CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA DE CONSTITUCIONALIDAD
SENTENCIA C-877/00
(julio 12)
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Interpretación legal, auténtica o de autoridad/INTERPRETACION LEGAL O AUTENTICA-Alcance
Según lo establece el artículo 150 de la Constitución Política: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1. Interpretar, reformar y derogar las leyes”. La interpretación que allí se menciona es la denominada legal o auténtica o la también llamada de autoridad que se realiza por medio de una ley para fijar el sentido y alcance de otra ley cuando el mismo resulta confuso o impreciso y, por lo tanto, dificulta su aplicación. Corresponde ejercerla al Congreso de la República con fundamento en la cláusula general de competencia, según el canon constitucional mencionado.
LEY INTERPRETATIVA-Alcance
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Límites a interpretación con autoridad
La interpretación con autoridad está encuadrada dentro del ejercicio de la función legislativa del Congreso; de tal forma que los límites de ésta para efectos de fijar el sentido de la norma interpretada se someten a los parámetros constitucionales que condicionan dicha función, asi como al contenido mismo de la ley que se interpreta, pues la actividad del mencionado órgano consiste en expedir disposiciones que tiendan a aclarar o determinar su exacto sentido y hacer posible su fácil y correcto entendimiento, con el efecto de la integración final de la ley interpretativa al contenido de la ley interpretada.
DIRECCION GENERAL DE APOYO FISCAL DEL MINISTERIO DE HACIENDA-Autoridad doctrinaria
La disposición en cuestión asigna a la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público el carácter de autoridad doctrinal en materia de interpretación de las normas sobre tributación territorial y sobre los demás temas que sean objeto de su función asesora. Significa ello, que una dependencia que ejerce funciones desconcentradas que, en principio corresponderían al Ministro titular de dicha Cartera, según el art. 208 de la Constitución, se le asigna una función que no se limita a la mera ejecución de la ley, sino que implica definir con autoridad, es decir, con el poder y la prerrogativa propias del mando, cual es el sentido y alcance de las referidas normas y, además, hacer obligatorio para sus destinatarios el criterio doctrinario adoptado, de suerte que éstos en modo alguno pueden sustraerse del deber de acatarlo. Lo anterior equivale, indudablemente, a convertir a la mencionada Dirección en la titular de una función, como es la de interpretar con autoridad y en forma auténtica la ley, que corresponde exclusivamente al Congreso según el numeral 1 del art. 150 de la Constitución.
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Ejecución y aplicación de la ley
Las funciones que se asignan a la referida Dirección invade el ámbito de las competencias de las entidades territoriales, que se gobiernan por autoridades propias, desconociendo la autonomía que se le reconoce conforme al art. 287 de la Constitución, pues un espacio propio y normal de dicha autonomía lo constituyen la libertad y la facultad de dichas autoridades para ejecutar y aplicar la ley y las normas que produzcan los órganos de aquéllas dotados de competencia normativa, sin la injerencia o intervención de los órganos de la administración centralizada.
CONCEPTOS DE LA ADMINISTRACION-Alcance
ADMINISTRACION-Poder de instrucción
La función de instrucción opera dentro de un ámbito circunscrito a una dependencia o sector administrativo y lo realiza quien es director o jefe del mismo, en ejercicio del poder de mando, para que los funcionarios que dependen jerárquicamente de éste apliquen la ley, con el fin de orientar la gestión administrativa acorde con la unidad de políticas, programas, planes y acciones que en su conjunto debe cumplir aquél.
Referencia: expediente D-2756
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 40 (parcial) de la
Ley 60 de 1993.
Actor: Alexander López Quiróz.
Magistrado Ponente: Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL.
Santafé de Bogotá D.C., doce (12) de julio de dos mil (2000).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, y afirmando su competencia según lo dispuesto en el numeral 4 del art. 241 de la Constitución, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Alexander López Quiróz demandó parcialmente el artículo 40 de la Ley 60 de 1993 "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones".
Como la ponencia original, elaborada por el Magistrado Alvaro Tafur Galvis, no fue aprobada por la Sala Plena de la Corte, ésta designó al Magistrado Antonio Barrera Carbonell con el fin de que redactara la sentencia respectiva. En tal virtud, se procederá a reproducir los apartes pertinentes del proyecto original que no sufrieron modificaciones y se introducirán los cambios introducidos acordes con la decisión adoptada por la Corporación.
A continuación, se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 40.987, del 12 de agosto de 1993, y se destaca en negrilla lo demandado:
"LEY 60 DE 1993
(agosto 12)
"Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones".
CAPITULO IV.
DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 40. Autoridad Doctrinaria. La Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público será autoridad doctrinaria en materia de interpretación de las normas sobre tributación territorial y sobre los demás temas que son objeto de su función asesora. En desarrollo de tal facultad emitirá concepto con carácter general y abstracto para mantener la unidad en la interpretación y aplicación de tales normas.".
El accionante considera que las expresiones demandadas del artículo 40 de la Ley 60 de 1993 violan los artículos 113, 121, 150 numeral 1o., 158 y 208 de la Constitución Política, por las razones que se resumen a continuación:
En efecto, el libelista manifiesta que con dichos segmentos se faculta a la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público a que realice una labor interpretativa de la ley, función que en su criterio es exclusiva del Congreso (C.P., art. 150-1); de esta manera, opina que se confunde la colaboración armónica que debe existir entre las ramas del poder público (C.P., art. 113) con la delegación de funciones para las cuales no está autorizado el ejecutivo, desconociéndose así la prohibición constitucional a las autoridades de cumplir funciones diferentes a las atribuidas por la Constitución y la ley (C.P., art. 121).
Además, agrega que permitir a una entidad como la Dirección aludida, según él adscrita a la rama ejecutiva, para que emita conceptos con carácter general, abstracto y obligatorios, es decir con efectos erga omnes, implica la autorización para expedir disposiciones con fuerza de ley, facultad que constitucionalmente pertenece al Congreso, pues a los ministerios sólo les corresponde ejecutar la ley (C.P., art. 208).
Por último, considera conculcado el principio de la unidad de materia (C.P., art. 158), pues nada tienen que ver las normas orgánicas sobre distribución de competencias de la cual trata la Ley 60 de 1993, con la delegación hecha a la Dirección General de Apoyo Fiscal, de la facultad de interpretar las normas sobre tributación territorial.
1. Ministerio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público acude al presente proceso para defender la constitucionalidad de la norma acusada y solicitar la declaratoria de exequibilidad de la misma, de la siguiente manera:
Inicia su intervención diciendo que la función de autoridad doctrinaria atribuida a la Dirección General de Apoyo Fiscal por la disposición demandada, no puede entenderse como una delegación de la función de interpretación de la ley asignada al Congreso, por medio de la expedición de otra ley, esto es la llamada interpretación legal o auténtica, toda vez que ésta se efectúa con autoridad y con carácter vinculante, a través del ejercicio de la función legislativa; en cambio, la interpretación doctrinaria ejercida por la entidad administrativa mencionada mediante conceptos, los cuales, si bien presentan un carácter general y abstracto no constituyen leyes, ni formal ni materialmente, y tampnco son de obligatorio cumplimiento, por cuanto la norma acusada no les imprimió esa característica. Además, la función de interpretación doctrinaria de la preceptiva acusada no excluye la interpretación con autoridad del Congreso de la República, por lo cual no es válido afirmar que dicha función fue objeto de delegación, figura que además debe ser expresa y pro tempore.
También señala que, conforme al Código Civil, la interpretación por vía de doctrina es utilizada por los jueces y los funcionarios públicos, así como por los particulares y por los tratadistas y estudiosos del derecho, para lo cual el mismo Código fija unas precisas reglas.
Adicionalmente, la interviniente precisa que la función atribuida a la mencionada Dirección General de Apoyo Fiscal, corresponde al desarrollo del derecho fundamental de los ciudadanos a que les resuelvan consultas formuladas en el ejercicio del derecho de petición (C.P., art. 23 y C.C.A., art. 25) y al carácter de asesora de las entidades territoriales dado a dicha Dirección por el artículo 81 del Decreto Ley 2112 del 29 de diciembre de 1992 que reestructuró el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de la expedición de conceptos en forma general y abstracta que no invadan la órbita de competencia de las entidades territoriales en el manejo de sus asuntos particulares y en el entendido de que no tiene funciones directas de ejecución ni configura un organismo superior para quienes asesora. Es más, considera que de esta manera se impide generar un caos institucional, lo que sucedería en el evento de que cada una de las entidades territoriales interpreten doctrinariamente las normas generales.
Advierte, igualmente, que las funciones de la Dirección General de Apoyo Fiscal fueron recientemente reguladas por el Decreto 1133 de 1999, que en su artículo 17 le mantiene las de autoridad doctrinaria en temas de administración financiera territorial y la de expedición de conceptos en coordinación con la Unidad Jurídica asesora del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Por otra parte, pone de presente que las funciones de los ministros y directores de departamentos administrativos no se limitan a las señaladas en el artículo 208 superior, en contraposición a lo afirmado por el actor, sino también aquellas atribuidas por la ley, como ocurre con la disposición enjuiciada, y por los decretos que expide el Presidente de la República mediante los decretos ejecutivos (C.P., art. 189, nums. 16 y 17); por lo tanto, la función de autoridad doctrinaria atribuida a la Dirección General de Apoyo Fiscal no es más que el cumplimiento de una función legalmente establecida.
Por último, expresa que tampoco encuentra configurada la vulneración de la unidad de materia alegada por el demandante, toda vez que la norma demandada le asignó a la referida Dirección la función de conceptuar en materia tributaria territorial y en los demás temas objeto de su función asesora, dentro de los cuales están incluidos los de orden fiscal y financiero, aspectos regulados por la Ley 60 de 1993, en la medida en que ésta versa sobre la disposición y ejecución de los recursos de transferencias de la Nación que reciben las entidades territoriales.
2. Ministerio de Salud.
El representante judicial del Ministerio de Salud solicita a esta Corporación no acceder a las súplicas de la demanda, pues en su concepto el actor interpretó mal el numeral 1o. del artículo 150 de la Constitución Política para sustentar la impugnación de la norma cuya constitucionalidad se discute.
Así las cosas, sostiene que la norma enjuiciada hace referencia a la interpretación doctrinal de las leyes que corresponde efectuar a los jueces y funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, como ocurre con el director de la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, actividad de naturaleza fundamentalmente asesora y no vinculante, aplicada al caso concreto, cuyo valor depende de la autoridad que ostente cada intérprete y que se encuentra sometida a las reglas establecidas por el Código Civil. Esta clase de interpretación se diferencia de la que se hace con autoridad frente a una ley oscura y por medio de otra ley, la cual es obligatoria para todos los habitantes del país y corresponde únicamente al legislador, según lo establece el artículo 150-1 constitucional.
De otro lado, el interviniente por ese Ministerio añade que los conceptos que emite la entidad administrativa a la cual se refiere la norma demandada, no tienen fuerza de ley, ni son leyes de la República, ni siquiera constituyen actos administrativos y por ende no tienen fuerza ejecutoria, sino que conforme al artículo 25 del C.C.A., aplicable también a los derechos de petición de consulta que sean elevados por personas de derecho público, como los entes territoriales, constituyen respuestas que no comprometen su responsabilidad, ni son de obligatorio cumplimiento o ejecución.
Por último, señala que la función asesora de la citada Dirección General encuentra pleno respaldo en el artículo 113 de la Carta, pues de esa manera ejerce una labor de colaboración que "se traduce en indicarle a las entidades territoriales la forma en la cual, a juicio de la citada Dirección, se deben interpretar las normas de obligatoria aplicación por parte de los municipios en materia tributaria".
3. De la ciudadanía.
La ciudadana Verónica González Lehmann presentó memorial de defensa de la norma acusada por estimarla conforme con la Constitución Política.
Así las cosas, indica que no se viola el artículo 113 de la Carta, pues la intención del legislador al proferir la disposición enjuiciada, fue la de conferir a la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público la facultad de unificar las diferentes interpretaciones que en materia tributaria pueda formular cada entidad territorial; de ahí que, se trate de una autorización legal para emitir conceptos abstractos y generales, que en ningún momento adquieren el carácter de obligatorios, y no de una delegación de la facultad del Congreso de interpretar las leyes, como lo quiere hacer ver el demandante para adicionalmente sustentar el cargo de violación del artículo 121 superior.
Ese mismo argumento lo utiliza la ciudadana interviniente para desestimar la violación del numeral 1o. del artículo 150 ibídem, pues con la mencionada autorización la voluntad de los funcionarios de la Dirección aludida no se superpone a la voluntad política del legislador; todo lo contrario, la tarea que ellos realizan se somete al querer del Congreso dentro del marco y con el fin impuestos por éste, con un carácter general, para unificar la interpretación normativa, y con carácter abstracto, pues no pueden establecer interpretaciones concretas sobre normas de carácter general.
Por último, afirma que no puede aceptarse el argumento según el cual se viola la unidad de materia, pues la ley que contiene la norma acusada también se refiere a la tributación de las entidades territoriales. Además, concluye que si bien es cierto que corresponde a los ministerios y departamentos administrativos dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley, esto no obsta para que otras entidades cumplan funciones diversas o complementarias a éstas, como ocurre en la disposición acusada.
V- CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador General de la Nación, en concepto No. 2083, recibido el 24 de febrero de este año en la Secretaría de la Corte Constitucional, solicita que se declare constitucional la norma demandada, atendiendo a los siguientes planteamientos:
En primer término, señala que de conformidad con la cláusula general de competencia, el constituyente de 1991 radicó en el Congreso la facultad para interpretar las leyes (C.P., art. 150-1) debiendo respetar "las competencias asignadas a otros entes y, además, los derechos adquiridos (art. 58 ib.) lo mismo que la primacía de los derechos inalienables de la persona (art. 5o. ib.)", siempre con el ánimo de hacer del derecho una herramienta dinámica para atender las situaciones fácticas que nunca permanecen estáticas. Manifiesta que esa interpretación es la que se conoce como auténtica o por vía de autoridad, con poder coercitivo y fuerza vinculante, para fijar a través de una ley el sentido o alcance de manera general de una disposición difusa, imprecisa u oscura.
De manera que, la vulneración de la que se acusa a la norma demandada, en sentir del jefe del Ministerio Público dicha Agencia Fiscal resulta de la confusión del actor de los conceptos de interpretación auténtica y doctrinal, toda vez que, la primera, se predica del Congreso en los términos antes dichos y, la segunda, de los jueces y servidores públicos al aplicar la ley a casos particulares y en las actuaciones administrativas, buscando por vía de doctrina el verdadero alcance y contenido de un precepto legal, así como de los particulares o profesionales del derecho, tratadistas e investigadores, quienes utilizan sus propios criterios para acomodar los contenidos de carácter general de la ley a ciertos hechos e intereses particulares. En este punto de la argumentación, se reconoce también en los jueces, la función que cumplen a través de la jurisprudencia, de actualizar el derecho y lograr su interpretación, desarrollo y evolución.
Considera, entonces, esta Agencia Fiscal que la autorización hecha a la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público por la norma impugnada, de interpretar doctrinariamente las normas relacionadas con la tributación territorial y las demás que son objeto de su función asesora, no contraviene ningún precepto de rango constitucional, pues encuentra que ese despacho administrativo es experto y especialista en materia tributaria, por lo que sirve de oficina de apoyo con su labor interpretativa.
Además, dicha labor, según lo señala, está conforme con lo previsto por el Decreto Ley 2112 de 1992 que atribuye competencias a la oficina para asesorar a las entidades territoriales, en relación con normas financieras y fiscales, y para absolver las consultas formuladas por éstas, emitiendo conceptos de carácter general y abstracto que no poseen la fuerza vinculante de una ley, puesto que sólo constituyen un criterio auxiliar para el intérprete (C.P., art. 230). Todo esto, con el fin de obtener uniformidad en los conceptos que se emitan y apliquen en torno a las normas sobre tributación territorial, mediante la colaboración armónica que debe existir entre las diferentes ramas del poder público.
Por último y sobre la acusación de violación de la unidad de materia, endilgada por el accionante a la preceptiva legal acusada, señala que no es cierta pues entre ésta y el tema dominante de la Ley 60 de 1993 existe conexidad temática, sistemática y teleológica, por cuanto dicha ley distribuye competencias, como efecto acontece con la disposición demandada al asignar la mencionada función a la dependencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
VI- CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. El problema jurídico planteado.
La demanda que ocupa la atención de la Corte se dirige contra algunas expresiones del artículo 40 que establecen que la Dirección General de Apoyo Fiscal (DAF) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público es autoridad doctrinaria en materia de interpretación de las normas sobre tributación territorial y en otros temas objeto de su función asesora.
La acusación central del actor contra la preceptiva legal referida, se puede concretar en la vulneración que ésta produce en los mandatos constitucionales relacionados con la colaboración armónica de los diferentes órganos del Estado, la prohibición a las autoridades estatales de ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley, la facultad de interpretación legislativa a cargo del Congreso de la República, el principio de la unidad de materia y las funciones de los ministros y directores de departamentos administrativos (C.P., arts, 113, 121, 150-1, 158 y 208, respectivamente).
Lo anterior, por cuanto el demandante asevera que permitir que la DAF ejerza una labor interpretativa y, con base en ella, emita conceptos con carácter general, abstracto y obligatorios, es decir erga omnes, significa una delegación para que interprete la ley y expida disposiciones con fuerza de ley, facultad que constitucionalmente pertenece al Congreso, dando un sentido equivocado a la colaboración armónica que debe existir entre las ramas del poder público y llevando a las autoridades de esa Dirección General a cumplir funciones diferentes a las atribuidas por la Constitución y la ley, pues como quiera que ese organismo está adscrito a un ministerio, a estos sólo les corresponde ejecutar las leyes.
Además, menciona una posible violación de la unidad de materia legislativa por la norma enjuiciada, por cuanto el accionante considera que nada tiene que ver el contenido normativo mencionado con las normas orgánicas sobre distribución de competencias de la Ley 60 de 1993.
De manera que, la controversia expuesta en esos términos deberá resolverse a partir de la determinación de la naturaleza jurídica de la función que fue asignada a la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para establecer si con ella se invadió la órbita de competencia del legislador para interpretar las leyes y si, además, con ella se rompió la regla constitucional según la cual las leyes deben referirse a un solo tema.
Por último, teniendo en cuenta la naturaleza de los cargos que debe analizar, la Corte se verá en la necesidad de estudiar la totalidad de la disposición acusada.
2. Solución al problema jurídico planteado.
2.1. Según lo establece el artículo 150 de la Constitución Política: "Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1. Interpretar, reformar y derogar las leyes. (..)". (Subraya fuera del texto).
La interpretación que allí se menciona es la denominada legal o auténtica o la también llamada de autoridad que se realiza por medio de una ley para fijar el sentido y alcance de otra ley cuando el mismo resulta confuso o impreciso y, por lo tanto, dificulta su aplicación. Corresponde ejercerla al Congreso de la República con fundamento en la cláusula general de competencia, según el canon constitucional mencionado, y jurisprudencialmente se le han fijado las siguientes características:
"En oportunidades el legislador en el marco de sus competencias legislativas, expide normas que, por su carácter posterior, se aplican de preferencia, modifican, derogan o interpretan normas anteriores. En este último trabajo legislativo se trata de fijar el contenido material de una ley que, a juicio del legislador, quedó oscura, o durante su vigencia ha sido objeto de interpretaciones que le confieren un contenido diverso, produciendo en oportunidades deterioro de la certeza jurídica y de la finalidad perseguida por aquel, entendido éste en sentido permanente, de suerte que en relación con los efectos jurídicos se estima que es uno mismo el titular que expidió la ley anterior y el que luego la interpreta. De este modo se respeta el sustrato de estabilidad propio de la soberanía que expresa el ejercicio de las funciones del órgano legislativo".
"En líneas generales, adviértase que una ley interpretativa excluye uno o varios de los diversos sentidos posibles contenidos en otra disposición antecedente y de su misma jerarquía, pero ambas disposiciones conservan su propia existencia formal, sin perjuicio de una diferente redacción textual, más descriptiva en cuanto a sus contenidos materiales a fin de definir su alcance. En efecto, la ley que interpreta a otra anterior es una orden necesariamente posterior, que está dirigida a todos los operadores del derecho y en especial a los jueces, para que apliquen en los casos concretos a resolver, una lectura u opción interpretativa de un acto normativo de rango formal y material de ley, y para que esto suceda, no obstante el ejercicio de aproximación armónica entre los términos empleados en una y otra disposición, como lo ordena la ley posterior".
"Ya esta Corte ha expuesto que una ley interpretativa sólo puede tener ese carácter, quedando imposibilitada para agregar elementos nuevos a la normatividad correspondiente. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-270 del 13 de julio de 1993. M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).".(1)
A lo anterior agrega la Corte que la interpretación con autoridad está encuadrada dentro del ejercicio de la función legislativa del Congreso; de tal forma que los límites de ésta para efectos de fijar el sentido de la norma interpretada se someten a los parámetros constitucionales que condicionan dicha función, asi como al contenido mismo de la ley que se interpreta, pues la actividad del mencionado órgano consiste en expedir disposiciones que tiendan a aclarar o determinar su exacto sentido y hacer posible su fácil y correcto entendimiento, con el efecto de la integración final de la ley interpretativa al contenido de la ley interpretada.
2.2. Analizado el contenido de la norma acusada la Corte advierte lo siguiente:
La disposición en cuestión asigna a la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público el carácter de autoridad doctrinal en materia de interpretación de las normas sobre tributación territorial y sobre los demás temas que sean objeto de su función asesora. Significa ello, que una dependencia que ejerce funciones desconcentradas que, en principio corresponderían al Ministro titular de dicha Cartera, según el art. 208 de la Constitución, se le asigna una función que no se limita a la mera ejecución de la ley, sino que implica definir con autoridad, es decir, con el poder y la prerrogativa propias del mando, cual es el sentido y alcance de las referidas normas y, además, hacer obligatorio para sus destinatarios el criterio doctrinario adoptado, de suerte que éstos en modo alguno pueden sustraerse del deber de acatarlo.
Lo anterior equivale, indudablemente, a convertir a la mencionada Dirección en la titular de una función, como es la de interpretar con autoridad y en forma auténtica la ley, que corresponde exclusivamente al Congreso según el numeral 1 del art. 150 de la Constitución.
Las aseveraciones anteriores son válidas, hasta el punto de que el aparte final de la norma establece que "en desarrollo de tal facultad emitirá concepto con carácter general y abstracto para mantener la unidad en la interpretación y aplicación de tales normas". Esto significa que la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por la vía de mandatos generales y abstractos determina el contenido y sentido de las referidas disposiciones, sino que llega hasta el extremo de pretender unificar su interpretación y a hacer obligatoria la forma como ellas deben aplicarse.
Es mas, las funciones que se asignan a la referida Dirección invade el ámbito de las competencias de las entidades territoriales, que se gobiernan por autoridades propias, desconociendo la autonomía que se le reconoce conforme al art. 287 de la Constitución, pues un espacio propio y normal de dicha autonomía lo constituyen la libertad y la facultad de dichas autoridades para ejecutar y aplicar la ley y las normas que produzcan los órganos de aquéllas dotados de competencia normativa, sin la injerencia o intervención de los órganos de la administración centralizada.
En las circunstancias anotadas, es incuestionable que la norma del art. 40 de la ley 60/93 viola el numeral 1 del art. 150 de la Constitución y, por lo tanto, será declarada inexequible. Al adoptar esta determinación la Corte queda relevada de analizar los demás cargos de la demanda.
Finalmente se aclara que la situación que aquí se analiza, es diferente sustancialmente de la estudiada en la sentencia C-487/96(2), en la cual la Corte se pronunció sobre la validez constitucional del poder de instrucción de la administración, en los siguientes términos:
"No obstante, existe una variedad de actos que aun cuando expresan un juicio, deseo o querer de la Administración, no tienen el alcance ni el efecto de un acto administrativo, porque como lo advierte George Vedel, no contienen formal ni materialmente una decisión, ya que al adoptarlos aquélla no tuvo en la mira generar efectos en la órbita jurídica de las personas, tal como sucede, por ejemplo, con los actos que sólo tienen un valor indicativo (anuncio de un proyecto), los actos preparatorios de la decisión administrativa (dictámenes, informes), etc.(3) y, también, en principio, con los conceptos o dictámenes de los organismos de consulta, o de los funcionarios encargados de esta misión, en orden a señalar la interpretación de preceptos jurídicos para facilitar la expedición de decisiones y la ejecución de las tareas u operaciones administrativas, o simplemente para orientar a los administrados en la realización de las actuaciones que deban adelantar ante la administración, bien en ejercicio del derecho de petición, cuando deban intervenir obligadamente en una actuación a instancia de ésta, o en cumplimiento de un deber legal, como es el caso de las declaraciones tributarias".
"Los preceptos jurídicos, particularmente cuando están dirigidos a la Administración, deben adaptarse a las necesidades cambiantes de los intereses públicos y sociales, de modo que ésta pueda realizar las variadas intervenciones que le competen en el ámbito de la actividad de los particulares. Como al realizar las referidas intervenciones la Administración debe aplicar el derecho, no siempre a través de funcionarios con conocimientos jurídicos, o cuando la debida ejecución de la ley requiere precisiones de orden técnico, se hace necesario que aquélla haga uso del poder de instrucción, a través de las llamadas circulares del servicio, o de conceptos u opiniones, y determine el modo o la forma como debe aplicarse la ley en los distintos niveles decisorios. Con ello se busca, la unidad de la acción administrativa, la coordinación de las actividades que desarrollan los funcionarios pertenecientes a un conjunto administrativo, la uniformidad de las decisiones administrativas e igualmente, la unidad en el desarrollo de las políticas y directrices generales trazadas por los órganos superiores de la Administración, con lo cual se cumple el mandato del Constituyente contenido en el art. 209 de la Constitución, en el sentido de que la función administrativa se desarrolle con fundamentos en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, eficiencia e imparcialidad".
En efecto, la función de instrucción opera dentro de un ámbito circunscrito a una dependencia o sector administrativo y lo realiza quien es director o jefe del mismo, en ejercicio del poder de mando, para que los funcionarios que dependen jerárquicamente de éste apliquen la ley, con el fin de orientar la gestión administrativa acorde con la unidad de políticas, programas, planes y acciones que en su conjunto debe cumplir aquél.
Es indudable entonces que la norma cuestionada, de la manera como esta redactada, no constituye una forma de regulación del poder de instrucción, sino que corresponde a la pretensión de que la aludida Dirección ejerza la función de intérprete auténtico de las normas sobre tributación territorial, invadiendo la órbita de competencia del Congreso, pues las entidades territoriales, como entes autónomos que son, no se encuentran sometidos al poder de instrucción del Ministerio de Hacienda y Crédito Público o de los funcionarios que ejerzan funciones delegadas o desconcentradas.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 40 de la Ley 60 de 1993 "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones".
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Sentencia C-424 de 1994.
2 M.P. Antonio Barrera Carbonell
3 Vedel Georges, Derecho Administrativo, Madrid: 1980, pp. 140.
