CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA DE CONSTUTUCIONALIDAD
SENTENCIA C-427/00
(Abril 12 de 2000)
<TESIS - Relatoría Corte Constitucional>.
<NOTA: Parte en proceso de digitación. Recomendamos ver el texto completo de la sentencia a continuación. (utilice el icono del "libro abierto")>.
Referencia: expediente D-2510
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 399 de 1997, "por la cual se crea una tasa, se fijan unas tarifas y se autoriza al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, 'INVIMA', su cobro".
Actor: Nestor Javier González Guatame.
Magistrado Ponente: Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA
Santafé de Bogotá, D.C., doce (12) de abril de dos mil (2000).
El ciudadano Néstor Javier González Guatame, instauró acción pública de inconstitucionalidad contra la Ley 399 de 1997, "por la cual se crea una tasa, se fijan unas taifas y se autoriza al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, (Invima), su cobro."
El suscrito magistrado sustanciador, en el Auto de admisión de la demanda, procedió a rechazar la formulada contra la Ley 399 de 1997, excepto en lo referente al articulo 9o. del mismo Estatuto, por cuanto únicamente formuló cargos contra ésta norma. En dicho Auto se resolvió otorgar al demandante el término de ley para que corrigiera la demanda en los términos, vencidos los cuales no se presentó dicha corrección.
Admitida la demanda se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes, se fijó en lista el negocio en la Secretaria General de esta Corporación, para efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al procurador general de la Nación, quien emitió el concepto de rigor.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II- TEXTO DE LA NORMA ACUSADA.
El tenor literal de la norma acusada es el siguiente:
"LEY 399 DE 1997
(agosto 19)
"por la cual se crea una tasa, se fijan unas tarifas y se autoriza al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, "Invima", su cobro."
"El Congreso de Colombia
"LEY 399 DE 1997
"(agosto 19)
"por la cual se crea una tasa, se fijan unas tarifas y se autoriza al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, "Invima", su cobro.
"El Congreso de Colombia
"DECRETA:
"(...)
"Artículo 9o. Manual de tarifas. Se adopta el siguiente manual de tarifas, por un período de un año, contado a partir de la fecha de entrada en vigencia de la presente ley.
Registros sanitarios de medicamentos Tarifa $
1001 Formas farmacéuticas sólidas: tabletas,
grageas, tabletas vaginales, cápsulas,
granulados, efervescentes y no efervescentes 1.1156.209
1002 Formas farmacéuticas líquidas: emulsiones,
suspensiones, jarabes, elixires, soluciones,
jaleas 1.336.192
1003 Formas farmacéuticas liquidas: inyectables,
polvos para reconstruir iofilizados 1.196.619
1004 Formas farmacéuticas semisólidas: cremas,
geles, ungüentos, pastas, óvulos, supositorios 1.199.558
1005 Formas farmacéuticas líquidas: soluciones
oftálmicas y ópticas 1.081.377
Registros sanitarios de vacunas
1006 Vacuna DPT 1.922.580
1007 Vacuna TD 1.838.224
1008 Vacuna Pertussis 1.337.778
1009 Vacuna VCG 1.557.808
1010 Vacuna antirrábica 1.335.958
1011 Vacuna antiamarílica 1.605.413
1012 Vacuna antisarampionosa 1.716.708
1013 Vacuna de polio oral 1.633.312
Registro sanitario de cosméticos
1014 Cremas para cara, manos y cuerpo 933.462
1015 Cremas depilatorias 955.728
1016 Cremas con protector solar 1.007.224
1017 Champús y enjuagues para el cabello 783.969
1018 Tintura para el cabello 782.991
1019 Onduladores, alisadores y neutralizantes
para el cabello 817.226
1020 Fijadores para el cabello 788.497
1021 Productos de higiene personal: desodorantes
y anti-transpirantes 885.627
1022 Esmalte para uñas 855.628
Registro sanitario de alimentos
2001 Alimentos enriquecidos con vitaminas,
minerales y proteínas 1.359.455
2002 Leche entera en polvo adicionada de vitamina A 1.061.057
2003 Derivados cárnicos 1.107.498
2004 Derivados de las frutas: refrescos de frutas,
néctares, jugos, concentrados, pulpas
adicionadas de vitamina C 969.881
2005 Derivados lácteos 1.232.668
2006 Derivados de la pesca: conservas, semiconservas
y preparados 827.021
2007 Frutas y legumbres: conservas de frutas,
bocadillos, encurtidos, mermeladas, jaleas 990.982
2008 Cereales y derivados: harinas, arepas,
pastas alimenticias 1.053.420
2009 Alimentos y bebidas dietéticas: hidratantes,
carbonatadas 967.131
2010 Bebidas estimulantes: café, té, mate, aromática,
chocolate, cocoa 891.156
2011 Gaseosas, refrescos, aguas envasadas,
helados de agua 981.895
2012 Azúcares y derivados: dulces, confites,
caramelos, azúcar, miel de abejas 910.515
2013 Especias, condimentos, salsas, aderezos,
vinagre, mayonesa, mostaza, sal para
consumo humano 1.128.481
2014 Grasas, aceites, margarinas 907.737
2015 Margarina con vitamina A 938.830
2016 Licores: aguardiente, whisky, cognac, brandy,
ron, vodka, ginebra, gyn, tequila, licor,
cremas, licor anisado, pisco, materias primas
como alcoholes, tafias y aguardientes 800.312
2017 Vinos y aperitivos 839.421
2018 Cervezas 831.556
Registro Sanitario de Insumos para la Salud
3001 Blanqueadores 598.749
3002 Desinfectantes en general 560.623
3003 Jeringas desechables 731.337
3004 Sondas, catéteres, equipos venoclisis, suturas
quirúrgicas, grapas y afines 657.970
3005 Gasas, algodones, apósitos, curas, esparadrapos 720.758
3006 Plaguicidas 1.201.609
3007 Jabones y detergentes sólidos 472.094
3008 Detergentes líquidos 476.724
3009 Pañales desechables, toallas y protectores
sanitarios 561.809
3010 Productores odontológicos 472.873
3011 Resinas de uso odontológico 479.444
3012 Polímeros para base de dentadura 464.469
3013 Alineaciones para amalgamas dentales 408.178
3014 Preservativos (condones) 534.906
3015 Clasificación sanguínea o sueros 601.036
3016 Técnica cerológica para lurs (sífilis) 652.295
3017 Pruebas diagnósticas. Detección Hbsag, Hcv 888.232
3018 Prueba diagnóstica para chagas 743.553
3019 Pruebas diagnósticas. Detección hiv1/hiv2 881.772
Certificados de calidad de alimentos y bebidas
2030 Alimentos enriquecidos con vitaminas, minerales
y proteínas 828.906
2031 Leche entera en polvo adicionada de
vitamina A 530.508
2032 Derivados cárnicos 576.949
2033 Derivados de las frutas: refrescos de
frutas, néctares, jugos, concentrados, pulpas
adicionadas de vitamina C 439.332
2034 Derivados lácteos 702.119
2035 Derivados de la pesca: conservas, semiconservas
y preparados 296.472
2036 Frutas y legumbres: conservas de frutas,
bocadillos, encurtidos 460.433
2037 Cereales y derivados: harinas, arepas, pastas
alimenticias 522.871
2038 Alimentos y bebidas dietéticas: hidratantes,
carbonatadas 436.582
2039 Bebidas estimulantes: café, té, mate,
aromática, chocolate, cocoa 360.606
2040 Gaseosas, refrescos, aguas envasadas,
helados de agua 451.346
2041 Azúcares y derivados: dulces, confites,
caramelos, azúcar, miel de abejas 479.966
2042 Especias, condimentos, salsas, aderezos,
vinagre, mayonesa, mostaza, sal para
consumo humano 597.932
2043 Grasas, aceites, margarinas 377.188
2044 Margarina con vitamina A 408.280
2045 Licores: aguardiente, whisky, cognac,
brandy, ron, vodka, ginebra 269.763
2046 Vinos y aperitivos 308.872
2047 Cervezas 301.007
2048 Envases y empaques 509.817
2049 Análisis de materias primas, aditivos, otros 286.979
2050 Análisis de vitaminas (valor por c/u) 312.530
2051 Análisis de micotoxinas (valor por c/u) 240.591
2052 Análisis de metales por absorción atómica
(valor por c/u) 244.909
2053 Análisis de trazas de metales en horno de
grafito por absorción atómica (valor por c/u) 189.619
2054 Análisis varios (colorantes, conservantes,
grado alcohólico) 216.826
2055 Determinación de residuos de plaguicidas clorados, fosforados 1.008.667
2056 Análisis microbiológico de alimentos 336.331
2057 Análisis microbiológicos especiales 187.630
2058 Análisis microscópico de alimentos 225.093
2059 Leche líquida higienizada 536.206
Otros procedimientos
4001 Modificación registro sanitario 43.377
4002 Certificaciones y autorizaciones 14.240
4003 Vistos buenos de importación y exportación 10.794
4004 Autorizaciones de publicidad 11.999
4005 Copias auténticas del expediente por cada hoja 823
4006 Buenas prácticas de manufactura para medicamentos 2.794.725
4007 Certificados de capacidad de producción técnica
para medicamentos 26.604
4008 Certificados de capacidad de buenas prácticas de
manufactura de medicamentos 85.536
4009 Certificados de capacidad de existencia de
establecimiento de medicamentos 163.022
"Parágrafo. Estas tarifas se actualizarán anualmente por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima, de acuerdo con el método y sistema definidos en la presente ley."
1. Normas constitucionales que se consideran infringidas
Estima el demandante que la norma demandada contraría los artículos 13 y 95, numeral 9o. de la Carta.
2. Fundamentos de la demanda
El actor afirma en su demanda que la Ley objeto del presente pronunciamiento excluye a varias de "las personas naturales o jurídicas que en ejercicio de su actividad económica requieren de la expedición, modificación y renovación de sus registros sanitarios". Ello se debe a que el legislador, en lugar de establecer categorías generales de productos que, por su similar naturaleza, deberían estar gravados con la tasa, pretendió determinar en concreto, con un carácter excesivamente casuístico, qué productos están gravados y cuáles no lo están. Al hacerlo, dice, pasó por lo alto varios productos que, en consecuencia, quedaron exonerados de pagar la tasa a la que se refiere tal ordenamiento. Dicha exoneración constituye, para el actor, una manifiesta e injustificada desigualdad.
Para reafirmar su posición, el actor menciona algunos de los productos que, a pesar de pertenecer a las mismas categorías generales objeto de la competencia de registro del Invima, se encuentran excluidos de la norma demandada, ejemplificando, de este modo, el carácter injustificado de la alegada discriminación.
Por otra parte, el demandante manifiesta sus discrepancias respecto del concepto 009681 del 17 de septiembre de 1997, rendido por la directora de la oficina jurídica del Invima al director general de dicha entidad. Según tal concepto, alega el actor, se permite la interpretación analógica en la determinación de los productos que están obligados a pagar la tasa, criterio que contraría lo establecido por nuestra Constitución Política.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El ciudadano Juan Fernando Romero Tobón, representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, actuando dentro de la oportunidad procesal prevista, solicitó a esta corporación inhibirse respecto del artículo 9o. de la Ley 399 de 1997, por haber dejado de producir efectos, pues de acuerdo con lo establecido en el mismo artículo, el manual de tarifas tiene una vigencia de un año, a partir de la expedición de la Ley 399. Desde el año siguiente, será el Invima quien, a partir de lo establecido en los artículos 5, 6 y 7, fijará las tarifas a los productos. De no prosperar la solicitud de sentencia inhibitoria, por encontrar que la norma demandada sigue produciendo efectos hacia futuro, solicita declarar su exequibilidad, por cuanto los cargos se formulan con base en una interpretación errónea de la misma.
Por otra parte, agrega, los productos sujetos a las tasas que debe cobrar el Invima están determinados por el artículo 1o. de la Ley, que define los servicios que ha de prestar el Instituto.
A manera de comentario afirma que la forma de fijar las tarifas que cobra el Invima con base en su actividad, fueron ligeramente modificadas por lo establecido en la Ley 488 de 1998, sin que en realidad esto afecte sustancialmente la norma objeto de demanda, ni recupere su efecto normativo.
Adicionalmente, en relación con el artículo demandado manifiesta ese Ministerio que la demanda del actor parte de una interpretación errónea de la norma acusada, presumiendo que la enunciación contenida en el artículo 9o. implica la exclusión de los productos no contenidos en ella. Reafirma que esta interpretación es errónea toda vez que, el título de la misma Ley se refiere a "unas tarifas" y no a "las tarifas", saltando a la luz la diferencia de sintaxis en el título de la norma, por lo tanto, no se refiere específicamente a una enumeración taxativa de productos y tarifas, sino a algunos de ellos, dejando abierta la posibilidad de incluir otros productos y otras tarifas.
Intervención del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA.
El ciudadano Luis Camilo Oïmeara Riveira, en representación del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA, intervino en el proceso dentro de la oportunidad prevista y solicitó a esta Corporación que se declare la exequibilidad de la norma demandada, por considerar que el nivel de detalle que establece la Ley en cuanto a los productos que están sometidos a la tasa no genera una desigualdad injustificada. Por el contrario, afirma, trata de manera diferente los distintos casos, precisamente en razón de tal diversidad. Aceptando la exclusión que la norma hace de determinados productos, dice, la igualdad es un derecho que se predica de las personas, no de los productos. En todo caso, el carácter incompleto de la legislación, que podría llegar a mejorarse mediante la complementación de la lista de productos sujetos a la tasa, no pasaría de ser "un problema de técnica legislativa y no de inconstitucionalidad, porque el artículo 9o. en cuestión ofrece un trato igual a sujetos en las mismas condiciones fácticas".
Por otra parte, citando la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el representante del Instituto afirma que, cuando el numeral 9o. del artículo 95 de la Carta establece que la contribución que los ciudadanos hacen al financiamiento de los gastos del Estado debe producirse dentro de conceptos de equidad y justicia, se refiere al impuesto, no a las tasas, que, como en el presente caso, los interesados pagan exclusivamente con el fin de obtener determinado servicio y, en tal medida, "pagar una tasa no es obligación genérica para todos los ciudadanos".
Intervención del ciudadano Douglas Velásquez Jácome.
El ciudadano Douglas Velásquez Jácome, en desarrollo del derecho de intervención ciudadana que consagran los artículos 242-1 de la Constitución y 7o., inciso segundo del Decreto 2067 de 1991, actuando dentro de la oportunidad legal prevista, solicitó a ésta Corporación declarar la exequibilidad de la norma acusada.
En su exposición, el ciudadano Velásquez, considera que el artículo demandado no produce desigualdad ni inequidad alguna, porque ésta sólo se predica el trato desigual y manifiesto frente a determinados sujetos que se encuentren en las mismas condiciones que los demás destinatarios de la norma; situación que no se presenta en el presente caso. Por el contrario, afirma, la ley cuenta con todos los elementos constitutivos del tributo, en particular los sujetos pasivos, entre los cuales no establece distinción alguna. Afirma que la demanda de inexequibilidad se basa sobre el falso supuesto de una presunta exención a los productos que no se hallan explícitamente enumerados dentro del artículo 9o. Agrega que tal supuesto no es real, pues este listado puede ser adicionado, modificado y reglamentado aun más, con base en las facultades que el legislador otorgó al Invima.
Asevera además que la ley demandada fue creada según los parámetros de igualdad y equidad establecidos en la Carta, al no utilizar criterios discriminatorios, ni afectar directamente el goce de un derecho fundamental.
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario.
El Instituto Colombiano de Derecho Tributario, por medio de concepto emitido a esta Corporación, solicitó la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 9o. de la Ley 399 de 1997, por estar en contravía de los artículos 13 y 95, numeral 9o. de la Constitución Política.
Considera ese Instituto, que el artículo 9o. de la citada Ley 399 contiene una enumeración taxativa de los productos que están sometidos a la tasa referida en la misma "sin que se observe la posibilidad de que otros semejantes, similares o equivalentes lleguen a ser objeto del tratamiento impositivo establecido (...)", siendo imposible aplicar una interpretación analógica que permita extender la tasa a los productos no contemplados en tal artículo, toda vez que esta forma de determinación del hecho generador del tributo fue proscrita por la Carta Política de 1991. La determinación taxativa de los objetos que se encuentran en el artículo demandado favorece "teóricamente" a los sujetos que no están obligados al pago de la tasa por cuanto sus productos no se encuentran incluidos, con lo cual, si bien no se produce el fenómeno de la exención, que debe ser expresa, sí el de una exclusión involuntaria de ciertos productos. En tal medida, el Instituto considera que el artículo 9o. de la Ley 399 de 1997 es violatorio de los artículos 13 y de la Carta Fundamental.
V- CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL.
En la oportunidad legal prevista, el procurador general de la Nación emitió su concepto sobre la demanda formulada solicitando a la Corte Constitucional declarar exequible la norma acusada.
Sostiene el procurador que el artículo 9o. es sólo un manual de tarifas que debe entenderse como una guía para la Administración, sin que la enunciación contenida en él, pueda tomarse como una enumeración taxativa de los hechos gravados por la tasa. Estos elementos, al igual que los demás constitutivos del tributo, están consagrados explícitamente en los artículos 2o., 3o. y 4o. de la Ley. Afirma adicionalmente, que esto consta en los antecedentes legislativos de la norma en comento, donde se observa que el artículo 9o. fue elaborado con base en un estudio hecho para la época, por el Ministerio de Salud. En efecto, afirma el concepto fiscal que, el sujeto activo del tributo es el Invima, los sujetos pasivos son quienes requieran la expedición, modificación o renovación del registro de los productos citados en el artículo 4o., la expedición, renovación o ampliación de la capacidad de laboratorios farmacéuticos, fábricas y establecimientos que fabrican, comercializan o distribuyen dichos productos, la práctica de exámenes de laboratorio, así como la expedición de registros y certificados de los demás hechos que se presenten en desarrollo de las funciones del Invima. Por tal razón, los cargos formulados por el demandante no se predican de la norma demandada.
VI- CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1- La competencia y el objeto de control.
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4o. del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer la presente demanda, por dirigirse contra una norma de carácter legal.
2-1 Análisis de los cargos formulados: Inconstitucionalidad por omisión.
El demandante formula un cargo principal, predicable del artículo 9o. de la Ley 399 de 1997. Consiste en que, al establecer en el manual de tarifas un listado de productos sujetos a la tasa, relacionando sus respectivas tarifas, aquellos que no están incluidos, quedarían eximidos de la obligación de pagarla. Según su interpretación, el listado contenido en la norma demandada es taxativo y no puede interpretarse de manera analógica para incluir en él productos diferentes, ya que contiene elementos del tributo que deben ser fijados expresamente por el legislador. Esta interpretación conduce al demandante a afirmar que la norma en comento es inconstitucional, pues al omitir ciertos productos que se encuentran dentro de la competencia de vigilancia y control del Invima, incurrió en una discriminación injustificada. Por esta vía, afirma, se discrimina a ciertos sujetos pasivos del tributo, quedando algunos de ellos exentos del pago de la tasa correspondiente.
El cargo se refiere entonces a una eventual omisión legislativa por exceso de detalle en la regulación. Ello implica que pueda verse de dos perspectivas diferentes: la primera, a partir de los límites de la competencia del legislador, en cuanto al grado de detalle que le está permitido constitucionalmente en la regulación de materias determinadas, de tal forma que no se desdibuje el carácter abstracto de la ley; mientras la segunda, se centra en los efectos eventuales de la norma, que, por su carácter detallado, termina teniendo un alcance restringido que la hace discriminatoria.
En relación con la competencia del legislador, en particular para establecer tributos, esta Corporación ha dicho lo siguiente:
"..la atribución de legislar en materia tributaria, principalmente encomendada al Congreso de la República, es lo bastante amplia y discrecional como para permitirle fijar los elementos básicos de cada gravamen atendiendo a una política tributaria que el mismo legislador señala, siguiendo su propia evaluación, sus criterios y sus orientaciones en torno a las mejores conveniencias de la economía y de la actividad estatal.
"Así, mientras las normas que al respecto establezca no se opongan a los mandatos constitucionales, debe reconocerse como principio el de la autonomía legislativa para crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones nacionales, así como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo.
(..)
"Si un principio jurídico universal consiste en que las cosas se deshacen como se hacen, debe preservarse en el orden tributario el de que quien crea los gravámenes es el llamado a introducir los cambios y adaptaciones que requiera el sistema tributario. De allí que, en tiempo de paz, sea al Congreso al que corresponda legislar en materia tributaria, con toda la amplitud que se atribuye a tal concepto, mediante la creación, modificación, disminución, aumento y eliminación de impuestos, tasas y contribuciones, bien que éstas sean fiscales o parafiscales; la determinación de los sujetos activos y pasivos; la definición de los hechos y bases gravables y las tarifas correspondientes (Artículos 150-12 y 338 C.P.)." (Resaltado fuera de texto) Corte Constitucional. Sentencia C-222 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
Por el contrario, ha sostenido que la vaguedad en la determinación de los elementos constitutivos del impuesto es razón suficiente para declarar su inexequibilidad. Si bien en aquel caso se refirió al impuesto, tal afirmación encuentra plena cabida respecto de las tasas, salvo en lo que se refiere a la determinación de la tarifa, que puede ser fijada por la administración, de acuerdo con el sistema y método definido por el legislador. En aquella oportunidad, la Corte estableció:
"Si la norma que crea el impuesto carece de cualquiera de los elementos mencionados o lo indica de manera vaga o indefinida, toda ella es inconstitucional.
"Por el contrario, en cuanto al aspecto del que se viene tratando, no hay motivo para declarar la inexequibilidad de la norma tributaria si ella presenta con suficiente exactitud y determinación los puntos indicados en la norma constitucional, que, integrados, configuran el gravamen." Sentencia C-390 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
Como se observa, el alto grado de detalle en la determinación de los elementos del tributo no constituye, por sí mismo, un motivo de inconstitucionalidad. Por el contrario, la excesiva vaguedad en la determinación de tales elementos sí sería un motivo para declarar la inexequibilidad de una norma. Sin embargo, ello no significa que, el legislador carezca de la competencia para establecer de manera general los elementos del tributo, siempre y cuando éstos sean determinables. En el presente caso, los hechos generadores del tributo están fijados como servicios prestados a categorías generales de productos que, en virtud de la libertad de configuración del legislador, se particularizan posteriormente a través del manual de tarifas que se encuentra dentro de la norma demandada.
De tal modo, en este caso el análisis de constitucionalidad debe centrarse en los efectos de la omisión legislativa, al no incluir el registro de determinados productos. Si bien, como lo anota el demandante, la enumeración detallada y casuística de los casos sometidos al régimen legal de una norma puede dar lugar a que el legislador omita eventualmente algunos, éste no es un efecto necesario de tal técnica, sino, más bien, una posible consecuencia de las limitaciones del procedimiento legislativo. Por ello, la Corte se centrará en el análisis de los efectos de la omisión, no en los límites de la labor legislativa respecto del grado de detalle con el que se puede constitucionalmente llevar a cabo.
La Corte Constitucional ha analizado en diversas oportunidades la posibilidad de que una omisión legislativa resulte contraria a la Constitución, y ello haga viable la declaratoria de inexequibilidad de una norma. Sin embargo, lógicamente, una omisión legislativa no siempre resulta contraria a la Carta. Para que se configure la inconstitucionalidad por omisión es necesario que estén presentes ciertos requisitos. Al respecto, la jurisprudencia ha dicho:
"Comoquiera que la acusación subexamine se concreta a la falta de notificación del auto que ordena la apertura de la investigación dentro del proceso de responsabilidad fiscal, lo cual, en criterio de los actores, impide una presencia activa del investigado en esa etapa procesal en términos de una defensa adecuada, es preciso aclarar que el cuestionamiento plantea una inconstitucionalidad por omisión ante la inexistencia de un trámite dentro de dicha actuación, lo cual no guarda relación directa con ninguno de los contenidos normativos mencionados en la norma acusada, puesto que, como se vió, ella versa únicamente sobre la forma en que se inicia el proceso de responsabilidad fiscal y el señalamiento de las etapas que enel mencionado proceso adelantan los organismos de control fiscal.
"Lo anterior impide un pronunciamiento de fondo acerca del contenido material del precepto demandado pues el cargo de inconstitucionalidad no se contrae a enjuiciar los ordenamientos consignados en la norma ni las previsiones allí establecidas, sino, como se ha expresado, a resaltar la ausencia de una determinada actuación procesal posterior, en el trámite del proceso de responsabilidad fiscal, debiendo en consecuencia la Corte declararse inhibida para proferir decisión de mérito constitucional, como así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia." (resaltado fuera de texto) Sentencia C-540 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara.
En otra Sentencia, esta Corporación estableció:
"7. No obstante lo anterior, resulta necesario explicar que la inconstitucionalidad por omisión no puede ser declarada por el juez constitucional sino en relación con el contenido normativo de una disposición concreta, que por incompleta resulta ser discriminatoria. Es decir, son inconstitucionales por omisión aquellas normas legales que por no comprender todo el universo de las hipótesis de hecho idénticas a la regulada, resultan ser contrarias al principio de igualdad. Pero la omisión legislativa pura o total, no es objeto del debate en el proceso de inexequibilidad, puesto que este consiste, esencialmente, en un juicio de comparación entre dos normas de distinto rango para derivar su conformidad o discrepancia. Luego el vacío legislativo absoluto no puede ser enjuiciado en razón de la carencia de objeto en uno de uno de los extremos de comparación.
"Lo anterior ha sido perentoriamente señalado por esta Corporación en los siguientes términos que ahora vale la pena reiterar con énfasis:
'La acción pública de inconstitucionalidad no puede entablarse contra una norma jurídica por lo que en ella no se expresa, sino que tiene lugar únicamente respecto del contenido normativo de la disposición acusada.' (Sentencia C-073 de 1996. M. P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.) (resaltado fuera de texto)
Más adelante, en la misma Sentencia, la Corte afirmó la improcedencia de la figura por fuera de la hipótesis en la cual una omisión injustificada impide que la norma incluya todos aquellos casos que, por ser asimilables, deberían, razonablemente, estar cobijados por sus efectos. La Corte afirmó:
"Pero por fuera de esta hipótesis, el legislador en general tiene una amplia gama de configuración legislativa que sólo a él corresponde definir. Por lo cual puede ejercerla como a bien lo tenga, en la oportunidad que estime conveniente. La Corte Constitucional carece de competencia para exigir del Congreso la expedición de normas legales en determinado sentido; ni para ordenar la aplicación por extensión de normas jurídicas. Si bien la aplicación analógica o extensiva de las leyes es un mecanismo de integración del derecho que puede ser aplicado por los jueces al resolver sobre derechos concretos y que está expresamente previsto en el artículo 8o. de la Ley 153 de 1887 cuando prescribe que 'cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho', en cambio por la vía de control de constitucionalidad no es posible normatizar de manera general sobre la extensión de la ley a situaciones de hecho no contempladas en los textos legales. Esta función no ha sido asignada por el constituyente a este Tribunal, y menos aún para ordenar esta aplicación extensiva con efectos retroactivos, como pretende el demandante." (resaltado fuera de texto) Sentencia C-146 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
De la jurisprudencia antes citada se puede concluir que la omisión legislativa absoluta no produce una inconstitucionalidad debido a la inexistencia de norma legal sobre la cual dicha característica sea predicable. Por el contrario, para que se pueda hablar de una inconstitucionalidad de este tipo, es necesario que la omisión sea relativa. Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación afirmó lo siguiente:
".. la inexequibilidad derivaría de la conducta omisiva del Legislador que propicia la desigualdad de trato que consiste en no extender un determinado régimen legal a una hipótesis material semejante a la que termina por ser única beneficiaria del mismo." (resaltado fuera de texto) Sentencia C-555 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
En otra oportunidad estableció:
"La Corte estima que no es del caso entrar a determinar si las preparaciones químicas anticonceptivas a base de hormonas o de espermicidas son o no medicamentos, empero, considera que analizado el asunto desde la perspectiva de la razonabilidad no resulta del todo adecuado que a productos tales como las ligaduras esterilizadas para suturas quirúrgicas, los cementos y otros productos de obturación dental o los estuches y botiquines surtidos para curaciones de primera urgencia se les conceda el beneficio de la exclusión del impuesto sobre las ventas, mientras que a los artículos incorporados bajo la subpartida 30.06.60.00.00 se les priva de ese beneficio pese a contribuir al "tratamiento terapéutico y profiláctico de muchas patologías hormonales, además de sus funciones primordiales de planificación familiar que impiden la fecundación", como lo pone de presente el señor Procurador General de la Nación.
"Una elemental consideración supone que lo razonable es que estos productos gocen del beneficio tributario comentado para que su costo no se incremente y el consumidor esté en condiciones de acceder a ellos con facilidad y de aprovechar sus bondades." Sentencia C-405 de 1997 M.P. Fabio Morón Díaz.
A su vez, en reiterada jurisprudencia ha sostenido que:
"Vale recordar, que el fenómeno de la inconstitucionalidad por omisión está ligado, cuando se configura, a una "obligación de hacer", que supuestamente el Constituyente consagró a cargo del legislador, el cual sin que medie motivo razonable se abstiene de cumplirla, incurriendo con su actitud negativa en una violación a la Carta. En el caso analizado no existe "obligación de hacer" que haya sido desconocida por el legislador; al contrario, éste desarrolló oportunamente las decisiones del Constituyente relativas al tema de la educación superior, diseñando un esquema, por lo demás generoso de participación, en el que confluyen representantes no sólo de las distintas modalidades de educación superior consagradas en el artículo 6 de la ley 30 de 1992, sino de los diferentes sectores de la sociedad, receptores todos ellos de los resultados del sistema de educación superior colombiano." (resaltado fuera de texto) Sentencia C-188 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
Como se ve, esta Corporación ha definido que para que el cargo de inconstitucionalidad por omisión pueda prosperar, es necesario que se cumplan determinados requisitos, que se pueden sintetizar de la siguiente manera: a) que exista una norma sobre la cual se predica; b) que una omisión en tal norma excluya de sus consecuencias aquellos casos que, por ser asimilables, deberían subsumirse dentro de su presupuesto fáctico; c) que dicha exclusión no obedezca a una razón objetiva y suficiente; d) que al carecer de una razón objetiva y suficiente, la omisión produzca una desigualdad injustificada entre los casos que están y los que no están sujetos a las consecuencias previstas por la norma y; e) que la omisión implique el incumplimiento de un deber constitucional del legislador.
Es necesario entonces verificar, a partir de los parámetros fijados por la jurisprudencia de esta Corporación, si hay lugar a declarar la inconstitucionalidad por omisión en el presente caso.
a) Es evidente que el cargo esgrimido no plantea una omisión legislativa absoluta. Sería así, si el actor lo hubiera motivado con base en la ausencia de un manual de tarifas en la norma, pero la censura aducida se fundamenta en que, a pesar de que éste existe, es incompleto. Lo que se demanda es la exclusión de determinados artículos del manual de tarifas fijado en el artículo 9o. de la ley. Por ello, debe considerarse que la eventual omisión legislativa es relativa y permite llevar a cabo el análisis de constitucionalidad, mediante la comparación de las dos normas. Sin embargo, puede argumentarse, como lo hacen varios de los intervinientes, que el artículo demandado tuvo una vigencia de un año desde de la entrada en vigor de la ley y que, en este momento se encuentra por fuera del ordenamiento jurídico. En tal medida, la Corte debería abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo pues, a partir del primer año, el Invima tiene la competencia de fijar las tarifas de conformidad con el sistema y método establecidos en los artículos 6o. y 7o. del mismo ordenamiento. En efecto, el manual de tarifas contenido en la norma ha perdido su vigencia, sin embargo, su parágrafo dice lo siguiente: "Estas tarifas se actualizarán anualmente por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima, de acuerdo con el método y sistema definidos en la presente ley." Como se observa, el parágrafo del artículo demandado otorga al Invima la competencia para actualizar las tarifas contenidas en el manual. Por ello, es imposible afirmar que ha perdido su vigencia, si es con base en el mismo que dicho instituto realiza su labor anualmente.
b) Con el propósito de saber si la norma demandada excluye de sus consecuencias aquellos casos que, por ser asimilables, deberían, razonablemente, estar incluidos, es necesario determinar el nivel de rigor a partir del cual se debe llevar a cabo el juicio. Al tratarse, en este caso, de un juicio de igualdad, se hace indispensable identificar cuál es el tertium comparationis adecuado para llevar a cabo el análisis en el caso concreto. Para esto, es necesario precisar cuáles son los intereses que realmente están enfrentados y, a partir de éstos, establecer un parámetro de comparación apropiado.
2-2 La naturaleza de la tasa y los elementos del tributo.
En reiterada jurisprudencia, esta Corporación ha definido la naturaleza de las tasas, sus características, su finalidad, sus elementos, las competencias para la determinación de cada uno de ellos y ha hecho analogías útiles para su comprensión.
Respecto de la naturaleza de las tasas, cabe decir que son obligaciones de carácter tributario, que se pagan como contraprestación de un servicio prestado por la administración. Al respecto ha dicho esta Corporación:
"Resulta de la mayor importancia precisar el contenido especializado de varias voces de la nueva Carta en materia de tributación, tales como contribución, impuesto, tasa, fiscal, parafiscal, tarifa, que contienen elementos necesarios para comprender el alcance de la norma:
"Tasa. La O.E.A. y el B.I.D., al diseñar un modelo de Código Tributario describen la tasa así: "Tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva y potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente. Su producto no debe tener un destino ajeno al servicio que contribuye al presupuesto de la obligación."
"El concepto del Ministerio Público cita opinión del profesor Abel Cruz Santos "..las tasas, también llamadas derechos, provienen de servicios públicos que no obligan a los asociados; sólo los pagan las personas que los utilizan. Se consideran como un precio que cobra el Estado por el servicio prestado. Contrariamente a lo ocurrido con el impuesto, que no supone para quien lo paga contraprestación de ninguna clase".
...
"Se diferencian las tasas de los ingresos parafiscales, en que las primeras son una remuneración por servicios públicos administrativos prestados por organismos estatales, mientras que en las segundas los ingresos se establecen en provecho de organismos privados o públicos no encargados de la prestación de servicios públicos administrativos propiamente dichos. En Colombia se da como ejemplo de contribuciones parafiscales a la llamada retención cafetera, a cargo de los exportadores de café, y con cuyo producido se conforman los recursos del Fondo Nacional del Café.
"A su vez, la tasa se diferencia del impuesto por dos aspectos: 1) En la tasa existe una contraprestación (el envío de la carta, el transporte por ferrocarril, el suministro de energía), mientras que en el impuesto, por definición, no se está pagando un servicio específico o retribuyendo una prestación determinada; y 2) La diferencia radica en el carácter voluntario del pago de la tasa y en el carácter obligatorio del pago del tributo. "Sin embargo, algunos autores, con razón han señalado que la segunda distinción no es muy exacta, puesto que cuando la tasa se está exigiendo como contraprestación de los servicios que de manera exclusiva o bajo la forma de monopolio suministra el Estado, le es muy difícil, si no imposible, al particular no utilizarlo. Por lo tanto el carácter de voluntariedad se desdibujaría en la tasa. Ante un monopolio del servicio postal la única manera de no pagar las tasas del envío de cartas sería no escribiendo cartas, lo cual resulta imposible en la vida moderna. De manera que "la verdadera distinción del impuesto y de la tasa reposa en la ausencia o en la existencia de una contrapartida proporcional y no en el carácter profesional obligatorio o no obligatorio".(1)" Sentencia C-545 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz.
De la anterior jurisprudencia podemos extractar que la tasa es un tributo cuyo hecho generador es el servicio prestado, independientemente de que sea un monopolio Estatal. Así, se puede ver claramente que el registro de productos ante el Invima tiene una doble naturaleza, por un lado constituye una obligación para quienes deseen desarrollar determinada actividad económica y, además, es un servicio que garantiza la calidad del producto y por el cual se justifica el cobro de la tasa. De este modo, si bien la obligación de registro es una mecanismo estatal de control de calidad y, por ello, una limitación de la libertad económica, encaminada en primera medida a la protección del consumidor, es también una certificación sobre la calidad de los productos, en beneficio de su comerciabilidad.
El provecho que los productores derivan de las certificaciones de calidad de sus productos se ve reflejado en la existencia de entidades privadas, nacionales e internacionales, que certifican la calidad de innumerables categorías de productos. En efecto, los productores someten voluntariamente sus respectivos productos ante dichas entidades, con el propósito de obtener certificaciones que le permitan a un consumidor cada vez más consciente, elegir determinado producto con base en su calidad certificada. En el presente caso se trata de un servicio prestado por el Estado pero que, igualmente puede serlo por otras entidades diferentes. Efectivamente, tanto las agremiaciones de productores, de consumidores y otras, pueden certificar la calidad de los diferentes productos de conformidad con normas establecidas nacional o internacionalmente.
Ahora bien, en el presente caso, la acusación se dirige contra la exclusión de ciertos productos de la obligación de pagar la tasa. Sin embargo, cabe recordar que ésta, a pesar de su carácter tributario y de los eventuales monopolios que puedan existir sobre los servicios que las causan, no deja de ser una contraprestación por servicios prestados y en tal medida, una mera consecuencia de la prestación del servicio. Así, el cargo de discriminación que se dirige en su contra, debe hacerse a partir del servicio, no exclusivamente de su contraprestación. Por ello, lo que realmente debe esta Corte determinar es si en el servicio de registro de medicamentos, productos alimenticios, farmacéuticos y cosméticos existe una desigualdad injustificada, o si, por el contrario, el hecho de que algunos de ellos se encuentren por fuera del manual de tarifas obedece al ejercicio de la libertad de configuración del legislador dentro de los límites fijados por la Constitución.
2-3 La libertad de configuración del legislador frente al juicio de igualdad.
Respecto de los alcances de la libertad de configuración del legislador, esta Corporación ha determinado que dependen de la materia sobre la cual verse la regulación. Así, por ejemplo, en cuanto a la intervención económica, la libertad del legislador se amplía, debido a que la Constitución le encarga al Estado la dirección general de la economía (art. 334), por lo cual se permite una mayor restricción de la libertad económica de los particulares, en aras del interés general. Ello, a su vez, lleva a la conclusión de que en materia de regulación económica, el examen de constitucionalidad sobre las normas debe flexibilizarse para permitir al Estado cumplir la función de asegurar la prevalencia del interés general, obviamente, siempre que ello no dé lugar a una restricción desproporcionada de los derechos de los individuos.(2)
Es entonces el valor constitucional relativo del bien protegido mediante la regulación, el que determina los alcances de la libertad de configuración legislativa y, por ende, el límite de las restricciones que se pueden imponer al interés particular. Por ello, sólo ponderando los bienes en conflicto en cada caso, se puede determinar si una norma es contraria a la Constitución.
En el evento actual, contrario a lo que aduce el demandante y, como ya se dijo, el derecho que realmente se encuentra en discusión es el de que unos determinados productos reciban el servicio de registro de salud y su respectiva certificación de calidad por parte de una entidad específica, en igualdad de condiciones con otros productos. Sin embargo, debe recordarse en todo caso, que este servicio no es un monopolio estatal y que los interesados en obtener certificados de calidad, sanidad e idoneidad de sus productos, pueden recibirlos de entidades no estatales, tanto nacionales como internacionales.
Por otra parte, en el presente caso, el interés general consiste en la protección de la salud de los consumidores de medicamentos, productos alimenticios, farmacéuticos y cosméticos. Para ello, se controlan y se establecen registros respecto de productos que el legislador considera que constituyen mayores riesgos. Esta evaluación, en el presente caso, no puede considerarse irrazonable ni desproporcionada. De los antecedentes legislativos de la norma en comento se puede ver claramente que la selección de productos que quedó plasmada en el manual de tarifas obedeció a criterios técnicos, fijados por la autoridad estatal competente. En efecto, para su redacción, el legislador adoptó íntegramente un estudio realizado por la Dirección de Estudios Económicos del Ministerio de Salud, como se puede ver tanto en la exposición de motivos de la Ley, como en las ponencias que para primeros debates se presentaron en el Senado y en la Cámara de Representantes.(3)
En tal medida, encuentra esta Corporación, que las razones que tuvo el legislador para seleccionar algunos productos específicos dentro de las categorías generales obedecen a criterios técnicos objetivos. Ello implica que éste decidió, en ejercicio de sus facultades, limitar la competencia de registro del Invima y especificar aún más los hechos generadores de la tasa. Por tal razón, esta Corte reconoce que la distinción establecida por el legislador justifica la exclusión de algunos productos y ello hace que los extremos que se pretendan comparar sean realmente incontrastables. El hecho de que existan razones objetivas de índole técnica para distinguir entre unos productos y otros, hace imposible su comparación por parte del juez constitucional, quien no puede entrar a controvertir la idoneidad, pues su determinación corresponde a las facultades configurativas del legislador. Por otra parte, esta Corte reconoce que, al asumir el legislador su función de esta manera, y teniendo en cuenta también el principio de legalidad de los tributos, lógicamente se restringe la posibilidad de que el Invima cobre la tasa a productos diferentes de los contenidos en el artículo 9o., sin perjuicio de que, en cualquier momento, el propio legislador transforme el listado, extendiendo el servicio de registro sanitario y la correspondiente tasa a otros productos.
Por lo anterior, la Corte se declarará inhibida para emitir un juicio de constitucionalidad sobre la norma acusada, salvo frente a su parágrafo, respecto del cual declarará su exequibilidad.
Con fundamento en las consideraciones que anteceden, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.
RESUELVE:
UNICO. Abstenerse de emitir pronunciamiento sobre el artículo 9o. de la Ley
399 de 1997, salvo en cuanto a su parágrafo el cual se declara EXEQUIBLE.
Cópiese, notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
FABIO MORON DIAZ
Vicepresidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 RESTREPO, Juan Camilo. Hacienda Pública. Universidad Externado de Colombia, pag. 124, 1992.
2 Ver en tal sentido Sentencia C-429 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
3 Ver: Gacetas del Congreso Nos. 442 de octubre 16 de 1996, pp. 6ss; 531 de noviembre 22 de 1996 pp. 10ss. y; 173 de mayo 29 de 1997 pp. 11ss.
