Corte Constitucional
Comunicado de Prensa No. 8 del 15 y 16 de marzo de 2023
<Disponible el 31 de marzo de 2023>
CORTE CONSTITUCIONAL DEJÓ EN FIRME UNA DECISIÓN DE LA SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO QUE DECLARÓ LA RESPONSABILIDAD DEL MINJUSTICIA, DEL INPEC Y LA USPEC POR LOS DAÑOS A LA DIGNIDAD E INTEGRIDAD QUE EXPERIMENTARON LAS MUJERES RECLUIDAS EN EL PABELLÓN FEMENINO DEL EPCMS EL CUNDUY (FLORENCIA, CAQUETÁ DURANTE LOS AÑOS 2012 Y 2013, A CAUSA DE LAS CONDICIONES INDIGNAS DE SU RECLUSIÓN DERIVADAS DEL ALTÍSIMO HACINAMIENTO QUE SE PRESENTÓ EN EL MENCIONADO CENTRO CARCELARIO
Sentencia SU-068 DE 2023
M.P. Natalia Ángel Cabo
Expediente T-8.483.097
1. Antecedentes
El 14 de junio del 2013, las ciudadanas Norma Constanza Valencia, Aura María Rodríguez García, Olga Patricia Cabrera, Sormélida Gutiérrez, Linda Lorena BanÞol García, Nory Morales BolanÞos, Yanid Parra Leiton, Miryam AvendanÞo Quintero, Luz Marina Romero Hernaìndez, Rocío Duque Latorre y Sandra Milena Herrera, todas mujeres privadas de la libertad, interpusieron una acción de grupo en contra del INPEC, la USPEC y el Ministerio de Justicia. Las accionantes consideraron que las entidades demandadas eran responsables por los daños sufridos como consecuencia del hacinamiento del pabellón de mujeres del establecimiento penitenciario y carcelario de mediana seguridad (EPCMS) el Cunduy, ubicado en Florencia, Caquetá, lugar donde se encontraban recluidas.
En su acción popular, las internas señalaron que entre el 1 de enero de 2012 y el 21 de mayo de 2013 ingresaron al pabellón de reclusión de la cárcel alrededor de 183 mujeres, a pesar de que ese espacio solo contaba con una capacidad para 32 personas. Para las mujeres, esta situación derivó en la vulneración de la dignidad e integridad personal de todas las internas, pues la evidente sobrepoblación impidió que en el lugar de reclusión se observaran las condiciones mínimas de salubridad y bienestar.
Por estos hechos, el 14 de junio de 2013 el grupo de internas presentó una acción de grupo ante los jueces contenciosos administrativos. En ella solicitaron una indemnización por perjuicios morales y otra por la violación a sus derechos fundamentales. Como pruebas principales, las accionantes presentaron testimonios de personas cercanas que habían visitado la cárcel y un informe del personero municipal de Florencia, el cual reiteraba lo descrito por las internas y sus familias.
Inicialmente el Tribunal Administrativo de Caquetá, mediante sentencia del 4 de mayo de 2017, negó las pretensiones de la acción de grupo por considerar que no se lograron probar los perjuicios reclamados. El grupo de internas de El Cunduy apeló la decisión de primera instancia. En sentencia del 20 de noviembre de 2020, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la responsabilidad del Ministerio de Justicia, del INPEC y de la USPEC por los daños a la dignidad e integridad causados por las condiciones indignas en que estuvieron recluidas las internas del pabellón femenino de la cárcel de El Cunduy, entre el 1 de enero de 2012 y el 14 de junio de 2013.
Por lo tanto, la Sección Tercera declaró la responsabilidad del Estado por estos hechos y ordenó que, por concepto de perjuicios causados, se reconociera una indemnización no solo en favor de las once accionantes iniciales, sino para toda la población carcelaria de la cárcel de El Cunduy, que se encontraba en hacinamiento para el momento de los hechos. El Consejo de Estado determinó que 378 mujeres estuvieron en algún momento recluidas en El Cunduy durante el periodo de tiempo analizado y en consecuencia tasó el pago total de la indemnización en 18371 SMLMV.
El 18 de junio de 2021, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios instauraron una acción de tutela contra la sentencia proferida el 20 de noviembre de 2020 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En esencia, los tutelantes sostuvieron que esa autoridad judicial vulneró su derecho fundamental al debido proceso en tanto que en la providencia cuestionada se incurrió en un defecto fáctico, procedimental absoluto y sustantivo por desconocimiento del precedente.
Primero, las entidades accionantes señalaron que la valoración de los testimonios de personas cercanas a una de las partes del proceso contencioso se debió hacer con mayor rigurosidad, ya que podrían ser sospechosos por los vínculos familiares que tienen con la parte procesal.
Segundo, con respecto al defecto procedimental absoluto, las entidades argumentaron que en la providencia cuestionada se desconoció el principio de congruencia, contenido en el artículo 281 del Código General del Proceso. Según las autoridades accionantes, este principio establece que no se podrá condenar a los demandados por una cantidad superior, o por objeto distinto, a lo pretendido en la demanda.
Tercero, sobre el defecto sustantivo las entidades adujeron que la sentencia desconoció dos precedentes del propio Consejo de Estado. El primero, fijado por la Sección Tercera del Tribunal, que a través de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2014 señaló que todo daño a derechos que gocen de protección constitucional y convencional se “reparan a través de medidas de reparación no pecuniarias como medidas de satisfacción o garantías de no repetición, y excepcionalmente se pueden conceder medidas de reparación pecuniarias [de hasta 100 SMLMV]”4 y su tasación deberá ser motivada y proporcional a la intensidad del daño sufrido o la naturaleza del derecho o bien afectado. Para los accionantes este precedente fue desconocido por la Sección Tercera pues, aunque se fijó una indemnización de hasta 40 SMLMV por persona, “no se tuvo en cuenta la regla de derecho fijada en la sentencia de unificación para reconocer este perjuicio, esto es que efectivamente se haya probado el daño relevante al derecho constitucional a la dignidad humana y su intensidad”5.
El segundo precedente que en criterio de los accionantes se desconoció fue el fijado por medio de la sentencia del 3 de octubre de 2019 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En esta decisión, esa autoridad judicial decidió la acción de grupo que presentaron los internos del establecimiento penitenciario de La Vega, en Sincelejo, por los perjuicios generados por el hacinamiento carcelario que se vivió en ese lugar a partir del 31 de enero de 2012. Según lo expuesto en la tutela, en aquella ocasión el Tribunal declaró la responsabilidad del INPEC, pero “no se reconocieron perjuicios a favor de los demandantes dado que no fueron probados”6 por dos razones. Primero, porque “la Corte Constitucional (…) y la Sección Cuarta del Consejo de Estado (…) mediante sentencias de tutela habían decretado medidas para superar el estado de cosas inconstitucionales generado por la situación de hacinamiento”7 que no incluyeron órdenes de pago en favor de particulares. Segundo, en tanto “no se demostró un estado de indolencia e indiferencia del Estado para superar el estado de cosas inconstitucionales”8 no era posible determinar un daño imputable a alguna entidad pública que debía ser resarcido económicamente.
En el trámite de tutela, en primera instancia, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la tutela en lo relativo al defecto procedimental absoluto y al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente fijado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2014, pues no se cumplieron los requisitos generales de procedencia de la tutela contra sentencias. Frente al defecto fáctico y el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente establecido en la sentencia del 3 de octubre de 2019, la Sección Primera negó la tutela pues en su criterio no se configuró ninguno de los mencionados defectos en la decisión que se atacó. En segunda instancia, la Sección Quinta del Consejo de Estado revocó parcialmente el fallo de la Sección Primera. Así, el juez de segunda instancia señaló que la acción de tutela sí procedía frente al cargo por defecto sustantivo por desconocimiento del precedente fijado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2014. Sin embargo, el juez de segunda instancia consideró que no se configuró ese defecto en la sentencia de la Subsección B de la Sección Tercera razón por la cual negó el amparo frente a este punto. En todos los demás aspectos, la Sección Quinta confirmó el fallo de primera instancia.
2. Síntesis de los fundamentos
En el proceso de revisión de los fallos de tutela emitidos el 20 de agosto de 2021 por la Sección Primera del Consejo de Estado, en primera instancia, y el 30 de septiembre de 2021 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en segunda instancia, la Corte Constitucional consideró que la acción de tutela reunió los requisitos generales de procedencia contra sentencias judiciales salvo en lo relacionado con el defecto procedimental absoluto. Frente a este último defecto, la Sala Plena estimó que el cargo presentado por las entidades accionadas, según el cual la decisión de la Subsección B de la Sección Tercera Consejo de Estado que resolvió la acción de grupo presentada por las internas de la cárcel El Cunduy desconoció el principio de congruencia contenido en el artículo 281 del Código General del Proceso, no cumplió con el requisito de subsidiariedad. Esto, pues las entidades accionantes tuvieron a su disposición el recurso extraordinario de revisión dispuesto en el artículo 67 de la Ley 472 de 1998.
Si bien la Corte consideró que no procedía el recurso de casación, pues este procede únicamente sobre sentencias que decidan acciones de grupo cuya competencia le corresponda a la jurisdicción ordinaria, concluyó que el recurso de revisión si era procedente para controvertir la decisión con base en el presunto desconocimiento del principio de congruencia. En consecuencia, la Sala concluyó que las entidades accionantes sí tenían la oportunidad de presentar el recurso de revisión, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: (i) la providencia demandada fue decidida por un juez de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en segunda instancia; (ii) en dicha jurisdicción el Consejo de Estado, como tribunal de cierre de la jurisdicción, en repetidas oportunidades ha establecido que la causal de nulidad de la sentencia por falta de competencia, regulada en el artículo 294 del CPACA, se podrá invocar cuando la parte demandada considere que se desconoció el principio de congruencia en primera instancia; y (iii) la Corte Constitucional ya ha reconocido previamente que el recurso extraordinario de revisión dentro del proceso contencioso administrativo es un recurso idóneo y eficaz para resolver pretensiones de nulidad de una sentencia por falta de competencia judicial.
Ahora bien, con respecto a los otros defectos alegados, la Sala Penal concluyó que ninguno se configuró en la actuación judicial atacada por diferentes razones. Primero, la Corte consideró que las entidades estatales no pueden escudarse en la declaración del estado de cosas inconstitucional como un argumento que sustente la carencia o falencia de su actuar. El objetivo de declarar el estado de cosas inconstitucional no es flexibilizar el control y tareas de las entidades estatales en las cárceles ni tampoco servir de fundamento para evitar la reparación cuando se constituya un daño antijurídico. Todo lo contrario, el objetivo del estado de cosas inconstitucional fue el de reconocer una situación de vulneración masiva y constante de los derechos fundamentales de la población privada de la libertad, que requiere de una respuesta urgente y decidida del Estado. La Corte insistió en que quienes las personas privadas de la libertad, así hayan cometido una conducta punible, no pueden ser sometida a condiciones de vida indignas e inhumanas.
Segundo, La Corte señaló que no se puede separar el objeto de la tutela del régimen de responsabilidad estatal por daños a bienes constitucional y convencionalmente protegidos. La Constitución Política dispone cuáles son los elementos de responsabilidad estatal y, al respecto, para hacer efectiva dicha medida, la misma Constitución contiene diversos mecanismos judiciales, dentro de los cuales se encuentran las acciones públicas como la acción de grupo. De acuerdo con la ley que regula dicha acción, la finalidad de esta es indemnizatoria. Adicionalmente, cuando un grupo de individuos alegue la comisión de un daño a bienes jurídicos constitucionales y convencionalmente protegidos, el Consejo de Estado podrá indemnizar dicho daño a través de medidas pecuniarias, o no pecuniarias, dependiendo del caso en concreto.
Tercero, la relación especial de sujeción de las personas privadas de la libertad con el Estado implica, entre otras cosas, permite que exista, de ser necesario, un estándar flexible frente a la carga de la prueba en casos como el que ahora se analiza sin que ese criterio probatorio signifique en ninguna circunstancia que se está ante un escenario de responsabilidad estatal objetiva. De todas maneras, en este caso concreto, la Corte encontró que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado evaluó de manera integral varias pruebas. Si bien la subsección atendió lo dicho por los familiares de las víctimas, también utilizó otros medios de pruebas como el informe y la declaración rendidos por el personero municipal de Florencia y los certificados de los niveles de ocupación del patio de mujeres de la cárcel El Cunduy aportados por el INPEC, que dieron cuenta que el hacinamiento se acercó al 500 % para el momento de los hechos.
Cuarto, la Sala recordó que existe una necesidad clara de implementar un enfoque de género a los problemas estructurales del sistema penitenciario. Entre otras cosas, se recordó la necesidad del sistema carcelario de tener en cuenta las necesidades de las mujeres privadas de la libertad en lo que respecta a sus derechos de salud sexual y reproductivos y los derechos asociados a una maternidad deseada y segura.
Con base en estas consideraciones, la Sala Plena analizó la providencia demandada y encontró que el Consejo de Estado no incurrió en ninguno de los defectos que le atribuyó la acción de tutela y que se analizaron de fondo. No se configuró un defecto fáctico, pues el alto Tribunal analizó de manera razonable y acorde a las circunstancias de las internas todas las pruebas presentadas por ellas en su acción de grupo y aquellas presentadas por otras entidades públicas, como la defensoría municipal de Florencia y el INPEC.
Por ejemplo, el Tribunal resaltó, que, dentro del proceso de acción de grupo instaurado por las internas de El Cunduy, el personero municipal de Florencia demostró las condiciones inadecuadas en las que las mujeres recluidas en este pabellón tuvieron que vivir. A través de registro fotográfico, se demostró que las mujeres dormían en los pasillos, en la sala de televisión, debajo de los camarotes, en espacio de más o menos 50 cm de alto, que dos internas debían compartir una colchoneta. Igualmente, las pruebas documentales aportadas por dicho funcionario le permitieron al Consejo evidenciar que para toda la población del pabellón de mujeres solo estaban dispuestas tres baterías sanitarias, dos duchas y un lavamanos. Además, por la evidente sobrepoblación, las internas debían dormir cerca de los deshechos, la basura y los insectos lo que las expuso a contagiarse de enfermedades.
Por otra parte, la Sala encontró que la decisión proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado no incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente. En primer lugar, la Corte advirtió que la decisión de la subsección explicó de forma suficiente que las personas privadas de la libertad fueron sometidas a un trato denigrante que vulneró su derecho a la dignidad lo que ocasionó un perjuicio inmaterial el cual puede ser indemnizado, según el precedente fijado por la Sección Tercera la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2014. Esto, porque el daño se acreditó en el proceso y no puede ser indemnizado a través de otro medio reconocido por la jurisprudencia.
En segundo lugar, la Corte consideró que la subsección explicó de forma clara las razones por las cuales la sentencia del 3 de octubre de 2019, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el marco de una acción de grupo presentada por algunos reclusos de la cárcel La Vega de Sincelejo, no era aplicable al caso concreto. Entre otras razones, explicó que era necesario apartarse del precedente, (i) por la necesidad de que se garantice una reparación integral a las internas del Conduy9, (ii) porque sería una carga excesiva exigirles probar la indolencia o la indiferencia del Estado y (iii) porque aplicar la regla de la Subsección A, contenida en su sentencia del 3 de octubre de 2019, llevaría a desconocer lo previsto en el artículo 90 de la Constitución”10.
Por último, la Sala Plena precisó que en esta decisión no se desarrolla un estándar de responsabilidad estatal objetiva por casos de hacinamiento carcelario en el país. Así, para que haya una responsabilidad estatal se deben probar en cada caso todos los elementos exigidos por la Constitución y la ley. Frente a demandas de responsabilidad estatal por hechos de hacinamiento como el de este caso, el Estado podrá resultar exonerado si demuestra ante el juez contencioso que ha adoptado todas las medidas conducentes a evitar un daño antijurídico. Para ello deberá constatar que existe un plan completo, coherente, racionalmente orientado y con presupuesto suficiente para eliminar la situación de hacinamiento carcelario, que se está implementando adecuadamente y que evidencia progresos y avances reales y tangibles, o indicios claros de que éstos efectivamente se darán.
3. Decisión
Primero. LEVANTAR la suspensión de términos decretada para decidir el asunto de la referencia.
Segundo. CONFIRMAR el fallo del 30 de septiembre de 2021, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por las razones señaladas en esta providencia.
Tercero. ORDENAR que, por Secretaría General, se notifique personalmente esta sentencia al Ministro de Justicia y del Derecho, a la Directora de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica de Estado, a los directores del INPEC y de la USPEC para que, en el marco de sus competencias, promuevan y adopten las medidas que sean necesarias a efectos de prevenir el daño antijurídico que eventualmente pueda producirse por la situación de hacinamiento carcelario en el país.
Cuarto. COMUNICAR personalmente, por medio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, esta decisión al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Ministro del Interior, al Director del Departamento Nacional de Planeación, a la Procuradora General de la Nación, al Defensor del Pueblo, al Fiscal General de la Nación y a los integrantes del Consejo Superior de Política Criminal, para lo de su competencia.
Quinto. REQUERIR al Gobierno nacional y a las demás autoridades destinatarias de las órdenes contenidas en las sentencias T-388 de 2013, T-762 de 2015 y SU-122 de 2022, para que den cumplimiento estricto e inmediato a dichas decisiones, expedidas con el fin de resolver, entre otras manifestaciones del Estado de Cosas Inconstitucional de la situación carcelaria, el problema de hacinamiento en los sistemas penitenciarios, carcelarios y de centros de detención transitoria.
4. Aclaración de voto
El magistrado ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO aclaró su voto para precisar, por un lado, que no comparte la adopción de medidas relacionadas con el estado de cosas inconstitucional en materia carcelaria y penitenciaria, pues no tienen relación directa con los fallos de tutela objeto de revisión, y, por el otro, que cualquier condena a una indemnización como consecuencia de un daño antijurídico, requiere plena prueba de la existencia del daño, razón por la que carece de fundamento basar la reparación en las acciones de grupo -en las que se busca obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios causados a un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes respecto de la causa común que generó el perjuicio-, en la simple vigencia del estado de cosas inconstitucional en materia carcelaria y penitenciaria.
Así las cosas, suponer condiciones generalizadas en todos establecimientos en el territorio nacional por el hecho del estado de cosas inconstitucional no resulta adecuado para entender acreditada la existencia de un daño cierto y determinado desde el punto de vista fáctico y temporal. Resulta necesario, por otra parte, tener en cuenta que en materia carcelaria y penitenciaria las personas privadas de la libertad tienen una carga, que deben soportar frente al ejercicio de la acción penal por parte del Estado, mientras se adelantan las investigaciones por los hechos de los que se les acusa. En consecuencia, la Corte debió limitarse a resolver el asunto atendiendo los elementos del debido proceso presuntamente vulnerados, sin enfocarse en los alcances de la declaratoria del estado de cosas inconstitucional en materia penitenciaria.
4 Ibidem., folio. 26.
5 Ibidem, folio 27.
6 Ibidem., folio 27.
7 Ibidem., folio 27.
8 Ibidem., folio 27.
9 Op. Cit., Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 20 de noviembre de 2020. Radicado 18001233300020130021601, folio, 39.
10 Ibid., folio 40.
