CONCEPTO 186 DE 2014
(diciembre 17)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF
10400/175996634
Señor
XXXXXXXXXXXXXXXXXXX
ASUNTO: Consulta sobre competencia de los Comisarios de Familia para proteger bienes de víctimas de violencia intrafamiliar.
De manera atenta, en relación con el asunto de la referencia, en los términos previstos en los artículos 26 del Código Civil, 13 y ss del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y 6o, numeral 4, del Decreto 987 de 2012, se responde la solicitud de concepto definitivo sobre el caso en cuestión, en los términos que siguen:
1. PROBLEMA JURÍDICO
¿Es jurídicamente válido que un Comisario de Familia profiera medidas tendientes a la protección de los bienes de las víctimas de violencia intrafamiliar?
2. ANÁLISIS DEL PROBLEMA JURÍDICO
Metodológicamente, se abordará el tema analizando: 2.1 Las Comisarías de Familia; 2.2 Las funciones de las Comisarías de Familia; 2.3 La violencia intrafamiliar; 2.4 La discapacidad mental absoluta. 2.5 El caso en concreto.
2.1 Las Comisarías de Familia
El artículo 83 de la Ley de Infancia y la Adolescencia, define las Comisarías de Familia, como entidades distritales o municipales o intermunicipales de carácter administrativo e interdisciplinario, cuya misión es prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar y las demás establecidas por la ley.
Las Comisarías de Familia, hacen parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar a nivel local o municipal y son entidades que forman parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público del respectivo municipio o distrito. Tienen funciones y competencias de Autoridad Administrativa con funciones judiciales, de autoridad administrativa de orden policivo y Autoridad Administrativa de Restablecimiento de Derechos de acuerdo al artículo 96 de la Ley 1098 de 2006.
Es responsabilidad de los Concejos Distritales y Municipales la creación, composición y organización de las Comisarías de Familia,[1] como obligación prevalente e ineludible de la prestación del servicio correspondiente para cumplir los cometidos de la legislación de Infancia y Adolescencia y cuya inobservancia da lugar a las sanciones previstas por el Código Disciplinario Único.
2.2 Funciones de las Comisarías de Familia
De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 86 de la Ley 1098 de 2006 y al lineamiento técnico expedido por el ICBF para las Comisarías de Familia, corresponde a los Comisarios (as) de Familia:
En materia de violencia intrafamiliar:
Recibir denuncias y tomar las medidas de protección en casos de violencia intrafamiliar.
Garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar.
Definir provisionalmente sobre la custodia y cuidado personal, la cuota de alimentos, y la reglamentación de visitas, la suspensión de la vida en común de los cónyuges o compañeros permanentes; y fijar las cauciones de comportamiento conyugal, en las situaciones de violencia intrafamiliar.
Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en las Leyes de Protección Contra la Violencia Intrafamiliar, Leyes 294 de 1996, 575 de 2000 y 1257 de 2008, que desarrollan los artículos 5 y 42 de la Constitución Política, el primero de ellos ordena al Estado la protección a la familia como institución básica de la sociedad y el segundo en su inciso 5o proscribe la violencia al estipular que “Cualquier forma de violencia en la familia se considera destructiva de su armonía y unidad y será sancionada conforme a la ley”.
Por lo expuesto toda víctima de violencia intrafamiliar puede pedir al Comisario(a) de familia una medida de protección que ponga fin a los actos de violencia. Esta petición debe ser formulada dentro de los 30 días siguientes al acaecimiento del hecho, según lo dispone el Art. 9 de la ley 294 modificado por el art. 5 de la Ley 575 de 2001 <sic, es 2000>, por parte de los miembros de la familia, de acuerdo al art. 2 de la ley 294 de 1996 en concordancia con el art. 2 y 34 de la Ley 1257 de 2008 y cumpliendo los requisitos básicos del art. 10 de la ley 294 de 1996.
El o la Comisario(a) ordenará al agresor abstenerse de realizar la conducta u otro acto de violencia en contra de las personas del grupo familiar, además de otras medidas que crea convenientes.
En materia de protección a niños, niñas y adolescentes:
Recibir denuncias y adoptar las medidas de emergencia y de protección necesarias en casos de delitos contra los niños, las niñas y los adolescentes.
Atender y orientar a los niños, las niñas y los adolescentes y demás miembros del grupo familiar en el ejercicio y restablecimiento de sus derechos.
Practicar rescates para conjurar las situaciones de peligro en que pueda encontrarse un niño, niña o adolescente, cuando la urgencia del caso lo demande.
Adoptar las medidas de Restablecimiento de Derechos en los casos de maltrato infantil y denunciar el delito.
En materia de prevención:
Desarrollar programas de prevención en materia de violencia intrafamiliar y delitos sexuales.
Aplicar las medidas policivas que correspondan en casos de conflictos familiares, conforme a las atribuciones que les confieran los Concejos Municipales.
2.3 La Violencia intrafamiliar
Sea lo primero indicar que es concretamente el artículo 42 de la Carta Magna el que instituye a la familia como núcleo fundamental de la sociedad, que se conforma por vínculos naturales o jurídicos por la decisión libre de un hombre y una mujer de contraer matrimonio o por su voluntad de conformarla, estableciendo tanto los derechos como los deberes de sus miembros.
En los derechos relevantes encontramos, entre otros, el amparo o protección integral de la familia, como institución básica de la sociedad, por parte del Estado; la protección general por parte de la sociedad, al ser la familia su núcleo esencial; y la inviolabilidad de la honra, dignidad e intimidad, en concordancia con el art. 15 de la Carta Magna.
Por otra parte, dentro de las obligaciones fueron establecidas entre otras, procurar el bienestar de algunos miembros de la familia (caso de las personas de la tercera edad establecido en el art´. 46 de la Constitución Política; y, quizás el más importante, el deber establecido en el inciso 5o de dicho artículo, el cual reza: “cualquier forma de violencia en la familia se considera destructiva de su armonía y unidad y debe ser sancionada conforme a la ley”, siendo esta es <sic> la consagración constitucional de la violencia intrafamiliar.
En otras palabras, se puede definir violencia intrafamiliar como todo acto de violencia realizado por un miembro o miembros de una familia nuclear, dirigido contra otro u otros miembros de la misma y que tenga o que puede tener como consecuencia un daño físico, psíquico o psicológico en los mismos, teniendo en cuenta que la violencia física es conocida como aquella que se realiza con el empleo de la fuerza bruta que provoque o que pueda provocar en la víctima un daño físico o enfermedad; y, la violencia psicológica hace referencia a cualquier acto o conducta que produce desvalorización o sufrimiento en la víctima o agresión contra ella. Al respecto la Corte Constitucional en sentencia de constitucionalidad 674 de 2005 expresa:
“por violencia intrafamiliar puede entenderse todo daño o maltrato físico, psíquico o sexual, trato cruel, intimidatorio o degradante, amenaza, agravio, ofensa o cualquier otra forma de agresión, producida entre miembros de una familia, llámese cónyuge o compañero permanente, padre o madre, aunque no convivan bajo el mismo techo, ascendientes o descendientes de estos incluyendo hijos adoptivos, y en general todas las personas que de manera permanente se hallaren integrados a la unidad doméstica”.
En nuestro ordenamiento legal, los procesos de violencia intrafamiliar deben ser adelantados conforme lo dispone la Ley 294 de 1996, modificada por la Ley 575 de 2000 y la Ley 1257 de 2008, normas que autorizan a toda persona que dentro de su contexto familiar sea víctima de daño físico, psíquico o daño a su integridad sexual, amenaza, agravio, ofensa o cualquier otra forma de agresión por parte de otro miembro del grupo familiar, pueda pedir, sin perjuicio de las denuncias penales a que hubiere lugar, al comisario de familia del lugar donde ocurrieren los hechos, una medida de protección inmediata que ponga fin a la violencia, maltrato o agresión o evite que esta se realice cuando fuere inminente.
Dicho trámite administrativo, una vez recibidos los descargos pertinentes y valoradas las pruebas aportadas y solicitadas, debe culminar con resolución motivada en la que se conceda o niegue la medida de protección solicitada.
Es así como, tales normas jurídicas ordenan al Comisario de Familia o al Juez de conocimiento que en caso de determinar que el solicitante o un miembro de un grupo familiar ha sido víctima de violencia o maltrato, debe emitir mediante providencia motivada una medida definitiva de protección, en la cual ordene al agresor abstenerse de realizar la conducta objeto de la queja, o cualquier otra similar contra la persona ofendida u otro miembro del grupo familiar, concediéndole además la potestad de imponer, según el caso, las siguientes medidas:
“a) Ordenar al agresor el desalojo de la casa de habitación que comparte con la víctima, cuando su presencia constituye una amenaza para la vida, la integridad física o la salud de cualquiera de los miembros de la familia;
b) Ordenar al agresor abstenerse de penetrar en cualquier lugar donde se encuentre la víctima, cuando a juicio del funcionario dicha limitación resulte necesaria para prevenir que aquel perturbe, intimide, amenace o de cualquier otra forma interfiera con la víctima o con los menores, cuya custodia provisional le haya sido adjudicada;
c) Prohibir al agresor esconder o trasladar de la residencia de los niños, niñas y personas discapacitadas en situación de indefensión miembros del grupo familiar, sin perjuicio de las acciones penales a que hubiere lugar;
d) Obligación de acudir a un tratamiento reeducativo y terapéutico en una institución pública o privada que ofrezca tales servicios, a costa del agresor.
e) Si fuere necesario, se ordenará al agresor el pago de los gastos de orientación y asesoría jurídica, médica, psicológica y psíquica que requiera la víctima;
f) Cuando la violencia o maltrato revista gravedad y se tema su repetición la autoridad competente ordenará una protección temporal especial de la víctima por parte de las autoridades de policía, tanto en su domicilio como en su lugar de trabajo si lo tuviere.
g) Ordenar a la autoridad de policía, previa solicitud de la víctima el acompañamiento a esta para su reingreso al lugar de domicilio cuando ella se haya visto en la obligación de salir para proteger su seguridad;
h) Decidir provisionalmente el régimen de visitas, la guarda y custodia de los hijos e hijas si los hubiere, sin perjuicio de la competencia en materia civil de otras autoridades, quienes podrán ratificar esta medida o modificarla;
i) Suspender al agresor la tenencia, porte y uso de armas, en caso de que estas sean indispensables para el ejercicio de su profesión u oficio, la suspensión deberá ser motivada.
j) Decidir provisionalmente quien tendrá a su cargo las pensiones alimentarias, sin perjuicio de la competencia en materia civil de otras autoridades quienes podrán ratificar esta medida o modificarla;
k) Decidir provisionalmente el uso y disfrute de la vivienda familiar, sin perjuicio de la competencia en materia civil de otras autoridades quienes podrán ratificar esta médica o modificarla;
l) Prohibir, al agresor la realización de cualquier acto de enajenación o gravamen de bienes de su propiedad sujetos a registro, si tuviere sociedad conyugal o patrimonial vigente. Para este efecto, oficiará a las autoridades competentes. Esta medida será decretada por Autoridad Judicial;
m) Ordenar al agresor la devolución inmediata de los objetos de uso personal, documentos de identidad y cualquier otro documento u objeto de propiedad o custodia de la víctima;
n) Cualquiera otra medida necesaria para el cumplimiento de los objetivos de la presente ley”.[2]
2.4 La discapacidad mental absoluta
La capacidad de una persona, es la facultad que tiene para ejercer sus derechos y administrar sus bienes, sin que para ello se requiera de la intervención de otra; tal capacidad es la regla general para los mayores de edad, quedando excluidas por excepción ciertas personas a quienes por razones especiales la misma ley sustancial, les niega o limita esa capacidad de ejercicio como aquellas que han sido declaradas en discapacidad mental absoluta.
La Ley 1306 de 2009 definió que una persona tiene una discapacidad mental cuando:
“padece limitaciones psíquicas o de comportamiento, que no le permite comprender el alcance de sus actos o asumen riesgos excesivos o innecesarios en el manejo de su patrimonio.”[3]
Ahora bien, la protección y representación de las personas que sufren de discapacidad mental es ejercida por:
a. Los padres y las personas designadas por éstas, por acto entre vivos o por causa de muerte.
b. El cónyuge o compañero o compañera permanente y demás familiares por orden de proximidad, prefiriendo los ascendientes y colaterales mayores y los parientes consanguíneos a los civiles.
c. Las personas designadas por el juez.
d. El Estado por intermedio de funcionarios e instituciones legítimamente habilitadas.[4]
Es importante destacar que el orden antes mencionado, puede ser modificado por el Juez de Familia según convenga a los intereses del afectado.
Asimismo, la citada Ley considera como sujetos con discapacidad mental absoluta a “quienes sufren una afección o patología severa o profunda de aprendizaje, de comportamiento o de deterioro mental”,[5] y para efectos de su protección señaló:
“Corresponde al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, por intermedio del Defensor de Familia, prestar asistencia personal y jurídica a los sujetos con discapacidad mental absoluta de cualquier edad, de oficio o por denuncia que cualquier persona haga ante la Entidad.
(…)
PARÁGRAFO. Las normas sobre vulneración de los derechos, procedimientos y medidas de restablecimiento de los derechos contenidas en el Código de la Infancia y la Adolescencia, serán aplicables a las personas con discapacidad mental absoluta, en cuanto sea pertinente y adecuado a la situación de estas.”[6]
2.5 El caso en concreto
A la pregunta “es deber del comisario de familia proteger los bienes de víctimas de violencia intrafamiliar, donde las víctimas son enfermos psiquiátricos”
Como lo dijimos en líneas anteriores, el Artículo 86 de la Ley 1098 de 2006 y los lineamientos técnicos expedidos por el ICBF determinan claramente las funciones de los Comisarios de Familia, mismas que en materia de violencia intrafamiliar se encuentran estrictamente ligadas a la protección de la víctima, con el fin de que cese la violencia, maltrato o agresión o evitarla si fuere inminente.
Es así como el artículo 5o de la Ley 294 de 1996, modificado por el art. 2 de la Ley 575 de 2000, el cual a su vez fue modificado por Art. 17 Ley 1257 de 2008, faculta al Comisario de Familia para que, además de la orden dada al agresor de abstenerse de realizar la conducta objeto de la queja, o cualquier otra similar, dicte medidas accesorias que garanticen el cumplimiento de la principal, entre las que se encuentran, respecto al tema consultado, las siguientes:
“(…)
b) Ordenar al agresor abstenerse de penetrar en cualquier lugar donde se encuentre la víctima, cuando a juicio del funcionario dicha limitación resulte necesaria para prevenir que aquel perturbe, intimide, amenace o de cualquier otra forma interfiera con la víctima o con los menores, cuya custodia provisional le haya sido adjudicada;
(…)
g) Ordenar a la autoridad de policía, previa solicitud de la víctima el acompañamiento a esta para su reingreso al lugar de domicilio cuando ella se haya visto en la obligación de salir para proteger su seguridad;
(…)
k) Decidir provisionalmente el uso y disfrute de la vivienda familiar, sin perjuicio de la competencia en materia civil de otras autoridades quienes podrán ratificar esta medida o modificarla;
l) Prohibir, al agresor la realización de cualquier acto de enajenación o gravamen de bienes de su propiedad sujetos a registro, si tuviere sociedad conyugal o patrimonial vigente. Para este efecto, oficiará a las autoridades competentes. Esta medida será decretada por Autoridad Judicial.
m) Ordenar al agresor la devolución inmediata de os objetos de uso personal, documento de identidad y cualquier otro documento u objeto de propiedad o custodia de la víctima;
(…)
En razón de lo señalado en la norma anterior, es claro que al Comisario de Familia se le facultó para proferir medidas en materia de bienes tendientes a la protección de las víctimas de violencia intrafamiliar, sin discriminar si se trata de personas con discapacidad mental o no, sin embargo tal artículo señala que la decisión de imponerlas se encuentra en cabeza de dicho funcionario, la cual deberá aplicar según cada caso.
3. CONCLUSIONES
Primero. El Comisario de Familia, el Juez de conocimiento e incluso el fiscal que conozca delitos que puedan tener origen en actos de violencia intrafamiliar, están facultados para proferir cualquier medida necesaria, de carácter definitivo o provisional, con la cual se garantice la protección efectiva de los Derechos de las víctimas de violencia intrafamiliar u otro miembro del grupo familiar.[7]
Segundo. Los Comisarios de Familia tienen la misión, entre otras,[8] de prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia que sean quebrantados o vulnerados por situaciones de violencia intrafamiliar, y, en virtud de ello, pueden proferir medidas de protección en materia de bienes, siempre y cuando estas se encuentren destinadas a la protección de las víctimas de tales hechos.
Por último es preciso indicar que el presente concepto[9] no es de obligatorio cumplimiento o ejecución para particulares o agentes externos, de conformidad con lo establecido en el artículo 28 de la Ley 1427 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. No obstante lo anterior, tiene carácter vinculante para las dependencias internas del Instituto y terceros que colaboren en la prestación del servicio público o en el desarrollo de la función administrativa de competencia del ICBF, en virtud de la función asignada a la Oficina Asesora Jurídica de mantener la unidad doctrinaria e impartir las directrices jurídicas necesarias para el desarrollo de las funciones del Instituto, de conformidad con los numerales 8 y 15 del Decreto 987 de 2012.
Cordialmente,
LUZ KARIME FERNANDEZ CASTILLO
Jefe Oficina Asesora Jurídica
* * *
1. Artículo 84 de la Ley 1098 de 2006
2. Art. 5o Ley 294 de 1996, modificado por el Art. 2 Ley 575 de 2000, modificado por Art. 17 Ley 1257 de 2008.
3. Artículo 2
4. Artículo 6 Ley 1306 de 2009
5. Artículo 17
6. Artículo 18
7. Artículo 5o de la Ley 294 de 1996, modificado por el art. 2 Ley 575 de 2000, el cual a su vez fue modificado por Art. 17 Ley 1257 de 2008.
8. Artículo 86 de la Ley 1098 de 2006, así como en lineamientos técnicos expedidos por el ICBF.
9. Como al realizar las referidas intervenciones la Administración debe aplicar el derecho, no siempre a través de funcionarios con conocimientos jurídicos, o cuando la debida ejecución de la ley requiere precisiones de orden técnico, se hace necesario que aquélla haga uso del poder de instrucción a través de las llamadas circulares del servicio, o de conceptos u opiniones, y determine el modo o la forma como debe aplicarse la ley en los distintos niveles decisorios. Con ello se busca, la unidad de la acción administrativa, la coordinación de las actividades que desarrollan los funcionarios pertenecientes a un conjunto administrativo, la uniformidad de las decisiones administrativas e igualmente, la unidad en el desarrollo de las políticas y directrices generales trazadas por los órganos superiores de la Administración, con lo cual se cumple el mandato del Constituyente contenido en el art 209 de la Constitución, en el sentido de que la función administrativa se desarrolle con fundamentos en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, eficiencia e imparcialidad (…) cuando el concepto tiene un carácter autorregulador de la actividad administrativa y se impone su exigencia a terceros, bien puede considerarse como un acto decisorio de la Administración, con las consecuencias jurídicas que ello apareja En tal virtud, deja de ser un concepto y se convierte en un acto administrativo, de una naturaleza igual o similar a las llamadas circulares o instrucciones de servicio." Corte Constitucional. Sentencia C - 877 de 2000. M.P Antonio Barrera Carbonel.
