CONCEPTO 22 DE 2014
(febrero 28)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF
Bogotá, D.C.,
MEMORANDO
| PARA: | Coordinadora - Grupo Jurídico |
| Regional ICBF – Cundinamarca | |
| ASUNTO: | Consulta elevada por la Defensora de Familia del Centro Zonal ICBF - Facatativá,XXXX, sobre la competencia que tiene el Coordinador de un Centro Zonal lCBF para cambiar al Defensor de Familia del conocimiento de un Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos |
De manera atenta, en relación con el asunto de la referencia, en los términos previstos en los artículos 26 del Código Civil, 13 y ss. del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y 6o, numeral 4, del Decreto 987 de 2012, se responde la solicitud de concepto definitivo sobre el caso en cuestión, en los términos que siguen:
1. PROBLEMA JURÍDICO
¿Puede el Coordinador de un Centro Zonal ICBF, cambiar a un Defensor de Familia del conocimiento de un Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos que adelanta a favor de un niño, niña o adolescente que tiene sus derechos vulnerados o amenazados?
2. ANÁLISIS DEL PROBLEMA JURÍDICO
Para dar respuesta a la consulta a continuación se analizará: 2.1. El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos. 2.2. La función de las autoridades administrativas en el restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes. 2.3 Marco normativo aplicable a las competencias de los coordinadores de los centros zonales.
2.1 El proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos
El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos previsto en la Ley 1098 de 2006, Código de la Infancia y la Adolescencia, es el conjunto de actuaciones, competencias y procedimientos que debe adelantar la autoridad administrativa con el fin de promover la realización y el restablecimiento efectivo de los derechos de los niños, niñas y adolescentes que han sido vulnerados,[1] y, en esta medida, también puede decirse que constituye una herramienta fundamental a través de la cual se asegura la operatividad del esquema de garantías, responsabilidades y competencias consagrado en la Constitución Política, en los convenios y tratados internacionales ratificados por Colombia y en el Código de la Infancia y la Adolescencia, en aplicación del principio de la protección integral.
Por su parte, las medidas de restablecimiento de derechos son decisiones de naturaleza administrativa que decreta la autoridad administrativa competente para garantizar y restablecer el ejercicio de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Pueden ser provisionales o definitivas, y deberán ser acordes con el derecho amenazado o vulnerado, es decir, con base en las circunstancias tácticas que dieron lugar o podrían dar lugar a la vulneración de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes, con base en la normativa legal y constitucional vigente, garantizando la prevalencia de su interés superior.
De esta manera podemos sostener que el principio de la prevalencia del interés superior constituye un criterio de interpretación que debe ser tenido en cuenta incluso en aquellos casos en que se presentan controversias jurídicas de carácter procedimental, como el que se estudia en el presente caso, y más aún si la postura que se adopte puede tener implicaciones en la forma en que se presta el servicio público de bienestar familiar y se cumple la gestión de verificación y seguimiento a las medidas de restablecimiento encaminadas a garantizar el goce efectivo de los derechos. Para la Corte Constitucional “el interés superior del menor de edad no constituye un ente abstracto, desprovisto de vínculos con la realidad concreta, sobre el cual se puedan formular reglas generales de aplicación mecánica. Al contrario: el contenido de dicho interés, que es de naturaleza real y relacional sólo se puede establecer prestando la debida consideración a las circunstancias individuales, únicas e irrepetibles de cada menor de edad, que en tanto sujeto digno, debe ser atendido por la familia, la sociedad y el Estado con todo el cuidado que requiere su situación persona”.[2]
De otra parte, en el Estatuto integral del Defensor de Familia respecto al interés superior del niño, la niña y el adolescente se señala que "(...) se ve reflejado en una norma ampliamente aceptada por el derecho internacional, consistente en que a los menores de edad se les debe otorgar un trato preferente, acorde con su caracterización jurídica en tanto sujeto de especial protección, de forma tal que se garantice su desarrollo integral y armónico como miembro de la sociedad (…)”
Por lo tanto, la verificación de las condiciones materiales en que se encuentran los niños, niñas y adolescentes destinatarios de las medidas de protección, de acuerdo con la prevalencia de su interés superior, exige de las autoridades responsables una gestión oportuna para garantizar la idoneidad y la pertinencia de las mismas y por ende, el deber de realizar un seguimiento permanente a su ejecución y cumplimiento,[3] modificándolas o suspendiéndolas si llegara a ser necesario, cuando se cumplan las condiciones señaladas en el artículo 103 de la Ley 1098 de 206 que dice:
"La autoridad administrativa que haya adoptado las medidas de protección previstas en este Código podrá modificarlas o suspenderlas cuando esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas. La resolución que así lo disponga se notificará en la forma prevista en el inciso 3o del artículo anterior y estará sometida a la impugnación y al control judicial establecidos para la que impone las medidas. Este artículo no se aplicará cuando se haya homologado por el juez la declaratoria de adoptabilidad o decretado la adopción.”
Así las cosas, el mismo Código de la Infancia y la Adolescencia contempla una potestad en cabeza de las autoridades competentes[4] de modificar o suspender las medidas de protección tomadas para salvaguardar los derechos de los niños, las niñas o los adolescentes, a través de un acto administrativo (resolución) que deberá ser notificado de acuerdo con lo establecido en el artículo 102 de la disposición anteriormente citada y estará sujeto a la impugnación y control judicial fijados para este tipo de medidas.
En este punto, resulta importante denotar que las normas contempladas en la Ley 1098 de 2006 son de orden público, de carácter irrenunciable y que los principios y reglas que se consagran se deben aplicar de forma preferencial a las disposiciones contenidas en otras leyes.[5]
Ahora bien, la competencia para llevar a cabo el seguimiento referido se encuentra regulada en los artículos 96 y siguientes de la Ley 1098 de 2006, y en las demás normas que la reglamentan, como se verá a continuación, no obstante, como conclusión preliminar es importante destacar que dicha regulación soto puede comprenderse de cara a los fines que cumple el proceso administrativo de restablecimiento de derechos, que ante todo busca asegurar la protección integral de la infancia y la adolescencia así como la prevalencia de su interés superior.
2.2 La función de las autoridades administrativas en el restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas v los adolescentes
El Código de la Infancia y la Adolescencia tiene como finalidad garantizar a todos los niños, niñas y adolescentes su pleno desarrollo en el seno de la familia y la comunidad, con prevalencia de la igualdad y la dignidad humana sin ningún tipo de discriminación.
Esta Ley establece tanto las normas sustantivas como procedimentales relacionadas con la protección integral de los niños, niñas y adolescentes, buscando garantizar el pleno ejercicio de sus derechos y libertades consagrados tanto en instrumentos internacionales como en la Constitución Política y las leyes nacionales.
La normatividad establecida en el Código de la Infancia y la Adolescencia aplica para todos los niños, las niñas y los adolescentes nacionales o extranjeros que se encuentren en el país, a los nacionales que se encuentren fuera del país y a aquellos con doble nacionalidad cuando una de ellas sea colombiana.[6]
Al respecto, la Corte Constitucional precisó respecto al Código de la Infancia y la Adolescencia que : "El propio ordenamiento establece que sus normas son de orden público, de carácter irrenunciable y preferente, las cuales a su vez deben ser interpretadas y aplicadas de acuerdo con la Constitución Política y los Tratados de Derechos Humanos ratificados por Colombia, en especial, por la Convención sobre los Derechos del Niño, ordenamientos que se entienden además integrados al citado código (arts. 5 y 6)”.[7]
En el capítulo III de dicho Código se establece cuáles son las autoridades competentes para el restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, cuya función primordial será prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los menores de edad.
Al respecto, la Corte Constitucional indicó "(...) los artículos 81, 82 y 85 de la Ley 1098 de 2006 señalan los deberes y las funciones del defensor y del comisario de familia, siendo evidente que la misión encomendada es garantizar, proteger y restablecer los derechos prevalecientes de los menores de edad".[8]
En efecto, en el artículo 96 de la Ley 1098 de 2006 se contempla que "Corresponde a los defensores de familia y comisarios de familia procurar y promover la realización y restablecimiento de los derechos reconocidos en los tratados internacionales, en la Constitución Política y en el presente Código”.
Las Defensorías de Familia son dependencias del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de naturaleza multidisciplinaria, por excelencia son las autoridades competentes para garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes que se encuentren en situaciones de violación o amenaza contra los mismos.
Sus funciones van dirigidas entonces a la protección integral de los derechos de los menores de edad, a fin de evitar su amenaza, inobservancia o vulneración y restablecerlos de manera eficaz, oportuna y efectiva.
En ese sentido, la función que le corresponde a los Defensores de Familia en el restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes, no se circunscribe solamente a aquellos casos en que se evidencia una vulneración de sus derechos, sino también en prevenir que ello ocurra.
2.3 Marco normativo aplicable a las competencias de los coordinadores de los centros zonales
Los Centros Zonales del ICBF han sido definidos en el artículo 19 de la Resolución No. 2859 de 2013, que corresponde a la reglamentación más reciente, de la siguiente manera:
"El Centro Zonal es la dependencia encargada de desarrollar dentro de su área de influencia la coordinación del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, coordinar la prestación del Servicio Público de Bienestar Familiar y la implementación de la política de protección integral de la primera infancia, la niñez, la adolescencia, el bienestar de las familias y comunidades y el desarrollo del sistema de responsabilidad penal para adolescentes; para ello adelantará las siguientes funciones generales:
1. Dirigir, coordinar y controlar el funcionamiento del Centro Zonal dentro del marco de las normas y de los lineamientos de los niveles nacional y regional.
(...)
3. Desarrollar, bajo la coordinación de la Dirección Regional, la operación, asistencia técnica y supervisión de los programas de protección integral de la primera infancia, niñez, adolescencia, familias y comunidades colombianas en los municipios del área de influencia.
(...)
6. Coordinar el desarrollo del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos y las demás actuaciones administrativas definidas en la ley.
7. Hacer seguimiento a las medidas de protección de los niños, niñas y adolescentes con proceso administrativo de restablecimiento de derechos."
Ahora bien, en lo que tiene que ver con el Código de la Infancia y la Adolescencia, el artículo 96 establece como competencia del Coordinador del Centro Zonal:
El seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores v comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
En efecto, el deber general del Coordinador del Centro Zonal es el de coordinar la prestación del servicio público de bienestar familiar y en especial el de coordinar el seguimiento de las medidas de restablecimiento de derechos adoptadas por la Autoridad Administrativa dentro del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, en cuyo ejercicio debe verificar además que los Defensores de Familia cumplan las funciones de ley y además los lineamientos técnicos que define el Instituto conforme a la facultad que le otorga el parágrafo del artículo 11 ibídem.
Sin embargo, como puede verse en las normas anteriormente indicadas, el Coordinador del Centro Zonal del ICBF dentro del ámbito de sus competencias, no puede, sin una justificación jurídica válida separar del conocimiento de un Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, a un Defensor de Familia que lo adelanta, pues en caso de observarse que el funcionario público está cometiendo alguna falta disciplinaria o adelantando un procedimiento contrario a la ley, debe el coordinador ponerlo en conocimiento de las autoridades competentes para investigar fa conducta del Defensor de Familia.
2.4 El caso en concreto
Debe tenerse en cuenta que los Defensores de Familia son funcionarios autónomos en el cumplimiento de sus funciones, y que además dirigen el Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, velan por su pronta solución y adoptan las medidas conducentes para la efectiva protección y restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, sin que sea posible la intervención en el proceso de un funcionario administrativo del ICBF.
De esta manera, el coordinador del Centro Zonal ICBF, dentro del ámbito de sus competencias, respecto al desarrollo del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, únicamente está facultado para el seguimiento al que se refiere el artículo 96 de la Ley 1098 de 2006, en cuyo ejercicio debe verificar la conveniencia o efectividad de la medida de restablecimiento de derechos que adopta un Defensor de Familia en un caso en especial, para que éste como Director del proceso decida si modifica o no la medida de conformidad con lo previsto en el artículo 103 ibídem.
Así las cosas, puede concluirse que el Coordinador de un Centro Zonal ICBF no puede despojar al Defensor de Familia del conocimiento de un Proceso que está en trámite, salvo que se presente algún caso fortuito que justifique el cambio de Defensor, en aplicación del principio del interés superior del niño y la prevalencia de sus derechos establecidos en la Constitución Política.
Por último, es preciso indicar que si el Coordinador de un Centro Zonal ICBF observa alguna irregularidad en la conducta o el procedimiento que adelanta un Defensor de Familia, su obligación está en poner en conocimiento de la autoridad competente para que adelante las investigaciones disciplinarias a que haya lugar.
II. Conclusiones
Primera: El Proceso Administrativo de Restablecimiento de los Derechos de los niños, niñas y adolescentes es un instrumento fundamental para la realización de los mandatos constitucionales y para la operatividad del Código de la Infancia y la Adolescencia.
Segunda: En el artículo 96 de la Ley 1098 de 2006 se contempla que “Corresponde a los defensores de familia y comisarios de familia procurar y promover la realización y restablecimiento de los derechos reconocidos en los tratados internacionales, en la Constitución Política y en el presente Código".
Tercera: Corresponde al Coordinador del Centro Zonal, coordinar la prestación del servicio público de bienestar familiar y en especial, coordinar el seguimiento de las medidas de restablecimiento de derechos adoptadas por la Autoridad Administrativa dentro del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos.
Cuarta: El Coordinador de un Centro Zonal ICBF no tiene la facultad de quitarle al Defensor de Familia el conocimiento de un Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos que está en trámite, salvo que se presente algún caso fortuito que justifique el cambio de Defensor en aplicación del principio del interés superior del niño y la prevalencia de sus derechos establecidos en la Constitución Política. Motivo por el cual, si el coordinador observa alguna irregularidad en la conducta o el procedimiento que adelanta un Defensor de Familia, su obligación está en poner en conocimiento dicha conducta de la autoridad competente para que adelante las investigaciones disciplinarias a que haya lugar.
Por último es preciso indicar que el presente concepto[9] no es de obligatorio cumplimiento o ejecución para particulares o agentes externos, de conformidad con lo establecido en el artículo 28 de la ley 1447 de 2011 <sic, es 1437>, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. No obstante lo anterior, tiene carácter vinculante para las dependencias internas del Instituto y terceros que colaboren en la prestación del servicio público o en el desarrollo de la función administrativa de competencia del ICBF, en virtud de la función asignada a la Oficina Asesora Jurídica de mantener la unidad doctrinaria e impartir las directrices jurídicas necesarias para el desarrollo de las funciones del Instituto, de conformidad con los numerales 8 y 15 del Decreto 987 de 2012.
Cordialmente,
LUISA MARINA BALLESTEROS ARISTIZABAL
Jefe Oficina Asesora Jurídica
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1. Resolución No. 005929 del 27 de diciembre de 2010
2. Corte Constitucional Sentencia T - 510 de 2003 M P Manuel José Cepeda Espinosa
3. En este sentido el artículo 11 de la ley 1098 de 2006 señala que: “El Estado en cabeza de todos y cada uno de sus agentes tiene la responsabilidad inexcusable de actuar oportunamente para garantizar la realización, protección y el restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes."
4. Art. 79 y ss del Código de la Infancia y la Adolescencia.
5. Art 5 de la Ley 1098 de 2006.
6. Artículo 4o de la Ley 1098 de 2006.
7. Corte Constitucional, C-149 del 11 de marzo de 2009. M.P Dr Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
8. Corte Constitucional, sentencia C-690/08, expediente D-6939, M.p. Nilson Pinilla Pinilla.
9. Como al realizar las referidas intervenciones la Administración debe aplicar el derecho, no siempre a través de funcionarios con conocimientos Jurídicos, o cuando la debida ejecución de la ley requiere precisiones de orden técnico, se hace necesario que aquélla haga uso del poder de instrucción, a través de las llamadas circulares del servido, o de conceptos u opiniones, y determine el modo o la forma como debe aplicarse la ley en los distintos niveles decisorios. Con ello se busca, la unidad de la acción administrativa, la coordinación de las actividades que desarrollan los funcionarios pertenecientes a un conjunto administrativo, la uniformidad de las decisiones administrativas e igualmente, la unidad en el desarrollo de las políticas y directrices generales frazadas por los órganos superiores de la Administración, con lo cual se cumple el mandato del Constituyente contenido en el art. 209 de la Constitución, en el sentido de que la función administrativa se desarrolle con fundamentos en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, eficiencia e imparcialidad (...) cuando el concepto tiene un carácter autorregulador de la actividad administrativa y se impone su exigencia a terceros, bien puede considerarse como un acto decisorio de la Administración, con las consecuencias jurídicas que ello apareja. En tal virtud, deja de ser un concepto y se convierte en un acto administrativo, de una naturaleza igual o similar a las llamadas circulares o Instrucciones de servicio." Corte Constitucional. Sentencia C - 877 de 2000. M.P. Antonio Barrera Carbonel.
