CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA DE CONSTITUCIONALIDAD
SENTENCIA C-385/03
(mayo 13 de 2003)
Referencia: expediente D-4305
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 10 y 11 de la ley 769 de 2002.
Demandante: Érika María Murcia Celedón.
Magistrado ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D.C. trece (13) de mayo de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
S E N T E N C I A
I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana ÉRIKA MARÍA MURCIA CELEDÓN demandó los artículos 10 y 11 de la ley 769 de 2002.
2. La Sala Plena de la Corte Constitucional en sesión del 13 de mayo del año en curso no impartió aprobación al proyecto de sentencia presentado a su consideración por el magistrado doctor Jaime Araujo Renteria, razón esta por la cual pasó el expediente, para los efectos pertinentes, al magistrado que sigue en turno en orden alfabético.
3. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMAS ACUSADAS
A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a la edición oficial No. 44.893 de 7 de agosto de 2002.
"LEY 769 DE 2002
(agosto 6)
por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones
DECRETA:
CAPÍTULO III
Registros de información
Artículo 10. Sistema integrado de información sobre las multas y sanciones por infracciones de tránsito. Con el propósito de contribuir al mejoramiento de los ingresos de los municipios, se autoriza a la Federación Colombiana de Municipios para implementar y mantener actualizado a nivel nacional, un sistema integrado de información sobre las multas y sanciones por infracciones de tránsito (SIMIT), por lo cual percibirá el 10% por la administración del sistema cuando se cancele el valor adeudado. En ningún caso podrá ser inferior a medio salario mínimo diario legal vigente.
Parágrafo. En todas las dependencias de los organismos de tránsito y transportes de las entidades territoriales existirá una sede del SIMIT o en aquellas donde la Federación lo considere necesario, con el fin de obtener la información para el consolidado nacional y para garantizar que no se efectúe ningún trámite de los que son competencia de los organismos de tránsito en donde se encuentre involucrado el infractor en cualquier calidad, si éste no se encuentra a paz y salvo.
Artículo 11. Características de la información de los registros. Toda la información contenida en el sistema integrado de la información SIMIT, será de carácter público.
Las características, el montaje, la operación y actualización de la información del sistema, serán determinadas (sic) por la Federación Colombiana de Municipios, la cual dispondrá de un plazo máximo de dos (2) años prorrogables por una sola vez, por un término de un (1) año, contados a partir de la fecha de sanción de la presente ley para poner en funcionamiento el sistema integrado de información SIMIT.
Una vez implementado el sistema integrado de información sobre las multas y sanciones por infracciones de tránsito (SIMIT), la Federación Colombiana de Municipios entregará la información al Ministerio de Transporte para que sea incorporada al Registro Único Nacional de Tránsito, RUNT.
III. LA DEMANDA
Considera la demandante que los artículos 10 y 11 de la ley 769 de 2002 quebrantan los artículos 2, 157, 158, 267, 286, 313, 315 y 362 de la Constitución, por las siguientes razones:
- El artículo 287 de la Constitución Política concentra el núcleo de la autonomía territorial, por ello, pretender otorgar una función relacionada con el recaudo de recursos no tributarios territoriales a una entidad que para unos casos es pública y para otros es privada, quiebra el principio de autonomía financiera de los entes territoriales.
- Con apoyo en los lineamientos de la sentencia C-495 de 1998 se concluyen varias cosas, a saber:
"1- Que la ley puede establecer previsiones sobre la destinación, inversión y manejo de los recursos de las entidades territoriales, si y solo si la Constitución expresamente así lo autoriza (...).
"2- La intervención del legislador en las decisiones financieras de las entidades territoriales es reglada por la Constitución. El legislador no tiene, en esta materia, potestad discrecional, pues el núcleo esencial de la autonomía territorial lo restringe.
"(...)
"4- Tal intervención está fundamentalmente prevista en la Constitución para el establecimiento de tributos o de rentas tributarias (...). En modo alguno se prevé la posibilidad de intervención del legislador para restringirle a las entidades territoriales el manejo de sus recursos propios, salvo en los casos de transferencia y cofinanciación por parte de la Administración Nacional".
En este ámbito constitucional la ley no puede otorgarle a un ente nacional o territorial la participación en la percepción o manejo de las rentas departamentales, municipales o distritales, ya que con ello se afecta la capacidad decisoria de los respectivos entes. Sin embargo, el legislador le ha entregado a la mentada entidad el recaudo, autodeterminación y manejo de los recursos propios de los municipios, sin respaldo constitucional. Impidiéndole a los municipios percibir y administrar libremente sus recursos propios, tal como ocurre con las multas de tránsito, ya que sólo tendrán libre disposición sobre el 90% de los mismos. Por su misma fuerza las normas acusadas restringen la capacidad del Concejo y del Alcalde para ejercer sus competencias constitucionales de regular y dirigir los servicios y la administración municipales (arts. 313-1 y 315-3 C.P.).
- Las normas demandadas afectan gravemente la competencia autónoma que tienen las entidades territoriales para expedir sus presupuestos de rentas y gastos, y concretamente para administrar los recursos que como renta no tributaria provienen de las multas por infracciones de tránsito.
- Se viola el artículo 362 superior que protege los bienes y rentas tributarias y no tributarias de las entidades territoriales, y que a su vez excluye cualquier grado de injerencia, participación o condominio por parte de cualquier otra entidad pública, y mucho menos cuando está regida por el derecho privado. Por consiguiente, ni la Nación, ni sus entidades descentralizadas, ni las instituciones públicas o privadas de utilidad común pueden participar en los recursos propios de las entidades territoriales, ni éstas entre sí. Menos todavía las asociaciones, corporaciones o agremiaciones que comporten una entidad distinta del propio municipio.
- De acuerdo con el artículo 362 constitucional las rentas no tributarias le pertenecen con exclusividad a las entidades territoriales, dentro de las cuales se hallan las multas. Por lo mismo, no es posible asignar ningún tipo de participación, ni en cuanto a la administración de un sistema de sanciones pecuniarias para su recaudo, ni en lo financiero, como atribuirle un 10% de lo recaudado, a una entidad administrativa distinta, so pena de conculcar la Constitución.
- Las normas impugnadas también quebrantan el principio de unidad de materia que prescribe el artículo 158 de la Constitución, en tanto exhiben un criterio fiscalista tendiente a solucionar problemas financieros de algunas entidades públicas, desviando así el propósito del proyecto de Código de Tránsito. El objetivo de mejorar los ingresos de los municipios no guarda relación con la misión de garantizar la seguridad ciudadana mediante el control del tránsito. Ese espurio objetivo es una falacia por cuanto la Federación Colombiana de Municipios no es una entidad territorial ni sustituye a los municipios, constituyéndose a su vez en un desvío de la sana intención legislativa de convertir las multas en una manera de educar y resocializar a los infractores de las normas de tránsito.
Es de observar que la actora no planteó cargos formalmente tales en relación con los artículos 2 y 157 de la Constitución, siendo del caso señalar que frente al artículo 157 ella se limitó a decir que "se tiene conocimiento" sobre la proposición que a última hora se hizo de los textos impugnados, sin que por parte alguna la demandante sostenga directamente una glosa específica, que no de oídas o rumores, pues, por el contrario, su alusión es periférica y como dejada al albur de que la Corte le "mejore" el cargo, papel que por supuesto no le corresponde a esta Corporación. En este sentido la vista fiscal coincide al decir:
"Resulta inocuo el último cargo de la demanda por violación al artículo 157 de la Carta, porque realmente no se está elevando ninguna acusación sobre la que se pueda hacer una valoración constitucional. Lo que se plantea es una simple duda de la demandante sobre si se dio o no el trámite respectivo a las normas en comento, por afirmar que los textos de esas disposiciones fueron propuestos a última hora".
Por lo tanto, frente a los artículos 2 y 157 superiores no podrá haber pronunciamiento de fondo, por ausencia de cargo.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención ciudadana
El ciudadano Carlos E. Campillo P. intervino para solicitar la exequibilidad de los artículos demandados. En tal sentido expresó:
- De acuerdo con lo dicho por la Corte las entidades territoriales no ostentan soberanía fiscal, pues conforme a la Constitución esas entidades sólo tienen una autonomía fiscal limitada, por lo cual, cuando el legislador autoriza a la Federación de Municipios para implementar y mantener actualizado el sistema de información de multas y sanciones por infracciones de tránsito no le está cercenando la autonomía administrativa o fiscal a las entidades territoriales.
- La decisión del Constituyente fue la de matizar dos conceptos complementarios como son la descentralización y la autonomía, dentro de lo cual el Congreso goza de una gran amplitud de juicio.
- El problema central de los organismos de tránsito en Colombia es que no han sistematizado los procedimientos contravencionales, teniéndose por un lado cuantiosas pérdidas y por otro la impunidad de los infractores. El artículo 10 de la ley 769 de 2002 tiene como propósito el contribuir al mejoramiento de los ingresos de los municipios y mantener actualizado el sistema de información de multas y comparendos.
- La Federación es una persona jurídica sin ánimo de lucro, de naturaleza asociativa y de carácter gremial, regida por las reglas del derecho privado. Pudiendo al efecto cumplir funciones administrativas en términos del artículo 210 constitucional, y por ende, dictar actos administrativos que hoy se miran bajo la primacía del criterio material. Nadie puede dudar que las previsiones de la ley 769 de 2002 le facilitan al sector privado ser contratista de outsourcing y celebrar alianzas estratégicas con el sector público en aras de optimizar la función pública.
- El artículo 362 de la Carta no puede mirarse aisladamente, por lo cual el Título sobre organización territorial debe armonizarse con el Título sobre régimen económico y de la hacienda pública. Es cierto que los bienes y rentas de las entidades territoriales son de su propiedad, pero las limitaciones a esa propiedad las impone el Congreso.
- El artículo 158 superior no resulta violado por cuanto los artículos 10 y 11 de la ley 769 de 2002 guardan estrecha relación con el tema debatido y aprobado, en la medida en que aluden al recaudo de ingresos por multas y al control de los procedimientos contravencionales para darle apoyo a las entidades territoriales en su labor sancionadora y de mejoramiento fiscal.
- Tampoco se quebranta el artículo 157 constitucional por cuanto si bien el texto no fue discutido en la Cámara sí lo fue en el Senado, que junto con otros artículos, fueron sometidos a la comisión accidental y luego a las plenarias de ambas corporaciones.
2. Intervención de la Federación Colombiana de Municipios
El ciudadano Gilberto Toro Giraldo, obrando como director ejecutivo de esta entidad pide se declare la constitucionalidad de los textos demandados. Su intervención se resume así:
- Los municipios nunca han sido titulares exclusivos de los tributos que como multas se imponen a los infractores del Código Nacional de Tránsito. Asimismo, con el artículo 10 de la ley 769 de 2002 se quiso solucionar un conflicto que el carácter territorial de los municipios venía generando, esto es, la imposibilidad de exigir las multas por fuera de la jurisdicción municipal o distrital.
- Contrario a lo afirmado por la actora, a partir de la ley 33 de 1986 las multas de tránsito sí han tenido una destinación específica, previendo que su producto volviera al sector a través de planes de tránsito, de educación y de seguridad vial, propiciando así la cultura del respeto a las normas de tránsito. Empero, el legislador olvidó la consagración de un medio que pudiera darle a las multas de tránsito un carácter nacional.
- El artículo 10 de la ley 769 de 2002 debe analizarse en conjunto con el 161 ibídem, observándose que el legislador procura salvaguardar los postulados básicos que justifican la intervención estatal en el tránsito (educación y seguridad vial), previendo a la vez otras labores que son complementarias.
- Con apoyo en el artículo 95 de la ley 489 de 1988, en la sentencia que declaró su exequibilidad (C-671 de 1999) dijo la Corte: "las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género, sin perjuicio de que, en todo caso el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad serán los propios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias".
- Falla entonces la demandante al decir que la Federación Colombiana de Municipios en ocasiones es pública y en ocasiones es privada, dado que la anterior sentencia indicó el régimen aplicable a cada una de las actuaciones de la Federación. Ésta, de acuerdo con las normas sobre Administración Pública es un ente estatal para efectos contractuales (art. 2, ley 80/93). Siendo pues, dos los referentes para calificar como entidades públicas a las asociaciones de entes territoriales: el que les impone la obligación de seguir las reglas de actuación administrativa y el que las obliga a contratar como entes estatales. En concordancia con esto el artículo 10 de la ley 769 de 2002 materializa claros principios que sobre la función administrativa contempla la Constitución.
- A través de la sentencia C-495 de 1998 la Corte abordó el tema de la naturaleza jurídica de las multas de tránsito, otorgando particular importancia al hecho de que las mismas estén contempladas no en normas departamentales o municipales, sino en el Código Nacional de Tránsito. Señalando a la vez que las multas no tienen naturaleza tributaria y encuentran su origen en el Código Nacional de Tránsito Terrestre. En esa sentencia se consideró a tales multas dentro de los recursos exógenos de los entes territoriales con arreglo a un factor orgánico, pues no son de origen territorial; y a un factor de competencia, en tanto la potestad punitiva de tránsito es primeramente nacional, máxime sí, como en el presente caso, se trata de policía de tránsito que el Constituyente quiso expresamente sujetar al principio de unidad nacional.
- Por ende, la norma nada le está quitando a los municipios que sea de su propiedad; tampoco le está retirando una merced o gracia, o una renta previamente cedida, que finalmente vaya en perjuicio de los entes locales. Todo lo contrario, el propósito del legislador es la eficacia en el recaudo de las multas, para lo cual se requiere un sistema integrado de información, cuya implementación y operación se encomienda a la Federación Colombiana de Municipios, y para ello debe asumir ésta los costos de la implementación del SIMIT. Por esta vía el congreso está adoptando mecanismos que contribuyen al robustecimiento fiscal territorial, fortaleciendo colateralmente a la Federación, a quien le corresponde el reto de concretar el principio de eficiencia que incorpora el artículo 209 superior.
- En cuanto a la unidad de materia debe reconocerse que la norma se ocupa de las multas y sanciones de tránsito, de su administración y destinación. No se ve cómo se pueda sostener que no existe hilo conductor o gravitación en torno a la ley, toda vez que las multas y sanciones son consecuencia de las infracciones de tránsito.
3. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario
El ciudadano Juan de Dios Bravo González, actuando en representación del ICDT considera que no existe la violación alegada por la actora, exponiendo al efecto los siguientes argumentos:
- El problema jurídico planteado es ajeno al derecho tributario, pero se enmarca en el contexto propio del derecho fiscal que se ocupa de la organización, administración y gasto de los recursos constitutivos de la hacienda pública, ya nacional ora territorial.
- Las normas que imponen sanciones pecuniarias a las conductas contrarias al ordenamiento de tránsito terrestre, aunque produzcan ingresos para el Estado no tienen como finalidad financiar presupuestos públicos, por lo cual consideramos incorrecto sostener que con ellas se tutela el interés económico de la hacienda pública nacional o territorial, ya que el interés protegido es la libre circulación de los colombianos en el territorio nacional en condiciones de seguridad y comodidad, especialmente para los peatones y para la protección del uso común del espacio público por vehículos de cualquier clase.
- El producto de las multas pertenece total o parcialmente al municipio, no porque la naturaleza de la renta sea propia o provenga de una fuente de generación de recursos exclusivamente territorial, sino porque el legislador así lo quiso. Por otra parte, según lo ha sostenido la Corte Constitucional, las multas constituyen un ingreso no tributario, y su destinación específica no vulnera el artículo 359 superior porque la prohibición en él inserta se predica sólo de las rentas tributarias nacionales.
- Si bien la ley puede autorizar que estas multas se cobren por los organismos territoriales donde se comete la infracción, la fuente de su origen sigue siendo el Código Nacional de Tránsito Terrestre. Por ello el legislador no quebranta la autonomía tributaria municipal o distrital cuando le asigna a una renta nacional una destinación especial.
- Es cierto que la Constitución garantiza la intangibilidad del patrimonio de las entidades territoriales, pero también lo es que las rentas aquí analizadas le han sido cedidas a los entes territoriales en un 90%, de manera que los organismos territoriales de tránsito gozan de autonomía para el manejo y disposición de esa cuota parte, en lo cual nada hay de objetable.
- En conclusión: no se trata de rentas de las entidades territoriales, porque ni provienen de un poder fiscal propio ni son producto de su autonomía normativa. Sólo se trata del recaudo territorial de multas nacionales que han sido cedidas parcialmente, productos éstos que sí gozan de protección en la medida en que se perciban.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación rinde el concepto correspondiente solicitando a la Corte declarar la inexequibilidad de las normas acusadas. Sus fundamentos son:
- Tal como la definen sus estatutos, la Federación Colombiana de Municipios es una persona jurídica sin ánimo de lucro, de naturaleza asociativa y carácter gremial, regida por el derecho privado, a la cual pertenecen por derecho propio todos los municipios, distritos y asociaciones de municipios del país, que tiene como finalidad la defensa de sus intereses comunes. Su personería jurídica es propia y diferente de la de sus asociados, con autonomía administrativa y patrimonio propio. Sus bienes no pertenecen en forma individual a ninguno de sus asociados, y los mismos más sus rendimientos deben destinarse al apoyo de la labor que cumple a favor de sus asociados; por lo tanto, sus excedentes y utilidades no son susceptibles de distribución. El capital proviene de cuotas de sostenimiento, extraordinarias, convenios con diferentes tipos de entidades, patrocinios, donaciones, etc. En caso de disolución y liquidación la Federación seguirá el procedimiento establecido en la ley para las entidades sin ánimo de lucro. Ese carácter privado fue reafirmado por la Corte en sentencia C-671 de 1999.
- Con apoyo en la ley 33 de 1986 las multas constituían una renta de carácter nacional cedida a las distintas entidades territoriales, tal como lo señaló la Corte en sentencia C-495 de 1998, cuando al referirse a la destinación específica de las multas en materia de tránsito, expresó: "(..) si bien la ley puede autorizar que estas multas se cobren por los organismos territoriales en donde se comete la infracción, no por ello se desnaturaliza la fuente de su origen que sigue siendo el Código Nacional de Tránsito Terrestre. En estos casos es aplicable el criterio jurisprudencial en el sentido de que cuando se trata de rentas nacionales cedidas por la nación a los organismos territoriales, la ley puede intervenir en la destinación de dichas inversiones".
- Situación diferente es la estipulada en la ley 769 de 2002, dado que en el parágrafo 2º de su artículo 159 determinó que "las multas serán de propiedad exclusiva de los organismos de tránsito en donde se cometió la infracción de acuerdo con su jurisdicción". Entendiéndose por organismos de tránsito las unidades administrativas municipales, distritales o departamentales, de suyo adscritas a cada una de las respectivas entidades territoriales. Consecuentemente, las susodichas multas son de propiedad exclusiva de las entidades territoriales, "apareciendo un designio del legislador de crear una renta propia a favor de aquéllas". Por lo cual le corresponde a sus organismos de tránsito imponer las multas y sanciones de esa naturaleza, y el recaudo de los mismos deberá ingresar a las respectivas arcas territoriales. Se trata entonces de rentas de fuente endógena de financiación porque el producto recaudado dentro de la jurisdicción de las respectivas autoridades de tránsito entra directamente al presupuesto de las entidades territoriales de las cuales forman parte, y no al presupuesto general de la nación.
- Como ya se anotó, uno de los derechos mínimos de las entidades territoriales, es el derecho a establecer y administrar los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. La autonomía financiera no hace relación a la capacidad de esas entidades para establecer su sistema de ingresos, sino a la facultad de definir su presupuesto de gastos e inversiones. Por ello, cuando el legislador dispuso de ese 10% del recaudo de multas, quebrantó la autonomía de las mencionadas entidades. Y téngase en cuenta que esa disposición se expresó a pesar de que el artículo 159 del nuevo Código de Tránsito señaló que los recursos en cuestión son de su propiedad exclusiva.
- Sobre el respeto debido a la autonomía territorial obran también las sentencias C-219 de 1997 y C-495 de 1998. La primera a propósito de la inexequibilidad del artículo 236 de la ley 223 de 1995, relativo a la destinación de un porcentaje del impuesto de registro al Servicio Seccional de Salud y a los Fondos Territoriales de Pensiones Públicas para el pago del pasivo pensional. La segunda sentencia, concerniente a las multas por infracción a las normas sobre urbanización de terrenos sin licencia. En esta misma sentencia, al referirse a los recursos de vivienda de interés social y reforma urbana, expresó que la destinación del porcentaje de los ingresos corrientes de los municipios a los fondos de vivienda vulnera la autonomía de las entidades territoriales, por tratarse de recursos o rentas propias incorporados a su patrimonio por ley, sobre los cuales no puede disponer el legislador.
- Así, con arreglo a la jurisprudencia el legislador no puede limitar la autonomía de las entidades territoriales cuando expresamente la misma ley le ha otorgado la propiedad sobre esos tributos, salvo que ello resulte indispensable para proteger la estabilidad económica de la Nación, particularmente en lo tocante al presupuesto nacional, no siendo este el caso que nos ocupa.
- En concordancia con el artículo 362 de la Carta no puede el legislador destinar parte de los susodichos ingresos corrientes a una entidad de carácter privado como lo es la Federación Colombiana de Municipios. Por lo que es una violación flagrante el disponer que una corporación de carácter privado reciba parte de los ingresos no tributarios de propiedad exclusiva de los entes territoriales.
- Las normas acusadas no tienen relación con la estabilidad económica de la Nación, toda vez que la intención del legislador fue la de implementar un sistema de información sobre infracciones de tránsito, esto es, se trata de un asunto que no tiene la virtualidad de poner en peligro la estabilidad económica de la Nación en caso de no ser implantado.
- De acuerdo con lo anterior, la designación de manera directa de una entidad de carácter privado como la Federación Colombiana de Municipios, para que administre el sistema de información de multas y sanciones por infracciones de tránsito, viola el principio de igualdad. En la concepción del Estado de Derecho el Congreso dicta las leyes contractuales sin indicar el mecanismo o la forma como se debe contratar en un caso concreto o con quién. Por donde las reglas atacadas privilegian a la Federación en detrimento de la facultad que tienen otras organizaciones y personas con apoyo en las disposiciones superiores que estipulan el derecho a la participación democrática y a manejar dicho sistema. Vulnerándose por esta vía el derecho a la igualdad, pues entraña una descalificación de otras entidades o personas públicas o privadas.
- Asimismo, las disposiciones acusadas quebrantan las atribuciones conferidas por la Constitución a los concejos municipales y a los alcaldes en materia tributaria, al propio tiempo que se le limita a éstos la capacidad para dirigir la acción administrativa, dado que bien pueden los alcaldes ejercer la cuestionada competencia a través de sus organismos de tránsito, o mediante la selección a través de un proceso de contratación de una entidad que se encargue de dicha gestión, la cual puede recaer en la misma Federación.
- La expresión "con el propósito de contribuir al mejoramiento de los ingresos de los municipios" del artículo 10 de la ley 769 de 2002, vulnera el principio de unidad de materia en tanto no tiene relación con el objetivo primordial de garantizar la seguridad ciudadana con el control del tránsito terrestre.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Corporación es competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de las normas acusadas, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Carta Política, toda vez que ellas forman parte integrante de un decreto con fuerza de ley.
2. Planteamiento del problema
Considera la demandante que los artículos 10 y 11 de la ley 769 de 2002 quebrantan los artículos 2, 157, 158, 287, 313, 315 y 362 de la Constitución por cuanto con ellos se quiebra el principio de autonomía financiera de los entes territoriales. Así mismo, afirma que se desconoce la especial protección que la Constitución le prodiga a los bienes y rentas, tributarios y no tributarios de propiedad de las entidades territoriales y, además, agrega que los artículos acusados violan el principio de unidad de materia a que están sometidas las leyes y expresa que, a su juicio, no es claro que se hayan cumplido los debates reglamentarios para la aprobación de la Ley 769 de 2002.
3. Análisis sobre la constitucionalidad de los artículos 10 y 11 de la Ley 769 de 2002.
3.1. Conforme a la Constitución Política la República de Colombia es un estado unitario, pero que, además, expresamente establece la autonomía de las entidades territoriales. Tal autonomía, reconocida en el artículo 1º de la Carta se precisa luego en el artículo 287 de la misma y, conforme a esta disposición ella ha de ejercerse para la gestión de los intereses de las entidades territoriales, pero dentro de los límites trazados por la Constitución y la ley.
De esta suerte, las entidades territoriales tienen el derecho a gobernarse por sus propias autoridades, así como a ejercer las competencias que específicamente les atribuye la Constitución. Más, como quiera que la autonomía administrativa podría hacerse nugatoria ante la carencia de recursos económicos, la propia Constitución en el citado artículo 287 extiende la autonomía como un derecho de las entidades territoriales a la administración de sus recursos, a participar en las rentas nacionales y a establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, desde luego con sujeción a la ley y dentro del marco de la propia Constitución Política.
3.2. Ello significa, entonces, que las entidades territoriales, aunque son autónomas, dentro del estado unitario que nos rige carecen, sin embargo de una soberanía tributaria. Requieren siempre de una ley para establecer tributos en el ámbito de comprensión de su respectivo territorio y, desde luego, nada impide a la Nación la sesión a los entes territoriales de algunos impuestos de origen nacional.
3.3. Como se sabe, en virtud del Acto Legislativo No. 1 de 1968 (artículo 11) se asignó al Congreso de la República como una de sus atribuciones la de "unificar las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio de la República", con lo cual se puso fin a la situación preexistente a esa reforma constitucional, esto es, al establecimiento de normas de tránsito por cada una de las entidades territoriales.
Bajo la vigencia de la Constitución de 1991, el artículo 150, numeral 25 de la Carta, con texto igual al de la reforma constitucional de 1968, asignó igualmente al Congreso la función de unificación de las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio nacional.
3.4. Siendo ello así, en la Ley 769 de 2002 se fijan las reglas de comportamiento de tránsito tanto para la circulación de vehículos como para la de los peatones, se definen las faltas por infracción a aquellas y se establecen las sanciones correspondientes entre las cuales figuran multas de cuantías diferentes.
3.5. Conforme al Código Nacional de Tránsito Terrestre, expedido mediante Ley 769 de 2002, la Nación para fortalecer los ingresos de los municipios les asigna los dineros provenientes de multas por la comisión de faltas de tránsito en los territorios respectivos y, en el artículo 10 de ese Código se establece que habrá un "sistema integrado de información sobre las multas y sanciones por infracciones de tránsito (simit)", con lo cual no sólo puede registrarse el nombre y la identidad de quienes incurran en faltas a las normas reguladoras del tránsito, sino, también, el monto de las multas y demás sanciones que se les impongan, lo que permite, sin duda un mayor control por parte de las autoridades y facilita el cobro de las sumas debidas por ese concepto en cualquier parte del territorio colombiano.
3.6. La creación de ese sistema de información sobre multas y sanciones por infracciones de tránsito y el funcionamiento continuo y eficiente del mismo, trae como consecuencia necesaria una mayor posibilidad de recaudo de las sumas de dinero causadas por ese concepto a favor de las entidades territoriales municipales, es decir, que es ese un mecanismo ideado por el legislador para contribuir de esa manera a mejorar los ingresos municipales.
3.7. Como es obvio, el funcionamiento del sistema integrado de información sobre multas y sanciones por infracciones de tránsito a que se ha hecho alusión, requiere de una actividad de carácter administrativo y de una infraestructura para el efecto, que garanticen que el mecanismo ideado por el legislador tenga un adecuado y permanente funcionamiento, susceptible de perfeccionamiento con el tiempo, para que se fortalezca, cada vez más el ingreso de los municipios por ese concepto.
3.8. Así las cosas, el legislador conforme a lo dispuesto por el artículo 210 de la Constitución autorizó a la "Federación Colombiana de Municipios para implementar y mantener actualizado a nivel nacional" el sistema integrado de información sobre multas y sanciones por infracciones a las normas de tránsito, lo que no resulta contrario a la Carta Política pues el inciso segundo del citado artículo 210 de la misma permite a los particulares el cumplimiento de "funciones administrativas en las condiciones que señale la ley", es decir, que es ella una forma de descentralización por colaboración de los particulares con el Estado.
3.9. Ha de recordarse ahora por la Corte que el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, declarado exequible por esta Corporación, con excepción de su parágrafo, mediante Sentencia C-671 de 1999, autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí con el propósito de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se encuentren a su cargo, norma esta de la cual se expresó entonces por la Corte que ese precepto tiene como soporte constitucional el artículo 209 de la Carta, cuyo inciso segundo "impone como un deber la coordinación de las actuaciones de las autoridades administrativas para el cumplimiento de los fines del Estado".
En la misma sentencia acabada de mencionar, se agregó por la Corte Constitucional que:
"4.2. En cuanto al inciso segundo del artículo 95 de la citada Ley 489 de 1998, observa la Corte que en él se dispone que las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, "se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género".
"De conformidad con el artículo 210 de la Carta se autoriza la creación de entidades descentralizadas por servicios del orden nacional, en virtud de una ley o por expresa autorización de ésta y, en todo caso, con acatamiento a "los principios que orientan la actividad administrativa". Ello significa que las entidades descentralizadas indirectas, con personalidad jurídica, que puedan surgir por virtud de convenios de asociación celebrados con exclusividad, entre dos o más entidades públicas deben sujetarse a la voluntad original del legislador que, en ejercicio de la potestad conformadora de la organización - artículo 150, numeral 7 de la Constitución Política -, haya definido los objetivos generales y la estructura orgánica de cada una de las entidades públicas participantes, y los respectivos regímenes de actos, contratación, controles y responsabilidad.
"En consecuencia, la disposición en estudio sólo podrá considerarse ajustada a las normas superiores cuando la asociación surgida se sujete al mismo régimen que, en consonancia con la naturaleza de las entidades participantes y el régimen propio de función administrativa o de servicio público a su cargo hubiere señalado la ley de creación o autorización de éstas.
"Además, en todo caso, el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad serán las propios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias".
Ello significa, entonces que la Federación Colombiana de Municipios, persona jurídica sin ánimo de lucro, creada por esos entes territoriales, si bien se rige por normas del derecho privado para otros aspectos, en cuanto hace al ejercicio de la función pública que le autoriza el artículo 10 de la Ley 769 de 2002 para la implementación y mantenimiento actualizado a nivel nacional del sistema integrado de información sobre multas y sanciones por infracciones de tránsito, se encuentra sometida a las normas propias del derecho público, como quiera que en la citada Sentencia C-671 de 1999, se advirtió expresamente que en tales casos, se repite, "el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad serán los propios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias".
No encuentra así la Corte que resulte contrario a la Constitución que el legislador autorice a la Federación Colombiana de Municipios para implementar y mantener actualizado a nivel nacional el sistema integrado de información sobre multas y sanciones por infracciones de tránsito, así como tampoco resulta contrario a la Carta Política que para ese propósito específico se asigne a la entidad mencionada el 10% proveniente de dichos recursos para "la administración del sistema cuando se cancele el valor adeudado", sin que pueda ser inferior "a medio salario mínimo diario legal vigente", pues, como salta a la vista, el cumplimiento de la función a que se ha hecho referencia necesita que al ente autorizado para ejercerla se le dote de recursos con esa finalidad.
3.10. Se observa por la Corte que en el parágrafo del artículo 10 de la Ley 769 de 2002 se dispone que "en todas las dependencias de los organismos de tránsito y transportes de las entidades territoriales existirá una sede del Simit o en aquellas donde la Federación lo considere necesario, con el fin de obtener la información para el consolidado nacional y para garantizar que no se efectúe ningún trámite de los que son competencia de los organismos de tránsito en donde se encuentre involucrado el infractor en cualquier calidad, si este no se encuentra a paz y salvo".
Analizado el contenido del parágrafo que se acaba de transcribir, es claro que se autoriza a la Federación Colombiana de Municipios para imponer, en aquellas dependencias de los organismos de tránsito y transporte de las entidades territoriales donde ella lo considere necesario "una sede del Simit", lo que afecta de manera ostensible la autonomía territorial garantizada por la Constitución Política en su artículo 287 a las entidades territoriales, la cual también se cercena por la disposición acusada en cuanto en ella se ordena que en "todas" las dependencias de los organismos de tránsito y transporte de las entidades territoriales existirá una sede del sistema integrado de información sobre multas y sanciones de tránsito. Es decir, la ley invade la esfera propia de la estructura de la administración municipal para imponer la existencia de una oficina determinada, o autoriza a la Federación Colombiana de Municipios para exigir la existencia de una sede para ese efecto, lo que resulta contrario a la autonomía administrativa que a los municipios les garantiza la Constitución Política. Por ello, habrá de declararse la inexequibilidad parcial del parágrafo del artículo 10 de la Ley 769 de 2002 en las expresiones mencionadas.
3.11. El artículo 11 de la Ley 769 de 2002, por su parte, establece cuáles serán las características de la información contenida en el sistema integrado de información sobre multas y sanciones por infracciones de tránsito, registro este que por disposición legal será "de carácter público"; y agrega que las características, montaje operación y actualización de la información del sistema se determinarán por la Federación Colombiana de Municipios, para lo cual se le otorga un "plazo máximo de dos (2) años prorrogables por una sola vez, por el término de un (1) año, contados a partir de la fecha de la sanción" de la citada ley, información que deberá ser entregada "al Ministerio de Transporte para que sea incorporada al Registro Unico Nacional de Tránsito .RUNT".
Por las mismas razones ya anotadas, encuentra la Corte que la norma mencionada en nada quebranta la autonomía que a los municipios como entes territoriales les confiere el artículo 287 de la Carta Política, así como tampoco ella resulta infringida porque la Federación Colombiana de Municipios deba entregar la información recaudada sobre multas y sanciones por infracciones de tránsito al Ministerio de Transporte para que ella se incorpore a un Registro Unico Nacional de Tránsito, para centralizar allí la información correspondiente.
3.12. Por otra parte, encuentra la Corte que la creación del Sistema Integrado de formación sobre las multas y sanciones por infracciones de tránsito, así como la autorización a la Federación Colombiana de Municipios para implementarlo y para mantener actualizada la información correspondiente al nivel nacional, en nada afecta el derecho a la igualdad garantizado por el artículo 13 de la Constitución Política. Ello es así, por cuanto las entidades territoriales del orden municipal se encuentran sometidas a la Constitución y a la ley, la cual dispuso la implementación y mantenimiento actualizado a nivel nacional de un Sistema Integrado de Información sobre multas y sanciones por infracciones de tránsito, aplicable en todos los municipios de Colombia independientemente de su categoría, incluyendo desde luego a los que tienen la calidad de Distritos conforme a la Carta Política.
3.13. No encuentra tampoco la Corte que las normas acusadas quebranten el derecho de asociación, pues a ninguno de los entes territoriales locales se le compele por la ley a formar parte de la Federación Colombiana de Municipios, ni se le impide a los que actualmente la integran retirarse de ella. Simplemente el legislador le asignó una función pública a la persona jurídica creada desde antes de la expedición de la ley, de manera voluntaria por las personas de derecho público que decidieron conformarla, y, en desarrollo de esa función descentralizada por colaboración, la Federación aludida habrá de contribuir al mejoramiento de los ingresos de los municipios, aún de aquellos que no sean miembros de ella pues el mandato legal no hizo ninguna excepción al respecto; y porque, adicionalmente, ha de ser así para que se pueda mantener actualizado a nivel nacional el Sistema Integrado de Información sobre multas y sanciones por infracciones de tránsito a que las normas en cuestión se refieren.
3.14. Viene en consecuencia de lo dicho que los artículos 10 y 11 de la Ley 769 de 2002, no quebrantan la Constitución Política y, por ello se declarará su exequibilidad por esta Corporación.
VII.- DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES los artículos 10 y 11 de la Ley 769 de 2002 "por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones", salvo las expresiones "todas" y "o en aquellas donde la Federación lo considere necesario" contenidas en el parágrafo del citado artículo 10 de la ley mencionada, que se declaran INEXEQUIBLES.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
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