CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA DE CONSTITUCIONALIDAD
SENTENCIA C-122/99
(marzo 1 de 1999)
EMERGENCIA ECONOMICA-Subsectores para los cuales es exequible
Los subsectores para los cuales la Corte encuentra exequible la declaratoria de emergencia contenida en el Decreto No. 2330 de 1998 objeto de revisión, son los siguientes: los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC; el sector de las organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras y de ahorro y crédito, se encuentren o no intervenidas o en liquidación; y, las instituciones financieras de carácter público. Esos subsectores, además de recoger a los usuarios del sistema financiero que representan los segmentos de población más vulnerables, tienen una protección constitucional específica y especial, que justifica medidas de excepción, pues se imponen sus intereses en cuanto articulados a sus necesidades básicas y a la realización de sus derechos fundamentales.
SECTOR FINANCIERO SOLIDARIO-Protección y fortalecimiento
La protección y fortalecimiento del sector financiero solidario, cuando éste afronta una delicada crisis, que trasciende y afecta los intereses individuales de sus ahorradores, es una responsabilidad del Estado de origen constitucional, que de no poder realizarse con los instrumentos ordinarios que emanan de la Constitución y la ley, amerita y justifica la decisión del Gobierno de recurrir al Estado de excepción.
INSTITUCIONES FINANCIERAS DE CARÁCTER PUBLICO-Justificación de medidas de emergencia
Es claro que las instituciones financieras de carácter público pertenecen a la Nación, esto es a todos y cada uno de los asociados, cuyo patrimonio se verá afectado y disminuido, si el Estado, a través de los poderes públicos, pero específicamente de las autoridades administrativas no ejerce un control eficiente y oportuno sobre la actividad de las mismas y de ser el caso no las interviene, para lo cual encuentra fundamento en el artículo 334 de la C.P., pues eso implicaría desconocer y poner en riesgo la primacía del interés general. En esa perspectiva, la actual situación de dichos establecimientos, caracterizada por problemas de iliquidez, insolvencia y rentabilidad negativa, justifican medidas de emergencia que salvaguarden el patrimonio público, sin perjuicio de las acciones penales y disciplinarias a que haya lugar, cuando se determine quiénes son los responsables de esa situación y sin que tales medidas desplacen o sustituyan aquellas que debe diseñar e implementar el Gobierno Nacional, para prevenir y sancionar a quienes por negligencia o corrupción sean responsables de la crisis.
ACTIVIDAD BANCARIA-Naturaleza
La actividad bancaria, dada su caracterización y trascendencia dentro del marco de organización jurídico-política propia del Estado Social de Derecho, es un servicio público, pues además de la importancia de la labor que desempeñan los establecimientos del sector financiero, públicos y privados, la misma está ligada directamente al interés de la comunidad, que reclama las condiciones de permanencia, continuidad y regularidad que le son inherentes, y su regulación y control son responsabilidad directa del Estado. A partir de los anteriores presupuestos, se entiende por qué, el Constituyente, en el caso específico de los establecimientos de crédito, le impuso al Estado el deber de regular su actividad, condicionándola y sometiéndola a unas reglas y controles específicos, que deben operar de manera tal que se realice el principio superior que señala la primacía del interés general sobre el particular; ese deber de regulación incluye, desde luego, el deber de hacer efectiva la responsabilidad de los agentes económicos proveedores de bienes y servicios, específicamente de los propietarios y administradores de los establecimientos de crédito
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Subsidiariedad
La declaratoria de un estado de excepción está supeditada a la aplicación previa de la regla de la subsidiariedad, que implica que su utilización sólo proceda ante la imposibilidad o insuperable insuficiencia de los instrumentos ordinarios de los que disponen los poderes públicos.
SECTOR FINANCIERO-Problemas no tienen carácter de sistémicos
El deterioro de los indicadores del sistema financiero se viene presentando, como se observa en la información remitida por las distintas autoridades económicas, desde 1996, y se agudizó en el segundo semestre de 1998; no obstante, tal situación no ha dado lugar a riesgos de insolvencia o iliquidez del sistema en su conjunto. Si bien el sector financiero afronta problemas, ellos no tienen el carácter de sistémicos de acuerdo con el resultado del análisis de la base probatoria recopilada por la Corte. Es claro que una cosa es una crisis sistémica de solvencia o de liquidez, la cual amenazaría sin duda la estabilidad de la economía, y otra muy distinta una crisis de rentabilidad que es la que afecta a los establecimientos de crédito, especialmente a los privados, que se traduce en ganancias decrecientes, pero que definitivamente no puede asimilarse a un proceso de resquebrajamiento de las bases del sistema.
SECTOR FINANCIERO DE CARÁCTER PRIVADO-Inconstitucionalidad de la declaratoria de emergencia económica
Si se tiene en cuenta que el Congreso, en desarrollo de ese mandato constitucional, expidió la Ley 35 de 1993, y que ésta consagra los objetivos de la intervención en su artículo 1o. y los instrumentos para realizarla en el artículo 3º, es imperativo concluir que el Gobierno Nacional contaba con claros y definidos instrumentos de carácter ordinario, al menos en lo que se refiere al sector financiero de carácter privado, para tomar las medidas que expidió acudiendo al estado de excepción, lo que vicia de inconstitucionalidad la declaratoria de emergencia económica para ese subsector.
EMERGENCIA ECONOMICA Y SOCIAL E INTERPRETACION CONSTITUCIONAL-Alcance
Es indudable que la interpretación que se sustenta constituye un avance de las facultades de interpretación de la Corte, pues ella, al igual que otros tribunales constitucionales, para ejercer el control normativo que le corresponde, amplía el ámbito de las llamadas sentencias condicionadas o portadoras de restricciones específicas que ya son objeto de estudio y clasificación en el derecho constitucional de los países europeos y de algunos de América Latina. No hay duda tampoco que estos deberes de interpretación tienen más cabida si el objeto del control no presenta la precisión y claridad que la Carta Política exige cuando se trata de ejercer facultades extraordinarias, (art. 150, ord. 10), otorgadas por el Congreso o facultades extraordinarias derivadas de los Estados de excepción. Todo ello constituye una grave responsabilidad de la Corte al asumir su misión de control, sin que se comprometan los valores fundantes del Estado Social de Derecho cuya guarda se le ha confiado. Lo cual justifica, pues, la decisión que, en forma muy definida, avala la constitucionalidad de una parte precisa y restrictiva del decreto, pero declara la inexequibilidad del resto de las normas que integran su texto.
SENTENCIA C-122/99
Referencia: Expediente R.E-103
Decreto No. 2330 del 17 de noviembre de 1998 "Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica y Social".
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santa Fe de Bogotá D.C., Primero (1o. ) de Marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999).
El día 17 de noviembre de 1998, el señor Presidente de la República, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 215 de la Constitución Política, remitió a esta Corporación copia auténtica del Decreto No. 2330 del 16 de noviembre de 1998, por el cual se declaró el estado de emergencia económica y social.
Cumplidos los trámites legales y constitucionales para estos procesos, procede la Corte a decidir.
El texto del Decreto 2330 del 16 de noviembre de 1998, es el siguiente:
DECRETO NUMERO 2330 DE 1998
(16 de noviembre)
"Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica y Social"
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo de lo previsto por la Ley 137 de 1994 y
CONSIDERANDO:
1. Que el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito amenaza perturbar en forma grave e inminente el orden económico y social.
2. Que el reciente agravamiento de la crisis financiera internacional ha generado una disminución en el flujo neto de capitales externos, lo cual tiene graves consecuencias sobre la economía nacional y especialmente sobre el sector financiero.
3. Que la crisis internacional se agudizó de manera inesperada a raíz de la cesación de pagos de las obligaciones crediticias de Rusia del ataque especulativo contra la banda cambiaria en el Brasil. Estos factores han generado desconfianza entre los inversionistas y prestamistas internacionales, que se manifiesta en una drástica reducción de los recursos disponibles y en un considerable aumento de los márgenes crediticios de los países en vías de desarrollo al extremo que el Fondo Monetario Internacional convocó a una reunión de emergencia a los ministros de hacienda y presidentes de bancos centrales de los países latinoamericanos. En Colombia, ello se ha reflejado en una reducción de los ingresos netos de capital extranjero y en una liquidación de inversiones de los fondos de capital foráneo. Adicionalmente, se han frustrado decisiones de inversión extranjera en el país, incluidas algunas de gran importancia para el sector financiero.
4. Que esta situación, sumada a las restricciones monetarias que se mantuvieron a lo largo del presente año, ha generado altas tasas de interés y la casi total desaparición de la demanda por títulos de mediano y largo plazo.
5. Que lo anterior ha inducido un descenso en los plazos promedio de los pasivos del sector financiero con el público, hasta el extremo en el cual más del 70% del total de las captaciones de dicho sector en el mes de septiembre y octubre estaban contratadas a quince (15) días.
6. Que de prolongarse esta situación, se pone en peligro la estabilidad y permanencia de los establecimientos de crédito dadas las dificultades de garantizar la liquidez a los ahorradores.
7. Que de acuerdo con los balances de las entidades financieras, la sostenida inflexibilidad de las tasas de interés a la baja ha ocasionado un marcado incremento de la cartera vencida y de los activos improductivos durante los últimos meses, lo que pone en peligro la estabilidad y solvencia de los establecimientos de crédito.
En efecto, el indicador de cartera vencida ha alcanzado su mayor nivel desde la anterior década al ascender a nueve punto siete por ciento (9.7%) en octubre pasado. Más aún, la tasa anualizada de deterioro de este indicador durante los últimos tres (3) meses ha sido superior al 90%.
Esta tendencia es aún más pronunciada en el sector de corporaciones de ahorro y vivienda cuyo indicador de morosidad ha alcanzado niveles críticos colocándose en el doce punto dos por ciento (12.2%) en octubre pasado. Esta difícil situación que atraviesa el sistema de financiación de vivienda amenaza con generalizarse respecto de los demás establecimientos de crédito.
8. Que ante estos hechos, las autoridades económicas han agotado las medidas a su alcance. Entre las medidas adoptadas se encuentran:
* Reducción de los encajes y remuneración de los mismos.
* * Ampliación del suministro de liquidez permanente hacia el sistema financiero, tanto en montos como en plazos, a través del Banco de la República.
* * Fortalecimiento patrimonial del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, incluyendo el acuerdo con el Banco de la República de un mecanismo especial de redescuento por $500.000 millones y aportes de liquidez por parte de la Dirección General del Tesoro Nacional hasta por $280.000 millones.
* * Incremento hasta el máximo legal de las contribuciones de las entidades inscritas a Fogafin.
* * Otorgamiento de aval de la Nación a Fogafin para garantizar créditos externos por 600 millones de dólares para el fortalecimiento del sector financiero.
* 9. Que los requerimientos previsibles de Fogafin para apoyar el sistema financiero son de tal magnitud que se han agotado los mecanismos ordinarios, lo que hace inminente la necesidad de recursos adicionales para hacerle frente a la delicada situación financiera que afronta el país.
10. Que a pesar del conjunto de medidas adoptadas, se ha agudizado el deterioro de los indicadores del sistema financiero, lo cual podría llegar a perturbar en forma grave e inminente el sistema de pagos de la economía y, por consiguiente, el orden económico del país.
11. Que la Corte Constitucional en sentencia C-122 de 1997, manifestó que '...la agudización de problemas estructurales, así estos obedezcan a una intrincada tipología y deban resolverse por los medios ordinarios de la democracia, pueden no obstante manifestarse como perturbadoras del orden económico y social'.
12. Que se hace imperativo revertir las tendencias actuales en los establecimientos de crédito colombianos cuyas funciones son canalizar el ahorro nacional hacia las actividades productivas y operar el sistema de pagos. De no detenerse el proceso de deterioro se perdería la confianza de los ahorradores y depositantes y de los corresponsales extranjeros, con lo cual podría llegar a ser necesario intervenir nuevas instituciones financieras con el consecuente costo sobre los contribuyentes, la contracción de la actividad económica y el empleo y desastrosas consecuencias sociales. En efecto, la evidencia internacional indica que de no evitarse oportunamente, los costos de una crisis bancaria aumentan exponencialmente en el tiempo, y por ello el país podría experimentar situaciones como las ocurridas en Chile en 1985, en Venezuela en 1994 y en México en 1995, donde las pérdidas fueron superiores al quince por ciento del producto interno bruto.
13. Que la combinación de altas tasas de interés y desempleo, produjo un desbordamiento de la capacidad de pago de muchos deudores del sistema de financiación de vivienda UPAC. Lo anterior, aunado a la iliquidez en la economía, la crisis en el sector de la construcción y la incertidumbre respecto de la estabilidad del sistema financiero pone en peligro la solvencia y la viabilidad de éste y consiguientemente la financiación de vivienda en el país.
14. Que las organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras y de ahorro y crédito han venido sufriendo una crisis, que se ha agudizado por razón del difícil entorno económico, con el agravante de que sus depósitos no se encuentran cobijados por el seguro de depósito del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras.
En efecto, actualmente se encuentran intervenidas por el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria (Dansocial) treinta y cuatro cooperativas de ahorro y crédito, de las cuales treinta y una están en liquidación y tres en administración. Además, la Superintendencia Bancaria ha intervenido ocho cooperativas financieras, de las cuales siete se encuentran en liquidación y una en administración.
15. Que el monto de los ahorros comprometidos en las cooperativas intervenidas es de aproximadamente $656.000 millones pertenecientes a un número cercano a 889.000 personas, de las cuales cerca de 400.000 son ahorradores de menos de quinientos mil pesos. ($500.000).
16. Que en razón de los altos pasivos de las entidades cooperativas mencionadas y de la dificultad para enajenar los activos de las mismas, los ahorradores y depositantes de tales entidades no han obtenido el reembolso de sus ahorros.
Dicha situación afecta un gran número de personas y amenaza gravemente el sector de ahorro cooperativo, pues de no atenderse adecuadamente se quebrantaría la confianza en el ahorro público.
17. Que agotados los recursos ordinarios del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, en el afán de mantener en funcionamiento el sistema de pagos y la solvencia de los establecimientos de crédito, es imperativo dotar a dicho Fondo de recursos adicionales a los que ya se están procurando a través de créditos internacionales, así como ampliar los mecanismos para atender la situación de crisis, evitando que el actual deterioro adquiera carácter sistémico.
18. Que, en consecuencia, se requiere evitar el deterioro de la confianza del público en el sistema financiero, incluyendo el sector cooperativo financiero y de ahorro y crédito, a través del establecimiento de mecanismos extraordinarios que permitan preservar la liquidez y la solvencia, así como estimular el desarrollo de los nuevos instrumentos requeridos.
19. Que así mismo, para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, no son suficientes las herramientas existentes para tiempos de normalidad. En efecto, los mecanismos de apoyo previstos en la regulación vigente no permiten volver líquidos aquellos activos improductivos o los bienes recibidos en dación en pago con la rapidez requerida.
20. Que es indispensable tomar medidas de carácter presupuestal, encaminadas a permitir el desarrollo de las disposiciones que se tomen en el contexto de la presente emergencia económica.
21. Que es necesario adoptar medidas transitorias con el fin de arbitrar recursos corrientes y de capital en las cuantías apropiadas para recuperar la liquidez del sistema financiero y del sector cooperativo financiero y de ahorro y crédito y aliviar la situación de los deudores de créditos individuales de vivienda y de los aportantes y ahorradores de las entidades cooperativas.
DECRETA:
ARTICULO 1o. Declárase el Estado de Emergencia Económica y Social en todo el territorio nacional desde la entrada en vigencia de este Decreto hasta las veinticuatro horas del día dieciséis (16) de noviembre de 1998.
ARTICULO 2o. El presente decreto rige a partir de su expedición.
PUBLIQUESE Y CUMPLASE
Dado en Santafé de Bogotá, D.C. a 16 NOV. 1998
III- INTERVENCIONES CIUDADANAS.
Para garantizar el derecho de intervención ciudadana que se consagra en los artículos 242 de la C. P. y 37 del Decreto 2067 de 1991, el Magistrado Sustanciador, a través de auto de fecha 25 de noviembre de 1998, ordenó FIJAR en lista el negocio en la Secretaría General, por el término de cinco (5) días, para asegurar dicha intervención.
Dentro del término señalado por la ley, ocho ciudadanos presentaron a la Corte Constitucional sus respectivas intervenciones para impugnar el decreto que se revisa y dos más para coadyuvar la decisión del Gobierno Nacional, De otra parte el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público y el señor Secretario Jurídico de la Presidencia de la República remitieron sendas intervenciones oficiales, a través de las cuales justifican la declaratoria de Emergencia económica y social contenida en el del Decreto No. 2330 de 16 de noviembre de 1998.
A continuación se sintetizan los principales argumentos de cada una de las intervenciones:
1. Pablo Bustos Sánchez.
En su intervención, el director ejecutivo de la RED Ver, Red de Veedores y Veedurías Ciudadanas, le solicita a esta Corporación que declare la inconstitucionalidad del Decreto No. 2330 de 1998, por el cual el gobierno nacional declaró el estado de emergencia económica y social, y de las medidas adoptadas con base en el mismo. Sustenta dicha petición en los argumentos que se resumen a continuación:
a. En su concepto lo que el gobierno definió como amenaza de crisis del sector financiero y la economía nacional, no era más que la posibilidad que afrontaba el sector empresarial financiero de ver disminuidas sus tradicionales ganancias, las cuales, dice, de conformidad con serios estudios econométricos se hallan entre las más grandes del mundo, pues los márgenes de intermediación financiera en Colombia superan el 18%, mientras en los Estados Unidos apenas alcanzan el 5%, lo que indica que en nuestro país dicho margen supera cinco veces el promedio mundial.
b. Anota, que si se tiene en cuenta que las utilidades acumuladas del sector financiero durante los últimos 16 años (aclara que la última crisis de dicho sector ocurrió en 1982), siempre han superado las expectativas, permitiendo incluso que aún épocas de profunda crisis como la que se vivió en 1997 dicho sector reportara ganancias del orden de los 600.000 millones de pesos, lo lógico es que ellas le sirvieran de colchón para superar lo que actualmente denominan "crisis financiera", que, insiste, no es otra cosa que la disminución coyuntural de sus utilidades.
c. Sostiene que el sector financiero en el contexto colombiano ha sido particularmente rentable, haciéndose atractivo para los inversionistas de la banca internacional, "..los cuales siguen firmes y en manera alguna han amenazado con retirarse", por eso lo que algunas pocas empresas de dicho sector denominan "crisis", "..hipotéticamente no significa sino un recorte de sus utilidades históricas que en conjunto resultaría despreciable frente a los voluminosos beneficios obtenidos, y el riguroso cumplimiento de la función social de la propiedad privada al interior de un Estado social de derecho cuyos fines esenciales son servir a la comunidad, promover la prosperidad general -y no sólo particular- y asegurar la existencia de un orden justo y solidario.."
d. Manifiesta que además la mal llamada crisis financiera no tiene carácter sobreviniente, y que prueba de ello son las medidas adoptadas por el actual gobierno antes de la declaratoria de emergencia que se impugna, con las cuales pretendió superar la crisis del sector financiero -bancos y corporaciones de ahorro y vivienda- lográndolo en buena parte, sin que la misma fuera advertida como de extrema gravedad; "..fue así como frente al desplome de Granahorrar, en un momento de gran austeridad nacional hubo recursos por cerca de 170.000 millones para "darle la mano" a la segunda empresa del sector..", lo que desvirtúa la afirmación de que se trata de hechos sobrevinientes.
e. Afirma el interviniente, que la mera expectativa de decrecimiento de las utilidades por parte del sector financiero no podía calificarse como un hecho perturbador, que ameritara medidas de excepción, tan es así, señala, que las medidas decretadas semanas después no han entrado en vigencia, no se han implementado ni aplicado, y ni siquiera reglamentado por parte de la Superintendencia Bancaria.
f. En síntesis, concluye el interviniente, los problemas aducidos por el gobierno nacional en el decreto que declaró la emergencia económica y social, podían, como de hecho ocurrió, ser solucionados utilizando los poderes ordinarios del Estado, lo que hace inconstitucional la declaratoria de emergencia.
2. Bernardo Congote Ochoa.
El Decreto No. 2330 de 1998 es inconstitucional en opinión de este interviniente, porque "..los argumentos básicos que a juicio del Ejecutivo motivan la declaratoria de emergencia económica, expresos particularmente en sus considerandos, no pueden demostrarse como sobrevinientes". Para sustentar esta afirmación anota:
a. No es cierto, como se anota en el considerando número 2 del decreto impugnado, que el agravamiento de la crisis financiera sea "reciente", pues "..las informaciones públicas especializadas o no en la materia, de carácter público o privado en todo el mundo, concuerdan en atribuir los orígenes de esta situación a la crisis cambiaria sufrida por Tailandia a partir del mes de julio de 1997, bien pronto seguida por acontecimientos similares en Indonesia, Malasia, Sur Corea y Rusia desde septiembre-octubre de 1997. Esto es, entre dieciséis (16) y catorce (14) meses antes de la época en que el gobierno colombiano erráticamente diagnostica la crisis financiera internacional como "reciente".
b. Tampoco es cierto, como se afirma en el considerando 3 del decreto impugnado, "..que la crisis internacional se agudizó de manera inesperada a raíz de la cesación de pagos de las obligaciones crediticias de Rusia (sic) del ataque especulativo contra la banda cambiaria en el Brasil..". El desplome de la actividad accionaria en Rusia, síntoma inequívoco de la crisis, ocurrió cronológicamente a la par de los sucesos de Indonesia, Malasia y Corea del Sur particularmente, esto es desde septiembre de 1997, por lo que no tiene sentido aceptar que este fenómeno ruso sea calificado por el gobierno colombiano, en noviembre de 1998, como inesperado.
En cuanto al "inesperado ataque especulativo contra la banda cambiaria en el Brasil", anota el interviniente que las cifras demuestran que el mercado brasileño venía actuando de manera relativamente estable durante el lapso septiembre 1997- septiembre 1998, lo que desvirtúa la pretendida sobrevinencia de ese hecho; pero además, señala, ".. el ataque cambiario que sufrió Brasil no significó ni ha significado hasta hoy el desplome de su divisa", lo que implica que habiendo salido indemne ese país del ataque a su moneda, gracias a actuaciones drásticas que involucran agudos recortes al gasto público -aún no vistos en Colombia-, mal puede haber afectado a sus mercados laterales, el colombiano entre ellos, y en consecuencia mal puede citarse como motivo para la declaratoria de una situación emergente entre nosotros por simple sustracción de materia.
c. Sostiene el impugnador, que algunos de los fenómenos a los que se refieren los considerandos del decreto que declaró la emergencia económica y social, bien pudieron tener el carácter de sobrevinientes para el ejecutivo, "..ipso facto tomó posesión del cargo en agosto de 1998, tal como lo confirma el propio Presidente Pastrana en declaraciones de noviembre 20 de 1998:
"Pastrana recordó que su administración recibió el pasado 7 de agosto un país con una economía quebrada, unos índices de desempleo superiores al 15 por ciento y más de 500.000 colombianos víctimas de los desfalcos en el sector cooperativo ocurridos bajo la anterior administración" (El Tiempo, Bogotá, noviembre 20 de 1998, pág.7A)"
Lo anterior, a juicio del interviniente, no hace sino ratificar que en noviembre 16 de 1998, fecha de la declaratoria de emergencia económica, los hechos que sirvieron de base al ejecutivo para declaratoria de emergencia, hacía tiempo eran de conocimiento público y privado, lo que hacía imperativo actuar aceleradamente desde agosto si se quería hacer buen uso -desde la perspectiva constitucional- de la herramienta emergente aquí impugnada.
3. Rafael Barrios Mendivel.
Manifiesta el interviniente, que en su calidad de ciudadano en ejercicio y miembro de la Corporación Colectivo de Abogados, organismo no gubernamental de derechos humanos y con base en lo dispuesto en la Ley 137 de 1994 y en el artículo 242 de la Constitución, impugna el decreto de la referencia, al efecto expone los argumentos que se resumen a continuación:
a. Manifiesta el interviniente, que le corresponde a esta Corporación precisar si el sector financiero es un negocio privado como cualquier otro, o un servicio público sometido a reglas administrativas, pues de repente la actual administración, al decretar la emergencia económica y social, consideró el sector financiero como otro servicio público, al punto de que "..el gobierno considera a los establecimientos financieros bien público, y en esta condición, determinante su normalidad de la salud económica de la comunidad" (Espinosa Valderrama, Abdón, Altibajos y antinomias del salvamento financiero. (El Tiempo, jueves 19 de noviembre de 1998).
b. Señala, que si bien es cierto que el desempleo en los últimos meses se acerca al 17% en las siete principales ciudades del país, lo que pone de presente la necesidad de adoptar medidas, estructurales y no de excepción, esa verdad no permite inferir que la emergencia declarada ataque esa problemática o que genere empleo, "..por el contrario la medida gruesa que es subsidiar todos los colombianos al sector financiero se traduce en una medida fiscal que socializa las pérdidas y terminan los trabajadores aportándole recursos de sus menguados salarios al sector financiero.". Esa medida fiscal, anota, alivia no a los desempleados o a los trabajadores sino al sector financiero, cuyas utilidades en 1997, específicamente las netas de los tres primeros grupos financieros, fueron ocho veces el gasto social que ejecutó la Red de Solidaridad social.
c. Dado que la emergencia económica y social se declaró para fortalecer el sector financiero, las medidas adoptadas antes que favorecer a los desempleados o a los trabajadores, lo que propiciaron fue el desconocimiento de los derechos sociales de los mismos, con lo cual se viola el artículo 50 de la Ley 137 de 1994, que establece que "..en ningún caso el Gobierno podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante decretos legislativos dictados durante el estado de emergencia."
d. Concluye afirmando, que "la emergencia es inconstitucional porque era previsible y no sobreviniente" lo que desconoce la filosofía que anima el régimen excepcional, si "se recurre sistemáticamente a su utilización con el fin de remediar o corregir males que a través de los órganos y los procedimientos de la normalidad pueden ser solucionados (Sentencia C-122 de 12 de marzo de 1997)"
4. Isidoro Arévalo Buitrago
El ciudadano Isidoro Arévalo Buitrago manifiesta intervenir como impugnante en la acción de revisión de constitucionalidad del Decreto 2330 de 1998, con el objeto de solicitarle a esta Corporación que declare la inconstitucionalidad del decreto en mención. En resumen los argumentos que sirven de base a su solicitud son los siguientes:
Para él, la emergencia económica que decretó el Gobierno Nacional es simplemente preventiva y se fundamenta en el criterio de eficacia, y no en el de subsidiariedad, tal como lo dispuso esta Corporación a través de la sentencia C-122 de 1997.
Manifiesta, que según lo expuesto por el Gobierno Nacional, los requerimientos previsibles de Fogafin para apoyar el sector financiero son de tal magnitud que se han agotado los mecanismos ordinarios, lo que hace inminente la necesidad de recursos adicionales para hacerle frente a la delicada situación financiera que afronta el país. Es decir, aclara, "..que no es que el Fondo esté necesitando los recursos con suma urgencia para solucionar o conjurar, de forma inmediata, un colapso financiero que esté ocurriendo. De lo que se trata es de que el Fondo esté preparado con la debida anticipación, para, si los hechos se presentan, pueda solucionarlos sin apuros, constituyéndose en una medida precautelativa simplemente, la cual debe solventarse mediante la utilización de los instrumentos jurídicos ordinarios, sin necesidad de acudir al estado de excepción."
La emergencia económica preventiva, afirma el interviniente, "..es un cheque firmado en blanco que el Presidente de la República puede utilizar, discrecionalmente, para extraer a los ciudadanos dineros o contribuciones que, a lo mejor, no se necesitan, o pueden necesitarse en menor cuantía."
Anota, que si los establecimientos de crédito incurren en conductas inadecuadas, malos manejos u operaciones riesgosas para la entidad o para el sector financiero, que puedan originar pérdidas, éstas deben ser detectadas y corregidas a tiempo, con el rigor que las circunstancias ameriten, tal como lo ordena el artículo 326 del decreto 663 de 1993, modificado por el artículo 2 del Decreto 2359 del mismo año, los cuales prescriben las funciones y facultades de la Superintendencia Bancaria. De no proceder con severidad y dentro de la oportunidad legal prevista, la confianza del público y de la comunidad internacional en el sector financiero se deteriorará, no por la actividad misma, sino por la inoperancia y desorganización de la entidad de vigilancia y control, caso en el cual, el remedio está en que esté dirigida por personas consentido avizor y con capacidad de decisión para preservar el bien común, no permitiendo el más mínimo desvío de la función social que deben cumplir todas las entidades del sector financiero.
Lo contrario, concluye, es socializar las pérdidas de las entidades del sector financiero, producidas por ejercer sus actividades sin la adecuada prudencia y responsabilidad, estimulado por la certeza de que los descalabros económicos no serán de su cargo, y los asumirá toda la ciudadanía con la connivencia del gobierno, el cual, utilizando la facultad de declarar estados de excepción, corregirá los desvíos, imprevisiones e imprudencias del sector más significativo de la economía, lo que resulta ilógico y absurdo y genera desconfianza en todos los órdenes, dado que la confianza pública en el sector financiero no radicará en sus instituciones, sino en la facultad del primer mandatario para solucionar los problemas a través de estados de excepción.
5. Fernando Martínez Rojas
Este ciudadano señala en el escrito en el que solicita la declaratoria de inconstitucionalidad con retroactividad del Decreto 2330 de 1998, que se propone demostrar la falsa motivación que contienen los considerandos en los cuales el gobierno funda su decisión de recurrir al estado de excepción de que trata el artículo 215 de la Constitución, y la violación de derechos fundamentales que con ella se ocasiona.
Para el interviniente, las decisiones adoptadas por el gobierno con base en la declaratoria de emergencia económica, implican que al ciudadano del común, que jamás se ha beneficiado de las utilidades de los bancos comerciantes, pequeños industriales, agricultores, asalariados, etc., se le obligue a acudir a salvaguardar "la estabilidad y permanencia de los establecimientos de crédito, que sienten ahora amenazada su institucionalidad..".
Tal decisión del Gobierno es a todas luces inconstitucional, no solamente porque no reúne los presupuestos del artículo 215 de la Carta, sino porque viola el principio de igualdad que consagra el artículo 13 de la misma, pues estamos ".. frente a un claro acto de gobierno de favorecimiento a particulares", y lo que es más grave, aun acto que impone una carga económica a otros particulares, que deben desprenderse de una parte de su patrimonio y de bienes adquiridos con justo título, "..para entregarlo a esos privilegiados beneficiarios del acto de gobierno." Por lo demás, añade, que se sepa, el sistema financiero nunca ha cumplido ninguna actividad relacionada con la SOLIDARIDAD que invoca nuestra Constitución en su artículo 1o.
6. Alirio Uribe Muñoz
El interviniente quien manifiesta que actúa en su calidad de ciudadano en ejercicio y miembro del Colectivo de Abogados, se remite en primer lugar al análisis de los distintos decretos legislativos que desde la entrada en vigencia de la Constitución de 1991 han declarado estados de excepción, en los cuales dice, desafortunadamente, aparece como una constante, que son los hechos u omisiones del Estado la causa primera y eficiente que ha originado las situaciones de anormalidad.
En su criterio, en el caso que ocupa ahora a la Corte, la declaratoria de emergencia debe ser declarada inconstitucional por violar, abierta y flagrantemente, los derechos económicos, sociales y culturales de todos los colombianos, consagrados como fundamentales en la Carta Política.
La emergencia económica y social decretada por el actual gobierno, anota, "..nos aleja de la posibilidad de disfrute de [esos derechos], y abre cada día más la brecha entre ricos y pobres, sin socializar el ingreso pero si socializando las pérdidas del sector más fuerte de la economía.."; Tales medidas a su entender implican, además, la violación de los principios constitucionales de proporcionalidad y no discriminación, así como también disposiciones de la ley 134 de 1994, por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia, entre otras, la consagrada en el artículo 3 que ordena la prevalencia de los tratados internacionales ratificados por el Congreso, tal como lo ordena el artículo 93 superior, y la del artículo 7, que señala que las declaratorias de estados de excepción en ningún caso podrán afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales.
7. Héctor Uribe Parra
Para el interviniente, el decreto que declaró la emergencia económica y social, es violatorio del artículo 13 de la C.P., dado que discrimina a los clientes del sector financiero cooperativo, cuya crisis involucra a 42 establecimientos, las cuales le han causado pérdidas a aproximadamente un millón cuatrocientos noventa y tres mil ahorradores, todo por que el Estado, de manera negligente no ejerció las funciones de control y vigilancia que le correspondían.
Si bien una de las consideraciones que sirvió de base al gobierno para decretar la emergencia económica, fue como se dice en el respectivo decreto la difícil situación económica que atraviesan el sector financiero y el cooperativo, al proceder a dictar las medidas de excepción violó el derecho a la igualdad de los ahorradores del sector cooperativo.
Ello se evidencia, dice, en el hecho de que "..el gobierno no le creó al sector cooperativo intervenido por él, un mecanismo similar o igual al establecido en los artículos 19 y 20 del Decreto 2331 de 1998, que favorecen únicamente al sistema financiero y en consecuencia no le dio acceso a las cooperativas intervenidas y en liquidación, para recibir, de manera igualitaria ante la ley, los beneficios de dicho mecanismo, haciendo así de esta norma un instrumento discriminatorio y excluyente."
8. Bernardo Carreño Varela
Manifiesta interviniente, que participa en calidad de impugnante del Decreto que se revisa, respecto del cual le corresponde a esta Corporación, de conformidad con las disposiciones del artículo 215 superior, "..dilucidar si la administración Pastrana, al declarar la emergencia económica, se fundamentó en hechos efectivamente sobrevinientes como lo exige la Constitución, o si por el contrario, invocó como sustento de la emergencia acontecimientos y circunstancias que eran previsibles, que no surgieron de improviso, y por lo tanto no encajan dentro del concepto exigido por la Carta Política para los estados de excepción."
9. Claudia Leonor Díaz Granados y Leonor Sanz-Alvarez Lleras
En su calidad de ciudadanas en ejercicio y representantes de la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras, intervinieron, dentro del término establecido para el efecto, para apoyar la constitucionalidad del Decreto 2330 de 1998.
Previo un detallado análisis del alcance e interpretación jurisprudencial de los presupuestos que con carácter de esenciales consagra el artículo 215 de la Constitución Política, para que el Gobierno pueda, legítimamente, recurrir al mecanismo excepcional de la declaratoria de emergencia económica, y apoyándose en estudios de carácter técnico que analizan el comportamiento, a nivel nacional e internacional, de las variables económicas que determinan la solvencia del sector y sus posibilidades de fortalecimiento y desarrollo, y en estadísticas del sector, las intervinientes concluyen, en primera instancia que el Decreto 2330 de 1998, por el cual se declaró el Estado de emergencia económica y social, se expidió con base en el cumplimiento de los presupuestos que para el efecto señala la Constitución, y en segundo lugar, "..que las medidas adoptadas al amparo de la emergencia económica en el decreto 2331 contribuyen claramente a alejar el riesgo de crisis financiera. La confianza del público en el sector financiero se apuntala con medidas como el fortalecimiento patrimonial de Fogafin, la disponibilidad de crédito para capitalización de entidades financieras, el establecimiento de mecanismos para reducir los activos improductivos, el apoyo a los deudores de vivienda para aliviar la carga por el incremento de la corrección monetaria, la creación del seguro de desempleo para deudores de vivienda, y la posibilidad de que los pequeños ahorradores de las entidades financieras solidarias recuperen parte de sus recursos.".
El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, intervinieron y solicitaron declarar la constitucionalidad del decreto objeto de revisión.
1. Juan Camilo Restrepo Salazar. Ministro de Hacienda y Crédito Público.
El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público intervino dentro del plazo establecido para la intervención ciudadana, para presentarle a esta Corporación, las razones que acreditan la constitucionalidad del decreto 2330 de 1998. Ellas, en resumen son las siguientes:
a. En primer término el señor Ministro de Hacienda señala que en lo relativo a los aspectos formales el decreto cumple a cabalidad con los requisitos que establece el artículo 215 de la Constitución.
b. Anota, que de conformidad con el citado artículo 215 de la Constitución Política, para que el Presidente pueda declarar el estado de emergencia económica y social se requiere; a) que sobrevengan hechos; b) que dichos hechos sean distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución política, y c) que tales hechos perturben o amenacen perturbar el orden económico, social y ecológico o constituyan grave calamidad pública. Igualmente, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la ley 137 de 1994, las facultades que se derivan de la declaratoria de estados de excepción, "..sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado."
Sostiene, que si se analiza el decreto de declaratoria de emergencia económica y social frente a esos requisitos, se encuentra que el mismo se ajusta plenamente a los cánones constitucionales, por las siguientes razones:
- Los hechos que originaron la declaratoria de emergencia son sobrevinientes.
Anota el Ministro, que salvo hechos de la naturaleza, las alteraciones económicas normalmente obedecen a un conjunto de factores que desencadenan una situación crítica a la cual el estado debe hacer frente. De esta manera, agrega, puede presentarse un hecho sobreviniente cuando una situación que se desarrollaba dentro de los cauces normales se altera abruptamente, o cuando aún siendo anormal, se agrava considerablemente de tal manera que supera lo que se podría denominar, anormalidad dentro de la normalidad.
Cuando se presenta una situación económica difícil, es posible que a la misma se pueda hacer frente con los instrumentos ordinarios, sin embargo, cuando dicha situación se agrava de improviso y por ello a la misma ya no se puede hacer frente con tales mecanismos, se produce un hecho sobreviniente que permite declarar la emergencia.
Manifiesta, que de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, es posible acudir a los estados de excepción cuando problemas estructurales se agravan de improviso y a los mismos no es posible hacer frente con las facultades ordinarias. Añade, que "..limitar el estado de emergencia económica a fenómenos ajenos al funcionamiento y estructura del sistema sería exagerado y conduciría a la postre a poner en peligro la subsistencia misma del orden económico y social.
Si bien el país venía atravesando una difícil situación económica, al comenzar el actual gobierno se encontró que la fragilidad económica doméstica, a pesar de su magnitud, lograría superarse a la vuelta de un año, si se adoptaban los correctivos fiscales y cambiarais que se venían diseñando para presentar a consideración del Congreso y de la junta directiva del Banco de la República.
Este escenario consideraba que los graves efectos del estallido de la crisis asiática, estaban llegando a su fin, sin embargo, a partir del mes de agosto de 1998 se alteraron las perspectivas, por que la situación externa se tornó dramática como resultado del estallido de la crisis internacional el 17 de agosto de 1998, cuando la República de Rusia se negó a pagar parcialmente su deuda externa y terminó devaluando abruptamente su moneda; al mismo tiempo se volvía inmanejable el sistema financiero del Japón. Además se produjo un ataque especulativo contra la banda cambiaria en el Brasil.
Estas circunstancias generaron desconfianza entre los inversionistas y prestamistas internacionales, dando lugar a una drástica reducción de los recursos disponibles, con graves repercusiones sobre los mercados cambiarios y financieros del mundo y especialmente de América latina, incluyendo Colombia, especialmente durante los meses de septiembre, octubre y lo corrido del mes de noviembre de 1998.
Se detiene luego el señor Ministro, en los aspectos que en criterio del gobierno demuestran la grave crisis financiera, que sobrevino y que afecta el sector financiero, así por ejemplo, explica el comportamiento de las tasas de interés con tendencia al alza, el deterioro de la cartera de las entidades financieras, la presencia de un lastre improductivo dado el significativo incremento del porcentaje de bienes entregados en dación en pago, la situación del sector cooperativo que amenazaba con minar gravemente la confianza del público en el sistema, "..lo que se buscó detener con la declaratoria de estado de emergencia y las medidas adoptadas a su amparo." Queda así demostrado, concluye el ministro, "..que se produjo una serie de eventos sobrevinientes, constituidos por un rápido y profundo agravamiento de la situación del sector."
- Los hechos que se invocan para la declaratoria de emergencia económica y social son distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política.
Los hechos invocados por el gobierno nacional para declarar la emergencia económica y social, anota el Ministro, no constituyen una perturbación del orden público material, ni tampoco un caso de guerra exterior. Ellos se refieren a situaciones relacionadas con el sistema financiero y de ahorro y crédito cooperativo, cuyo deterioro amenazaba con producir una crisis sistemática.
- Los hechos en los que se sustenta la declaratoria de emergencia, amenazaban perturbar el orden económico y social.
Advierte el Ministro, que en materia de estado de emergencia económica y social, la Carta Política prevé no sólo la hipótesis en la cual se produce un hecho que perturba el orden económico y social, sino también aquella en la cual el hecho amenaza causar dicha perturbación, con lo cual es viable afirmar que el estado de emergencia puede cumplir un papel preventivo.
En el caso concreto, anota el Ministro, la perturbación del orden público económico y social que se quería evitar era la siguiente:
"Una crisis financiera que daría lugar a una profunda crisis económica que evidentemente pondría en tela de juicio los componentes fundamentales del sistema y a la cual como se verá más adelante no se podía hacer frente con los instrumentos previstos por la Carta para la anormalidad dentro de la normalidad."
Si se permitiera que continuara el deterioro de las entidades financieras, en poco tiempo se llegaría a una situación en la cual ellas no podrían hacer frente a la crisis. Los problemas no afectaban simplemente al sector financiero sino a la economía en su conjunto, dado el papel fundamental que cumple el sistema financiero en el sistema de pagos de la economía, de manera tal que si el sistema financiero dejara de funcionar la actividad económica se vería paralizada con graves perjuicios para el orden económico y social.
- Las circunstancias extraordinarias hacían imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado.
Manifiesta el Ministro, que tanto el Gobierno como la Junta Directiva del Banco de la República utilizaron los mecanismos que encontraron a su alcance en desarrollo de las facultades ordinarias, para hacer frente al deterioro del sistema financiero, presenta una relación de los mismos, para señalar luego que no fueron suficientes dados los hechos que sobrevinieron, los cuales insiste, crearon unas condiciones que hicieron imperativo recurrir a medidas de excepción.
- La emergencia no se declaró para enfrentar problemas crónicos o estructurales.
Se remite el Ministro en este punto a la jurisprudencia de esta Corporación, que ha señalado que los problemas crónicos o estructurales que afecten la economía, si pueden solucionarse en el mediano o largo plazo mediante políticas y cambios de orden cultural e institucional, no justifican al gobierno para recurrir a mecanismos de excepción; los problemas de esta índole, recuerda el Ministro, tal como lo ha dicho la Corte Constitucional, "..por su incidencia social trascienden la anormalidad y ocupan plenamente el espacio de la normalidad.."
En el caso que se analiza, sostiene el Ministro, es claro que no se trataba de resolver un problema crónico, pues la fragilidad económica doméstica que encontró el actual gobierno al asumir sus funciones, no obstante su magnitud, habría podido superarse en un año, si se adoptaban los correctivos fiscales y cambiarios correspondientes, pero, como ya lo había anotado, "..se produjo un abrupto cambio en el entorno que causó un rápido deterioro de las entidades financieras..", lo que indica que no se trata de una mala situación de las mismas que venga de tiempo atrás, sino de un rápido dramático deterioro.
- La declaratoria de emergencia económica y social no obedeció al incumplimiento de pronósticos, supuestos o metas.
La Corte Constitucional, anota el Ministro, ha señalado que la declaratoria de emergencia no puede originarse en la falta de cumplimiento de los pronósticos, supuestos o metas de un ejercicio contable realizado por las autoridades económicas, "..el error de cálculo o la inconsistencia real de una variable frente a su estimativo previo, demanda en mismo terreno contable enmienda o reajuste, mas no puede implicar mengua de la democracia." Ese desde luego, no fue el propósito del gobierno en el caso que se analiza, pues la declaratoria de emergencia se fundó en el grave y acelerado deterioro del sistema financiero y de ahorro y crédito, Se trata de un hecho real y no de un simple incumplimiento de supuestos.
- La declaratoria de la emergencia económica y social no se hizo para solucionar problemas fiscales.
Señala el Ministro, que el Decreto 2330 de 1998 no tuvo como objetivo solucionar un problema fiscal o presupuestal que afecte al gobierno nacional, sino atacar una coyuntura que afecta la confianza del público en el sector financiero, con lo cual se amenaza en forma grave el orden económico y social. Es obvio, agrega, que para la solución de los problemas de las entidades financieras es indispensable contar con recursos adicionales, los cuales, insiste, no se destinarán "..a proveer ingresos para solucionar problemas fiscales, sino para hacer frente a la grave coyuntura que afecta el país."
Por todo lo anterior, concluye el Ministro, "..consideró que el Decreto 2330 de 1998 se ajusta a los requisitos previstos en la Constitución Política, conforme los criterios que ha decantado la jurisprudencia, por lo que le solicito respetuosamente a la H. Corte Constitucional declararlo así."
2. Alberto Arrubla Paucar. Secretario Jurídico de la Presidencia de la República.
En concepto del Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, al momento de la declaratoria de emergencia económica y social que se analiza, se presentaron los siguientes cambios en las variables económicas, los que califica como hechos sobrevinientes distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política:
- Deterioro de la situación de los establecimientos de crédito
- Restricciones monetarias y altas tasas de interés
- Deterioro en el crecimiento económico y desempleo
- Agravamiento de la crisis financiera internacional y sus consecuencias en la economía nacional.
- Pobre desempeño del sector cooperativo financiero
Manifiesta el interviniente, que esos factores, si bien responden a sus propias causas, algunas veces independientes unas de otras, al entrar en crisis a un mismo tiempo no permiten su estabilización y control con medidas gubernamentales ordinarias, por tal razón, la situación económica en su conjunto, dada la simultaneidad de la ocurrencia de los hechos anotados, fue considerada como una circunstancia sobreviniente, diferente a la de los artículos 212 y 213 de la Constitución.
Anota también, que la creciente fragilidad del sistema financiero, los déficits fiscales internos y el déficit continuo de la cuenta corriente hacen especialmente vulnerable nuestra economía a los shocks internacionales, que generaron otras consecuencias desfavorables a la economía, que dieron lugar a la declaratoria de estado de emergencia económica.
Citando a varios tratadistas, el interviniente sostiene que aunque las pérdidas del sector financiero privado en teoría deben distribuirse por el propio mercado, en algunos casos, la intervención oportuna del Estado puede ser el mal menor, dados los efectos devastadores que sobre la economía puede tener un colapso financiero de grandes proporciones.
Es incuestionable, dice, la importancia del sector financiero en el funcionamiento de la economía y la necesidad de una acción gubernamental para proteger el ahorro del público y garantizar la confianza en el sistema, "..tratándose de un momento crítico en la vida de un sector fundamental para el normal desarrollo de la economía, cuyo equilibrio no podría ser recuperado por el actual Gobierno, a través de medidas ordinarias que debieron adoptarse muchos meses atrás, es claro que no le queda otro camino que intervenir a través de medidas de excepción dado el estado de deterioro de la economía en su conjunto y del sector financiero en particular".
V- CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Luego de expirado el término de fijación en lista, en cumplimiento de lo ordenado por el Magistrado Sustanciador a través de auto de fecha 25 de noviembre de 1998, se corrió traslado del expediente y de las pruebas recopiladas al señor Procurador General de La Nación, por el término de diez (10) días, para que éste emitiera el concepto de rigor.
El Procurador General de la Nación, doctor Jaime Bernal Cuéllar, dentro del término establecido rindió el concepto de su competencia, en el cual solicitó a esta Corporación declarar la constitucionalidad del Decreto 2330 de 1998, por las razones que se resumen a continuación:
Se refiere en primer lugar el Procurador a los requisitos de forma del decreto examinado y manifiesta que él mismo cumple con los exigidos en el artículo 215 de la Constitución.
Introduce el examen de fondo que del decreto realiza, manifestando que la declaratoria de emergencia económica, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 215 de la carta, procede "..frente al acaecimiento de hechos extraordinarios, internos o externos a la organización institucional del estado, siempre y cuando no se trate de dificultades e ineficiencias habituales de funcionamiento."
Añade el Ministerio Público en su concepto, que la emergencia económica también puede tener un carácter precautelativo, puesto que procede "..aún frente a grave e inminente amenaza de perturbación del orden económico, social y ecológico, que .. no pueda conjurarse a través del uso de las atribuciones ordinarias del los poderes públicos."
No obstante, advierte, las situaciones extraordinarias por sí mismas no legitiman la declaratoria de emergencia económica, pues es indispensable que ante la presencia de ellas, el gobierno haya "..agotado el repertorio de mecanismos institucionales previstos para remediar la situación crítica.." o que carezca de ellos. es esta la regla de subsidiariedad que se aplica a los estados de excepción, inspirada en el principio democrático del Estado de derecho, que supone la existencia de instituciones y mecanismos suficientes e idóneos para normalizar el orden económico o social ante los eventos que amenacen o ataquen su estabilidad.."
Los estados de excepción, afirma el Procurador, representan el último recurso del Estado de derecho para solucionar situaciones extremas, que no pueden ser resueltas satisfactoriamente mediante los medios extraordinarios de la institucionalidad.
Hechas las anteriores precisiones, procede el Procurador a exponer su posición frente al control constitucional que sobre los decretos de emergencia le corresponde ejercer a la Corte constitucional.
Manifiesta el Procurador, que la más reciente jurisprudencia de esta Corporación, la cual por lo demás modifica la que había predominado en el sentido de reconocerle al ejecutivo "..un razonable margen de apreciación y valoración de las causas y los efectos de la crisis en la motivación de la emergencia, ha reivindicado para sí "..un control integral sobre las causas de la declaratoria de emergencia económica que comprende no sólo la verificación de los requisitos de forma exigidos por la Constitución, sino la valoración de cada uno de los motivos que tuvo el Gobierno para acudir al estado de excepción."
Se aparta el máximo representante del Ministerio Público de la doctrina ahora vigente, pues, remitiéndose al salvamento de voto a la Sentencia C-122 de 1997, suscrito por los Magistrados Jorge Arango Mejía y Fabio Morón Díaz, sostiene que el examen que le corresponde a la Corte en esos casos es estrictamente jurídico, y que ir más allá implica invadir la competencia del Congreso. Concluye, que la función de la Corte debe reducirse a establecer "..si los motivos determinantes de la emergencia, en cuanto sean graves y sobrevinientes, se encuentran debidamente acreditados..", y que no le corresponde a esta Corporación, efectuar juicios de valor sobre los mismos, a riesgo de invadir el radio de acción de las autoridades económicas.
En su opinión, le corresponde al Ejecutivo determinar si los hechos que suscitan la emergencia económica amenazan perturbar o perturban en forma grave e inminente el orden público económico, "..tarea compleja si se acepta la dificultad práctica de contar con una fórmula jurídica o económica exacta que permita predecir el advenimiento de las crisis de la economía."
Eso no quiere decir, aclara, que el Gobierno en esta materia esté exento de control, pues el mismo artículo 215 superior, faculta al Congreso para examinar las causas de la emergencia económica y las medidas adoptadas, debiendo pronunciarse expresamente en relación con la conveniencia y oportunidad de las mismas.
Anota, que si se sigue aplicando la última doctrina constitucional en relación con la facultad que le asiste a este Tribunal cuando conoce los decretos que declaran estados de excepción, "..se corre el peligro de que en lo sucesivo esta modalidad de estado de excepción quede reservada solamente para aquellas situaciones que representen calamidad pública, dejando por fuera la posibilidad de utilizar estas herramientas constitucionales ante fenómenos diferentes que afecten en forma grave e inminente el orden público económico."
Remata este punto manifestando, que "..admitir la existencia de controles de índole valorativo respecto de las causas y sus efectos y validar, desde el punto de vista constitucional, el método según el cual se pueden independizar en su estudio las causas, no sólo anula el instrumento de excepción, sino que pone en peligro la autonomía de los poderes públicos, pilar fundamental de nuestro estado constitucional. Permitir al órgano jurisdiccional ejercer control constitucional, mediante la imposición de límites subjetivos al diseño de la política que orienta el orden económico, basados en argumentos de oportunidad y conveniencia, es tanto como concentrar parte de esa política, en un suprapoder."
Procede luego el Ministerio Público a presentar su análisis de fondo del Decreto que se revisa. Se remite el Procurador a varias norma de la Carta Política, entre ellas a los artículos 335, 150-19, 189-24, 58,60, de cuya interpretación integral se infiere con claridad, dice, "..que las actividades financieras y cooperativa, revisten interés general, y en consecuencia, no escapan al postulado superior que establece su prevalencia sobre intereses particulares..en cuya promoción se encuentran comprometidos los poderes e instituciones públicas, en especial, el Presidente de la República a quien se le han conferido precisas atribuciones para intervenir en esos sectores de la economía."
Agrega luego, que es un hecho que el orden económico y social requiere que las instituciones financieras y solidarias gocen de la confianza de la opinión pública, que en últimas es quien se beneficia de la seguridad y tranquilidad con que operen los establecimientos crediticios y cooperativos, por lo que una crisis de confianza pública en dichos sectores, "..puede desencadenar una situación de apremiante iliquidez, que comprometa seriamente la capacidad del sistema para cumplir normalmente con su función de apoyo a la economía", por lo que, dadas esas circunstancias, se justifica el empleo de los mecanismos que prevé el ordenamiento superior, en el artículo 215 de la C.P.
Se detiene entonces en el análisis de los considerandos que sirven de motivación al decreto que se revisa, los cuales contrasta con las pruebas que solicitó y recopiló esta Corporación de las distintas autoridades gubernamentales y de control, de dicho ejercicio concluye, que el Presidente acudió a la figura de la emergencia económica, "..para evitar que el acelerado deterioro del sector financiero produzca una crisis sistémica o de confianza del público en las instituciones crediticias y solidarias, con grave e inminente perjuicio del orden económico del país, decisión que se adecua al artículo 215 de la carta."
En efecto, señala, "..el hecho sobreviniente se encuentra acreditado y consiste en la agravación de la situación de insolvencia de los establecimientos de crédito y del sector solidario, durante los meses de junio a octubre del año pasado, que hizo temer a las autoridades por el desarrollo de una inminente crisis, coadyuvada por la pérdida de credibilidad y confianza por parte de sus usuarios.
Además, anota, de conformidad con los informes y conceptos que solicitó esta Corporación, los mecanismos ordinarios previstos para el manejo de ese tipo de situaciones en condiciones de normalidad, fueron agotados por el ejecutivo, con lo que se cumple uno de los presupuestos esenciales que para recurrir a medidas de excepción exige el artículo 215 de la Constitución.
En consecuencia, solicita que se declare la constitucionalidad del Decreto No. 2330 de 1998.
VI- PRUEBAS DECRETADAS DENTRO DEL PROCESO.
El Magistrado Sustanciador, con base en lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 2067 de 1991, ordenó, a través de auto del veinticinco (25) de noviembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), la práctica de las siguientes pruebas:
1. A la Superintendencia Bancaria le solicitó la siguiente información:
a. La evolución de los índices de solvencia de los establecimientos de crédito durante los últimos dos (2) años, global y por tipos de establecimiento, (Bancos, Corporaciones de Vivienda, Corporaciones Financieras, etc.).
b. La evolución de la cartera vencida por tipo de establecimiento durante los últimos dos (2) años.
c. La participación de la Cartera vencida en la cartera total, por tipo de establecimientos, durante los últimos dos (2) años.
2. A la Junta Directiva del Banco de la República, lo siguiente:
a. Certificar la evolución, en los últimos dos (2) años, del flujo neto de capitales externos.
b. Certificar la evolución de los saldos de los fondos de capital foráneo durante los últimos dos (2) años.
c. Una explicación sobre las políticas seguidas, durante los dos (2) últimos años, para el suministro de liquidez al sistema financiero y sobre las políticas monetarias desarrolladas en ese lapso.
d. Informar si efectivamente el Banco está en incapacidad de seguir suministrando liquidez al sector financiero.
3. Al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras FOGAFIN
- Un resumen de las acciones realizadas, durante los dos (2) últimos años, para apoyar al sector financiero y de los resultados obtenidos de tales intervenciones.
4. Al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público
- Un informe sobre las causas específicas que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia económica y social.
5. Al señor Contralor General de la República
- Un informe, con base en los estudios que ha adelantado esa entidad, en relación con las causas en que se apoya el Decreto No. 2330 de 1998, para declarar el estado de emergencia Económica y Social, y su concepto sobre la motivación de dicho decreto.
6. Al señor Director del Departamento Nacional de Planeación
- Un informe sobre la evolución de las principales variables económicas: (tasa de crecimiento del PIB; participación de la inversión sobre el PIB; participación del ahorro sobre el PIB; déficit consolidado del sector público no financiero sobre el PIB; inflación [evolución del IPC]; tasa de desempleo trimestral; exportaciones totales; importaciones totales), durante los últimos cinco (5) años y las proyecciones que esa entidad elaboró de las mismas para el próximo cuatrienio, es decir las que consignó en el Plan Nacional de Desarrollo.
Para los anteriores requerimientos decretó un término probatorio de diez (10) días, dentro del cual se debía aportar la información solicitada.
A continuación se presenta una síntesis de las intervenciones y respuestas originadas en las pruebas decretadas por el Magistrado Sustanciador:
1. Superintendencia Bancaria de Colombia
La titular de ese despacho remitió la siguiente información:
a. Cuadro en el cual aparece la evolución de los índices de solvencia de los establecimientos de crédito durante los dos últimos años, en forma global y discriminando por tipo de establecimiento (bancos, corporaciones de ahorro y vivienda, corporaciones financieras y compañías de financiamiento comercial).
b. Cuadros en los que aparece la evolución de la cartera vencida por tipo de establecimiento.
c. Cuadros en los que aparece la participación de la cartera vencida en la cartera total (indicador de calidad), durante los dos últimos años.
2. Fondo de Garantías de instituciones Financieras FOGAFIN
El Magistrado Sustanciador le solicitó al FOGAFIN un resumen de las acciones realizadas durante los dos últimos años, para apoyar al sector financiero y de los resultados obtenidos de tales inversiones. Sobre el particular en director de la entidad respondió lo siguiente:
Que en desarrollo de las facultades y atribuciones otorgadas por la ley, el Fondo ha realizado, durante los dos (2) últimos años, operaciones de apoyo al sistema financiero por un monto total de $931.368 millones, sin contar el capital de garantía otorgado a varias entidades financieras, apoyo que si bien no representa un desembolso efectivo de recursos, representa una contingencia que tendría que asumir el Fondo en caso de incumplimiento de las obligaciones adquiridas por parte de las entidades financieras beneficiadas. Procede entonces a discriminar las operaciones de apoyo correspondientes a 1997 (folio 61-62 del expediente)
En lo que respecta a las operaciones de apoyo realizadas durante el año de 1998, el director del FOGAFIN manifestó, que en ese período el Fondo ha realizado operaciones de apoyo por $871.372 millones, destacándose los desembolsos de agosto por $192.320 millones, septiembre $333.787 millones y octubre por $233.167 que en conjunto totalizan $759.274 millones. Estos significa, añade, que en los tres primeros meses citados se concentra el 87% del total de apoyos otorgados en ese año. Procede a discriminar las operaciones (folios 63-64 expediente).
Por último el director del FOGAFIN presenta un cuadro (folio 65 del expediente), en el que se aprecia el impacto de las operaciones de apoyo realizas en 1998; sobre el mismo destaca que "..debido a los citados apoyos, se evitó a los ahorradores una posible pérdida cercana a los $1.8 billones en el caso de intervención con fines de liquidación de las entidades aludidas, suma que resulta de restar al valor de las captaciones, el monto que se hubiera pagado por concepto de seguro de depósitos. Si bien es cierto que en el proceso de liquidación de una entidad es posible, a través de la venta de activos y de la recuperación de cartera, recuperar una parte de los recursos de los ahorradores, también lo es que se trata de procesos particularmente dispendiosos y prolongados en el tiempo."
3. Junta Directiva del Banco de la República
A la Junta Directiva del banco de la República se le solicitó:
a. Certificar la evolución, en los últimos dos (2) años del flujo neto de capitales externos. Sobre el particular dicho organismo manifestó:
"En el cuadro 1 (folio 69 del expediente) se presenta la evolución de los flujos de capitales, según la balanza de pagos, entre 1996 y el primer semestre de 1998. Se nota cómo estos flujos han registrado una reducción importante, especialmente durante 1998. En efecto, durante el primer semestre de 1998 la cuenta de capital registró flujos netos de capital por US$1.870 millones, monto inferior en 46.6% al observado en el primer semestre de 1997. Las reducciones más destacadas se han presentado en los rubros de inversión extranjera y endeudamiento externo del sector privado. Entre julio de y octubre de 1998, los flujos de capital continuaron cayendo, según se deriva de las cifras de la balanza cambiaria (cuadro 1A); en dicho período, el flujo neto de la cuenta de capital fue inferior en US$ 232 millones al de igual período del año anterior."
b. Certificar la evolución de los saldos de los fondos de capital foráneo durante los dos últimos años.
Sobre el particular dijo la Junta: "En el cuadro 2 (folio 71 del expediente) se incluye la evolución de los saldos de inversión de los fondos de capital extranjero entre diciembre de 1996 y octubre de 1998. Estos fondos han registrado durante lo corrido del presente año [1998] una fuerte reducción, al pasar su saldo de US$ 1.547 millones en diciembre de 1997 a US$829 millones en octubre de 1998. Como se aprecia en el cuadro 2, dicha reducción empezó a registrarse con mayor intensidad a partir del mes de junio."
c. Una explicación sobre las políticas seguidas en los últimos dos (2) años para el suministro de liquidez al sistema financiero y sobre las políticas monetarias desarrolladas en ese lapso. La Junta respondió en los siguientes términos:
"..Política monetaria. Para el logro de la meta de inflación, el Banco de la República ha empleado desde 1997 un esquema denominado de meta intermedia. Según este esquema, el Banco define la meta de inflación (objetivo final) y el crecimiento de la base monetaria coherente con su logro (meta intermedia). Si el comportamiento de la base monetaria se desvía de la trayectoria esperada, el Banco la corrige interviniendo en el mercado monetario con operaciones de mercado abierto y con modificaciones de la tasa de interés a la vista. Para 1997 se estableció la meta de inflación en 17% y el crecimiento de la base monetaria en 20%. para la base monetaria se definió un corredor con una amplitud de 6 puntos porcentuales. Como se aprecia en el gráfico 1 [folio 72 del expediente], la base monetaria se mantuvo durante todo el año 1997 dentro de su corredor.
"Para 1998 la Junta Directiva fijó una meta de inflación de 16% y un crecimiento de la base monetaria de 16% respecto al punto medio del corredor del año anterior. No obstante, ante las presiones cambiarias de comienzos del año, la Junta permitió que la base monetaria se ubicara por debajo del límite inferior de su corredor (gráfico1). De esta manera, el banco utilizó un esquema de intervención cambiaria no esterilizada, vendiendo divisas sin reponer la liquidez que recogía en el proceso, con lo cual hizo posible enfrentar con éxito los ataques a la banda cambiaria registrados en el primer semestre del año. Los ataques cambiarios fueron de corta duración y originaron una moderada pérdida de reservas internacionales. la respuesta a los ataques vino acompañada de una caída en el ritmo de crecimiento de la base monetaria y un aumento en las tasas de interés.
"En septiembre 2, la Junta Directiva, por mayoría, decidió desplazar hacia arriba la banda cambiaria y bajar el corredor de la base monetaria. estos movimientos significaron un reacomodamiento de los niveles de los corredores con el fin de responder al mayor deterioro de los mercados internacionales, a la caída de los precios de los principales productos de exportación, al creciente déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos y a la menor demanda de dinero.
"En suma, los cambios introducidos a la estrategia monetaria inicial han permitido en el presente año mantener la estabilidad cambiaria y consolidar el proceso de reducción gradual de la inflación. En la medida que las presiones cambiarias lo han permitido, la Junta ha buscado ingresar de nuevo al corredor de la base monetaria, expandiendo la cantidad de dinero a un ritmo coherente con la meta de inflación futura, mediante acciones que explica.."
d. Informar si el Banco está en capacidad de seguir suministrando liquidez al sector financiero.
Previa la precisión de las funciones que según la Constitución y la ley le corresponden al Banco, su unta directiva al dicho interrogante respondió lo siguiente:
"..la política de la Junta Directiva del Banco de la República ha sido la de suministrar liquidez a la economía en concordancia con la meta de inflación (meta final). En ausencia de presiones cambiarias, el suministro de liquidez ha estado determinado por el corredor de la base monetaria (meta intermedia). Ante la existencia de presiones cambiarias, la Junta permitió que la base monetaria se situara temporalmente por debajo de su corredor. Con esta política se ha logrado defender la estabilidad cambiaria y se ha evitado que devaluaciones abruptas lleven, como ha ocurrido en otros países a la inestabilidad del sistema económico y con graves costos para el sector financiero."
4. Ministro de Hacienda y Crédito Público
El Magistrado Sustanciador le solicitó al señor Ministro de Hacienda y Crédito público, un informe sobre las causas específicas que dieron origen a la declaratoria de emergencia económica y social. En dicho informe, en síntesis, el señor Ministro manifiesta lo siguiente:
Señala el Ministro, que en los últimos meses se ha producido una serie de hechos que han determinado un rápido y grave deterioro de la situación de los usuarios del sistema financiero y de las entidades que desarrollan actividades financieras, en particular aquellas vinculadas al sector cooperativo y al de financiación de vivienda y que de continuar dicho proceso se podría ver comprometido severamente el peculio de los ciudadanos que utilizan el sistema financiero en todas sus modalidades, poniendo en vilo la subsistencia del sistema financiero y la estabilidad del sistema económico en su conjunto.
Dada esta detonante situación, agrega el Ministro, el Estado se vio obligado a tomar medidas que eviten la agudización de la crisis con la consabida alteración del orden público, económico y social, previniendo un posible colapso del sistema financiero, que de materializarse, sería desastroso para toda la sociedad.
Aclara que las autoridades colombianas han acudido a los mecanismos previstos en la legislación ordinaria para tratar de sobrellevar los fenómenos que alteraban la situación financiera, pero los mismos fueron insuficientes para hacer frente a la grave y sobreviniente amenaza que se cernía sobre el país.
Previas esas consideraciones, procede el Ministro a presentar un detallado análisis de la situación internacional y de la situación interna, y del comportamiento de las variables macroeconómicas a partir del cual es posible determinar las causas específicas con base en las cuales el Gobierno Nacional tomó la decisión de recurrir al mecanismo excepcional de la emergencia, las cuales en su criterio configuran los presupuestos que previó el Constituyente en el artículo 215 de la Carta Política, para habilitar al ejecutivo a hacer uso de esa herramienta. Los principales argumentos y conclusiones de ese análisis se encuentran también en la intervención que dentro del término establecido para el efecto, presentó a consideración de esta Corporación el Ministro, sintetizada en el numeral 1. del punto IV de esta providencia.
5. Concepto de la Contraloría General de la República
El señor Contralor General de la República presentó a la Corporación un estudio en el que analiza la Emergencia económica y social declarada por el Gobierno Nacional a través del Decreto 2330 de 1998.
En dicho estudio el señor Contralor manifiesta lo siguiente:
Colombia atraviesa por un período de crisis económica generalizada, dicha situación se manifiesta "..en las finanzas del Gobierno Central, cuyo déficit como proporción del PIB bordea el 6%..tampoco le va bien a la balanza de pagos del país, cuya cuenta corriente pasó de un superávit de 5.5% del PIB en 1991 a un déficit de 5.9% en 1997, del cual 3.7 puntos porcentuales correspondieron a la cuenta de servicios; pero también es evidente la problemática del sector real que, según los cálculos de la Contraloría General de la República, crecerá alrededor de 2% en 1998 y 1.4 en 1999. Además se estima una tasa de desempleo aproximada de 15% para este año y de 15.7% para 1999."
Señala el Contralor, que aunada a dicha situación y de alguna manera ligada a ella, "..el sistema financiero del país vive uno de sus peores momentos de la historia reciente, marcado por una clara tendencia de deterioro de su cartera..", en estas condiciones, agrega ese despacho, el Gobierno Nacional optó por declarar la emergencia económica, con el objeto de establecer "..una vía adecuada para garantizar los ahorros de millones de cuentahabientes y de paso asegurar la estabilidad del sistema financiero.."
En nuestras consideraciones sobre las medidas adoptadas, dice el Contralor, "..prima el convencimiento de que el Gobierno Nacional asigna al sistema financiero una relevancia superior y tiene presente los desarrollo recientes de los sistemas financieros de Chile, Argentina, México y Venezuela, donde múltiples causas -muchas de ellas identificables para el caso colombiano- derivaron en verdaderas debacles para esos países." En esa perspectiva, aclara el Contralor, "..si la pregunta fuera por la inminencia de la búsqueda de medidas tendientes a aliviar la problemática de los establecimientos de ahorro y créditos, la respuesta tendría que ser automáticamente positiva."
Manifiesta el Contralor, que las crisis financieras son eventos recurrentes en las economías de mercado. Su carácter sistémico obedece a las interrelaciones que existen entre el sector real de la economía y el sector financiero. "En general esas crisis se desencadenan cuando la situación financiera de las empresas se deteriora como consecuencia de una reducción de sus flujos de caja y cuando empiezan a transitar de una situación de cobertura (predominio de pasivos de largo plazo) a una especulativa (predominio de pasivos de corto plazo), para terminar finalmente en una situación Ponzi, en la cual las empresas son incapaces de cubrir el pago de intereses con recursos propios, y tienen que recurrir a financiarlos con pasivos de corto plazo."
Durante los auges económicos, señala el Contralor, "..los agentes económicos pueden tomar riesgos excesivos que, si bien podrían reportar altos rendimientos en situaciones normales, agudizarían los problemas tan pronto se entra en un período de desaceleración económica e incremento en las tasas de interés." Ese comportamiento, anota el Contralor, "..se sustenta en la garantía explícita que el gobierno mantiene sobre los pasivos del sistema. Esa garantía no tiene una contrapartida representada en primas pagadas por las instituciones financieras, ni en la aplicación juiciosa de regulaciones efectivas o de actividades rutinarias de monitoreo sobre variables claves como, por ejemplo, la liquidez, la solvencia y la calidad del portafolio de inversiones de dichas instituciones." Por eso, concluye, "..ningún banco tiene la necesidad de demostrar solvencia a los depositantes, puesto que al final el gobierno responderá por el total de los depósitos, a los ahorradores y cuentacorrentistas no les preocupa que la exposición de
riesgo de las entidades financieras aumente a medida que la economía cae en la recesión."
Una variable que agrava la situación financiera de las empresas del sector real, añade el Contralor, es la tasa de interés, la cual desde noviembre de 1997 se disparó dada la aguda contracción de la liquidez de la economía., Según reza el texto del Decreto 2330 de 1998, que declaró la emergencia, "..las autoridades económicas han agotado todos los recursos para reducir las tasas de interés a niveles aceptables con el equilibrio ahorro-inversión..". Sobre ese particular comenta que la realidad es que "..el Banco de la República no le ha inyectado la liquidez necesaria a la economía y lo que realmente muestran los datos es que la redujo sistemáticamente.
El Banco de la República, agrega el informe de la CGR, una vez modificó la banda cambiaria en septiembre de 1998, "..desplazó hacia abajo el corredor de la base monetaria, lo que contribuyó a reducir más la liquidez de la economía." Si bien el banco puede argumentar que su misión constitucional es reducir la inflación, sobre lo cual no existe discusión, lo que se observa es que "..la tasa de inflación mantiene una tendencia decreciente desde agosto de 1994, que se ha mantenido independientemente de la política monetaria (aumentos y contracciones de la oferta monetaria)"
El Banco de la República, sostiene el Contralor, "..en su esfuerzo por defender la banda cambiaria, ha promovido excesivos recortes de liquidez, los cuales se han viso reflejados, en aumentos de las tasas de interés, en el desempleo y en la acumulación de cartera de dudoso recaudo; esta última, como lo manifiestan los técnicos del banco de la República, es una de las razones por las cuales no caen las tasas de interés."
Agrega, que es verdad que FOGAFIN no tiene los recursos necesarios para sortear una crisis del sector real y del sector financiero, sin embargo, señala, "..es factible que inyectando la liquidez necesaria a la economía, bajen las tasas de interés, y paulatinamente se empiece a resolver el problema de la cartera de dudoso recaudo. Al respecto, téngase en cuenta que la contribución de 2 por mil impuesta sobre los retiros del sistema financiero, incluida en el decreto de emergencia económica, puede aumentar las tasas de interés.."
Previo el análisis de las cifras en que se basó el Gobierno Nacional para declarar la emergencia económica, el Contralor manifiesta que "..que los indicadores del sector financiero, y en particular el de cartera vencida, revelan la magnitud de la crisis del sistema, pues de mantenerse esa tendencia, dice, el capital bancario resultaría insuficiente para respaldar los pasivos del sistema y pondría en aprietos al sector real de la economía.
Aclara, que la evaluación rigurosa de la situación financiera de las empresas del sector real requiere la combinación de varias fuentes de información, las cuales, no obstante, anota "..infortunadamente, no se cuenta con la información actualizada, ..ni se dispone de la información de la Supersociedades con la oportunidad requerida", agrega, que "..si bien la información es insuficiente para calificar la etapa por la cual pueden estar atravesando los sectores reales en la actualidad, se puede inferir ..que los más frágiles en 1996 eran construcción, financiero, comercio, minería y otros. Los demás sectores presentaban indicadores razonables en 1996 año en el cual se hace evidente la desaceleración del crecimiento de la economía colombiana. Es importante resaltar que los sectores mencionados tienen la mayor participación en la cartera de las entidades financieras que presenta el consolidado nacional de la Superintendencia Bancaria; por ejemplo, en 1996, construcción y comercio representan el 6.8 y 15.9%, respectivamente.."
En su opinión, en la medida en que el Banco de la República se ha limitado a suministrar liquidez a la economía, "..ha resignado en la práctica su función de prestamista de última instancia, para dejar que la misma recaiga sobre el Fogafin. Esta separación de funciones llevó, en el muy reciente caso de Granahorrar, a que el Fogafin actuara en esa calidad". Sin embargo, añade, "..dado el carácter de la crisis, es claro que resultaría imposible para dicha entidad proveer con prontitud los fondos requeridos para resolverla. En opinión de la Contraloría, si el arreglo institucional le permitiera al Banco de la República ser el prestamista de última instancia, la Emergencia Económica sería innecesaria. Pero al haberse resignado esa función, se requieren medidas extraordinarias.."
A partir de los anteriores presupuestos, procede el Contralor a presentar algunos interrogantes sobre las concretas medidas de emergencia. En primer lugar señala, que vale la pena preguntarse si la denominada contribución parafiscal lo es en efecto, pues según lo dispuesto en el Decreto 2331 de 1998, deben pagarla todas aquellas personas que realicen retiros del sistema y no, como se define en sentido estricto un aporte parafiscal, los directos beneficiarios de los recursos constituidos con ella. Téngase en cuenta, además, que un impuesto es una prestación pecuniaria exigida a los particulares por vía de autoridad a título definitivo y sin contraprestación, con el objeto de atender cargas públicas." Anota también, que es necesario definir, si con dicha contribución no se está creando una renta de destinación específica, pues, de ser así, la misma "..no resistiría un examen frente a los mandamientos sobre la materia."
Por último, manifiesta el Contralor en su concepto, que también es necesario considerar lo relativo a la distribución de funciones entre el Emisor y el Fogafin, "..porque si el argumento para declarar la emergencia radica en la imposibilidad de proveer fondos al sistema por cuanto el Banco de la República maneja la liquidez y el Fogafin la solvencia, surge el dilema de poder definir la condición de las entidades que hagan uso de los recursos, ya que sería Fogafin el que estaría dando recursos de liquidez y no el Banco de la República.
6. Departamento Nacional de Planeación.
En el auto de pruebas, el Magistrado Sustanciador le solicitó al Director del Departamento Nacional de Planeación, un informe sobre la evolución, durante los últimos cinco (5) años, de las principales variables económicas, y la proyección que de las mismas elaboró esa entidad para el próximo cuatrienio, de conformidad con lo consignado en el Plan Nacional de Desarrollo.
El señor director del D.N.P. presentó el informe solicitado por el Despacho del Magistrado Sustanciador, en el cuadro denominado "Evolución de las principales variables económicas", cuyo original reposa al folio 138 del expediente.
Con fecha 15 de diciembre de 1998, a través de oficio No 000955, el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, le solicitó a la Sala Plena de esta Corporación "..la convocatoria de una audiencia pública en los términos previstos por los artículos 12 y 13 del Decreto 2067 de 1991 y 59 a 66 del Acuerdo No. 5 de 1992..". Dicha solicitud fue considerada y aprobada por la Sala Plena de la Corte en la sesión celebrada el día 20 de enero de 1999, según consta en el Acta No.2 de la misma fecha.
A través de Auto de fecha 22 de enero de 1999, los Magistrados Ponentes en los procesos de Revisión R-103 y R-104, ordenaron la celebración de la Audiencia Pública, la cual tuvo lugar el día martes 16 de febrero de 1999.
A dicha diligencia fueron invitadas las siguientes personas:
* Señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor JUAN CAMILO RESTREPO SALAZAR.
* * Señor representante legal de la Asociación Nacional de Usuarios del Sistema Financiero y de los Servicios Públicos, ANUSIF, doctor HUMBERTO MARTINEZ.
* * Señor Procurador General de la Nación, doctor JAIME BERNAL CUELLAR.
* * Señor representante de la Red de Veedores y Veedurías Ciudadanas, RED VER, doctor PABLO BUSTOS SANCHEZ.
* * Señor Contralor General de la República, doctor CARLOS OSSA ESCOBAR.
* * Señor presidente de la Central Unitaria de Trabajadores, CUT, doctor LUIS EDUARDO GARZON.
* * Señora Superintendente Bancaria, doctora SARA ORDOÑEZ NORIEGA.
* * Señor presidente de la Confederación General de Trabajadores Democráticos, CGTD, doctor MARIO DE J. VALDERRAMA.
* * Señor Director del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, FOGAFIN, doctor JORGE CASTELLANOS RUEDA.
* * Señor representante legal de la Confederación de Pensionados de Colombia, CPC, doctor JESUS ERNESTO MENDOZA.
* * Señor Director del Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, doctor MANUEL AUGUSTO ROMERO CRUZ.
* * Doctor FERNANDO SALAZAR E., interviniente.
* * Señor presidente de la Asociación Bancaria, doctor JORGE HUMBERTO BOTERO.
* * Doctor ISIDORO AREVALO BUITRAGO, interviniente.
* * Señor presidente de la Asociación Nacional de Instituciones Financieras, ANIF, doctor ARMANDO MONTENEGRO TRUJILLO.
* * Doctor BERNARDO CARREÑO VARELA, interviniente.
* * Señor Ministro de Salud, doctor VIRGILIO GALVIS RAMIREZ.
* * Señor presidente de la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral, ACEMI, doctor OSCAR EMILIO GUERRA MORALES.
* * Señor Gerente del Banco de la República, doctor MIGUEL URRUTIA MONTOYA.
* * Doctor FERNANDO MARTINEZ ROJAS, interviniente.
* * Doctor ANTONIO HERNANDEZ GAMARRA, miembro de la Junta Directiva del Banco de la República.
* * Señor FREDDY GUTIERREZ PINO (SIDECOMEX), interviniente.
* * Señor presidente de la Federación de Cooperativas de Ahorro, Crédito y Financieras de Colombia, FECOFIN, doctor RAMIRO VALDERRAMA CARVAJAL.
* * Señor presidente del Voluntariado Nacional en Defensa de los Ahorradores del Sector Cooperativo, doctor HECTOR URIBE PARRA.
* * Señor presidente de la Bolsa de Valores de Bogotá, doctor AUGUSTO ACOSTA TORRES.
* * Doctora MARIA MERCEDES CUELLAR, presidenta del Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda, ICAV.
* * Doctora MARISTELLA SANIN POSADA, presidenta de la Asociación de Fiduciarias.
* * Señor doctor EDUARDO SARMIENTO PALACIO.
RESUMEN DE LAS INTERVENCIONES EN LA AUDIENCIA PUBLICA.
Las intervenciones escritas de quienes participaron en la Audiencia Pública, reposan en el Cuaderno No. 2, del expediente del Proceso de Revisión RE-103.
Ministro de Hacienda y Crédito público.
El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, previo agradecimiento a la Corporación por haber atendido su solicitud de convocar a Audiencia Pública, se refirió a las razones por las cuales el Gobierno decidió acudir al artículo 215 de la C.P.
Señaló, que si bien durante los últimos años se venían presentando síntomas de deterioro en la economía colombiana, durante el últimos meses dicho deterioro fue de carácter exponencial, lo que hacía prever una grave crisis financiera. En esas condiciones, es decir en la antesala de una crisis cuya envergadura amenazaba la economía en su conjunto, el Gobierno Nacional, atendiendo la jurisprudencia de esta Corporación, que ha señalado que cuando el deterioro cuantitativo es de tal gravedad que implique que la situación se salga de control es procedente recurrir al estado de excepción que consagra el artículo 215 de la Carta Política, decidió hacerlo.
Previa la entrega de una serie de cuadros que reposan en el expediente, el Ministro enfatizó en varios aspectos que en su criterio constituyeron claras señales del deterioro exponencial de la economía; así por ejemplo, señaló como, de acuerdo con la información consignada en los cuadros, la relación cartera bruta sobre cartera vencida presentó un crecimiento exponencial al pasar del 30 al 70%. También, dijo, los índices de utilidad protuberantemente negativos de los intermediarios financieros, y el sensible y anormal deterioro de la relación de solvencia de los establecimientos bancarios es una clara señal de crisis; recalcó la necesidad urgente de tomar medidas que permitieran reducir el peso de los activos improductivos que recibieron las entidades financieras en dación de pago, los cuales, añadió encarecen aún más el crédito.
Ante tal situación, manifestó el Ministro, el Gobierno debía, con carácter urgente, proveer al sistema de recursos que no tenía el FOGAFIN, pues aclaró, las crisis financieras hay que pagarlas y en cualquier país del mundo las paga la comunidad.
Rechazó los argumentos que se dirigen a señalar que la emergencia económica fue decretada para "salvar a los banqueros" y aquellos simplistas que insisten en que lo que hizo el gobierno fue "socializar las deudas de un sector que privatiza las ganancias. "Aclaró que ninguna de las medidas dispensa a los banqueros de sus obligaciones como accionistas, y que la situación exigía una inmediata acción del gobierno para fortalecer al FOGAFIN, que se veía desbordado dados sus escasos recursos, pues sólo así se podía garantizar la estabilidad del sistema de pagos.
Aclaró también, que la declaratoria de emergencia en ningún momento le sustrajo atribuciones al Congreso.
Dr. Humberto Martínez - Presidente Asociación Nacional de Usuarios del Sistema Financiero y Servicios Públicos
El doctor Humberto Martínez en representación de los usuarios del sistema UPAC, asegura que la declaratoria de emergencia económica es inexequible, por carecer de sustento jurídico y por no reflejar el problema socioeconómico del país.
Para él es claro que las medidas de emergencia, al fortalecer entidades como el FOGAFIN, sólo favorecen los oligopolios financieros, desconociendo las necesidades del pueblo colombiano y sus derechos, a la dignidad y a reclamar la función social de la propiedad; con éstas medidas, además, se ha desconocido el sentido del artículo 5o. de la Constitución Política ya que desmembran el núcleo familiar.
Anotó que el incumplimiento de los usuarios del sistema financiero y de los titulares de créditos de UPAC, en cuanto hace al pago de sus acreencias, ha sido tomado como excusa por el gobierno para decretar la emergencia.
La mal llamada crisis del sector financiero sólo tiene una causa real: las altas tasas de intermediación financiera y la especulación con las mismas.
Concluye diciendo, que ésta situación era previsible y por lo tanto no sobreviniente, y que el hecho de pasar por alto las medidas de salvamento establecidas en el Estatuto Financiero, implica una responsabilidad incluso de tipo penal.
Procurador General de la Nación
El señor Procurador General de la Nación, introdujo su intervención manifestando que los decretos de emergencia están sometidos, de acuerdo con la Constitución, a dos tipos de control, el control constitucional que le corresponde a la Corte que exige un juicio estricto, jurídico y objetivo, y el político que le corresponde al Congreso, referido al estudio de las causas que originaron la decisión, en los aspectos de oportunidad y conveniencia.
En esa perspectiva, ante el juicio de constitucionalidad que le corresponde efectuar a la Corte, juicio, repite, de carácter estrictamente jurídico y objetivo, la primera pregunta que habría que responder es si existía o no una crisis económica.
A esa pregunta, anotó el Procurador, necesariamente hay que responder que si existía, pues es incuestionable la crisis de solvencia por la que atraviesan los establecimientos de crédito, dada entre otras causas, por la reducción del flujo neto de capitales, la elevación de las tasas de interés, y el descalabro del sector financiero cooperativo.
La segunda pregunta que es necesario responder para efectuar el juicio de constitucionalidad, es si esos hechos fueron sobrevinientes, esto es súbitos o intempestivos. En su criterio, durante el proceso se demostró, que los diferentes factores que contribuyeron a la crisis, se constituyeron en los últimos meses del año pasado en hechos concurrentes que la agudizaron de manera alarmante, y que exigían un tratamiento excepcional.
El tercer interrogante que debe responderse dentro del juicio de constitucionalidad, es si el Gobierno utilizó los mecanismos ordinarios de que disponía para conjurar la crisis. Respuesta también afirmativa, pues se demostró que en efecto lo hizo pero que ellos fueron insuficientes. Por último, manifestó que se constata una clara relación de conexidad entre la declaratoria del estado de emergencia y el objetivo pretendido, evitar que se agudizara la crisis.
Con base en los anteriores argumentos, previa verificación de que los presupuestos que consagra el artículo 215 de la C.P., para decretar el estado de emergencia económica y social, en efecto se cumplieron el representante del Ministerio Público reiteró su solicitud a esta Corporación, de declarar exequible el Decreto No. 2330 de 1998.
Doctor Pablo Bustos Sánchez - RED VER
El doctor Bustos interviene para señalar que las medidas adoptadas por el gobierno son inconstitucionales, porque son medidas que defienden la simple amenaza a un sector en donde se concentra la riqueza de unos pocos. La declaratoria de emergencia no tiene sustento ni jurídico ni fáctico y sólo mantiene el sistema de exclusión de la oferta del servicio financiero, sin tener en cuenta la demanda y el precio del dinero.
Con esta medida nuevamente se concentra la riqueza en cabeza de unos pocos, sin tener en cuenta problemas coyunturales que son más graves aún y que eventualmente sí podrían conllevar una crisis para el país, como lo son los problemas por los que atraviesan los sectores agropecuario e industrial, el de las pequeñas y medianas empresas y el del desempleo.
El gobierno colombiano, en vez de decretar medidas como las que se revisan, debe fortalecer su estructura jurídica y económica para así poder afrontar los problemas que se avienen con la grave situación económica del país.
De otra parte, señala que la emergencia no asume la problemática social del país, ni los problemas de salud, desempleo y vivienda, los cuales son más importantes que los problemas ficticios de un sector corrupto como lo es el sector de la banca colombiana.
Por último destacó que Colombia ha resistido diversas crisis y que ésta se pudo haber superado con medidas menos regresivas que la adoptada, y que no hay circunstancias sobrevinientes que la justifiquen.
Contralor General de la República
El Señor Contralor General de la República, se excusó de asistir a la Audiencia por compromisos adquiridos con anterioridad.
Representante de la Central Unitaria de Trabajadores CUT
El Presidente de la Central Unitaria de Trabajadores, señor Luis Eduardo Garzón, se excusó de asistir a la Audiencia, pero solicitó que la Corte escuchara a uno de sus representantes, el señor Miguel Antonio Caro Pineda, a lo cual accedió la Sala Plena de la Corporación.
El representante de la CUT manifestó, que los motivos que dieron origen a la declaratoria de la emergencia económica no son imprevistos o sobrevinientes, y que tampoco son aquellos a los que alude el Gobierno en el Decreto 2330 de 1998, pues ellos hay que buscarlos en el modelo de desarrollo neoliberal que se viene aplicando en el país, modelo que ha sido impuesto por organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, no obstante los altos costos sociales y la pobreza que el mismo acarrea, y los demoledores efectos que ha tenido en los países en los que se ha implementado.
Sobre los nefastos efectos de dicho modelo advirtieron los trabajadores colombianos desde 1990, lo que sirvió para que el movimiento sindical fuera acusado de oponerse al desarrollo y de ser retardatario, pues se les aseguraba por entonces a los trabajadores que contrario a lo que ellos creían, ese modelo garantizaría la modernización y el progreso del Estado y la creación de condiciones de igualdad para todos sus habitantes. Sin embargo, sostuvo el interviniente, nueve años después de que fue implementado el modelo éste no ha presentado ningún resultado positivo y por el contrario ha propiciado la quiebra del sector agropecuario, del sector industrial y del comercio.
Sustenta su afirmación en recientes informes de la Superintendencia de Sociedades, en los que se da cuenta de 360 empresas en concordato, y 195 en proceso de liquidación, a lo que se debe añadir un nivel de desempleo que se acerca al 17%, cifras que demuestran por sí solas el acelerado proceso de desindustrialización que afronta el país.
Agrega, que un país cuyo aparato productivo se está destruyendo, no puede aspirar a sanear sus finanzas, pues es obvio que si sus habitantes no producen tampoco pueden pagar sus obligaciones. Se trata pues de una crisis previsible que se gesta desde hace casi una década y que no puede ser solucionada con las medidas que, amparado en la emergencia, expidió el Gobierno Nacional, con las cuales lo único que se logra es socializar las pérdidas de un sector tradicionalmente privilegiado, que además ha sido el único que en medio de la crisis se fortaleció y se enriqueció, por eso, concluyó, declarar exequible la emergencia decretada por el Gobierno constituiría un funesto precedente para el país.
Superintendente Bancaria
La doctora Sara Ordoñez Noriega, Superintendente Bancaria, manifestó que dado que el Ministro de Hacienda y Crédito Público ya se había referido a los motivos que tuvo el Gobierno para recurrir al Estado de excepción que consagra el artículo 215 de la Carta Política, cuyo análisis sirve de base para la solicitud del Gobierno de que la Corte declare exequible el Decreto 2330 de 1998, ella se detendría de manera concreta en las características de las medidas adoptadas, especialmente las del tributo que se creó a través del Decreto 2331 de 1998, las cuales en su opinión demuestran la constitucionalidad de la medida.
Dr. Mario de J. Valderrama - Confederación de Trabajadores Democráticos
Estableció que la emergencia adoptada no está sustentada en los tres elementos básicos que deben respaldar toda declaratoria de estado de excepción, como lo son un elemento jurídico, uno político, y por último uno social.
El elemento jurídico, para él, puede ser acreditado como cumplido si la Corte estudia el tema y lo encuentra ajustado a derecho; el político, en cambio, dadas las circunstancias de guerra que afronta el país, no logra establecerse, pues con la declaratoria de emergencia se agrava más la situación; y por último, el elemento social, tampoco se configura, porque sólo se está favoreciendo a un sector privilegiado, sector que no está sufriendo problemas de desempleo ni de falta de recursos económicos para sobrevivir.
Los gobiernos por lo general declaran emergencias coyunturales para resolver problemas de forma, no de fondo; con ellas en el caso concreto se privatizan las utilidades y se socializan las pérdidas de un sector, hecho que no es nuevo sino que se ha venido sucediendo de tiempo atrás.
La apertura económica y los gobiernos neoliberales hicieron que colapsara el sistema productivo del país, sin que se tomaran las medidas correctivas para precaver una crisis en una economía decadente. Era en ese momento en el que se debía decretar una emergencia económica y no ahora, si lo que se quería era corregir de fondo un problema totalmente previsible.
Lo anterior, sumado al hecho de que no se han dado los presupuestos jurídicos necesarios para declarar un estado de excepción, como el decretado por el gobierno actual, solicita que se declare inconstitucional esa medida.
Director del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras FOGAFIN
El doctor Jorge Castellanos Rueda, director del FOGAFIN, comenzó su intervención destacando la importancia del sector financiero para la economía de un país, señaló que se trata de un sector especial que como tal exige un tratamiento especial por parte del Estado, que incluye promoción y fortalecimiento y una estricta supervisión y control; en el marco de una economía capitalista, dijo, los excedentes financieros deben ser llevados a las entidades financieras con el objeto de hacerlos producir, lo que implica que sea ese sector el que opere el sistema de pagos de un país, sin el cual es imposible prever el funcionamiento adecuado y equilibrado de la economía.
Eso indica, que si el sector financiero entra en crisis, como ocurrió en Colombia por causas de carácter macroeconómico, elevación de las tasas de interés, deterioro del valor de la finca raíz y en consecuencia deterioro de las garantías de los créditos otorgados para vivienda, se puede desatar una crisis de confianza, que desestabilice el sistema de pagos y en consecuencia desestabilice el país, lo que exige medidas extraordinarias, que desde luego acarrean un costo, el cual puede ser mayor o menor según se adopten los correctivos más tarde o más temprano.
Así, los costos de una crisis financiera, que se reflejan en el PIB, pueden ser menores si los correctivos se toman oportunamente, como lo hizo el Gobierno Nacional con miras a conjurar la crisis de los establecimientos de crédito, para lo cual era necesario y urgente que se dotara de recursos adicionales al FOGAFIN, que garantizarán a su vez los recursos de los usuarios del sistema, si se quería evitar una crisis de confianza por parte del público, que como tal hubiera sido mucho más onerosa si se le compara con el costo que representa el cobro de la contribución del dos por mil a las transacciones bancarias, el cual, hechos los cálculos correspondientes, no representa más del 1% del PIB.
Si se mira el comportamiento de otras economías, que se han visto abocadas también a la crisis de sus respectivos sectores financieros, es claro que los costos que han tenido que asumir son mucho más altos de los que se calculan para Colombia, cuyas autoridades se vieron en la necesidad de recurrir a un mecanismo de excepción para conjurarla, de acuerdo con las disposiciones de la Constitución y la ley, que evitó graves consecuencias y un deterioro que pudo ser definitivo.
Dr. Jesús Ernesto Mendoza- Confederación de Pensionados de Colombia
Para este interviniente, la emergencia económica sumada a las propuestas de reforma tributaria discrimina a los menos favorecidos, especialmente a los pensionados.
Colombia afronta tres grandes problemas coyunturales: las privatizaciones, la reforma laboral y el recorte, disminución y restricción del gasto público.
Toda esta problemática se remonta a los gobiernos de López, Turbay y Betancur, momentos de la historia colombiana en los cuales no se implementaron los correctivos para precaver las crisis económicas por las que hemos atravesado. Sí en esos períodos se hubieran introducido los correctivos pertinentes, situaciones como la actual no se estarían presentando.
Los pensionados, dice, reclaman presencia en el Consejo Nacional de la Seguridad Social, para buscar la protección y ayuda del Gobierno, ayuda que obviamente se restringe por la crisis por la que atraviesa el país.
A la sociedad civil no se le ha tenido en cuenta para la declaratoria de la emergencia económica, cuestión que es discriminatotria y atenta contra la dignidad del pueblo colombiano.
Director del Departamento Administrativo de la Economía Solidaria
El doctor Manuel Augusto Romero Cruz, Director del Departamento Administrativo de Economía Solidaria, depositó un escrito en la Secretaría General de la Corporación, cuyo contenido sintetizó en los siguientes puntos: descripción de la situación del sector cooperativo; crisis del sector financiero cooperativo; causas de dicha crisis: componente externo y componente interno; entorno normativo de la crisis.
Manifestó, que la crisis del sector financiero cooperativo se empezó a gestar en 1996, y alcanzó sus niveles más altos en el segundo semestre de 1998, lapso durante el cual varias entidades entraron en situación de cesación de pagos y presentaron un acelerado incremento de las pérdidas acumuladas, circunstancias que obligaron a las autoridades a intervenir varios establecimientos y ordenar la liquidación de otros, y en los últimos meses a adoptar medidas de choque; eso, desde luego, generó un fenómeno de creciente desconfianza en el sector que agudizó aún más la crisis, lo que hizo que sus ahorradores vieran amenazados sus recursos, al punto de que su recuperación, en gran medida, depende de la efectividad de las medidas que en el marco de la emergencia económica adoptó el Gobierno Nacional.
Terminada su exposición, el Magistrado José Gregorio Hernández Galindo le preguntó, lo siguiente:
Ha hablado Usted de la necesidad e importancia de las medidas de choque que tuvo que adoptar el Gobierno, quisiéramos saber la tarea del Departamento a su cargo al respecto, y si se tomaron medidas preventivas antes de que se presentaran los acontecimientos que dieron lugar a la emergencia.
El interviniente respondió que si se dieron esas medidas, pero dada la debilidad del sector ellas no fueron coactivas sino reactivas, una de esas medidas fue la intervención de varias cooperativas.
El Magistrado Hernández le pregunto enseguida en qué período fueron intervenidas las cooperativas a las que aludió. El interviniente respondió que esa intervención se produjo en 1997 y en el primer semestre de 1998.
Doctor Fernando Salazar Escobar - Interviniente
El doctor Salazar Escobar interviene en la Audiencia para defender los intereses del sector de usuarios del sistema UPAC.
Señala, que en su escrito de intervención solicitó la declaratoria de inexequibilidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional en uso de sus facultades legislativas, por cuanto considera que dichas medidas hacen más gravosa la situación de los ahorradores y de los usuarios del sistema financiero.
Al pueblo colombiano, entre otros, se le ha afectado su mínimo vital empobreciéndolo aún más con las medidas adoptadas, medidas que sólo favorecen a los sectores más ricos y pudientes del país.
Es evidente, dijo, que con las medidas de excepción adoptadas por el Gobierno, se olvidan las necesidades de los usuarios de los sistemas de financiación inmobiliaria y los sistemas de financiación a corto y largo plazo, aumentando así de manera innecesaria las daciones en pago. En este momento es evidente que los acreedores del sistema financiero tienen que entregar sus bienes para poder afrontar sus acreencias, hecho que atenta contra derechos como la dignidad y la propiedad.
Concluye que las medidas solo buscan entregar liquidez a entidades como el FOGAFIN, para salvar a los banqueros, olvidando las necesidades reales de los ahorradores del sistema cooperativo.
Presidente Asociación Bancaria
El doctor Jorge Humberto Botero, Presidente de la Asociación Bancaria, señaló que la emergencia económica decretada por el Gobierno Nacional a través del Decreto 2330 de 1998, es constitucional, pues cumple cada uno de los requisitos que para el efecto consagra el artículo 215 de la Carta Política.
Anotó, que la crisis del sector financiero se originó en la confluencia de un conjunto de eventos económicos adversos, que sobrevinieron en el último trimestre del año pasado, unos de carácter macroeconómico y otros propios del mismo sector financiero, que ocasionaron una drástica depresión del sector, la cual si no era contrarrestada, habría podido generar una situación caótica.
Previa distribución de un documento, invitó a los Magistrados de la Corte a observar la evolución de los distintos indicadores económicos, los cuales, señaló, reflejan la situación de deterioro progresivo, tasas de interés al alza, niveles de desempleo que en septiembre de 1998 llegaban al 15%, déficit creciente de la cuenta corriente financiado con crédito externo, que generan una economía que se contrae a partir de la crisis financiera internacional, ocasionando una disminución severa de las reservas internacionales, todo lo cual obligó al Banco de la República a restringir el dinero circulante, lo que generó el incremento acelerado de las tasas reales de interés.
En ese escenario y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 335 de la C.P., manifestó el interviniente, el Gobierno Nacional debía proceder a financiar la crisis financiera, la cual no había podido ser conjurada a través de los mecanismos ordinarios, que no obstante los esfuerzos realizados se tornaron insuficientes. En esa perspectiva, la declaratoria de emergencia no sólo era urgente y necesaria sino que respondía a los presupuestos que consagra la Constitución para recurrir a ella.
El Magistrado José Gregorio Hernández Galindo le preguntó, qué tipo de efectos había generado la crisis para el sector financiero, si le había acarreado pérdidas o disminución de ganancias, o la llegada de pérdidas no previstas, a lo que el interviniente le respondió que sin duda pérdidas, aclarando que ese tipo de efectos por las singulares características del sector, se presentan desfasados y se observan con mayor nitidez transcurrido un tiempo.
Dr. Isidoro Arévalo Buitrago - interviniente
El interviniente señala que actúa en nombre propio y dentro del proceso para defender el estado de Derecho y los principios democráticos colombianos.
Señala que la declaratoria de emergencia debe declararse inexequible por cuanto las entidades del sector financiero no están ilíquidas y no pasan por una crisis como lo quiere hacer ver el Gobierno Nacional. Lo anterior, lo sustenta con un análisis económico del sector, con el que pretende verificar las condiciones y real situación del sector financiero.
Concluye que la emergencia no puede prohijar los malos manejos que presenta el sector financiero, ni tampoco desmejorar las condiciones del conglomerado social; igualmente sostiene que desmejora los derechos de los trabajadores, que no se puede implementar sólo para cubrir las pérdidas del sector bancario y que los cambios en el régimen del FOGAFIN no pueden operar para favorecer sólo a una clase privilegiada dejando desprotegidos a los más necesitados, pues todo eso es contrario a la Constitución.
Dr. Armando Montenegro Trujillo - Presidente de Anif
El representante de la ANIF considera que el Gobierno tuvo motivos suficientes para decretar la emergencia económica; éstos motivos, dijo su Presidente, son los siguientes:
1. Deterioro económico del segundo semestre de 1998 como causante directo de la crisis.
2. 3. Impacto de la crisis económica sobre los intermediarios financieros.
4. 5. Las medidas adoptadas sí son efectivas para subsanar la crisis del sector.
6. 7. La crisis del desempleo le transmitió las pérdidas al sector financiero.
8. A lo anterior, añadió, se sumó la crisis económica internacional, situación que se reflejó en el colapso en los flujos de crédito internacionales, lo que impidió que los mecanismos de crédito externo siguieran llegando a nuestro país.
La imposibilidad de que el sector financiero se viera nutrido de los préstamos otorgados por la banca internacional, repercutió en la balanza de pagos y ello conllevó la caída de los precios de productos básicos como el petróleo, el café, el ferroníquel y el carbón. Colombia entonces tuvo una caída en el mercado cambiario y en el mercado financiero doméstico.
Debido a la situación descrita, los intermediarios financieros se tornaron ilíquidos, lo que repercutió negativamente en los indicadores económicos. Así, la tasa de crecimiento de la cartera se tornó superior a la inflación, causando una contracción en el sector financiero, situación que finalmente se vió reflejada en la crisis económica actual.
Las medidas adoptadas por el Gobierno son útiles y necesarias para recuperar al sector financiero, fomentar la confianza en el sector y por ello deben declararse constitucionales.
Dr. Bernardo Carreño Varela - Interviniente
Los puntos presentados por éste expositor, son en resumen la incompetencia de la Corte Constitucional para estudiar el tema de la emergencia económica, tema que sustentó con un análisis jurídico que se remonta a la jurisprudencia proferida por la Corte Suprema de Justicia y a la potestad del Congreso en esas materias.
De otra parte, destacó el hecho de que la crisis económica y financiera presentada por el Gobierno como causa de la declaratoria de emergencia es ficticia, aseveración que apoyó en las cifras de los balances del fin del ejercicio de dichas entidades, en los cuales, dijo, incluso con los ajustes por inflación y sumadas las posibles pérdidas en el patrimonio de las entidades, se evidencia que los activos monetarios siguen siendo superiores, lo que permite concluir que la crisis es irreal.
El Ministerio de Salud
El Ministro de salud, doctor Virgilio Galvis Ramírez, solicitó a la Corporación la declaratoria de constitucionalidad de los decretos que contienen y desarrollan la emergencia económica, con base en los siguientes razonamientos:
Adujo el Ministro, que el régimen de la seguridad social presenta algunas fallas en su diseño y operatividad, que el legislador debe corregir, lo que implica que el dinero recaudado de la contribución del 2 por mil, no ingrese al FOSIGA, por eso, ha enviado comunicaciones al Ministerio de Hacienda, para que, hacia el futuro estos recursos puedan irrigar el sistema económico del fondo, pues tal como está diseñada la emergencia económica, esos recursos no llegarán al FOSIGA, el cual actualmente se alimenta de los recursos provenientes de una porción de los porcentajes de las cotizaciones que realizan los afiliados al Sistema General de la Seguridad Social, y de los aportes de las empresas promotoras de salud, al igual que de los recursos que provienen de las compensaciones que se establecieron en el régimen contributivo; con esta aclaración, el Ministro de Salud señala que no tiene objeción con relación a la emergencia económica, la cual estima necesaria y urgente para proteger a los ahorradores y no para socializar las pérdidas del sistema financiero.
Oscar E. Guerra Morales
Se excusó de intervenir.
Gerente General Banco de la República
Manifestó el doctor Miguel Urrutia Montoya, Gerente General del Banco de la República, que dicha entidad le viene haciendo seguimiento a la crisis del sector financiero desde 1994, el cual presenta un deterioro progresivo, que encontró un detonante en la crisis internacional que se intensificó a partir de agosto del año pasado.
Se refirió a la crisis del Sudeste Asiático, la cual caracterizó como una crisis atípica, pues se originó precisamente en el resquebrajamiento del sector financiero, el cual presentó problemas de solvencia, los cuales, aclaró, siempre se presentan de manera abrupta.
Ese tipo de crisis acarrea siempre un costo que se ve reflejado en la caída del PIB, que no es otra cosa que el nivel de empobrecimiento de la población, situación que se ha presentado en varios países del área, entre ellos Chile, Argentina y México que aún no la ha superado.
Para afrontarla el Banco de la República en cumplimiento de las funciones que le son propias, dotó de liquidez a los establecimientos de crédito con miras a evitar, o por lo menos reducir, el incremento acelerado que presentaba la cartera de las entidades financieras. Así mismo, previendo la situación de crisis, desarrolló un trabajo con las demás autoridades económicas, dirigido a preparar un proyecto de ley a través del cual se fortalece el FOGAFIN, proyecto que hace tránsito en el Congreso y que es de vital importancia para el país.
De otra parte, informó que también con el objeto de fortalecer al FOGAFIN, actualmente se tramitan varios créditos externos, los cuales, aclaró, además de tener un costo, son demorados en su trámite, por lo que hay que entender que la contribución del dos por mil decretada por el Gobierno Nacional en el marco de la emergencia económica, era necesaria como un "puente" que le garantizará recursos a esa entidad que debe responder por la solvencia del sistema financiero.
Fernando Martínez Rojas
Este ciudadano, en su propio nombre, solicitó la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 2330 de 1998, con base en los siguientes razonamientos:
En primer lugar, luego de referirse a los factores económicos que suscitaron la emergencia y a algunos hechos políticos y sociales que se sucedieron en los meses de octubre, noviembre y diciembre de 1998, el interviniente manifestó que los argumentos expuestos por el ejecutivo en el decreto de declaración de la emergencia económica, no son a su juicio válidos, porque no es cierto que la crisis financiera sea un hecho reciente, súbito, dado que los riesgos económicos financieros, son propios de un modelo económico capitalista en crisis, vale decir, que los factores que animaron la crisis a finales de 1998, son de carácter estructural, por lo tanto, apoyándose en varios documentos que aportó al expediente, provenientes del Banco de la República y del Departamento Nacional de Planeación, concluyó que la crisis no es extraordinaria, y que se podía conjurar con medidas de política económica oportunamente decretadas por parte de las respectivas autoridades.
Solicitó, finalmente, que la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación investiguen el mal manejo de los bancos y la responsabilidad de los agentes financieros que provocaron la crisis económica.
