas para cada modo de transporte, teniendo en cuenta los estudios técnicos que se elaboren con énfasis en características de la demanda y la oferta", encuentra la Corte que la expresión "a través del Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos", resulta violatoria del artículo 189 numeral 11 de la Constitución Nacional, pues, como se sabe, la potestad reglamentaria para el efectivo cumplimiento de la ley corresponde al Presidente de la República, quien habrá de ejercerla mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes que resulten necearios para ello, lo que indica que no puede tal atribución que a él le asigna la Constitución desplazarse a uno de los ministerios, ni a ninguno otro de los organismos del Estado, pues esa potestad se atribuye al Presidente como suprema autoridad administrativa quien, desde luego, al ejercitarla habrá de expedir los decretos necesarios con la firma del Ministro del ramo respectivo.
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Reglamentación por acto administrativo
La Corte no encuentra quebranto de ninguna norma constitucional, pues, de un lado el contenido mismo del precepto mencionado señala que la reglamentación aludida queda circunscrita a la determinación de "condiciones de carácter técnico u operativo" para la mejor prestación del servicio público de transporte, asuntos estos que por su propia naturaleza son cambiantes, lo que justifica que esas condiciones se fijen por actos administrativos sin que el legislador tenga que ocuparse minuciosamente de cada uno de ellos, y, por otra parte, en la norma en cuestión se le señala a la administración que esa regulación técnico- operativa, no podrá ser arbitraria o caprichosa, sino "con base en estudios de demanda potencial y capacidad transportadora", es decir se le señalan por la ley los límites con sujeción a los cuales podrá expedir los actos administrativos correspondientes.
VEHICULOS DE TRANSPORTE PUBLICO-Reposición
En cuanto a los parágrafos segundo y tercero del artículo 6 de la Ley 105 de 1993, modificada por el artículo 2 de la Ley 276 del mismo año, en los cuales se dispone, en su orden, que: "Parágrafo 2. El Ministerio de Transporte definirá, reglamentará y fijará los requisitos para la transformación de los vehículos terrestres que vienen operando en el servicio público de pasajeros y/o mixto, de tal forma que se les prolongue su vida útil hasta por diez (10) años y por una sola vez, a partir de la fecha en que se realicen la transformación", y que: "Parágrafo 3. El Ministerio de Transporte establecerá los plazos y condiciones para reponer los vehículos de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto con radio de acción distinto al urbano", no puede declararse por la Corte su inexequibilidad, pues corresponde al Estado garantizar la vida y la seguridad de los usuarios del transporte, así como la de los transeúntes en las vías públicas, por lo cual las autoridades, necesariamente, deben tener la atribución legal para determinar que aquellos vehículos cuya obsolesencia no permita la prestación del servicio a los usuarios en condiciones mínimas de seguridad, eficiencia y comodidad, sean retirados del transporte público, dentro del plazo que se señale para ello por la entidad que para el efecto se determine por la ley.
POTESTAD REGLAMENTARIA-No se puede colocar límite temporal
Con respecto al parágrafo de la norma, encuentra la Corte que es inexequible, en razón de la limitación de carácter temporal que en él se incluye al Gobierno Nacional para el ejercicio de la potestad reglamentaria, pues, se reitera ella corresponde al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa conforme a lo dispuesto por el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Nacional, quien la conserva durante todo el tiempo de vigencia de la ley sobre la cual pueda recaer el reglamento para su cumplida ejecución, lo que significa que el legislador no puede someterla a ningún plazo, como lo hizo en el parágrafo que aquí se analiza.
SISTEMA DE TRANSPORTE MASIVO-Ministerio de transporte no puede ser autoridad única
El artículo 86 de la Ley 336 de 1996 dispone que el Ministerio de Transporte "constituirá la Autoridad Unica de transporte para la Administración del Sistema de Transporte Masivo de acuerdo con los criterios de coordinación institucional y la articulación de los diferentes modos de transporte". La Corte, en el examen de constitucionalidad de esta norma, encuentra que el artículo 300, numeral 2 de la Carta Política, entre otras funciones asigna a las Asambleas Departamentales la de expedir disposiciones relacionadas con "el transporte", lo que significa, entonces, que no puede ser el Ministerio de Transporte la autoridad "única" de que habla la norma impugnada, razón por la cual resulta inexequible.
REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR POR MINISTERIO DEL TRANSPORTE
Una interpretación sistemática de la norma acusada muestra que el Ministerio del Transporte sólo puede revocar los actos particulares de las autoridades locales con el consentimiento del afectado, lo cual protege suficientemente sus derechos e intereses, o en las dos hipótesis excepcionales anteriormente mencionadas, y que la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que no desconocen en sí mismas el debido proceso, por cuanto encuentran una justificación razonable y son de interpretación estricta. Por ende, conforme a ese entendimiento, el artículo impugnado es compatible con el debido proceso. De otro lado, para la Corte, el encabezado de la norma acusada es significativo. En efecto la disposición precisa que esa revocatoria de los actos administrativos de las autoridades locales de transporte terrestre es posible, "teniendo en cuenta su pertenencia al Sistema Nacional de Transporte", lo cual indica que es la pertenencia al sistema de transporte lo que justifica la revocación. Por ende, conforme al tenor de la propia disposición acusada, no todos los actos administrativas de las autoridades locales son revocables, sino que es necesario no sólo que se presenten las hipótesis previstas por los artículos 69 y 73 del C.C.A sino que, además, se trate de aquellos actos que estas autoridades locales han expedido como integrantes del Sistema Nacional de Transporte.
SENTENCIA C-066/99
Referencia: Expediente D-2117
Normas acusadas: Artículos 3o., numerales 5o. y 6o. (parciales); 6o. parágrafos 1o., 2o. y 3o. (parcial) de la ley 105 de 1993, y contra los artículos 11, 12, 59, 60, 86 (parciales) y, 89 (parcial) de la ley 336 de 1996.
Actora: Silvia Fajardo Glauser
Magistrados Ponentes: Dr. FABIO MORÓN DÍAZ
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., en acta número nueve (9) del diez (10) de febrero de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La ciudadana Silvia Fajardo Glauser presenta demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3, numerales 5 y 6 (parciales); 6 Parágrafos 1, 2 y 3 (parcial) de la ley 105 de 1993 y, contra los artículos 11 (parcial); 12, 59, 60, 86 (parciales) y 89 (parcial) de la ley 336 de 1996, la cual fue radicada en esta Corporación con el número D-2117. Cumplidos, como están los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II- LOS TEXTOS LEGALES OBJETO DE REVISION.
A continuación se transcriben las normas acusadas y se subrayan los apartes demandados. Así, las disposiciones parcialmente impugnadas de la Ley 105 de 1993 establecen
"Ley 105 de 1993
(diciembre 30)
"Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos de la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones.
(...)
ARTICULO 3o. Principios del transporte público.
(...)
"5. DE LAS RUTAS PARA EL SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE DE PASAJEROS. Entiéndese por ruta para el servicio público de transporte el trayecto comprendido entre un origen y un destino, con un recorrido determinado y unas características en cuanto a horarios, frecuencia y demás aspectos operativos.
El otorgamiento de permisos o contratos de concesión a operadores de transporte público a particulares no genera derechos especiales, diferentes a los estipulados en dichos contratos o permisos.
{El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos, establecerá las condiciones para el otorgamiento de rutas para cada modo de transporte, teniendo en cuenta los estudios técnicos que se elaboren con énfasis en características de la demanda y la oferta.}
(...)
6. DE LA LIBERTAD DE EMPRESA. Para la constitución de empresas o de formas asociativas de transporte no se podrán exigir otros requisitos que los establecidos en las normas legales y en los reglamentos respectivos.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso anterior, para acceder a la prestación del servicio público, las empresas, formas asociativas de transporte y de economía solidaria deberán estar habilitadas por el Estado. Para asumir esa responsabilidad, acreditarán condiciones que demuestren capacidad técnica, operativa, financiera, de seguridad y procedencia del capital aportado.
Las autoridades sólo podrán aplicar las restricciones a la iniciativa privada establecidas en la ley, que tiendan a evitar la competencia desleal, el abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado, para garantizar la eficiencia del sistema y el principio de seguridad.
{El Gobierno Nacional a través del ministerio de Transporte o sus organismos adscritos reglamentará las condiciones de carácter técnico u operativo para la prestación del servicio, con base en estudios de demanda potencial y capacidad transportadora."}
(...)
ARTICULO 6o. (Modificado por el artículo 2 de la Ley 276 de 1996). El artículo 6 será adicionado en su inciso primero de la siguiente manera:
Reposición del parque automotor del servicio público y/o mixto. La vida útil máxima de los vehículos terrestres de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto será de veinte (20) años. Se excluyen de esta reposición el parque automotor de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto (camperos, chivas) de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto del sector rural, siempre y cuando reúnan los requisitos técnicos de seguridad exigidos por las normas y con la certificación establecida por ellas.
(...)
PARAGRAFO 1. Se establecen las siguientes fechas límites, para que los vehículos no transformados, destinados al servicio público de pasajeros y/o mixto, con radio de acción metropolitano y/o urbano, sean retirados del servicio:
-30 de junio de 1995, modelos 1968 y anteriores.
-31 de diciembre de 1995, modelos 1970 y anteriores.
-31 de diciembre de 1996, modelos 1974 y anteriores.
-30 de junio de 1999, modelos 1978 y anteriores.
-31 de diciembre de 2001, vehículos con veinte (20) años de edad.
A partir del año 2002, deberán salir anualmente del servicio, los vehículos que lleguen a los (20) años de vida.
{"Parágrafo 2. El Ministerio de Transporte definirá, reglamentará y fijará los requisitos para la transformación de los vehículos terrestres que vienen operando en el servicio público de pasajeros y/o mixto, de tal forma que se les prolongue su vida útil hasta por diez (10) años y por una sola vez, a partir de la fecha en que se realicen la transformación.}
{Parágrafo 3. El Ministerio de Transporte establecerá los plazos y condiciones para reponer los vehículos de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto con radio de acción distinto al urbano.} Y conjuntamente con las autoridades competentes de cada sector señalará las condiciones de operatividad de los equipos de transporte aéreo, férreo y marítimo".
Por su parte, los artículos acusados de la Ley 336 de 1996 disponen:
LEY 336 DE 1996
(Diciembre 20)
Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte.
(...)
"Artículo 11. Las empresas interesadas en prestar el servicio público de transporte o constituidas para tal fin, deberán solicitar y obtener habilitación para operar.
La habilitación, para efectos de esta ley, es la autorización expedida por la autoridad competente en cada Modo de transporte para la prestación del servicio público de transporte.
{El Gobierno Nacional fijará las condiciones para el otorgamiento de la habilitación, en materia de organización y capacidad económica y técnica, igualmente, señalará los requisitos que deberán acreditar los operadores, tales como estados financieros debidamente certificados, demostración de la existencia del capital suscrito y pagado, y patrimonio bruto, comprobación del origen del capital aportado por los socios, propietarios o accionistas, propiedad, posesión o vinculación de equipos de transporte, factores de seguridad, ámbito de operación y necesidades del servicio.}
{Parágrafo. El Gobierno Nacional tendrá seis (6) meses a partir de la vigencia de la presente ley, para reglamentar la habilitación de cada Modo de transporte, y los prestadores del servicio público de transporte que se encuentren con Licencia de funcionamiento tendrán dieciocho (18) meses a partir de la reglamentación para acogerse a ella.}
{"Artículo 12. En desarrollo de lo establecido en el artículo anterior, para efectos de las condiciones sobre organización, deberán tenerse en cuenta, entre otros, la estructura establecida para la dirección y administración de la empresa, los sistemas de selección del recurso humano y la disponibilidad de las instalaciones adecuadas para su funcionamiento.}
{Para efectos de las condiciones de carácter técnico, se tendrán en cuenta, entre otras, la preparación especializada de quienes tengan a su cargo la administración y operación de la empresa, así como los avances técnicos utilizados para la prestación del servicio.}
{Para efectos de las condiciones sobre seguridad se tendrán en cuenta, entre otras, la implantación de programas de reposición, revisión y mantenimiento de los equipos, los sistemas de abastecimiento de combustibles y los mecanismos de protección a los pasajeros y a la carga.}
{Para efectos de las condiciones relacionadas con la capacidad financiera y origen de los recursos, se tendrán en cuenta, entre otras, las últimas declaraciones de renta y los estados financieros actuales y anteriores debidamente certificados, confrontando el capital pagado, patrimonio neto y bruto, los análisis financieros requeridos, así como los demás mecanismos establecidos por las disposiciones vigentes para verificar el origen del capital invertido."}
(...)
"Artículo 57. En el caso del transporte terrestre automotor, cuando se trata de servicios que se presenten dentro de las áreas metropolitanas, o entre ciudades que por su vecindad generen alto grado de influencia recíproca, bajo la coordinación del Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte, cada autoridad municipal o distrital decidirá lo relacionado con la utilización de su propia infraestructura de transporte, {a menos que por la naturaleza y complejidad del asunto, el Ministerio de Transporte asuma su conocimiento para garantizar los derechos del usuario al servicio público. Cuando el servicio sea intermunicipal será competencia del Ministerio de Transporte}."
(...)
ARTICULO 59. Toda empresa operadora del servicio público de transporte deberá contar con programas de reposición en todas las modalidades que contemplen condiciones administrativas, técnicas y financieras que permitan el democrático acceso a los mismos.
Los Ministerios de Transporte, Desarrollo y Hacienda, en coordinación con el Instituto de Fomento Industrial, el Instituto de Comercio Exterior, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, o las Entidades que hagan sus veces, deberán diseñar en el término de un año a partir de la vigencia de la presente ley, programas financieros especiales para impulsar la reposición de los equipos de transporte.
La reposición implica el ingreso de un vehículo nuevo en sustitución de otro que sale definitivamente del servicio y que será sometido a un proceso de desintegración física total, para lo cual se le cancelará su matrícula.
{"Parágrafo 1o. Amplíanse las fechas límites consagradas en el parágrafo 1o. del artículo 6o. de la Ley 105 de 1993, a los vehículos modelo 1970 en adelante hasta el año 1998 contados a partir de la vigencia de la presente ley con el fin de que el Gobierno Nacional expida la reglamentación para la reposición de estos vehículos que garanticen la seguridad del usuario}."
(...)
{"Artículo 60. Teniendo en cuenta su pertenencia al Sistema Nacional del Transporte, las decisiones adoptadas por las autoridades locales en materia de transporte terrestre automotor mediante actos administrativos de carácter particular y concreto, podrán revocarse de oficio por el Ministerio de Transporte sin el consentimiento del respectivo titular de conformidad con las causales señaladas en el Código Contencioso Administrativos}."
(...)
"Artículo 86. El Ministerio de Transporte elaborará el Registro en el Banco de Proyectos de Inversión de los Proyectos de Sistemas de Servicio Público de Transporte Masivo, de Pasajeros.
{Así mismo el Ministerio citado constituirá la Autoridad Unica de Transporte para la Administración de Sistema de Transporte Masivo de acuerdo con los criterios de coordinación institucional y la articulación de los diferentes Modos de Transporte}.
(...)
"{Artículo 89. El Gobierno Nacional por medio del Ministerio de Transporte, dictará en el término de un año, contado desde la vigencia de esta ley, las reglamentaciones que corresponderá a cada uno de los Modos de Transporte}
El plazo para acogerse a la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional, será señalado en la misma".
La actora considera que las amplias facultades reglamentarias que el legislador concedió al Gobierno en materia de servicio público de transporte vulneran los artículos 150-23 y 365 de la Carta, por tratarse de una delegación de potestades legislativas no permitidas por la Constitución y, por quebrantar el principio de la autonomía territorial, al abarcar y centralizar funciones que son propias de los departamentos y municipios. Según su criterio, los diversos temas relativos al servicio público de transporte "son de naturaleza local por cuanto están ligados al tamaño del municipio, a las clases de servicios que existen, a la orientación que debe darse para garantizar una mayor calidad, y en general, a las necesidades particulares que solo las autoridades municipales y distritales pueden evaluar y satisfacer". La demandante reconoce que en esta temática existen situaciones que son de interés nacional, pero en tal caso, según su parecer, la ley debe concretar criterios claros para no desconocer las facultades propias de las instancias regionales y locales.
La actora anota que en el campo del servicio de transporte público terrestre existe una competencia concurrente de regulación normativa entre los departamentos y municipios, en "aquellos temas que particularmente atañen a las necesidades y condiciones de su territorio", para lo cual se fundamenta en la sentencia C-539 de 1995 de la Corte, que establece la aplicación de los principios en materia de distribución de competencias entre las autoridades nacionales y locales. Según su parecer las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, en especial en lo que se refiere a los apartes demandados no establecen claramente cuáles son las competencias de reglamentación entre la nación y las entidades territoriales.
La actora precisa además que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, y en especial la sentencia C-290/97, "ha sido clara en señalar que el ejercicio de la facultad reglamentaria está supeditado a unos contenidos mínimos establecidos por el legislador, pues de lo contrario, ante la falta de materia legal previa, al reglamentar se estaría legislando. Es así como, la potestad reglamentaria requiere un desarrollo legal antecedente, específico y concreto". La demandante considera entonces que las amplias facultades que el legislador otorgó al Gobierno Nacional en las normas acusadas es inconstitucional, pues su generalidad y amplitud permiten que la facultad del ejecutivo abarque toda la materia y se desborde, de tal manera que invade competencias propias de los departamentos, municipios o distritos (art. 300 num 2 y Art. 301 C.P.). De igual forma, deja en manos del ejecutivo no sólo la legislación sobre aspectos estructurales, sino también la definición de la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Según su criterio:
"La intención del Constituyente de 1991 fue recuperar la facultad legislativa del Congreso, que se había visto disminuida especialmente por la excesiva utilización de las facultades extraordinarias concedidas al Ejecutivo y por ello dicha institución fue restringida (Artículo 150-10 C.P.). Es inadmisible que ahora frente a la restricción anotada, la vía a través de la cual se desconozca la legítima intención del Constituyente sea mediante una interpretación desnaturalizada de la potestad reglamentaria que traslada al Gobierno el ejercicio de la competencia legislativa. Todo ello con un agravante adicional: a diferencia de las facultades extraordinarias, la potestad reglamentaria no esta sometida a los límites y controles de precisión y temporalidad que rigen a las primeras y que contribuyen a garantizar el principio según el cual el ejecutivo solo debe legislar por excepción".
De la misma manera, reitera la actora que al legislador le compete exclusivamente y, bajo parámetros muy concretos, expedir las normas y directrices generales que regulan el servicio público de transporte pero sin desconocer las facultades de las instancias regionales y locales. Por lo tanto, según su parecer, el ejecutivo debe limitarse a "reglamentar exclusivamente aspectos que sean considerados necesarios para la preservación del estado unitario, bajo parámetros muy concretos y específicos que le fije el legislador".
Con base en lo anterior, la actora entra a analizar la inconstitucionalidad de las distintas disposiciones acusadas.
1- La demandante considera que la facultad atribuida en el artículo 3o. numeral 5o. inciso 3o. de la Ley 105 de 1993 al Gobierno Nacional vulnera los artículos 150-23, 287, 300 num 2 y 301 de la Carta ya que desconoce la autonomía territorial y es una facultad exclusiva del legislador establecer la normatividad general en materia de transporte y de redistribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Además, según su criterio, la facultad delegada por el Congreso al ejecutivo en lo que respecta al transporte terrestre automotor parece una equivocación. Así, la misma norma estipula que uno de los criterios para señalar estas condiciones son "los estudios técnicos que se elaboren en énfasis en características de oferta y demanda", los cuales obedecen a las particularidades propias de cada una de las entidades territoriales, por lo cual corresponde a las autoridades regionales y locales elaborarlos y determinar sus propias necesidades.
2- En cuanto al artículo 32o. numeral 6o. inciso 4o. de la Ley 105 de 1993, la demandante observa que se atribuye al Gobierno Nacional la facultad de reglamentar las condiciones de carácter técnico u operativo para la prestación del servicio, con base en estudios de oferta, demanda y capacidad transportadora, como aspecto propio de la libertad de empresa. Según su parecer el legislador tiene la facultad de garantizar la libertad de empresa y, por ende, le compete establecer éstas condiciones para determinar cuáles son las competencias de las autoridades locales.
La actora estima entonces que ambas normas desconocen la situación particular de cada territorio e ignoran la existencia de "requisitos para otorgar rutas, o requisitos técnicos y operativos para la prestación del servicio, especialmente en materia de transporte público terrestre, que pueden ser diferentes en cada una de las entidades territoriales". Por último, señala la ciudadana, que "no es válido contra argumentar que la inconstitucionalidad se presentaría en los decretos del Gobierno por extralimitación de funciones", porque el problema radica en la omisión del legislador de establecer la normatividad general de transporte y la redistribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.
3- La actora observa que el aparte demandado del parágrafo 2 del artículo 6 de la Ley 105 faculta al Ministerio de Transporte para "definir, reglamentar y fijar" los requisitos para la transformación de vehículos del servicio público de pasajeros y/o mixto, con el objeto de ampliar su vida útil hasta por diez años más. Según su opinión, esta delegación de competencias del legislador al Ministerio es absoluta, pues la norma no establece ningún parámetro para la regulación de dichos requisitos e invade el ámbito de competencias propio de las autoridades regionales y locales, ya que impide a éstas ejercer los poderes de acción en materia de transporte dentro de sus territorios. Por ello considera que el legislador debió ser más estricto en relación con la reposición de vehículos del transporte público colectivo y/o mixto por cuanto la falta de precisión en este aspecto afecta la calidad del servicio y la seguridad de los pasajeros.
4- En cuanto al artículo 11 y 12 de la Ley 336 de 1996, la demandante considera que viola los artículos 150-23 y 287 de la Constitución. Según su criterio, esa norma no sólo faculta al Gobierno a fijar las condiciones para el otorgamiento de la habilitación a las empresas prestadoras del servicio público de transporte, sino que permite abordar toda la materia, con lo cual desconoce las competencias propias de las entidades territoriales. Por ello, según su parecer, no se puede reglamentar a nivel nacional la situación particular de cada departamento, municipio o distrito, según las necesidades del servicio.
5- En lo que respecta al aparte demandado del artículo 57 de la Ley 336 de 1996, estima la demandante que vulnera los artículos 288 y 300-2 de la Carta. Observa que el precepto acusado constituye de un lado, una intromisión indebida del Ministerio de Transporte en las competencias de las entidades territoriales ya que permite tomar decisiones relacionadas con la infraestructura de transporte en áreas metropolitanas o entre ciudades con alto grado de influencia recíproca. Por ello concluye que la competencia que esta disposición otorga al ministerio es inconstitucional, "en el supuesto previsto en la norma cuando el servicio sea intermunicipal, porque de esta manera se desconocen por completo las funciones de las Asambleas Departamentales en la regulación del servicio dentro de su jurisdicción".
6- La demandante observa que el artículo 60 de la ley 336 de 1996 vulnera las garantías propias del debido proceso, ya que permite revocar directamente los actos administrativos de carácter particular de las autoridades locales, quedando éstos en un limbo jurídico pues, "en cualquier momento pueden llegar a carecer de obligatoriedad, validez y fuerza jurídica". De otro lado, según su parecer, la revocatoria directa de los actos de las entidades territoriales no garantiza derechos adquiridos y crea incertidumbre e incredulidad de los particulares sobre las decisiones de las autoridades locales.
7- La actora observa que el artículo 86 inciso 2 de la Ley 336 de 1996 vulnera abiertamente la autonomía territorial, pues autoriza al Ministerio de Transporte a constituirse en la autoridad "única" de transporte para la administración de los sistemas de transporte masivo, estableciendo una competencia absolutamente excluyente respecto de las autoridades de las entidades territoriales. También desconoce "por completo el principio de concurrencia de competencia (Art. 288 C.P.) y vacía el ámbito que corresponde a las autoridades locales, frente a un tema como la planeación y organización del transporte masivo de pasajeros, que hacia el futuro es crucial para el desarrollo municipal, especialmente en las grandes ciudades".
8- Finalmente, el artículo 89 de la ley 336 de 1996 establece la facultad al Gobierno de expedir la reglamentación de cada uno de los modos de transporte. Según la demandante, la atribución concedida es bastante amplia, "en principio podría pensarse que se trata de la concesión de facultades extraordinarias por la fijación del termino (un año), dado que el ejercicio de la potestad reglamentaria no puede condicionarse en el tiempo como lo ha reconocido la Corte", ya que no se encuentra sometida a los límites y controles de precisión y temporalidad que rigen a las facultades extraordinarias. Sin embargo, reitera la ciudadana, "la norma no respeta la fórmula expresa que se utiliza cuando se conceden las facultades extraordinarias y tampoco contempla el requisito de precisión, como se observa en su carácter genérico".
IV- INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES.
La ciudadana Doris Alba Cuervo, Jefe de la Oficina jurídica del Ministerio de Transporte, estima que el inciso 3o. del numeral 5o. del artículo 3o. de la Ley 105/93 es constitucional ya que el Congreso de la República, en ejercicio de la potestad legislativa y en desarrollo de las facultades constitucionales, atribuye al Gobierno Nacional "para que a través del Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos procediera al cumplimiento de expedir, fijar, reglamentar sobre lo pertinente; con acatamiento de las pautas generales, y limitándose exclusivamente al tema señalado, sin traspasar fronteras no permitidas, la materia sobre la que recae la facultad extraordinaria".
La ciudadana precisa entonces que el transporte es un servicio público y que las diferentes normas que se han expedido en los diversos campos concernientes al transporte es en procura de mantener la regulación, el control y la vigilancia del servicio, pautas que deben ser extensivas a todo el territorio nacional. Agrega la interviniente que la autonomía administrativa de que gozan las entidades territoriales debe desarrollarse dentro del marco señalado en la Constitución y las condiciones que establece la ley, como corresponde dentro de una República Unitaria. Por consiguiente, concluye la ciudadana que los artículos demandados establecen únicamente parámetros del servicio de transporte, y que en ningún momento la intención del legislador "ha sido invadir campos que competen a los entes territoriales; sin que sea aceptable sostener que en esta materia cada departamento, cada municipio pueda ejercer su competencia dentro de los limites que quiera trazarse", lo que llevaría "a un gran caos".
Por último, agrega la interviniente que "es un deber de los entes territoriales legislar sobre asuntos que les atañen directamente y de acuerdo a sus condiciones y necesidades como por ejemplo las zonas de estacionamiento de vehículos". Sin embargo, según su criterio, los asuntos regulados en los apartes demandados y que parecen ser del ámbito de las entidades territoriales, en realidad están investidos de un interés general y se desarrollan con base en el principio de la República Unitaria. Precisa igualmente la ciudadana que el inciso 2o. de artículo 86 de la ley 336 de 1996 no afecta el debido proceso, ya que la ley establece que el Ministerio de Transporte es la autoridad única para la administración de los sistemas de transporte masivos debido a la complejidad de esta temática y para evitar un conflicto de competencias y encontrar unidad normativa al respecto.
El ciudadano Gilberto Toro Giraldo, en representación de la Federación Colombiana de Municipios, considera que las normas que se acusan son inexequibles, pues se esta en presencia de "una temática reservada a la legislación orgánica". Según su parecer, debe existir una ley de esa naturaleza que determine cuáles aspectos en materia de transporte público correspondente a las autoridades nacionales y "cuáles otros permiten el juego de la diversidad y por tanto llaman a la normación autonómica por departamentos y municipios".
En cuanto al artículo 60 de la Ley 336 de 1996, el interviniente aduce que "arrasa con el principio fundamental de la autonomía y con el derecho fundamental al debido proceso", pues "la naturaleza y complejidad del asunto" no es un criterio "suficiente para que el Ministerio se inmiscuya en un asunto que concierne únicamente a dos ciudades, o al conjunto de un Area Metropolitana, pues eso es presumir que las autoridades de éstas sola son capaces de encargarse de asuntos simples, y que las Autoridades Nacionales son un summun de sabiduría".
De otro lado, el ciudadano considera que el artículo 57 de la ley 336 de 1996 vulnera las facultades de las autoridades departamentales ya que si surge un asunto que desborda las fronteras municipales, es al departamento a quien le compete resolverlo, pero "jamás la competencia podría ser nacional", porque se estaría autorizando una intervención directa de las autoridades nacionales en asuntos locales o regionales. El interviniente presenta entonces el siguiente ejemplo para reforzar su argumentación:
"Supóngase que un aeropuerto sirve a todo un Departamento, y hay conflicto entre las autoridades municipales por el transporte terrestre desde la respectiva localidad hasta el aeropuerto. Me parece que ahí no queda duda de que está llamado a intervenir el Departamento.
Pero si se trata de un asunto confinado a dos municipios, verbigracia el transporte Manizales-Villamaría, los principios de autonomía y participación imponen que la solución se adopte entre los dos Municipios, bien sea directamente o a través de cualquier mecanismo de composición del conflicto, y si no cabe el Departamento por no estar allí su interés, mucho menos podría caber la Nación".
VI- DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
En su concepto de rigor, el Procurador General de la Nación, Jaime Bernal Cuellar, comienza por precisar que las sentencias C-043 de 1998 y C-490 de 1997 declararon exequibles respectivamente, las siguientes expresiones consignadas en los artículo 11 y 12 de la Ley 336 de 1996: "y los prestadores del servicio público de transporte que se encuentren con licencia de funcionamiento tendrán (18) meses a partir de la reglamentación para acogerse a ella" y "de selección del recurso humano". Por ello considera que la Corte debe estarse a lo resuelto en esas sentencias en relación con los apartes citados
De otro lado, la Vista Fiscal considera que el resto de los textos impugnados deben ser declarados constitucionales. Según su parecer, son dos los aspectos centrales que plantea la demanda, a saber, la "violación al principio de reserva legal", debido a la amplitud de facultades conferidas al ejecutivo para reglamentar el servicio público de transporte (C.P. arts. 150-23 y 365) y, de otro lado, la violación al principio de la autonomía territorial (C.P. arts. 287 y 288).
En cuanto a la reserva legal, la Vista Fiscal señala que la actora supone "que la Constitución le asigna al legislador en forma excluyente, la función de determinar las políticas generales atinentes al Sistemas Nacional de Transporte", por lo cual no advierte las competencias que reconoce el artículo 208 superior, el cual establece que "los ministros, bajo la dirección del Presidente de la República están autorizados para dictar normas de carácter general, en ejercicio de la potestad reglamentaria, es decir, fijar las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley". Ahora bien, agrega el Procurador, el análisis de las materias que corresponde reglamentar al ejecutivo, según las normas acusada, muestra que se trata de "circunstancias de carácter coyuntural", es decir, concernientes al mercado, como son las relacionados con la oferta y la demanda del servicio de transporte, que debido a tal razón son más del resorte del reglamento que de la ley. Según su criterio, la naturaleza coyuntural "de los aspectos que deben regularse en aras de la eficiencia de la prestación del servicio, exige medidas que no pueden ser plasmadas en un texto de difícil reformulación como es el de la ley", mientras que el Ejecutivo, como Suprema Autoridad Administrativa, no sólo "tiene los medios idóneos para la elaboración de los estudios y soluciones pertinentes" sino que, además, está facultado constitucionalmente -potestad reglamentaria y capacidad administrativa-, para atender los requerimientos que surjan de las atribuciones a él conferidas.
La Vista Fiscal observa que los artículos 57, 60 y 86 de la ley 336 de 1996 no vulneran el principio de autonomía territorial ni riñen con el carácter unitario del Estado, ya que pretenden "lograr la armonización de los intereses generales de los habitantes del país con la auto gestión de los intereses locales y regionales, de tal manera que unos y otros confluyan en soluciones orientadas por los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad". En ese sentido, reitera el Procurador que existe abundante jurisprudencia constitucional en lo atinente a relaciones entre el poder central y las instancias departamentales y municipales, y entre, el principio de la autonomía territorial y la prestación de los servicios públicos.
Finalmente, el Ministerio Público estima que el artículo 60 de la Ley 336 de 1996 es constitucional, ya que "los derechos que se han reconocido mediante un acto administrativo de carácter particular y concreto deben subordinarse a las razones que el interés general le imponga a los funcionarios del Ministerio de Transporte, quienes tienen la facultad, por esta razón de revocar decisiones adoptadas por las autoridades locales, sin consentimiento de los beneficiarios".
1. Conforme al artículo 241 ordinal 4o. de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los artículos 3, numerales 5 y 6 (parciales); 6 parágrafos 1, 2 y 3 (parcial) de la ley 105 de 1993 y de los artículos 11 (parcial); 12, 59, 60, 86 (parciales) y 89 de la ley 336 de 1996, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de disposiciones que forman parte de leyes de la República.
Segunda- Cosa juzgada constitucional parcial.
2- Como bien lo señala la Vista Fiscal, algunos apartes de los artículos acusados ya fueron objeto de pronunciamiento por esta Corporación. Así, la sentencia C-490 de 1997 declaró la exequibilidad de la expresión "de selección del recurso humano" del artículo 12 de la Ley 336 de 1996, mientras que la sentencia C-043 de 1998 declaró la constitucionalidad del aparte "y los prestadores del servicio público de transporte que se encuentren con licencia de funcionamiento tendrán (18) meses a partir de la reglamentación para acogerse a ella" del parágrafo del artículo 11 de esa misma Ley 336 de 1996. Por consiguiente, en relación con esas expresiones, ha operado la cosa juzgada constitucional (CP art, 243), por lo cual la Corte ordenará estarse a lo resuelto en las citadas sentencias.
Los numerosos artículos acusados por la demandante confieren al Gobierno Nacional, y en particular al Ministerio del Transporte, competencias para regular distintos aspectos del transporte, como la definición de las condiciones para otorgar una ruta o el establecimiento de los requisitos necesarios para poder prestar ese servicio. Según la actora y uno de los intervinientes, esas facultades son inconstitucionales, ya sea porque desconocen la reserva legal, pues atribuyen al Gobierno la regulación de materias que son propias del Congreso, o ya sea porque afectan la autonomía territorial, al conferir a las autoridades nacionales la potestad de decidir sobre asuntos que corresponden a las entidades territoriales. Por el contrario, otro de los intervinientes y la Vista Fiscal consideran que las atribuciones previstas por las normas acusadas se ajustan a la Carta, por cuanto el transporte es un asunto que no sólo es de interés nacional sino que además es un materia muy cambiante, por lo cual es natural que parte de su regulación sea atribuida al Gobierno Nacional y no a la ley, para facilitar una mayor capacidad de adaptación de las normas en este campo.
Conforme a lo anterior, la Corte debe determinar si las facultades conferidas al Gobierno por las disposiciones acusadas desconocen la reserva legal o afectan la autonomía territorial. Se trata pues en esencia de un problema de competencias de regulación y decisión sobre el transporte entre, de un lado, el Congreso y el Gobierno, y de otro lado, entre las autoridades nacionales y las entidades territoriales. Esta Corporación comenzará entonces por analizar cuál es la naturaleza de la actividad transportadora, con el fin de determinar el fundamento constitucional de la intervención reguladora del Estado en este sector, para poder precisar así el reparto de competencias en este campo. De esa manera, la Corte podrá luego entrar a estudiar específicamente cada una de las disposiciones acusadas.
<PARTA >. Cuarta- La naturaleza del transporte y los distintos fundamentos constitucionales de la regulación estatal en este campo.
4- En términos muy esquemáticos, el transporte consiste en la movilización de personas o de cosas de un lugar a otro, por distintos medios o modos, como pueden ser el transporte aéreo, terrestre, fluvial, férreo, etc. Esa movilización puede ser directamente realizada por el interesado, o por el contrario éste puede recurrir a personas o entidades que están dedicadas a prestar esos servicios. A su vez, estas empresas especializadas pueden ofrecer ese servicio de manera puntual a un usuario específico, o por el contrario brindarlo en forma masiva a la colectividad, por medio sistemas de transporte público. El transporte es entonces una actividad material que a veces realizan las propias personas, como ocurre cuando un individuo desplaza directamente sus pertenencias de un lugar a otro. Pero no es sólo eso: el transporte es también un servicio comercial prestado por ciertas entidades especializadas y adquiere el carácter de servicio público en el caso de los transportes masivos. Es pues posible diferenciar, como lo señala la doctrina y lo establecen los artículos 4o. y ss de la Ley 336 de 1996, entre la actividad transportadora como tal, el servicio privado de transporte, que satisface las necesidades de movilización de personas y de cosas, pero dentro del marco de las actividades exclusivas de los particulares, y, finalmente, el servicio público del transporte.
De otro lado, es claro que el transporte juega un papel muy importante en el desarrollo social y económico y en la realización de los derechos fundamentales. Así, la libertad de movimiento y circulación (CP art. 24, Convención Interamericana art. 22, Pacto de Derechos Civiles y Políticos art. 12) presupone la existencia de formas y modos de transporte, pues mal podrían las personas transitar libremente por el territorio nacional, si la sociedad no les ofrece los medios para hacerlo. En segundo término, la realización de las actividades económicas y el intercambio de mercancías sólo son posibles si existen medios idóneos de transporte, que permitan que los sujetos económicos y los distintos bienes puedan desplazarse de un lugar a otro. La profundización de la división social del trabajo y el desarrollo de una libre competencia presuponen entonces el perfeccionamiento de los medios de transporte. Finalmente, en la sociedad moderna, la actividad transportadora implica en general riesgos importantes, por cuanto los adelantos técnicos permiten que éstos se realicen a velocidades importantes, por lo cual resulta indispensable no sólo potenciar la eficacia de los modos de transporte sino garantizar su seguridad.
5- El transporte, como servicio público, debe regularse por la ley.
Conforme a lo expuesto, es claro que la actividad misma del transporte constituye un servicio público, que ha de prestarse en forma permanente, regular y continua, dada la función económica que con ella se cumple y, además, por cuanto resulta indispensable para el desarrollo de las demás actividades de los usuarios, tanto si se trata del desplazamiento de mercancías de un lugar a otro, como en el transporte de pasajeros.
Siendo ello así no cabe duda alguna de que, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 150, numeral 23, de la Constitución Nacional, corresponde al Congreso la expedición de la ley para regular la prestación de ese servicio público, atribución que, además, corresponde igualmente al legislador en ejercicio de la potestad de "expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones" (artículo 150 numeral 2 Constitución Nacional).
Ello significa, entonces, que, en un estado unitario como el nuestro, lo atinente a la regulación de la prestación del servicio público de transporte, los modos y los medios en que este se preste, las condiciones generales para el otorgamiento de las rutas y horarios, los requisitos mínimos de seguridad para los usuarios, la determinación de quiénes han de ejercer la autoridad de transporte, la necesaria coordinación de las autoridades nacionales con las autoridades locales para el efecto, entre otros aspectos, corresponden al legislador, sin perjuicio de que el Gobierno Nacional, para la cumplida ejecución de la ley, en el ámbito de su competencia, ejerza la potestad reglamentaria conforme a lo preceptuado por el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Nacional.
6- Examen sobre la constitucionalidad de las normas legales acusadas.
A la luz de los principios anteriormente expuestos, procede ahora la Corte a analizar la constitucionalidad de algunas de las disposiciones cuya inexequibilidad se impetra por la actora sea declarada por la Corporación, así:
6.1. En relación con el inciso tercero del numeral 5 del artículo 3 de la Ley 105 de 1993, que preceptúa que "el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos, establecerá las condiciones para el otorgamiento de rutas para cada modo de transporte, teniendo en cuenta los estudios técnicos que se elaboren con énfasis en características de la demanda y la oferta", encuentra la Corte que la expresión "a través del Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos", resulta violatoria del artículo 189 numeral 11 de la Constitución Nacional, pues, como se sabe, la potestad reglamentaria para el efectivo cumplimiento de la ley corresponde al Presidente de la República, quien habrá de ejercerla mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes que resulten necearios para ello, lo que indica que no puede tal atribución que a él le asigna la Constitución desplazarse a uno de los ministerios, ni a ninguno otro de los organismos del Estado, pues esa potestad se atribuye al Presidente como suprema autoridad administrativa quien, desde luego, al ejercitarla habrá de expedir los decretos necesarios con la firma del Ministro del ramo respectivo.
6.2. Con respecto al inciso cuarto del numeral 6 del artículo 3 de la Ley 105 de 1993, que dispone que "el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos reglamentará las condiciones de carácter técnico u operativo para la prestación del servicio, con base en estudios de demanda potencial y capacidad transportadora", la Corte no encuentra quebranto de ninguna norma constitucional, pues, de un lado el contenido mismo del precepto mencionado señala que la reglamentación aludida queda circunscrita a la determinación de "condiciones de carácter técnico u operativo" para la mejor prestación del servicio público de transporte, asuntos estos que por su propia naturaleza son cambiantes, lo que justifica que esas condiciones se fijen por actos administrativos sin que el legislador tenga que ocuparse minuciosamente de cada uno de ellos, y, por otra parte, en la norma en cuestión se le señala a la administración que esa regulación técnico- operativa, no podrá ser arbitraria o caprichosa, sino "con base en estudios de demanda potencial y capacidad transportadora", es decir se le señalan por la ley los límites con sujeción a los cuales podrá expedir los actos administrativos correspondientes.
6.3. En cuanto a los parágrafos segundo y tercero del artículo 6 de la Ley 105 de 1993, modificada por el artículo 2 de la Ley 276 del mismo año, en los cuales se dispone, en su orden, que: "Parágrafo 2. El Ministerio de Transporte definirá, reglamentará y fijará los requisitos para la transformación de los vehículos terrestres que vienen operando en el servicio público de pasajeros y/o mixto, de tal forma que se les prolongue su vida útil hasta por diez (10) años y por una sola vez, a partir de la fecha en que se realicen la transformación", y que: "Parágrafo 3. El Ministerio de Transporte establecerá los plazos y condiciones para reponer los vehículos de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto con radio de acción distinto al urbano", no puede declararse por la Corte su inexequibilidad, pues corresponde al Estado garantizar la vida y la seguridad de los usuarios del transporte, así como la de los transeúntes en las vías públicas, por lo cual las autoridades, necesariamente, deben tener la atribución legal para determinar que aquellos vehículos cuya obsolesencia no permita la prestación del servicio a los usuarios en condiciones mínimas de seguridad, eficiencia y comodidad, sean retirados del transporte público, dentro del plazo que se señale para ello por la entidad que para el efecto se determine por la ley.
6.4. La actora solicita que se declare la inexequibilidad del inciso tercero y el parágrafo del artículo 11 de la Ley 336 de 1996, en los cuales se dispone que: "El Gobierno Nacional fijará las condiciones para el otorgamiento de la habilitación, en materia de organización y capacidad económica y técnica; igualmente, señalará los requisitos que deberá acreditar los operadores, tales como estados financieros debidamente certificados, demostración de la existencia del capital suscrito y pagado y patrimonio bruto, comprobación del origen del capital aportado por los socios, propietarios o accionistas, propiedad, posesión o vinculación de equipos de transporte, factores de seguridad, ámbito de operación y necesidades del servicio", y que: " parágrafo. El Gobierno Nacional tendrá seis (6) meses a partir de la vigencia de la presente ley para reglamentar la habilitación de cada modo de transporte, y los prestadores del servicio público de transporte que se encuentren con licencia de funcionamiento tendrán dieciocho (18) meses a partir de la reglamentación para acogerse a ella".
Con respecto al parágrafo de la norma acabada de mencionar, encuentra la Corte que es inexequible, en razón de la limitación de carácter temporal que en él se incluye al Gobierno Nacional para el ejercicio de la potestad reglamentaria, pues, se reitera ella corresponde al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa conforme a lo dispuesto por el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Nacional, quien la conserva durante todo el tiempo de vigencia de la ley sobre la cual pueda recaer el reglamento para su cumplida ejecución, lo que significa que el legislador no puede someterla a ningún plazo, como lo hizo en el parágrafo que aquí se analiza.
En cuanto al inciso tercero del artículo 11 de la Ley 336 de 1996, ya transcrito, se ajusta a la Carta Política, pues en él se deja al Gobierno la determinación de aspectos administrativos para la ejecución de la ley, con sujeción a los criterios mínimos que por decisión del legislador habrán de tenerse en cuenta para ese efecto.
6.5. Por lo que hace al artículo 12 de la Ley 336 de 1996, se observa por la Corte que el legislador fijó aspectos que deberán ser tenidos en cuenta para que por el ejecutivo se determinen las condiciones mínimas para que pueda ser expedida por la autoridad competente en cada modo de transporte la autorización para la prestación del servicio público, tales como la estructura administrativa y directiva de las empresas, los sistemas de selección de los operadores del transporte, la disponibilidad de instalaciones adecuadas para ello, la preparación especializada de quienes tengan a su cargo la dirección y operación de las empresas y los avances técnicos-científicos que puedan ser útiles para la mejor prestación del servicio, nada de lo cual quebranta normas constitucionales.
Obsérvese, en relación con la expresión "de selección del recurso humano", que, como ya se dijo, sobre ella existe cosa juzgada, conforme a la sentencia C-490 de 1997.
6.6. Con relación a la parte demandada del artículo 57 de la Ley 336 de 1996, en el cual se dispone que respecto del servicio de transporte terrestre automotor dentro de las áreas metropolitanas o entre ciudades vecinas de influencia recíproca las autoridades municipales o distritales decidan lo relacionado con la utilización de su propia infraestructura de transporte "a menos que por la naturaleza y complejidad del asunto, el Ministerio del Transporte asuma su conocimiento para garantizar los derechos del usuario al servicio público" y que, cuando "el servicio sea intermunicipal será competencia del Ministerio del Transporte", sea observa por la Corte que las autoridades locales de carácter municipal o departamental, tienen por ministerio de la Constitución la atribución de regular lo relacionado con la utilización del suelo en la comprensión territorial respectiva, atribución ésta que, sin embargo, no podrá ser objeto de decisiones arbitrarias que puedan atentar contra la necesaria unidad del Estado, y que, precisamente, permiten a los departamentos expedir disposiciones relacionadas, entre otros asuntos con "el transporte", conforme a lo dispuesto por el artículo 300, numeral 2 de la Constitución Nacional, aspecto éste respecto del cual tiene dicho la jurisprudencia de esta Corporación que: " Sin perjuicio de conservar la esfera legítima de autonomía territorial, es esencial preservar como principio general la unidad de mercado que, si con ahínco se ha querido mantener en estados federales, con mayor razón debe respetarse en un Estado como el Colombiano que se proclama unitario. (C.P. art.1), rasgo que también se proyecta en la vida económica del país, como lo pone de presente la atribución de las principales competencias de orden presupuestal, de planificación y dirección de la economía, del manejo de la moneda, el crédito, los cambios y el ahorro privado, en cabeza de autoridades nacionales, amén de las atribuciones del Congreso en lo que se refiere a la expedición de leyes en todos los ramos. La ordenación y gestión de las actividades económicas, dentro de sus competencias, no es ajena a las entidades territoriales, pero la pluralidad de competencias no puede ser disfuncional ni desintegradora del espacio económico nacional sobre el cual inciden las autoridades centrales y debe, en todo caso, conservar la igualdad entre las personas y garantizar el libre ejercicio de sus derechos, deberes y libertades constitucionales. Las variables esenciales de la economía están sujetas al ejercicio de las competencias radicadas en los órganos centrales del Estado y ellas reclaman, en principio, aplicación uniforme en el territorio nacional. Los poderes de ordenación y gestión económica de las entidades territoriales -las que de paso participan en la elaboración de las políticas generales a través de los mecanismos previstos para la elaboración del plan nacional de desarrollo-, no pueden, en consecuencia, desbordar su campo legítimo de acción y desconocer la prevalencia de las políticas y normas adoptadas por las autoridades económicas".
6.7. El parágrafo 1 del artículo 59 de la Ley 336 de 1996, cuya inexequibilidad se pretende, en nada vulnera la Constitución Política, pues, como aparece de su propio texto tan sólo se circunscribe a ampliar las fechas límites que el artículo 6 de la Ley 105 de 1993, en su parágrafo primero ya había establecido para la reposición de equipo automotor, en orden a procurar que el servicio de transporte se preste en condiciones que garanticen la seguridad, y comodidad de los usuarios y, además, la de los transeúntes, lo que corresponde a la función propia del legislador y, en general, de todas las autoridades del Estado dentro de la órbita de sus respectivas competencias.
6.8. El artículo 86 de la Ley 336 de 1996 dispone que el Ministerio de Transporte "constituirá la Autoridad Unica de transporte para la Administración del Sistema de Transporte Masivo de acuerdo con los criterios de coordinación institucional y la articulación de los diferentes modos de transporte".
La Corte, en el examen de constitucionalidad de esta norma, encuentra que el artículo 300, numeral 2 de la Carta Política, entre otras funciones asigna las Asambleas Departamentales la de expedir disposiciones relacionadas con "el transporte", lo que significa, entonces, que no puede ser el Ministerio de Transporte la autoridad "única" de que habla la norma impugnada, razón por la cual resulta inexequible.
6.9. La actora solicita que se declare inexequible el artículo 60 de la Ley 336 de 1996, que preceptúa que: "teniendo en cuenta su pertenencia al Sistema Nacional del Transporte, las decisiones adoptadas por las autoridades locales en materia de transporte terrestre automotor mediante actos administrativos de carácter particular y concreto, podrán revocarse de oficio por el Ministerio de Transporte sin el consentimiento del respectivo titular de conformidad con las causales señaladas en el Código Contencioso Administrativo".
Sobre el particular, la Corte no comparte los criterios de la actora. Así, esta Corporación tiene bien establecido que, de conformidad con el ordenamiento constitucional y legal colombiano, en principio la revocación de un acto administrativo singular, que ha generado la consolidación de una situación jurídica concreta, o ha reconocido derechos de la misma categoría, no puede ser llevada a cabo sin que medie el consentimiento expreso y escrito del mismo titular. Por ende, en tales casos, si la administración considera que hay motivos para modificar su acto, debe impugnarlo judicialmente, dando así ocasión a que éste se controvierta ante los jueces y permitiendo de esa manera la defensa del interesado. Por ello es claro que es ilegítima y violatoria del debido proceso (CP art. 29) la decisión unilateral de la autoridad pública de revocar un acto administrativo concreto, la cual genera además inseguridad jurídica y desconfianza en la actividad administrativa, "quebranta el principio de la buena fe (artículo 83 C.P.) y delata indebido aprovechamiento del poder que ejerce, sobre la base de la debilidad del administrado.(1)" Sin embargo, el ordenamiento(2) prevé en dos casos excepcionales que los actos administrativos de carácter particular y concreto pueden ser revocados por la administración sin previo consentimiento del particular, a saber, (i) cuando ese acto es consecuencia del silencio administrativo positivo y (ii),cuando el acto es fruto de una actuación ilegal y fraudulenta por parte del particular que llevó a la administración a cometer un error. En ese orden de ideas, una interpretación sistemática de la norma acusada muestra que el Ministerio del Transporte sólo puede revocar los actos particulares de las autoridades locales con el consentimiento del afectado, lo cual protege suficientemente sus derechos e intereses, o en las dos hipótesis excepcionales anteriormente mencionadas, y que la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que no desconocen en sí mismas el debido proceso, por cuanto encuentran una justificación razonable y son de interpretación estricta(3). Por ende, conforme a ese entendimiento, el artículo impugnado es compatible con el debido proceso.
De otro lado, para la Corte, el encabezado de la norma acusada es significativo. En efecto la disposición precisa que esa revocatoria de los actos administrativos de las autoridades locales de transporte terrestre es posible, "teniendo en cuenta su pertenencia al Sistema Nacional de Transporte", lo cual indica que es la pertenencia al sistema de transporte lo que justifica la revocación. Por ende, conforme al tenor de la propia disposición acusada, no todos los actos administrativas de las autoridades locales son revocables, sino que es necesario no sólo que se presenten las hipótesis previstas por los artículos 69 y 73 del C.C.A sino que, además, se trate de aquellos actos que estas autoridades locales han expedido como integrantes del Sistema Nacional de Transporte. Así interpretada, la disposición no afecta la autonomía territorial, pues si el Ministerio del Transporte actúa como órgano rector de ese sistema nacional, es factible que la ley le confiera la facultad de revocar los actos expedidos por los órganos subalternos. En tal entendido, el artículo 60 de la Ley 336 de 1996 será mantenido en el ordenamiento.
6.10. En cuanto al artículo 89 de la Ley 336 de 1996, en el cual se ordena al Gobierno Nacional dictar "en el término de un año contado desde la vigencia de esta ley, las reglamentaciones que corresponderán a cada uno de los modos de transporte", resulta contrario a la Constitución Nacional, pues, como ya se dijo, la potestad reglamentaria que conforme al artículo 189 numeral 11 de la Carta, es atribución del Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, permanece radicada en él durante todo el tiempo de vigencia de la ley que requiera su reglamentación para la cumplida ejecución de la misma, sin que pueda el legislador imponer ningún límite temporal para su ejercicio.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- ESTESE A LO RESUELTO en la sentencia C-490 de 1997 que declaró la
exequibilidad de la expresión "de selección del recurso humano" del artículo 12 de la Ley 336 de 1996.
Segundo.- ESTESE A LO RESUELTO en la sentencia C-043 de 1998, que declaró la exequibilidad de la expresión "y los prestadores del servicio público de transporte que se encuentren con licencia de funcionamiento tendran dieciocho (18) meses a partir de la reglamentación para acogerse a ella" del parágrafo del artículo 11 de la Ley 336 de 1996.
Tercero.- Declárase INEXEQUIBLE la expresión "a través del Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos", contenida en el inciso tercero del numeral 5 del artículo 3 de la Ley 105 de 1993.
Cuarto.- Declaránse EXEQUIBLES el inciso cuarto del numeral 6 del artículo 3 de la Ley 105 de 1993; los parágrafos segundo y tercero del artículo 6 de la misma ley, modificado por el artículo 2 de la Ley 276 de 1996; el inciso tercero del artículo 11 de la Ley 336 de 1996; el artículo 12 de la Ley 336 de 1996; el artículo 57 de la Ley 336 de 1996; el parágrafo primero del artículo 59 de la Ley 336 de 1996; y el artículo 60 de la Ley 336 de 1996.
Quinto.- Declaránse INEXEQUIBLES el parágrafo del artículo 11 de la Ley 336 de 1996; la expresión "única" del inciso segundo del artículo 86 de la Ley 336 de 1996 y el artículo 89 de la Ley 336 de 1996.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
MARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E.)
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (E.)
1 Ver sentencia T-246 de 1996, MP José Gregorio Hernández Galindo. En el mismo sentido, ver también, entre otras, las sentencias T-611 de 1997, T-336 de 1997, T-557 de 1996 y T-347 de 1994.
2 Ver artículo 73 del C.C.A y, entre otras, las sentencias T-611 de 1997 y T-639 de 1996 de esta Corporación.
3 Ver sentencias T-336 de 1997, T-639 de 1996 y T-376 de 1996.
