CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA DE CONSTITUCIONALIDAD
SENTENCIA C-200/99
(abril 7 de 1999)
CONVENIO INTERNACIONAL DE MADERAS TROPICALES-Objeto
En el Convenio Internacional de las Maderas Tropicales se destacan con claridad los dos criterios que fundamentan la regulación por parte del derecho de ámbitos de la relación del hombre con la naturaleza. En efecto, se trata de un instrumento que además de trazar el marco jurídico de las relaciones internacionales alrededor de la explotación y comercialización de las maderas tropicales, fomenta la producción de las maderas en forma ordenada y sostenible para mantener el equilibrio del ecosistema y patrocinar los planes de forestación y reforestación con el fin de garantizar la existencia de bosques madereros. El Convenio busca la consolidación de una serie de principios para alcanzar el consenso mundial respecto de la ordenación, la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo.
CONVENIO INTERNACIONAL DE MADERAS TROPICALES-Constitucionalidad
El Convenio Internacional de Maderas Tropicales de 1994, materia de revisión, es concordante con la finalidad perseguida por los artículos 9 y 150-16 de la Constitución Política, en cuanto se refieren a la necesidad de alentar y desarrollar las relaciones internacionales, en este caso, con el objeto de promover procesos de desarrollo comercial y la adecuada explotación ordenada y sostenible de recursos naturales.
INMUNIDADES Y PRIVILEGIOS DE ORGANISMOS INTERNACIONALES
La regulación de las imunidades y privilegios no puede atentar contra la soberanía de los Estados, su seguridad e independencia y respetar los principios de reciprocidad e igualdad. Si bien nada impide que se consagren inmunidades y privilegios que patrocinen el adecuado funcionamiento de organismos internacionales, dada la naturaleza de las funciones que cumplen, éstas ventajas quedan constitucionalmente supeditadas, así no se haya especificado concretamente en el documento que les da vida, a que efectivamente propendan por la defensa, igualdad y soberanía del organismo de derecho internacional de que se trate y de los Estados que acuerdan conceder dichas prerrogativas.
RECURSOS NATURALES-Desarrollo sostenible
El concepto de desarrollo sostenible ha buscado superar una perspectiva puramente conservacionista en la protección del medio ambiente, al intentar armonizar el derecho al desarrollo -indispensable para la satisfacción de las necesidades humanas-, con las restricciones derivadas de la protección al medio ambiente. El desarrollo sostenible debe permitir elevar la calidad de vida de las personas y el bienestar social pero sin sobrepasar la capacidad de carga de los ecosistemas que sirven de base biológica y material a la actividad productiva.
SENTENCIA C-200/99
Referencia: Expediente LAT-133
Revisión constitucional de la Ley 464 de 1998 "Por medio de la cual se aprueba el "Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, hecho en Ginebra El 26 De Enero De 1994"
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ.
Santafé de Bogotá, D.C., siete (7) de abril de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente Eduardo Cifuentes Muñoz y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz, Martha Victoria Sáchica de Moncaleano y Vladimiro Naranjo Mesa.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la siguiente.
En el proceso de revisión de constitucionalidad de la Ley 464 de 1998 "Por medio de la cual se aprueba el CONVENIO INTERNACIONAL DE LAS MADERAS TROPICALES", suscrito en Ginebra el 26 de enero 1994.
PARTE 4. TEXTO DE LA NORMA REVISADA.
Dada la extensión de la ley 464 de 1998 se adjunta fotocopia de la misma.
1. La Presidencia de la República remitió a esta Corporación copia auténtica de la Ley 464 de 1998, "Por medio de la cual se aprueba el "CONVENIO INTERNACIONAL DE LAS MADERAS TROPICALES, hecho en Ginebra el veintiseis (26) de enero de 1994", para efectos de su revisión constitucional en cumplimiento de lo establecido en el artículo 241-10 de la Constitución.
2. Con fundamento en el artículo 44 del Decreto 2067 de 1991, que ordena someter al trámite ordinario las revisiones oficiosas de las leyes aprobatorias de tratados internacionales, mediante auto de septiembre 18 de 1998, la Corte Constitucional avocó el conocimiento del Convenio y de la Ley Aprobatoria y ordenó la fijación en lista del negocio para permitir la intervención ciudadana que consagran los artículos 242-1 de la Constitución y 7 inciso 2, del Decreto antes citado. Igualmente, dispuso el traslado del expediente al Procurador General de la Nación, quien rindió el concepto correspondiente.
3. A través de escrito presentado ante la Secretaría General de la Corte Constitucional el 7 de marzo de 1996, los Ministros de Relaciones Exteriores -mediante apoderado-, y del Medio Ambiente, solicitaron la declaratoria de exequibilidad del Tratado sometido a la revisión de la Corporación.
4. El Procurador General de la Nación presentó su concepto el día veintitres (23) de octubre de 1998 y en tal escrito solicita a esta Corporación la declaración de exequibilidad del tratado y su Ley Aprobatoria, previa verificación del cumplimiento del requisito de publicación en la Gaceta del Congreso del Proyecto de Ley, para primer debate en la Cámara de Representantes.
Intervención de los Ministros de Relaciones Exteriores y del Medio Ambiente
En su escritos, los representantes del Gobierno defendieron la constitucionalidad del Tratado y de la ley que lo aprueba. En consecuencia, solicitaron la declaratoria de su exequibilidad con fundamento en los siguientes argumentos:
1. Mediante el proceso de aprobación del "Convenio Internacional de las Maderas Tropicales", el Estado colombiano -a través de los organismos competentes-, asume la responsabilidad impuesta por la Constitución de velar por la protección y el fomento de un ambiente sano. En opinión de los intervinientes -que sobre el particular acogen la reiterada jurisprudencia de la Corte-, "el derecho al ambiente se concibe como un conjunto de condiciones básicas que rodean a la persona y permiten su supervivencia biológica e individual, lo cual posibilita a su vez, el desempeño normal y el desarrollo integral de un medio social."
2. 3. "En cumplimiento de lo anterior, el Convenio Internacional de Maderas Tropicales de 1994, reconoce la primordial participación de los Estados miembros sobre su recursos naturales, sin que en este ejercicio se pierda soberanía, toma en cuenta la importancia de la concertación mundial para la ordenación, conservación y desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo, convoca tanto a países productores como consumidores en estas materias a efectos de que en un período no tan lejano se pueda hacer una explotación maderera con recursos provenientes de una producción ordenada, sostenible; fomenta y apoya la investigación con miras a mejorar la ordenación de los bosques y la utilización eficiente de los recursos naturales, y, sin descuidar la parte económica que definitivamente tiene este tema en el ámbito mundial, estimula el intercambio de información sobre el mercado internacional de las maderas."
4. 5. Debe entenderse que el Convenio opera en el fondo, más como un instrumento para defender "la sostenibilidad en la ordenación forestal, como instrumento exclusivamente encaminado a implementar la comercialización de las maderas."
6. 7. Haciendo parte de este convenio "el país puede continuar con un espacio internacional de gran importancia, consolidar su posición en materia forestal, mejorar su capacidad de negociación y propender por el desarrollo sostenible de los bosques, así mismo, le garantiza la asignación de recursos económicos importantes para la ejecución de proyectos de interés nacional.".
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El Procurador General de la Nación, en escrito del 23 de octubre de 1998, solicita a la Corte declarar la exequibilidad del "CONVENIO INTERNACIONAL DE LAS MADERAS TROPICALES", así como de la Ley 464 de 1998, aprobatoria del mismo, una vez se establezca el cumplimiento de la publicación del proyecto en la Gaceta el congreso, para primer debate en la Cámara de Representantes.
El concepto fiscal, en primer lugar, hace un estudio sobre la constitucionalidad del Tratado desde el punto de vista formal. Luego de una revisión de los aspectos atinentes al proceso de suscripción del Acuerdo, por parte del Gobierno Nacional, y al trámite de la Ley Aprobatoria del mismo, por parte del Congreso de la República, el Procurador concluye que ambos procesos se ajustan a las disposiciones constitucionales. Sin embargo, afirma que no reposa en el expediente constancia de la publicación de la ponencia del Proyecto de Ley, para primer debate ante la Cámara de Representantes, en la Gaceta del Congreso y, por tanto, la declaración de constitucionalidad del Tratado y su Ley Aprobatoria deben supeditarse a la verificación del cumplimiento del mencionado requisito.
El representante del Ministerio Público inicia el análisis material del Convenio señalando que "el marco para la consulta, la cooperación internacional y la elaboración de políticas entre todos los miembros en relación con los aspectos pertinentes de la economía mundial de la madera, que es el primero de los objetivos contemplados en el texto del Convenio en estudio, ha de ser examinado, en cuanto a la constitucionalidad de este instrumento, en la perspectiva del desarrollo sostenible, principio que orienta los proyectos macroeconómicos del Estado Colombiano."
Añade que el Convenio Internacional de las Maderas Tropicales de 1994 sucede al Convenio del mismo nombre que fuera presentado en la sesión de clausura de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre las Maderas Tropicales celebrada en 1983, instrumento que estuvo vigente hasta que comenzó a regir el que ahora se revisa y que fue aprobado por el Congreso mediante Ley 47 de 1989.
"Un estudio comparativo de uno y otro Convenio, demuestra que la diferencia entre ambos Instrumentos Internacionales, en cuanto a sus objetivos, es el énfasis hecho en el último por procurar la ordenación en forma sostenible de los recursos forestales y en la adopción de medidas para evitar las prácticas discriminatorias en materia de comercio internacional del producto maderero."
Finalmente, afirma que dentro de las bases socioeconómicas trazadas por la Constitución para la protección y desarrollo de los derechos colectivos y del ambiente, el Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la nación, garantizando a la vez el derecho a un medio ambiente sano (artículo 79 C.P.).
En conclusión, dice el Procurador que el Convenio bajo examen no sólo es acorde con las normas superiores, sino que contribuye a desarrollarlas en armonía con la jurisprudencia constitucional sobre la materia.
A. Competencia
En los términos del numeral 10 del artículo 241 de la Carta Política, esta Corte es competente para ejercer un control integral, previo y automático sobre la constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. Tal es el caso del Convenio Internacional de las Maderas Tropicales hecho en Ginebra el veintiseis (26) de enero de mil novecientos noventa y cuatro (1994) y de su Ley aprobatoria No. 464 de 1998.
B. Suscripción del Instrumento Público Internacional
Cuando el Estado colombiano compromete su voluntad en el cumplimiento de instrumentos internacionales, se hace necesaria la verificación, por parte de la Corte Constitucional, de la competencia de las autoridades que actuaron en nombre de aquél.
Consta en la certificación suscrita por el Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores, así como en la copia del documento al que aquélla se refiere (folio 391), que el Presidente de la República de la época, doctor Ernesto Samper Pizano, confirió plenos poderes al Embajador doctor Julio Londoño Paredes, Representante Permanente de Colombia ante las Naciones Unidas, para que en nombre del Gobierno Nacional suscribiera el convenio internacional que ahora revisa la Corte.
El Embajador, en cumplimiento de dicho mandato, firmó el Convenio en mención, acto que recibió la posterior aprobación ejecutiva por parte del Presidente de la República (f.133). Cumplido lo anterior, el Convenio se sometió a la aprobación del Congreso Nacional.
De conformidad con lo dispuesto en la Ley 32 de 1985 aprobatoria de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, en el presente caso el ejercicio de la competencia para la suscripción del Instrumento Público Internacional se aviene a lo dispuesto en la Constitución Política.
C. Examen formal
CI. En el proceso de formación de la ley 464 de 1998, aprobatoria del Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, que es ahora materia de revisión, se cumplieron cabalmente los requisitos establecidos en la Constitución para la expedición de este tipo de leyes, tal como consta en los antecedentes legislativos remitidos a la Corte por el Congreso de la República, en respuesta al auto de pruebas dictado por el Magistrado Ponente. Constan allí los siguientes hechos:
1. El proyecto de ley fue presentado ante el Senado de la República a nombre del Gobierno Nacional por los Ministros de Relaciones Exteriores y del Medio Ambiente, el día 29 de octubre de 1997, siendo radicado bajo el número 125 del mismo año y repartido a la Comisión Segunda. El texto junto con la respectiva exposición de motivos, aparecen publicados en la Gaceta del Congreso No. 455 del 31 de octubre del 1997 (págs. 15-28).
2. La ponencia para primer debate en la Comisión Segunda del Senado aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 500 del 28 de noviembre de 1997 (págs. 4-6). El Proyecto de Ley fue aprobado por unanimidad, en primer debate, por los integrantes de dicho cuerpo legislativo, el día 26 de noviembre de 1997. En dicha oportunidad, se presentó quorum deliberatorio y decisorio integrado por 7 de los 13 miembros de la citada comisión, según consta en la certificación expedida por el Secretario General (folio 262).
3. La ponencia para segundo debate en el Senado se publicó en la Gaceta del Congreso No. 509 del 3 de diciembre de 1997 (págs. 13-15). Según constancia expedida por el Secretario General del Senado, suscrita el 14 de septiembre de 1998, el Proyecto de Ley "fue aprobado en segundo debate con el lleno de los requisitos legales, constitucionales y reglamentarios en el Acta 23 de la sesión ordinaria del día 16 de diciembre de 1997, publicada en la Gaceta del Congreso No.554 del 23 de diciembre de 1997" (folio 260).
4. El proyecto de ley pasó luego a la Cámara de Representantes, quedando radicado bajo el número 191 de 1997 y fue rapartido a la Comisión Segunda. La ponencia para primer debate, la cual echa de menos el Procurador, aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 55 del 7 de mayo de 1998 (págs 9-11) y fue aprobada por unanimidad en esa Comisión, el día 13 de mayo de 1998, según consta en la certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes (folio 48), y tal como aparece publicado en la Gaceta del Congreso del 1 de junio de 1998 (pág. 9).
5. La ponencia para segundo debate fue publicada en la Gaceta del Congreso número 94 del 8 de junio de 1998 (págs. 30 a 32). El Proyecto de Ley fue aprobado por unanimidad por los Representantes asistentes a la Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes (129 Representantes), el día 9 de junio de 1998, según consta en la certificación expedida en esa fecha por el Secretario General de la Cámara (folio 49).
6. Finalmente, el Proyecto de Ley fue sancionado por el Presidente de la República el 4 de agosto de 1998, como Ley 464, la cual se remitió a la Corte Constitucional para efectos de su revisión, dentro del término señalado en el artículo 241-10.
Encuentra la Corte que en el trámite surtido en el Congreso de la República se respetó lo dispuesto en el artículo 160 de la Constitución, pues entre el primero y el segundo debate en cada una de las Cámaras transcurrieron más de ocho días, y entre la aprobación del proyecto en el Senado y la iniciación del primer debate en la Cámara hubo un intervalo mayor de quince días.
D. Examen material del Convenio Internacional sujeto a revisión
1. Antecedentes normativos
1.1. La necesidad de regulación
En términos generales, que bien pueden aplicarse con mayor o menor rigor a distintas corrientes del pensamiento jurídico, el derecho puede describirse como un orden normativo que plantea la necesidad de trazar pautas de conducta en las relaciones entre los hombres y en los vínculos que nacen entre éstos y las cosas. Se trata además, de un sistema inacabado, es decir, dependiente y alerta a los cambios y los nuevos fenómenos sociales, que compelidos por la necesidad de orden o la adecuada distribución de recursos, demandan una regulación.
Una buena ilustración de estas características del funcionamiento jurídico -someramente referidas-, se encuentra en la manera como el derecho se aproxima a la realidad económica actual que se sustenta en la explotación de recursos naturales cada vez más escasos. Se trata de una actividad que guarda relación, no sólo con el perfeccionamiento y ejecución de acuerdos contractuales o el acatamiento de órdenes administrativas sino con la manera de fomentar una acertada relación con el ecosistema y los medios que éste pone a disposición del hombre para la satisfacción de sus carencias. Así, la todavía novedosa -y aún incomprendida- relación entre el derecho y el ambiente busca establecer un vínculo con el mundo natural, que no se agota en el delineamiento de derechos y obligaciones alrededor del aprovechamiento y comercialización, disfrute o conservación de ciertos recursos sino que pretende establecer una forma razonable y sostenida para gozar de ciertos elementos naturales -fauna y flora-.
Por la vía del ordenamiento jurídico, se busca entonces, dar respuesta a la necesidad de regular situaciones que surgen de la utilización de recursos naturales, respetando el equilibrio que se debe tener frente al mundo vivo no humano, y buscando la conservación de las fuentes de sustento que brinda la naturaleza. De alguna forma, se quiere en últimas, redefinir el papel del hombre en su habitat. Tras todas las nuevas aproximaciones que inician el derecho y la política al medio ambiente, se intenta descentrar al ser humano como protagonista y definidor de la vida sobre la tierra, se cuestionan sus medios y formas de explotación, y se busca reestructurar una forma de relacionarse con los seres vivos, que promueva la convivencia y que sepa responder al ritmo creciente de las demandas de cada especie1.
En el presente caso, se ha recibido para la revisión constitucional de la Corte, el Convenio Internacional de las Maderas Tropicales del 26 de enero de 1994; en este instrumento se destacan con claridad los dos criterios que se han señalado y que fundamentan la regulación por parte del derecho de ámbitos de la relación del hombre con la naturaleza. En efecto, se trata de un instrumento que además de trazar el marco jurídico de las relaciones internacionales alrededor de la explotación y comercialización de las maderas tropicales, fomenta la producción de las maderas en forma ordenada y sostenible para mantener el equilibrio del ecosistema y patrocinar los planes de forestación y reforestación con el fin de garantizar la existencia de bosques madereros.
1.2. Historia de la regulación estudiada
Convencida de la necesidad de crear sistemas que faciliten el comercio entre las naciones y de la urgencia de establecer métodos de protección de los recursos naturales cuya explotación indiscriminada pone en riesgo el desarrollo y aún la subsistencia del hombre, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y el Desarrollo convocó en 1976 a los distintos países para que participaran en las reuniones y conferencias preparatorias para estimular la negociación de ciertos productos. La sexta reunión preparatoria efectuada en 1982, recomendó la realización de una reunión que abordara los asuntos relacionados con las maderas tropicales. En noviembre de 1983 se celebró la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Maderas Tropicales con la participación de 64 Estados; "allí se presentó el texto del Convenio de las Maderas Tropicales, entrando en vigor con una duración decino años y prorrogado por dos períodos de dos años, que terminaron en 1994."2
El Convenio Internacional de Maderas Tropicales de 1983, fue luego reemplazado por un instrumento análogo hecho en Ginebra el 26 de enero de 1994, en cuya aprobación participaron 48 Estados, dentro de los cuales se encuentra Colombia, que es precisamente, el que se revisa. El convenio de 1994, tendrá una vigencia de cuatro años y podrá prorrogarse por dos períodos de tres años como máximo.3
2. Contenido del Tratado
2.1. Objetivos propuestos
El Convenio Internacional de las Maderas Tropicales busca la consolidación de una serie de principios para alcanzar el consenso mundial respecto de la ordenación, la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo. Con tal propósito se establecen unos objetivos que se desarrollan en los preceptos normativos contenidos en este instrumento internacional. Ellos son:
a. Proporcionar un marco eficaz para la consulta, la cooperación internacional y la elaboración de políticas entre todos los países miembros en relación con los aspectos pertinentes de la economía mundial de la madera;
b. c. Proporcionar un foro de consultas para promover el empleo de prácticas no discriminatorias en el comercio de las maderas;
d. e. Contribuir al proceso de desarrollo sostenible;
f. g. Aumentar la capacidad de los miembros de la Convención para desarrollar estrategias que les permitan, en el año 2000, ejercer la actividad de exportación de maderas que provengan de recursos forestales ordenados en forma sostenible;
h. i. Fomentar la expansión y diversificación del comercio internacional de maderas tropicales, teniendo en cuenta que se trata de un mercado en continuo crecimiento, que hace necesario garantizar la existencia de suministros a largo plazo y el control de los precios del producto y el mejoramietno del acceso al mercado;
j. k. Fomentar y apoyar la investigación y el desarrollo con miras a mejorar la ordenación de los bosques y a racionalizar el uso de la madera, como a aumentar la capacidad para conservar y fomentar oros valores forestales;
l. m. Desarrollar mecanismos que proporcionen nuevos recursos y conocimientos técnicos expecializados a los países productores, con el fin de lograr los objetivos del Convenio;
n. o. Mejorar la información sobre el mercado con el propósito de lograr una mayor transparencia en el mercado internacional de maderas;
p. q. Promover la industralización y los criterios de ordenación sostenible en el proceso de explotación maderera para la exportación, industrialización y formas de empleo;
r. s. Alentar a los miembros a apoyar y desarrollar actividades de repoblación y ordenación de los bosques de maderas tropicales industriales, así como la rehabilitación de las tierras forestales degradadas, teniendo presentes los intereses de las comunidades locales que dependen de los recursos forestales;
t. u. Mejorar la comercialización y distribución de las exportaciones de maderas tropicales, extraídas de recursos forestales ordenados de forma sostenible;
v. w. Alentar a los gobiernos participantes del Convenio a la implantación de políticas nacionales encaminadas a asegurar la explotación sostenible y conservación de los bosques y a mantener el equilibrio ecológico en las zonas de producción;
x. y. Promover el acceso a nuevas tecnologías;
z. aa. Estimular el intercambio de información sobre el mercado internacional de las maderas4.
bb. 2.2 Estructura temática de la Convención
En el cuerpo normativo de la Convención se establecen medidas y se crean organismos internos destinados a lograr el cumplimiento de los objetivos antes señalados. Se trata de preceptos en los que se fijan los criterios económicos, comerciales, administrativos y ecológicos alrededor de los cuales se ha de desarrollar todo el proceso de explotación y mercadeo de maderas tropicales. De manera sintética se puede decir que la Convención regula los siguientes aspectos:
a. Fijación de principios. Se recogen aquí, normas que expresan los fundamentos que animan la adopción de una regulación en materia de explotación de maderas tropicales. Con tal propósito, además de la identificación de objetivos5, se definen algunos términos contenidos en el Convenio para efectos del mejor entendimiento e interpretación de sus normas, que permiten a la vez la unificación de las expresiones utilizadas para efectos de la práctica de la producción y comercialización de las maderas.6
b. c. Organización y administración. Se consagra un conjunto de normas en las que se establecen asuntos relacionados con la sede de la organización internacional de maderas tropicales, la estructura de los entes u órganos internos que la conforman y a través de los cuales se va a cumplir con los propositos de ordenación y control del mercado de maderas tropicales. Se habla también de la conformación, funciones y manejo de su autoridad suprema: que es el Consejo Internacional de las Maderas Tropicales7. Se señala además, quiénes son los miembros de la Organización8, los votos de los productores y de los consumidores para la toma de decisiones9 y la participación de entidades intragubernamentales en la consecución de los fines propuestos10.
d. e. Inmunidades y Privilegios. Un apartado de la Convención11 ha sido específicamente dedicado a establecer la posibilidad de crear un régimen de privilegios e inmunidades que cobijaría al personal directivo y técnico que trabaja para la Organización. Esta regulación debe ser el resultado de acuerdos concertados -independientes del acuerdo matríz-, con distintos países, y busca permitir el adecuado funcionamiento del Convenio12. A este punto concreto se referirá la Corte más adelante.
f. g. Disposiciones financieras. Se crea un conjunto de reglas que buscan organizar las actividades de consecución, administración, inversión y gasto de los recursos económicos necesarios para el cumplimiento del Convenio. Para ese fin se crean varias cuentas, a través de las cuales se manejará el flujo de capital destinado a cubrir los gastos del Consejo y sus representantes13, la financiación de proyectos e investigaciones y la administración de contribuciones recibidas,14 y el establecimiento de centros dedicados a la ordenación sostenible de los bosques madereros.15
h. i. Actividades operacionales. En este apartado se recoge un conjunto de normas destinadas a la coordinación de las actividades contenidas en el Convenio, con políticas y proyectos creados en las esferas del mercado internacional y de cada uno de los mercados nacionales de los países miembros.16 Adicionalmente se establecen las funciones de los comités de apoyo que se encargarán de emprender específicas tareas en el campo de la información económica y del seguimiento del mercado maderero, la repoblación y ordenación forestal y la supervisión de industrias forestales, buscando siempre la armonización de criterios y la cooperación con otras entidades internacionales de comercio -v.g. Fondo Común para los Productos Básicos-17.
j. k. Estadísticas, estudios e información. Ya se dijo que una de las finalidades perseguidas por el Convenio, y ahora objeto de regulación, es permitir la eficiente circulación de información, para permitir el conocimiento sobre la situación del mercado, el estado de la ciencia en materia de explotación de maderas y la creación de proyectos que propenden a garantizar la producción ordenada y sostenible de los recursos naturales.18
l. m. Disposiciones varias. Se reunen aquí preceptos que se refieren a la forma de resolver posibles reclamaciones y discrepancias de los miembros del Convenio, y se determinan las obligaciones generales que han de cumplir sus miembros, las de los productores y consumidores en la comercizliación de las maderas tropicales.19 En particular se establece el principio de no discriminación como uno de los fundamentos de las prácticas mercantiles internacionales en este ramo20. Por último, se dejan consignadas las normas relativas a la entrada en vigor, efectos y vigencia de la Convención21.
n. 3. Constitucionalidad del Convenio
El análisis que hace la Corte de las cláusulas contenidas en el convenio que se revisa, y en general, de los preceptos que conforman instrumentos internacionales suscritos por Colombia, no se agota en la verificación del cumplimiento de ciertos procedimientos legislativos alrededor de una ley aprobatoria. Es menester, con el propósito de cumplir a cabalidad con el juicio de exequibilidad que la Carta Política establece como función propia de este Tribunal (artículo 241-10 C.P), que se haga una cuidadosa comparación entre las normas convencionales y los principios constitucionales, logrando así, la armonía y adecuada integración de reglas de origen nacional e internacional. Se trata sin duda, de una tarea delicada, pues no se limita a la escueta comparación de artículos, sino que compromete cierto nivel de análisis por parte del juez de constitucionalidad, con el propósito de detectar las disposiciones que resultan contrarias al orden constitucional, y disolver posibles problemas que pueden desatarse a partir de la aplicación y desarrollo de los acuerdos transnacionales.
En este orden de ideas, puede decirse que el Convenio Internacional de Maderas Tropicales de 1994, materia de revisión, es concordante con la finalidad perseguida por los artículos 9 y 150-16 de la Constitución Política, en cuanto se refieren a la necesidad de alentar y desarrollar las relaciones internacionales, en este caso, con el objeto de promover procesos de desarrollo comercial y la adecuada explotación ordenada y sostenible de recursos naturales.
3.1. Sobre las normas en materia de comercio internacional
En lo referente a los objetivos comerciales del Convenio y a la necesidad de que continúe funcionando la Organización Internacional de las Maderas Tropicales, como centro de promoción del intercambio equitativo y organizado de los recursos forestales, de patrocinio de la investigación sobre la materia, de recopilación de información y de intercambio de la misma para favorecer los proyectos del sector, todo esto, con la finalidad de incrementar las exportaciones y fortalecer el mercado en general, se hizo clara mención en la exposición de motivos que presentó tanto el Gobierno Nacional como los congresistas ponentes durante el trámite del respectivo proyecto de ley -aprobatoria del tratado-, al expresar lo siguiente:
"Hacer parte de este Convenio, permite contar con un espacio internacional de gran significación: consolidar su posición en materia forestal, mejorar la capacidad de negociación y evitar pérdidas de opciones de desarrollo sostenible, tener acceso a la asignación de recursos para segundas fases de proyectos y llevar a cabo nuevos proyectos de interés nacional, así como tener acceso a información permanente con relación a la conservación del uso sostenible de los bosques"22.
Además, la posibilidad que abre el Convenio de que se llegue a acuerdos sobre cláusulas económicas y mecanismos ampliados de intercambio, encaja con los propósitos del Gobierno de apoyar la regulación de los mercados internacionales de ciertos productos, con el fin de poner freno a las prácticas comerciales abusivas de algunos Estados.
No obstante, llama la atención de la Corte lo dispuesto en el artículo 17 del Convenio sobre los privilegios e inmunidades que se pueden establecer dada la indeterminación de éstos. Dice así dicha disposición:
"3. La organización podrá concertar con uno o más países acuerdos, que habrán de ser aprobados por el Consejo, sobre las facultades, privilegios e inmunidades que sean necesarios para el debido funcionamiento del presente Convenio."
Sin embargo, ello no significa que dicho precepto sea incosntitucional pues ha de entenderse que la regulación de las imunidades y privilegios no puede atentar contra la soberanía de los Estados, su seguridad e independencia y respetar los principios de reciprocidad e igualdad. Sobre este tema la Corte ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse, haciendo clara referencia a la manera como deben establecerse tales beneficios. Veamos:
"Las prerrogativas e inmunidades otorgadas no son, ni pueden ser, totales o absolutas. Ningún Estado constitucional estaría en capacidad jurídica de otorgar plena inmunidad a todo agente de un gobierno extranjero o representante de un organismo de derecho internacional, respecto de cualquier actividad que cumpla en su territorio, pues ello implicaría sacrificar las atribuciones que le competen como estado libre y soberano para asegurar la defensa de los derechos de las personas sometidas a su jurisdicción. De la misma manera, a la luz del artículo 13 de la Carta, tampoco sería posible afirmar que toda prerrogativa es legítima. Para que la concesión de estos derechos y beneficios especiales resulte constitucional, se requiere que concurra la defensa de los principios de independencia, soberanía e igualdad - reciprocidad - entre los Estados. Son estos principios y no una mera liberalidad o una imposición del derecho internacional, los que tornan legítimas e incluso necesarias las garantías y privilegios que se conceden a funcionarios de Estados extranjeros o de organismos internacionales en el territorio de cada Estado"23.
Las consecuencias que de estas afirmaciones surgen son claras y deben ser reiteradas. Si bien nada impide que se consagren inmunidades y privilegios que patrocinen el adecuado funcionamiento de organismos internacionales, dada la naturaleza de las funciones que cumplen, éstas ventajas quedan constitucionalmente supeditadas, así no se haya especificado concretamente en el documento que les da vida, a que efectivamente propendan por la defensa, igualdad y soberanía del organismo de derecho internacional de que se trate y de los Estados que acuerdan conceder dichas prerrogativas24.
Bajo el manto de buenas intenciones patrocinadas por el Convenio, que la Corte respeta y alienta, no se puede perder de vista, que cláusulas como la analizada pueden constituirse en el germen de tratamientos diferenciales y privilegiados que den cabida a injusticias y desequilibrios. La concreta alusión hecha al artículo 17 del Convenio, pretende recordar los postulados de la actuación estatal en materia de derecho internacional recalcando así, que la necesidad de cumplir este y cualquier otro acuerdo descansa en los principios de reciprocidad y no discriminación -típicos de las relaciones comerciales globales-.
3.2. De la protección del medio ambiente
Así mismo, al definir el Convenio como otro de los compromisos que asumen los miembros, el de tomar las medidas necesarias para evitar el deterioro del medio ambiente, que podría derivarse de los procesos productivos que tienen como objeto final la comercialización de las maderas tropicales, se respetan los cánones constitucionales contenidos en los artículos 79 que versa sobre el derecho a un medio ambiente sano, y el 334, que consagra que la intervención en la economía debe dirigirse también a preservar los ecosistemas nativos.
Y no puede pensarse que se trata de una simple declaración de buenas intenciones, pues se concretan claras obligaciones que buscan armonizar el desarrollo productivo con un adecuado uso y renovación de los recursos disponibles. No puede olvidarse que "el crecimiento económico, fruto de la dinámica de la libertad económica, puede tener un alto costo ecológico y proyectarse en una desenfrenada e irreversible destrucción del medio ambiente, con las secuelas negativas que ello puede aparejar para la vida social. La tensión desarrollo económico - conservación y preservación del medio ambiente, que en otro sentido corresponde a la tensión bienestar económico - calidad de vida, ha sido decidida por el Constituyente en una síntesis equilibradora que subyace a la idea de desarrollo económico sostenible consagrada de diversas maneras en el texto constitucional (CP arts. 80, 268-7, 334, 339 y 340)".25
Son reiteradas las citas que se hacen en el Convenio, a la necesidad de alcanzar dicha ordenación sostenible en la administración y manejo de las reservas forestales que se destinan al comercio internacional de maderas tropicales26. La noción de desarrollo u ordenación sostenible genera profundas consecuencias en el diseño de las políticas estatales alrededor de la economía y la protección de los recursos naturales, y crea un preciso marco de referencia para las regulaciones propuestas por el derecho. Al respecto ha dicho la Corte:
"El concepto de desarrollo sostenible ha buscado superar una perspectiva puramente conservacionista en la protección del medio ambiente, al intentar armonizar el derecho al desarrollo -indispensable para la satisfacción de las necesidades humanas-, con las restricciones derivadas de la protección al medio ambiente. El desarrollo sostenible debe permitir elevar la calidad de vida de las personas y el bienestar social pero sin sobrepasar la capacidad de carga de los ecosistemas que sirven de base biológica y material a la actividad productiva"27.
Y luego añadió:
"El mundo, y en particular los países en vía de desarrollo, se han enfrentado a múltiples necesidades sociales y económicas que durante las décadas de los sesenta y los setenta primaron sobre la obligación de preservar el orden ecológico. Se consideraba en ese entonces que la pobreza, el hambre, la falta de recursos económicos, las situaciones infrahumanas en que vivían algunos sectores de la sociedad, la inequitativa distribución de la riqueza y el problema de la deuda internacional, entre otras, eran factores que reclamaban urgentemente soluciones drásticas e inmediatas sin importar el costo de las medidas que se debían adoptar. Con el tiempo, surgió la idea de que la preservación del ambiente no es responsabilidad de un hombre en particular sino que le atañe a toda la humanidad, presente y futura, de forma tal que la destrucción de un bosque o el vertimiento de desechos tóxicos en una fuente de agua, si bien no ocasiona en teoría resultados nocivos inminentes, con el paso del tiempo los efectos desvastadores de esas actuaciones repercutirán gravemente sobre las generaciones futuras.
"El concepto de desarrollo sostenible, esto es, la necesidad de compatibilizar, articular y equilibrar el desarrollo humano con el entorno ecológico, de forma tal que las necesidades de la generación presente no comprometa la capacidad de la generación futura para satisfacer sus propias necesidades, apareció por primera vez en el informe de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y Desarrollo de 1987, también conocido como el informe "Nuestro Futuro Común". En dicho documento se señaló:
"La satisfacción de las necesidades y aspiraciones humanas es el principal objetivo del desarrollo. En los países en desarrollo no se satisfacen las necesidades esenciales -alimento, ropa, abrigo, trabajo- de gran número de personas, que tienen además legítimas aspiraciones a una mejor calidad de vida. Un mundo en que la pobreza y la desigualdad son endémicas estará siempre propenso a crisis ecológicas o de otra índole. El desarrollo duradero requiere la satisfacción de las necesidades básicas de todos y extiende a todos la oportunidad de satisfacer sus aspiraciones a una vida mejor (..)
"El crecimiento y el desarrollo económicos implican evidentemente cambios en los ecosistemas físicos. No todo ecosistema se puede conservar intacto en todo lugar. Un bosque se puede agotar en una parte de la vertiente y prosperar en otra parte, cosa que no es censurable si se ha planeado la explotación y se han tenido en cuenta sus efectos sobre las tasas de erosión del suelo, régimen del agua y las pérdidas genéticas. En general, los recursos renovables como los bosques y los bancos de peces no se agotan necesariamente si la explotación se mantiene dentro de los límites que establecen la regeneración y el crecimiento natural. Pero la mayoría de los recursos renovables forman parte de un sistema complejo e interconectado, y es preciso definir el máximo rendimiento durable después de haber considerado los efectos que la explotación tendrá sobre el conjunto del sistema (..).
"En suma, el desarrollo duradero es un proceso de cambio en el cual la explotación de los recursos, la orientación de la evolución tecnológica y la modificación de las instituciones están acordes y acrecientan el potencial actual y futuro para satisfacer las necesidades y aspiraciones humanas".
Hay algo más: pensar en términos de un compromiso serio con el ambiente que nos rodea, crea obligaciones que no se limitan a las expresiones consagradas en una ley sino que constituyen una apelación directa a replantear nuestra forma de vida y a revisar el papel y la conducta que asumimos dentro de la biocomunidad junto con los mecanismos que escogemos para satisfacer nuetros deseos. "El desarrollo sostenible, con su preocupación por las necesidades de las personas hoy y mañana, es finalmente un asunto moral y ético. Sin embargo reúne virtualmente todas las preocupaciones humanas: por la seguridad, un ambiente que nutra, el progreso económico, la democracia, la cooperación internacional, y un futuro seguro para nuestros hijos. Así se crea una poderosa sociedad mundial que nunca antes ha sido posible"28
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.
Primero: Declarar EXEQUIBLE el "Convenio Internacional de Maderas Tropicales 1994", hecho en Ginebra el 26 de enero del mismo año.
Segundo: Declarar EXEQUIBLE la Ley 464 de 1998, por medio de la cual se aprueba el citado Convenio.
Tercero: Enviar copia de esta decisión al Presidente de la República y al Ministio de Relaciones Exteriores para los efectos previstos en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta.
Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (E)
1 La Corte no intenta innovar en la materia, pues el tema del que trata ha ocupado la atención de ilustres especialistas de todas las latitudes desde los arbores de la década iniciada en 1970. Se trata, como ya se dijo, de un replanteamiento de la relación entre el hombre con la naturaleza, sobre cuya conveniencia este Tribunal en su jurisprudencia ya se ha pronunciado. Al respecto, resulta útil consultar -entendiendo que sobre la materia la bibliografía es inmensamente rica-: Pensamiento Político Verde, de Andrew Dobson. Editorial Paidós, Buenos Aires 1997.
2 Esta alusión a los antecedentes normativos de la regulación estudiada, en su momento, fue tenida en cuenta por el Gobierno y por los miembros del Congreso, como se observa en la motivación de la Ley 464 de 1998.
3 Cfr. artículo 46 de la Convención.
4 Una referencia más detallada a los objetivos perseguidos por el Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, se encuentra consagrada en el Capitulo I, Artículo 1 de la reglamentación.
5 Cfr. artículo 1º de la Convención.
6 Cfr. artículo 2º de la Convención.
7 Cfr. artículos 6 a 16 de la Convención.
8 Cfr. artículo 4º de la Convención.
9 Cfr. artículo 10 de la Convención.
10 Cfr. artículo 5º de la Convención.
11 Cfr. Capítulo V de la Convención.
12 Cfr. artículo 17 de la Convención.
13 Cfr. artículo 19 de la Convención.
14 Cfr. artículo 20 de la Convención.
15 Cfr. artículo 21 de la Convención.
16 Cfr. artículos 24 y 24 de la Convención.
17 Cfr. artículos 25 a 28 de la Convención.
18 Cfr. artículos 29 y 30.
19 Cfr. artículos 31 a 36 de la Convención.
20 Cfr. artículo 37 de la Convención.
21 Cfr. artículo 38 y siguientes de la Convención.
22 Cfr., entre otros, los 55 y siguientes.
23 Sentencia C-137 de 1996.
24 Sobre el particular se puede consultar la reiterada jurisprudencia de la Corte; en particular, las sentencias C-203 de 1995 y C- 442 de 1996.
25Corte Constitucional. Sentencia T-251 de 1993.
26 Cfr., por ejemplo, el Preámbulo y los artículos 1º, 20, 21 y 25 de la Convención.
27 Corte Constitucional. Sentencia C-058 de 1994. 28 Conclusiones presentadas por la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo en 1992. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-519 de 1994.
