RESOLUCIÓN DEFENSORIAL 57 DE 2009
(junio 3)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
DEFENSORÍA DEL PUEBLO
CUMPLIMIENTO DEL DERECHO HUMANO AL AGUA EN COLOMBIA
VISTOS:
1. La Defensoría del Pueblo, como institución nacional de derechos humanos, ha centrado su actividad en la instauración de una cultura de respeto a los derechos humanos, con el fin de que los funcionarios estatales, organizaciones no gubernamentales, organizaciones sociales y la población en general puedan informarse acerca del contenido y delimitación de sus derechos. En desarrollo de esta labor, uno de los pasos primordiales para la promoción y la efectividad de los derechos humanos es la de hacer diagnósticos claros y transparentes del sector público para fortalecer la acción del Estado.
2. Desde el año 2003, Colombia como Estado parte del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, ratificado por Colombia, se hace responsable por las obligaciones que se desprendan de las interpretaciones que realice el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales(1). De tal forma, que de la Observación General N° 15, en la que se reconoce la existencia del derecho humano al agua y se resalta su importancia para la realización de otros derechos, se desprenden una serie de obligaciones, que deberán ser acogidas por todas las instituciones del Estado colombiano.
3. A través del 'Programa de Seguimiento de Políticas Públicas del Derecho Humano al Agua', la Defensoría del Pueblo se propone incidir en la formulación, desarrollo, ejecución y control de las políticas públicas en la materia, para lo cual se requiere coordinar con las entidades nacionales, departamentales, distritales y municipales responsables del diseño y ejecución de las políticas públicas, con el fin de que estas tengan como orientación y propósito fundamental asegurar la efectividad del derecho en mención.
4. La realización efectiva de este derecho contribuye al cumplimiento de los fines esenciales del Estado social de derecho, con el propósito de lograr la dignidad humana.
CONSIDERANDO:
Primero. LA COMPETENCIA DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO.
1. Es competencia de la Defensoría del Pueblo velar por el ejercicio y la vigencia de los derechos humanos, de conformidad con el artículo 282 de la Constitución Política.
2. Le corresponde al Defensor del Pueblo hacer las recomendaciones y las observaciones a las autoridades y a los particulares en caso de amenaza o violación a los derechos humanos, de acuerdo con el artículo 9o, ordinal tercero, de la Ley 24 de 1992.
3. Es prerrogativa del Defensor del Pueblo apremiar a la comunidad en general para que se abstenga de desconocer los derechos colectivos y del ambiente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 9o, ordinal quinto, de la Ley 24 de 1992.
4. Le compete al Defensor del Pueblo rendir informes periódicos sobre el resultado de sus investigaciones y denunciar públicamente el desconocimiento de los derechos humanos, según lo prescrito en el artículo 9o, ordinal vigésimo segundo, de la Ley 24 de 1992.
5. Es atribución de la Delegada para los Derechos Colectivos y del Ambiente y las Oficinas Regionales y Seccionales de la Defensoría del Pueblo hacer investigaciones, diagnósticos y estudios para evaluar la situación de los derechos en relación con la materia de su especialidad y sugerir al Defensor del Pueblo la formulación de observaciones, recomendaciones o denuncias de carácter general.
6. Son competentes para la atención y trámite de las quejas relacionadas con los derechos humanos, de acuerdo con lo dispuesto en la citada resolución, las Regionales y las Oficinas Seccionales de la Defensoría del Pueblo, en el ámbito de su jurisdicción.
Segundo. LA ACCIÓN DEFENSORIAL
1. En el año 2005 la Defensoría del Pueblo publicó el libro “el derecho humano al agua en los instrumentos internacionales, la Constitución Política y la jurisprudencia”; allí se delimitó el contenido y el alcance de dicho derecho y se definieron las obligaciones del Estado colombiano.
2. La Defensoría del Pueblo presentó a consideración del Congreso de la República el Proyecto de Ley No.047 de 2008, Senado, “Por la cual se consagra el derecho humano al agua” que contó con el aval de varios senadores y representantes de las Comisiones de Derechos Humanos del Senado y de la Cámara de Representantes.
3. Se determinaron las variables, los indicadores y los elementos de análisis de cada uno de los componentes del derecho humano al agua, y las fuentes de información que sirvieron de base para su cálculo y análisis. Se utilizó información del Sistema Único de Información -SUI- de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios; del Ideam; el censo de 2005 y la Encuesta de Hogares del Dane; del Departamento Nacional de Planeación, de las Corporaciones Autónomas Regionales y del Instituto Nacional de Salud, entre otras entidades.
4. Con dichos elementos y la información recopilada se efectuó el estudio “Diagnóstico del Cumplimiento del Derecho Humano al Agua en Colombia”, que permitió establecer una línea base del cumplimiento del Estado colombiano en relación con el mencionado derecho humano.
5. El 28 de abril de 2009, se presentó la publicación “Cumplimiento del Derecho Humano al Agua en Colombia” en la ciudad de Bogotá con el propósito de difundir sus resultados. Fueron invitados, la comunidad, las entidades prestadoras de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, los Ministerios concernidos, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, entre otras autoridades concernidas.
6. Las conclusiones y recomendaciones de dicha publicación se convierten en parte motiva y quedan incorporados a la presente resolución.
Tercero. LA SITUACIÓN GENERAL
1. El Derecho Humano al Agua en las Políticas Públicas
El carácter vinculante del derecho humano al agua surge de la ratificación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y, en virtud de la denominada tesis del “bloque de constitucionalidad” (artículo 93 de la Constitución) forma parte integrante de la Constitución Política.
Colombia como Estado parte del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, ratificado por Colombia, se hace responsable de las obligaciones que se desprendan de las interpretaciones que formule el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales(2). De tal forma, que de la Observación General N° 15, en la que se reconoce la existencia del derecho humano al agua y se resalta su importancia para la realización de otros derechos, se desprenden una serie de obligaciones, que deberán ser acogidas por todas las instituciones del Estado colombiano.
El Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales ha precisado en la mencionada Observación que, en cualquier circunstancia, es obligación del Estado garantizar la efectividad del derecho y, en consecuencia, los siguientes factores: i) la disponibilidad de agua, es decir, la garantía de un abastecimiento continuo y suficiente para los usos personal y doméstico; ii) el acceso, tanto físico, como económico, al agua, la no discriminación y el acceso a la información; y iii) la calidad del agua, pues no debe contener microorganismos o sustancias que amenacen la salud.
El Estado tiene la obligación de asegurar, por lo menos, la satisfacción de los niveles esenciales mínimos del derecho humano al agua, esas obligaciones básicas son:
(a) Asegurar el acceso a una cantidad mínima esencial de agua que sea suficiente y salubre para uso personal y doméstico a los fines de prevenir las enfermedades;
(b) Asegurar el derecho al acceso al agua, y a instalaciones y servicios hídricos sobre una base no discriminatoria, especialmente para grupos en inferioridad de condiciones o grupos marginales;
(c) Asegurar el acceso físico a instalaciones o servicios hídricos que proporcionen agua suficiente, salubre y regular; que tengan un número suficiente de subdistribuidores de agua para evitar largos períodos de espera prohibitivos; y que estén a una distancia razonable de la vivienda;
(d) Asegurar que la seguridad personal no se vea amenazada cuando se acceda físicamente al agua;
(e) Asegurar una asignación equitativa de todas las instalaciones y servicios hídricos disponibles;
(f) Adoptar e implementar una estrategia hídrica nacional y un plan de acción dirigido a toda la población; la estrategia y plan de acción deben estar diseñados y periódicamente revisados sobre la base de un proceso de participación y transparencia; debe incluir métodos tales como indicadores del derecho al agua y patrones de referencia, a través de los cuales se pueda monitorear de cerca el progreso; el proceso por el cual la estrategia y el plan de acción son diseñados, así como también su contenido debe poner particular atención en todos los grupos en desventaja o marginados;
(g) Monitorear el grado de realización, o no realización del derecho al agua;
(h) Adoptar programas hídricos de costo relativamente bajo para proteger a los grupos vulnerables y marginados;
(i) Tomar medidas para prevenir, tratar y controlar enfermedades relacionadas con el agua, en particular asegurar el acceso a un saneamiento suficiente.
Adicionalmente, en virtud de lo dispuesto por la Observación General No. 15, el agua debe tratarse como un bien social y cultural, y no fundamentalmente como un bien económico. Los costos y cargos directos e indirectos asociados con el abastecimiento de agua deben ser asequibles económicamente y no deben comprometer ni poner en peligro el ejercicio de otros derechos mencionados en el pacto. Incluso se recuerda que, en tiempos de grave escasez de recursos, es preciso proteger a los miembros vulnerables de la sociedad mediante la adopción de programas específicos a un costo relativamente bajo.
A partir de los problemas identificados en el presente diagnóstico (que comprometan el cumplimiento del derecho humano al agua) y sobre la base de las obligaciones y las responsabilidades que tienen todas las entidades, públicas, privadas y la sociedad civil, se harán una serie de recomendaciones para la realización del derecho humano al agua, en el corto y mediano plazo, para toda la población colombiana, y que se tengan en cuenta en la agenda pública de los hacedores de la política pública, nacional y territorial.
Este diagnóstico utilizó información estadística de los sistemas de información oficial que manejan las entidades del Gobierno nacional, a saber: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios -SSPD-, Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales -IDEAM-, Instituto Nacional de Salud -INS-, Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE- y el Departamento Nacional de Planeación -DNP-.
Si bien el Pacto prevé la aplicación progresiva y reconoce los obstáculos que representa la escasez de recursos, también impone a los Estados partes diversas obligaciones de efecto inmediato, como la garantía de que ese derecho sea ejercido sin discriminación alguna y la obligación de adoptar medidas en aras de su plena realización.
2. Diagnóstico del Cumplimiento del Componente Disponibilidad
Colombia es un país que cuenta con abundantes recursos hídricos; sin embargo, en algunos casos su distribución por el territorio nacional no es equitativa. Hay municipios con grandes volúmenes de oferta hídrica, que sobrepasa la demanda de su población y municipios donde no se cuenta con la oferta necesaria para satisfacer las necesidades de abastecimiento de sus habitantes. Esto ha generado una alta probabilidad de desabastecimiento de agua en tiempo seco para un poco más de veinte millones de habitantes en 181 zonas pobladas del país, cerca del 48% de la población colombiana(3).
Posiblemente, uno de los problemas más graves que enfrenta la disponibilidad futura de agua en el país se debe al casi inexistente tratamiento de aguas residuales; no obstante, en julio del año 2002 se aprobó el documento CONPES 3177 pero su implementación ha sido muy deficiente.
La dificultad en el manejo de las aguas residuales se debe a la inexistencia de programas de alcantarillado y de manejo de vertimientos a nivel territorial, la propagación de puntos negros donde se arrojan grandes cantidades de agua sin tratamiento a los ríos y quebradas, especialmente por la baja cobertura de alcantarillado, los sistemas que combinan las aguas lluvias con residuos líquidos domésticos que aumentan el volumen de agua contaminada y por tanto necesitan plantas de tratamiento(4) de mayor capacidad. Adicionalmente, no se tiene un inventario de los sistemas de tratamiento construidos en Colombia: su eficiencia en la actualidad, el volumen de agua tratada y las inversiones necesarias para mitigar las externalidades negativas producidas por los vertimientos de aguas residuales y el tamaño de la población afectada por el agua contaminada.
El Plan de Desarrollo 2006-2010 del Gobierno nacional plantea el tratamiento de aguas residuales como de importancia estratégica y el documento CONPES 3383 de 2005 establece como meta para el año 2019 tratar el 50% de las aguas residuales vertidas en el país(5).
En los próximos años seguirá aumentando la demanda de agua para los usos humanos y económicos, con el agravante de que la oferta aprovechable del recurso puede verse reducida de continuar las tendencias actuales de deforestación y la ausencia casi total de tratamiento de las aguas residuales(6). Contar con planes de tratamiento de aguas residuales es un paso importante para revertir el actual escenario que está poniendo en riesgo la disponibilidad de agua para los próximos años. Los efectos de esta problemática amenazan la salubridad pública, la salud, la vida y la seguridad alimentaria de un gran número de colombianos; por ello, es necesario que las medidas propuestas por los instrumentos de política, así como las metas fijadas por el Gobierno nacional se hagan visibles y se concreten en el corto plazo para evitar luego mayores costos económicos, sociales, ambientales, y un fuerte deterioro de las condiciones de vida de las comunidades, especialmente las más vulnerables.
De la mano con la contaminación de las fuentes hídricas y el manejo de las aguas residuales está el esquema de tasas retributivas y por uso de agua, que, de acuerdo con la información compilada por la Defensoría del Pueblo, funciona en forma ineficiente en nuestro país(7). Las tasas retributivas y por uso del agua reglamentadas solamente hasta el año 2003 y 2004, respectivamente, tienen un bajo recaudo por parte de las corporaciones autónomas regionales y sorprendentemente los mayores evasores son entidades oficiales del Estado; no obstante, los recursos son cuantiosos lo cual podría traducirse en más y mejores proyectos para el mantenimiento de los recursos hídricos. Es necesario que tanto las corporaciones autónomas como los entes de control intervengan en forma decidida para poner fin a la evasión del pago de estos recursos públicos y estos sean invertidos en proyectos de descontaminación hídrica y monitoreo de calidad del agua, propósito para el cual fueron creados.
El panorama es desalentador por el alto grado de contaminación que se reporta en 88 de las cuencas más importantes del país, que son monitoreadas por el IDEAM. El Índice de Calidad del Agua ICA Físico-químico que agrupa cinco factores de contaminación del agua señala una calidad ambiental mala en cerca del 50% de las cuencas monitoreadas.
Con lo anterior, se pone en riesgo el abastecimiento futuro de la población y existe la posibilidad de que la población que debe abastecerse de agua en puntos bajos de las cuencas tenga problemas de salud como consecuencia de la ingesta de agua contaminada.
Otra de las obligaciones que atañen al Estado colombiano y que corresponde al componente disponibilidad, es la prestación de un servicio de agua potable en forma continua, condición indispensable para el cumplimiento del derecho. Según la Encuesta de Calidad de Vida 2005 el 84% de los hogares del país, conectados a un acueducto, reciben agua los siete días de la semana las 24 horas del día. Los peores índices de continuidad en la prestación del servicio de acueducto se presentan en la región atlántica.
Sin embargo, es necesario mencionar que el Sistema Único de Información, creado para centralizar lo relativo a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, no incluye información confiable sobre el tema, a pesar de que la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico -CRA-, obliga a las personas prestadoras del servicio a suministrar esta información desde el año 2005.
Para efectos de verificar si se está suministrando el mínimo vital, condición principal para la realización y el cumplimiento del derecho humano al agua, se analizará el consumo promedio de los usuarios del servicio de acueducto por estratos y se comparará con el consumo básico, establecido por la CRA.
Es preciso aclarar que el mínimo vital deberá ser calculado y reglamentado con base en las definiciones de la Organización Mundial de Salud y ajustado de conformidad con algunos criterios tales como la oferta y demanda del recurso hídrico y el clima. Las estadísticas indican que mientras una familia de estrato seis consume en promedio 33 m3 al mes, una de estrato uno consume en promedio 12 m3. Si suponemos que una familia está integrada por cuatro(8) personas, una persona del estrato seis consume 8m3 al mes, el doble del consumo básico, y una persona de estrato uno, sólo consume 3m3(9), esto es, un metro cúbico por debajo de dicho mínimo.
De tal forma, en el país se podría estar presentando discriminación en el suministro de agua potable, poniendo en riesgo el cumplimiento del derecho humano al agua. Las entidades prestadoras del servicio público de acueducto, a las autoridades competentes de control y de vigilancia, así como las autoridades municipales deberían ejercer control y vigilancia al respecto.
3. Diagnóstico del Cumplimiento del Componente Accesibilidad
El componente de accesibilidad se divide en cuatro subcomponentes, a saber: accesibilidad física, accesibilidad económica, acceso a la información y no discriminación.
3.1. Subcomponente Accesibilidad Física
La accesibilidad física es la facilidad o garantía de abastecimiento o suministro del recurso hídrico en condiciones que no comprometan la vida de las personas. Según esta definición y, de acuerdo con la información estadística disponible, se hizo un diagnóstico principalmente de la infraestructura de los sistemas de acueducto y alcantarillado.
A nivel institucional, se identificó que el proceso de transformación empresarial, dispuesto por la Ley 142 de 1994, todavía no se ha realizado en su totalidad, alrededor del 30% de los municipios del país no ha cumplido con dicho proceso y sigue prestando los servicios de agua potable y saneamiento básico con una estructura empresarial que no cumple con los requisitos de ley -algunas de ellas con altas cargas de tipo prestacional-, sin que además puedan acceder al apoyo y la financiación suministrada por el Gobierno nacional.
En esta misma línea, al mirar la naturaleza de los prestadores de los servicios de agua potable y saneamiento básico, se observa que de los 2.483 operadores registrados en la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, no existe información completa y actualizada de 507 de ellos. El mayor número 1.106 -44%- están inscritos como prestadores en área rural, 444 como municipios menores -17%- y 345 como prestadores municipales -13%-. Además, en menor proporción, existen prestadores en áreas urbanas de estrato uno y dos, así como prestadores en áreas específicas, y prestadores departamentales y nacionales.
Ahora, según el tipo de prestadores, se tiene que el 17,9% son organizaciones autorizadas, el 16,2% juntas de acción comunal, un 11,7% asociaciones de usuarios, 11,9% son municipios con prestación directa y las juntas administradoras corresponden a un 6,2%. Las empresas industriales y comerciales del Estado son 173 -7%- y las sociedades anónimas 75 -3%-.
Las empresas están en la obligación de cumplir los señalamientos de ley y hacer parte del esquema institucional creado por esta; sin embargo, es mucho más importante la cualificación empresarial, el conocimiento técnico y operativo para una eficiente prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado. Por ello, los municipios que aún no cumplen con dichos señalamientos y que todavía presentan serias deficiencias en la prestación de los servicios públicos deben ser asesorados por grupos técnicos de alto nivel conformados por organizaciones del Gobierno nacional o por las gobernaciones. De igual forma, las organizaciones de tipo comunitario deberían tener más apoyo ya que están desarrollando una labor que sólo ellas están dispuestas a implementar(10). Es necesario mayor apoyo y asesoría en el proceso de transformación y en formación técnica para manejar esas empresas de forma cualificada.
En relación con la capacidad instalada de los sistemas de acueducto y alcantarillado, el país no cuenta con un inventario de la infraestructura del sector. El trabajo más completo y reciente de este tipo lo realizó el antiguo Ministerio de Desarrollo en el año 1998. El Sistema Único de Información registra algunos datos; sin embargo, al revisar la información sobre la infraestructura de los sistemas de acueducto y alcantarillado en Colombia, se observa una gran deficiencia y un enorme desconocimiento de las obras con que cuenta el país; lo que afecta la formulación, el diseño, la definición de prioridades de proyectos y la focalización de las acciones de política pública. Contar con diagnósticos precisos y detallados es el punto de partida de cualquier plan, programa o proyecto: sus proyecciones, metas de inversión de corto y mediano plazo, obras de ampliación, transformación o renovación de la infraestructura existente en el país en forma consistente y acertada, evitando retrasos e inconformismo en la ejecución de las obras permitiendo una mejor vigilancia y control sobre las inversiones.
Generalmente, mediante los procesos de modernización empresarial y las concesiones de operación y mantenimiento a operadores privados se deja en manos de los mismos la responsabilidad de elaborar y actualizar catastros, descuidando la propiedad de la infraestructura que, en su mayoría, es de las entidades territoriales. En la actualidad, la mayoría de las obras de acueducto y alcantarillado se realizan con dineros públicos y todavía gran parte de esa infraestructura es de propiedad pública(11), por ello; debe estar correctamente inventariada y valorada y los usuarios y los servidores públicos deberán defender y preservar tanto su propiedad como su adecuado funcionamiento y mantenimiento(12). Además de los controles que debe ejercer el Estado, la ciudadanía tiene una responsabilidad especial en el control social sobre lo que le pertenece y deberá exigir un adecuado manejo y administración de los activos públicos.
De acuerdo con los dos últimos censos que se han hecho en el país, en el año 1993 y en el año 2005, la cobertura promedio de acueducto a nivel nacional subió del 56% al 65%(13). La cobertura promedio de alcantarillado a nivel nacional se incrementó del 32% al 41%(14). Para el año 2005, al colocar los municipios en siete rangos de cobertura(15), 665 municipios del país tienen cobertura de acueducto por debajo del 75% y 964 municipios una de alcantarillado, por debajo del 75%. Los 665 municipios albergan al 26% de la población del país y los otros 964 el 36%. Como se verá más adelante, los problemas de bajas coberturas persisten especialmente en poblaciones de menor tamaño y en el sector rural.
De los datos anteriormente señalados, preocupa en especial que haya 109 municipios con coberturas de acueducto por debajo de 30% y 440 municipios con coberturas de alcantarillado por debajo de ese mismo porcentaje. Parecería inaceptable que, después de tantos años de inversiones y transferencias de recursos de destinación específica para el sector, todavía existan en Colombia municipios con coberturas tan precarias.
Cabe destacar que en 127 municipios de país, que albergan el 52% de la población, en donde la cobertura de acueducto supera el 90% y que en 52 municipios, con coberturas de alcantarillado por encima del 90%, vive el 45% de la población del país.
Se estima que carecen del servicio de acueducto 9.022.276 personas a nivel nacional, y de alcantarillado 13.541.532 personas. Por rangos de edad, se puede estimar que 977.984 niños en edad de 0 a 4 años, 931.043 niños en el rango de 5 a 9 años, 875.931 niños en el rango de 10 a 14 años, también carecen de dicho servicio.
Este es un tema sensible que debería ser abordado por una política pública especialmente dirigida a prevenir problemas de salud y a fortalecer las capacidades de los futuros adultos, no sólo por las implicaciones en las capacidades futuras de la población colombiana, también por su condición de sujetos de especial protección y porque el país cuenta con una población considerable de niños y adolescentes: el 30% de las personas son menores de 14 años, el 40% son menores de 19 años y el 50% son menores de 24 años de edad.
Las coberturas en las cabeceras municipales y en el área rural son ampliamente diferentes. Las coberturas de acueducto y alcantarillado en el sector rural son, en promedio nacional, 53,5% y 26,1%, respectivamente. Sólo existen 45 municipios(16) con cobertura rural de acueducto por encima del 90%, y 4 municipios(17) con cobertura rural de alcantarillado superiores al 90%. Si se toman los municipios con cobertura inferior al 30% en la zona rural, se establece que 222 municipios no superan dicha cobertura en el servicio de acueducto y que 593 no superan ese porcentaje de cobertura de alcantarillado. Si aumentamos el nivel de cobertura al 60%, esos municipios aumentan a 607 y 941 para acueducto y alcantarillado, respectivamente.
De manera independiente, el sector urbano muestra un gran avance en la cobertura tanto en acueducto como en alcantarillado, la brecha entre ambos servicios es de 11%. En 900 de los 1.119 municipios y corregimientos del país, la cobertura de acueducto en la cabecera municipal es superior al 90%; mientras que para alcantarillado estos municipios son 677.
También cabe resaltar lo alcanzado por 17 municipios del país que han logrado excelentes coberturas de acueducto y alcantarillado -por encima del 95%-, estos municipios son: Bogotá D.C., Cali, Medellín, Viterbo, Cartago, La Virginia, Sabaneta, Tuluá, Armenia, La Estrella, Girardot, Itagüí, Dosquebradas, Manizales, Envigado, Floridablanca y Bello. Adicionalmente, se reconoce el caso de Viterbo, único municipio de sexta categoría que ostenta coberturas que lo colocan dentro de los mejores municipios del país, en cuanto a coberturas de acueducto y alcantarillado se refiere(18).
La política pública nacional ha buscado la ampliación de la cobertura en las cabeceras municipales del país pero descuidó el sector rural. Incluso en los instrumentos de política no se observan tendencias claras que permitan tener metas de expansión de cobertura para el sector rural en el corto plazo. La prestación del servicio de agua potable es muy diferente en las cabeceras municipales y en el sector rural. Las personas prestadoras del servicio público en el sector rural son en su mayoría empresas o cooperativas organizadas por la misma comunidad, esquemas a los cuales se les presta poca atención desde las instituciones del Estado. Es esencial corregir esta falla.
Según otras estadísticas del Censo DANE 2005, a nivel nacional el 78% de los hogares usa agua proveniente del acueducto, en 7% de un río, una quebrada o un manantial, el 6% de un pozo subterráneo y un 1% de fuentes de suministro como pilas públicas, carrotanques y agua embotellada. A nivel nacional, el 75% de las viviendas tienen el servicio de acueducto dentro del domicilio, el 16% fuera del domicilio pero en el lote o el terreno de la vivienda y el 6% lo tienen fuera de la vivienda y su lote. De acuerdo con esto existe correspondencia entre los datos de la cobertura y el agua que usan los hogares para cocinar, pero más allá de eso, estos datos permiten identificar cómo dirigir las acciones del Estado, de acuerdo con las condiciones y las características de la población en cada región. Aunque la cobertura universal es la meta que se debe perseguir arduamente, es necesario tomar medidas que beneficien a las personas que no tiene acceso a los acueductos.
De las fuentes de abastecimiento(19), el acueducto es el sistema que debería suministrar agua en condiciones óptimas de potabilidad para el consumo humano; en forma marginal, las pilas públicas podrían ofrecer agua segura cuando se abastecen de agua proveniente de acueductos adecuados y eficientemente operados. El agua distribuida por carrotanque tiene un alto riesgo de contaminación y, tal como el agua embotellada, un alto costo. El agua lluvia, de pozos subterráneos, y de los ríos, quebradas o manantiales necesita una adecuada manipulación y un tratamiento a nivel doméstico que reduzcan los riesgos para la salud. Por ello, es necesario que la política pública auspicie medidas a favor de las personas que no tienen acceso al sistema formal de suministro de agua y garantice su abastecimiento continuo y corrija las deficientes condiciones sanitarias de los sistemas no formales de acceso al agua que pongan en riesgo la salud de las personas, en especial la de los niños y ancianos.
Con respecto al alcantarillado, de conformidad con el Censo DANE 2005, se halló que el 72% de las viviendas está conectado a un sistema de alcantarillado, el 16% a pozo séptico, el 9% no tiene servicio sanitario y el 3% usa letrinas. A nivel nacional, el 84% de los hogares usan el servicio sanitario en forma exclusiva, el 4% lo comparten y el 9% dicen no tener servicio sanitario. De igual forma, esas personas deberán ser atendidas con acciones alternativas o complementarias al servicio formal de alcantarillado, con la finalidad de hacer efectiva la realización de sus derechos.
Para finalizar este subcomponente, es importante hacer referencia al reglamento técnico del sector -RAS- el cual se señala que las entidades territoriales, las E.S.P. y otras que promuevan y desarrollen inversiones en el sector de agua potable y alcantarillado deben identificar claramente los proyectos de infraestructura cuyo desarrollo es prioritario en su jurisdicción, con el propósito de satisfacer necesidades inherentes al sector, racionalizando los recursos e inversiones, de forma que se garantice la sostenibilidad económica de los proyectos.
Es prioritario llevar a cabo inversiones que tengan un efecto positivo en la salud pública de los habitantes y su medio ambiente, por lo cual se da preferencia a la ejecución de obras de suministro de agua potable de adecuada calidad. Así, la normativa establece que aquellos municipios con coberturas inferiores al 85% en acueducto tienen como prioridad invertir en proyectos para la ampliación de las mismas. Adicionalmente, establece que la cobertura de acueducto y alcantarillado no debe tener un rezago de más del 15%. De acuerdo con esto, sólo 150 municipios presentan una prioridad baja o no tienen prioridad en las inversiones que deben hacer para la ampliación de la cobertura en el servicio de acueducto; 82 municipios se encuentran en prioridad media y media alta -con coberturas inferiores al 90%- y 887 municipios deberían tener en su más alta prioridad la ejecución de obras de expansión de la cobertura de acueducto.
La normativa debería tener como meta el acceso universal al servicio de agua potable, sin embargo de acuerdo con el RAS la prioridad en ampliación del servicio llega a una cobertura del 95%, por lo cual la norma se debería modificar.
3.2. Subcomponente Accesibilidad Económica
El subcomponente de accesibilidad económica dispone que la provisión de agua potable no se debe realizar de tal forma que menoscabe la realización de otros derechos y permita la satisfacción de otras necesidades básicas desde el punto de vista económico. Para ello, el Estado dispone de diferentes instrumentos de política pública, entre otros, el presupuesto social de la Nación y el Sistema General de Participaciones, las tarifas de los servicios públicos y el control sobre el incremento desproporcionado de las mismas, la estratificación socioeconómica y el esquema de subsidios, incluidos los subsidios cruzados, que posibilitan la contribución de los estratos de ingresos altos a los estratos de ingresos bajos.
Antes de mirar el comportamiento de los mencionados instrumentos de política pública, se hizo un análisis del entorno macroeconómico colombiano con la finalidad de comprender la importancia y el impacto del sector de acueducto, alcantarillado y aseo en el contexto de la economía nacional. El sector de acueducto, alcantarillado y aseo tenía una participación del 0,71% del producto interno bruto en el año 1994, mientras que en el año 2005 su participación bajó al 0,59%. Esto se explica en cierta medida por la contracción de la economía colombiana durante el período y el fuerte impacto que esos sucesos tuvieron especialmente sobre el mencionado sector, que fue mucho más pronunciada y continua desde el año de 1997 hasta el año 2000, cuatro años consecutivos con crecimiento negativo del PIB de Acueducto, Alcantarillado y Aseo - AAA-.
El deterioro y la baja participación del sector AAA en la producción nacional indica que el sector empresarial hizo poco en relación con un aumento en la participación en el mercado y que las inversiones y la expansión en la cobertura no se tradujo en más producción. El aumento de las tarifas y el desmonte de subsidios pudieron influenciar un ahorro en el consumo de los hogares colombianos.
El índice de precios al consumidor -IPC-, que mide la variación de los precios o la inflación de una canasta básica de bienes y servicios para las trece principales ciudades del país en su área metropolitana, permitió identificar que la inflación del sector AAA, no obstante tuvo una tendencia decreciente en el período del año 1998 al año 2007, creció muy por encima de los precios del conjunto de productos y servicios que conforman la canasta representativa del consumo de los hogares. En nueve años, los precios del sector AAA superaron en 54% los precios acumulados del conjunto de la economía o lo que es lo mismo, el impacto inflacionario del sector AAA fue un 54% superior al conjunto de la economía, en dicho período. Por ello, surge una reflexión: el IPC de los servicios públicos y en particular del sector AAA podrá estar jalonando los precios de la canasta familiar? Las entidades competentes, el Banco de la República y la Comisión de Agua Potable y Saneamiento Básico, deberán realizar un análisis con el fin de definir la metodología tarifaria y su factor de actualización, que permita cumplir con las metas de inflación y la garantía de accesibilidad económica de los usuarios de acueducto y alcantarillado.
De manera combinada, ese comportamiento podría estar relacionado con la expedición de las metodologías tarifarias en el año de 1996 y el desmonte progresivo de los subsidios motivado por la Ley 632 de 2000 al establecer que las empresas deberían reacomodar los subsidios(20) en un plazo que no debería exceder el 31 de diciembre del año 2005. Por otro lado, una norma que debió controlar el aumento de las tarifas, fue la expedición de la Ley 812 de 2003(21) o el Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario”, que señaló que la aplicación de los subsidios para los estratos uno y dos, en los años 2004, 2005 y 2006, se debería realizar de tal forma que los incrementos tarifarios de esos usuarios correspondan cada mes a la variación del IPC. Esto sólo se cumplió a partir de marzo del año 2006 porque el mayor impacto inflacionario del sector lo asumieron los usuarios de ingresos bajos durante ese período.
Estos aumentos de precios se reflejaron en la disminución de la capacidad de compra de los hogares de ingresos bajos. Como resultado, el porcentaje de los ingresos que destinan estos hogares para el pago de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado aumentó en el período. Al mirar la evolución de los gastos destinados al servicio público de acueducto, en el período de 2001 a 2007, se observa que la proporción de dicho gasto disminuyó en 28%(22) para los usuarios de ingresos altos y aumentó 43%(23) para los usuarios de ingresos medios y 52%(24) para los usuarios de ingresos bajos. De tal forma, los precios de los servicios de acueducto en los usuarios de niveles medios y bajos aumentaron por encima de la inflación, incrementándose la porción de los ingresos que deben destinar las familias para el pago de este servicio.
Para el servicio público de alcantarillado los usuarios de todos los niveles de ingreso tuvieron que aumentar la porción del ingreso que destinan para el pago de este servicio. La proporción del gasto destinado para servicios de alcantarillado presentó un aumento de 41%(25) en los usuarios de ingresos altos, de 73%(26) para los usuarios de ingresos medios y del 199%(27) para los usuarios de ingresos bajos. De tal forma, en comparación, los usuarios de ingresos bajos terminaron destinando una mayor parte de sus ingresos al pago de los servicios de acueducto y alcantarillado.
De alguna forma, estos indicadores muestran cierta inoperancia de algunos de los instrumentos de que dispone el Estado para, por lo menos, mantener las condiciones de vida de la población, en particular, mantener el poder adquisitivo de las familias.
Uno de los instrumentos más importantes del Gobierno nacional es el control tarifario por intermedio de las metodologías tarifarias y el factor de actualización de las mismas. Adicionalmente, como se mencionó, la Ley 812 de 2003 y la Ley 1174 de 2007 dispusieron límites a los aumentos para los estratos bajos proporcionales a la inflación; sin embargo, esos instrumentos sólo dieron los resultados esperados de control de precios a partir de marzo de 2006.
Otro instrumento de intervención del Estado, se refiere a la metodología tarifaria y su factor de actualización. Al analizar las tarifas aplicadas para el período en los años 2003 al 2007, de acuerdo con el Sistema Único de Información -SUI-, se tiene información de 123 personas prestadoras de los servicios de acueducto en 193 municipios, y de 103 personas prestadoras del servicio de alcantarillado en 164 municipios del país. Las tarifas promedio en el sector de acueducto y alcantarillado presentaron continuas fluctuaciones, con las que se observa en el cargo fijo y el cargo por consumo, en estos dos servicios. El análisis de las tarifas aplicadas denota una disminución en el cargo fijo y el cargo por consumo básico de los estratos bajos no obstante que el IPC de AAA creció por encima del IPC general.
Las fórmulas tarifarias para los servicios de acueducto y alcantarillado incluyen un cargo fijo, que se determina con base en los costos medios de administración, y un cargo por unidad de consumo, que se divide en tres componentes: el costo medio de operación y mantenimiento, el costo medio de inversión y el costo medio de tasas ambientales.
Respecto al comportamiento del cargo fijo promedio de acueducto, de las señaladas 123 personas prestadoras, se observa que en el año 2004 presentó un descenso para todos los estratos bajos; en el año 2005 aumentó para el estrato uno y tuvo cierta estabilidad para los estratos dos, tres y cuatro. En el año 2006 y 2007 se muestra un leve descenso, así como estabilidad para los estratos uno y dos. En el 2006 aumentó un poco para los estratos tres y cuatro; sin embargo, en el año 2007 vuelve a bajar. Los estratos cinco, seis y los sectores comercial e industrial presentaron un comportamiento particular: los estratos residenciales altos pagaron tarifas por encima de los sectores comercial e industrial en algunos meses de los años 2004 y 2006. El estrato seis mostró fluctuaciones muy altas en el año 2006 y en todo el período tuvo la tarifa más onerosa.
El cargo por consumo básico promedio de acueducto, de las señaladas 103 personas prestadoras, hasta diciembre del año 2005, se mostró relativamente estable para los estratos bajos y el estrato cuatro, a comienzo del año 2006, aumentó y permaneció al precio registrado en ese primer aumento hasta el año 2007. En contraste con la estabilidad de las tarifas de los estratos bajos, los estratos altos tuvieron tarifas con una clara tendencia alcista en los años 2003 al 2007. Los sectores comercial e industrial presenciaron fluctuación en las tarifas aplicadas en todos los años. Inquieta que las tarifas por cargo básico de los sectores comercial e industrial estuvieran por debajo del estrato cuatro en los años 2003 y 2005, esto significa que estos sectores vieron subsidiadas sus tarifas en estos años al estar por debajo de los costos reales de prestación del servicio o las tarifas de referencia del estrato cuatro.
No obstante, al estimar la variación de las tarifas promedio de un mes a otro y en los meses año corrido, se observan fuertes variaciones que de un mes a otro pudieron estar por encima del 20% y en un año por encima del 60% en algunos meses. Además, aparece una curiosa tendencia: en algunas ocasiones, las variaciones del cargo fijo y el consumo básico se muestran divergentes; cuando uno sube el otro baja, de tal forma que un cargo podría ser compensado con el otro. Preocupa observar el movimiento e inestabilidad de las tarifas de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado; sin embargo, se escapa de este estudio conocer los factores que pueden influenciar comportamientos de este tipo; por ello, es necesario realizar cálculos y análisis en detalle y se informará a las entidades competentes para que se examine dicho comportamiento.
Cabe mencionar que, según los estudios de la CRA, los aumentos en las tarifas por consumo tienen un impacto tres veces mayor en la facturación, que los aumentos en el cargo fijo. De tal forma, se deberá ejercer un especial control del cobro de tarifas por consumo y, en especial, de los costos medios de inversión que representan tres cuartas partes del cargo por consumo de la tarifa, de ahí, que gran parte de las inversiones del sector las esté financiando el Gobierno nacional. Por ello, las tarifas calculadas con proyecciones de inversión en obras sobre dimensionadas tienen un gran impacto en la tarifa. Adicionalmente, es necesario que las inversiones futuras, que se cobran en la factura, efectivamente se ejecuten y que las obras se realicen con eficiencia y con criterios económicos, ya que de ello dependen los aumentos en productividad, las mejoras en la calidad de la prestación de los servicios, el adecuado funcionamiento de los sistemas y, en general, la sostenibilidad y adecuada operación técnica de los acueductos.
Al observar el comportamiento de las tarifas registradas en el SUI para una muestra ampliada de 193 municipios, se reflexiona sobre la pertinencia de vigilar y controlar la aplicación de la metodología tarifaria y su factor de actualización en cada uno de las personas prestadoras de los servicios, así como los incrementos tarifarios en el nivel local. En la medida en que cada sistema de acueducto y alcantarillado tiene unas características de prestación particular, su monitoreo debe ser individual. Estos informes deberán ser generados por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y debieran involucrar y hacer partícipes a los Comités de Desarrollo y Control Social, como mecanismo de participación ciudadana e imprimirle transparencia al proceso.
La estratificación socioeconómica es otro instrumento con que cuenta el Gobierno nacional para redistribuir equitativamente ingresos entre los sectores de los estratos altos y los estratos bajos de la población. Actualmente existe un mecanismo de “certificación en agua potable y saneamiento básico”, expedido por la Superintendencia de Servicios Públicos, a través del cual se acredita que los municipios y distritos están cumpliendo normas básicas sobre la materia, en especial, (i) que se está dando destinación adecuada a los recursos originados en los ingresos del Sistema General de Participación; (ii) que se cumple con las normas de estratificación socioeconómica y de solidaridad en servicios públicos y (iii) que se cumple con las normas que pretenden balancear el sistema de contribuciones y subsidios.
La consecuencia de que los municipios no obtengan dicha certificación es la pérdida de la competencia para la administración de los recursos del Sistema General de Participaciones para agua potable y saneamiento básico; labor que se desplaza temporalmente a favor del departamento y que retoman los municipios sólo una vez sean certificados.
No obstante los instrumentos y las metodologías para focalizar los subsidios en Colombia, existe una gran dificultad por la baja calidad de vida de la población que hace que el 90%(28) de los usuarios pertenezcan a los estratos que pueden ser subsidiados y sólo el 5% de los usuarios pague a las fuentes de recursos que son canalizadas para el pago de subsidios.
De tal forma, además de los problemas sociales y económicos de las familias, el sistema de contribuciones, ideado con la finalidad de transferir el dinero de las tarifas de los estratos altos a los estratos bajos es de tipo local, es decir, que los dineros se transfieren entre los usuarios de un mismo municipio lo que dificulta su operación, especialmente en los municipios cuyos estratos bajos superan en número a los altos.
Se considera que los principios de equidad y solidaridad no se deben limitar a los municipios. Se deben extender a todo el territorio nacional o departamental, y al mismo tiempo, es necesario diseñar un esquema que permita transferir rentas e ingresos de un municipio a otro. Por ello, se considera necesario y urgente estudiar un esquema de contribuciones que se maneje a nivel central y por medio del cual se pueda ejercer un mejor control del manejo de los recursos y sea posible canalizar los subsidios a las familias que más los necesitan y especialmente a las familias del sector rural.
En la práctica, para el año 2007, un usuario de estrato uno pagaba el 66% del costo real de la tarifa por cargo fijo y se le subsidiaba el 34%. Un usuario de estrato dos, en ese mismo año 2007, cubrió el 77% de la tarifa real y se le subsidió el 23%; un usuario de estrato tres recibió un subsidio del 8% de la tarifa real en el mismo año. Por el lado de las contribuciones que pagan los estratos altos, en el año 2007 el estrato cinco pagó una contribución solidaria del 66% y el estrato seis pagó el 113%, por encima de los costos reales de prestación del servicio como contribución.
Para el caso de los subsidios y las contribuciones en el cargo por consumo básico, también se estimó el promedio nacional por estrato. En el año 2007 se llegó a subsidiar el 50% del cargo por consumo básico. Para el estrato dos los subsidios alcanzaron el 36% en el mismo año y para el estrato tres hasta un 16%. Durante el año 2007 las contribuciones, en el cargo por consumo básico, fueron del 39% para el estrato cinco y un 50% para el estrato seis. En el caso del sector comercial y el industrial de 75% y 88%, respectivamente.
Es necesario anotar que, a pesar de estar definida como 'estratificación socioeconómica', la metodología actual básicamente tiene en cuenta criterios y factores para analizar las condiciones físicas de la vivienda y de su entorno, pero no enfatiza sobre los criterios y parámetros sobre ingresos y gastos para determinar la capacidad de pago o de adquisición de los usuarios, de tal forma que no está cumpliendo a cabalidad con las finalidades del Estado social de derechos, en cuanto a la aplicación de los preceptos de equidad y justicia social.
Tampoco analiza si: ¿Todos los usuarios pobres y los que se encuentran en situación de miseria están recibiendo los subsidios y clasificados en el estrato que les corresponde?; ¿Todos los usuarios que reciben subsidios, pertenecen al grupo de personas en situación de vulnerabilidad y de debilidad económica que requieren el apoyo estatal?; ¿Hasta qué punto los actuales costos y subsidios de los servicios públicos domiciliarios, con base en esta metodología, están afectando la realización de los otros derechos?
Si no se aplica una estratificación adecuada y no se conceden los subsidios suficientes para la provisión de un servicio público domiciliario esencial, no es posible alcanzar el objetivo del bienestar general, del mejoramiento de calidad de vida y de la prosperidad general, como tampoco el de la defensa, protección y garantía de los derechos humanos que son los propósitos fundamentales del Estado Social de Derecho y en especial el de las personas menos favorecidas.
El diez de octubre de 2005 se expidió el documento CONPES 3386 que define un plan de acción para la focalización de los subsidios para servicios públicos domiciliarios, donde se recomienda al Departamento Administrativo Nacional de Estadística elaborar un documento de análisis sobre los resultados del Censo General 2005 que sean pertinentes para la definición de unas nuevas metodologías de estratificación socioeconómica, dentro de los tres meses siguientes a la publicación de los resultados del Censo; y presentar propuestas de nuevas metodologías de estratificación socioeconómica, durante los nueve meses siguientes a la publicación de los resultados del Censo 2005. Además, se solicita al Departamento Nacional de Planeación liderar el desarrollo de una evaluación de la estratificación como instrumento eficaz y eficiente de focalización de subsidios en servicios públicos domiciliarios, en coordinación con el Departamento Administrativo Nacional de Estadística y con la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Actualmente, no se conoce sobre el desarrollo de dichas recomendaciones, de tal forma es necesario que las entidades competentes comiencen dicho proceso de evaluación, formulación y definición de nuevas metodologías de estratificación socioeconómica.
De la misma manera, otro instrumento de intervención del Gobierno nacional, por el impacto en la tarifa y la accesibilidad económica, es la inversión social. En el contexto local, las ejecuciones presupuestales que realizaron los entes territoriales en todo el país para el período 1996 hasta el 2005, fueron de un poco más de $9.6 miles de millones(29) para la realización de obras en el sector de agua potable y saneamiento básico(30).
Al agrupar las ejecuciones presupuestales de todos los municipios del país, se tiene que el acumulado del período presentó inversiones en la construcción de sistemas de acueducto y alcantarillado por $ 1,5 billones - 17% del total de los recursos del sector, para subsidios -Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos- se invirtieron $1,1 billones -12% del total de los recursos del sector-, también significativas, las inversiones en ampliación de sistemas de acueducto y alcantarillado por un valor de $1,09 billones -11% de los recursos-, así como, en la rehabilitación de dichos sistemas -$0,55 billones esto es el 6%-, el diseño e implantación de esquemas organizacionales para los sistemas de alcantarillado -$0,93 billones el 10%-, y para la actividad de aseo y disposición final de residuos sólidos se invirtieron $0,3 billones y en saneamiento rural $0,59 billones.
No obstante estas inversiones, al interrelacionarlas con las coberturas de acueducto y alcantarillado, en los municipios de categoría seis(31), no se pudo determinar que una mayor asignación de recursos para el sector de acueducto y alcantarillado se tradujera en mejores condiciones de calidad de vida y mejores coberturas para los usuarios.
Por ejemplo, el municipio de Turbo en Antioquia ejecutó 70% más de lo invertido en promedio por los municipios de su categoría, por valor de $17.829 millones en el período; sin embargo, pertenece al tercer rango de Necesidades Básicas Insatisfechas -51% a 75- y su cobertura de acueducto del 44% y de alcantarillado del 31%, resultados muy pobres si se consideran las cuantiosas inversiones en comparación con otros municipios de su misma categoría.
En cuanto a las asignaciones futuras, de acuerdo con el Plan de Desarrollo 20062010(32), contenido en la Ley 1151 de 2007, el Gobierno nacional destinará $1 billón a audiencias públicas para proyectos de agua potable y saneamiento básico; asimismo, dicha ley aprobó recursos del Sistema General de Participaciones -SGP- por un monto de $ 72.6 billones. De ese dinero las entidades territoriales deberán invertir alrededor de $ 3.9 billones en el sector de agua potable y saneamiento básico. Así, sólo con estas dos fuentes de financiación se esperan inversiones por $ 4.9 billones de pesos. Adicionalmente se cuenta con el dinero de las regalías y con recursos propios de las entidades municipales y de las empresas de servicios públicos domiciliarios.
Para finalizar, con el subcomponente de accesibilidad económica, se introdujo el Índice de Agua No Contabilizada -IANC- por su fuerte influencia en las tarifas, al permitirse el cobro hasta del 30% de las perdidas técnicas de agua, que es muy alto ya que en otros países se manejan estándares del 20%. Y por ser un indicador de la eficiencia en la prestación del servicio público de acueducto.
El Índice de Agua No Contabilizada -IANC- en Colombia es muy alto. En algunos casos se pierde más del 70% del agua que se inyecta a la red de distribución. Además, como promedio nacional, el 75% de las empresas que reportaron dicho indicador en el SUI no cumplen con el umbral máximo del 30% y en promedio, estas empresas desperdician el 53% del agua que colocan en la red. El 25% restante, que cumple con lo señalado en la normativa, tiene un IANC promedio de 20%, mucho más cercano a los estándares internacionales.
3.3. Subcomponente Acceso a la Información
El acceso a la información es el tercer subcomponente del componente accesibilidad, solicitar, recibir y difundir información completa y oportuna sobre las cuestiones del agua(33) es un derecho de todos los habitantes del territorio.
La información es fundamental para garantizar a las personas condiciones dignas y seguras de acceso al agua potable; también es fundamental para dirigir en forma adecuada los esfuerzos de las entidades del Estado, así como para ejercer un adecuado control de los recursos públicos y garantizar obras eficientemente ejecutadas y de calidad. En la actualidad la información es un insumo fundamental para la toma de decisiones, tanto de las entidades encargadas de formular e implementar políticas públicas como de aquellos ciudadanos responsables del control social de los recursos del Estado y de mejores condiciones de calidad de vida en sus regiones.
Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, los ciudadanos tienen la alternativa de solicitar información de acuerdo con el artículo 23 de la Constitución Política que concede a toda persona “el derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución”.
Adicionalmente, en lo relacionado con la prestación de los servicios públicos domiciliarios, señala la Ley 142 de 1994 en forma expresa que los usuarios de dichos servicios tienen derecho a solicitar y obtener información completa, precisa y oportuna, sobre todas la actividades y operaciones directas o indirectas que se realicen para la prestación de los servicios públicos, siempre y cuando no se trate de información calificada como secreta o reservada por la ley y se cumplan los requisitos y condiciones que señale la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios(34) - SSPD-.
Sin embargo, también es importante resaltar los sistemas de información oficial centralizados y de pública consulta, este es el caso de los sistemas consultados por la Defensoría del Pueblo para la realización del presente diagnóstico. Ellos, se constituyen como una garantía para el seguimiento y la evaluación de las políticas públicas, así como un insumo fundamental para identificar problemas que permitan dar comienzo al ciclo de las políticas públicas a nivel nacional o territorial. No obstante, aún es necesario avanzar en la producción de información que permita realizar análisis más precisos y acertados para la realización de los derechos humanos.
El sector de los servicios públicos domiciliarios dispone de un sistema de información centralizado y administrado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Este sistema de información se creó por la Ley 689 de 2001. Si bien no existe duda sobre la importancia de centralizar y capturar la información del mencionado sector, es necesario decir que el proceso de construcción del SUI ha sido lento; no todas las empresas que prestan los servicios públicos de acueducto y alcantarillado se encuentran registradas; no todas las empresas suministran información completa sobre sus actividades, lo que limita la muestra y restringe la información con que se trabaja; la mayoría de empresas que reportan información prestan los servicios en las cabeceras municipales lo que sesga la información. Por estas dificultades y por la importancia de tener información confiable y actualizada se deben realizar mayores esfuerzos para construir un sistema de información mucho más sólido y confiable.
El Sistema de Información para la Calidad del Agua Potable -SIVICAP- y el Sistema de Vigilancia Epidemiológica -SIVIGILA-, sistemas de información administrados por el Ministerio de Protección Social y el Instituto Nacional de Salud, tienen una sólida estructura con formatos de cargue de información de los parámetros de las muestras de calidad del agua, así como datos de morbilidad y mortalidad, semana a semana, suministrados por las secretarías de salud. Sin embargo, preocupa que el cargue de los resultados de estas muestras ha disminuido en el tiempo, por lo cual es necesario aplicar medidas de choque para evitar el deterioro progresivo de la información que deben suministrar las secretarías de salud de las gobernaciones departamentales.
La Ley 99 de 1993 creó el Sistema Nacional Ambiental -SINA-, que se define como el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en la Constitución Política de Colombia de 1991 y la Ley 99 de 1993. Adicionalmente, el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales -IDEAM- que se organiza como un establecimiento público de carácter nacional encargado del levantamiento y manejo de la información científica y técnica sobre los ecosistemas que forman parte del patrimonio ambiental del país, así como de establecer las bases técnicas para clasificar y zonificar el uso del territorio nacional para los fines de la planificación y el ordenamiento del territorio.
El IDEAM es el encargado de administrar la información sobre hidrología, hidrogeología, meteorología, geografía básica, sobre aspectos biofísicos, geomorfología, suelos y cobertura vegetal para el manejo y aprovechamiento de los recursos biofísicos de la Nación, así como de efectuar el seguimiento de los recursos biofísicos especialmente en lo referente a su contaminación y degradación para facilitar la toma de decisiones de las autoridades ambientales.
El IDEAM elaboró tres importantes indicadores: el índice de regulación natural, el índice de escasez y el índice de vulnerabilidad. Desde el año 1998 se calculan dichos indicadores y se ha hecho seguimiento al comportamiento de los mismos. No obstante el valioso aporte de dicha información, sería importante incorporar los datos que manejan las corporaciones autónomas regionales, pero hasta el momento no existe un sistema de información que centralice la información de dichas entidades.
Por otro lado, también es necesaria una información estadística que relacione y organice las acciones de tutela, con una base temática que permita identificar dichas acciones a través del tiempo. La Ley 270 de 1996, en el artículo 1007, creó el Sistema Nacional de Estadísticas Judiciales, el cual tendrá por objeto el acopio, procesamiento y análisis de información que contribuyan a mejorar la toma de decisiones administrativas en el sector justicia, el control de rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales y la provisión de información básica esencial para formular la política judicial y criminal del país. Se considera que conforme a dicha normativa sería posible organizar la información relativa a las acciones de tutela e identificar posibles hechos de vulneración de los derechos fundamentales relacionados con el derecho humano al agua, así como sus responsables. Información de este tipo ayudaría a prevenir situaciones recurrentes de vulneración de derechos y focalizar las acciones a cargo del Estado.
En el caso de las acciones populares, por mandato legal, la entidad encargada de recoger y organizar la información es la Defensoría del Pueblo(35). Se recurrió a la oficina que administra dichos datos y se organizó la información relativa a la vulneración de los derechos colectivos a la prestación eficiente de los servicios públicos de acueducto y saneamiento básico, a los derechos de los usuarios de dichos servicios y la salubridad pública.
En relación con el uso de los instrumentos administrativos y judiciales por parte de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios o de los ciudadanos para la protección de sus derechos, como consumidores o usuarios, fundamentales o colectivos, se estudió el comportamiento de las peticiones, quejas o reclamos presentados ante las personas prestadoras de los servicios de agua potable y alcantarillado y la interposición de acciones judiciales como la tutela y las acciones populares o de grupo, las primeras por conexidad con derechos fundamentales y las segundas como mecanismo de protección de los derechos colectivos.
Se estima que el 21% de los municipios del país no cuenta con oficinas para recibir y tramitar las Peticiones, Quejas y Reclamos de los usuarios, situación que dificulta la efectiva interposición de los mencionados recursos.
Como se observa en los datos suministrados por el Sistema Único de Información, sólo el 5% de las quejas de los usuarios llegan a la segunda instancia, ya sea por recurso de reposición ante la empresa o, en subsidio, de apelación ante la SSPD. En el registro del SUI se tienen relacionados 914.433 PQR relativos a los servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico.
De acuerdo con el tipo de respuesta que dieron las empresas a las peticiones de los usuarios, el 46% de los recursos tuvieron respuesta positiva al acceder a todas las pretensiones del suscriptor o usuarios; al 4% de los recursos se accedió parcialmente y al 27% no se accedió a ninguna de sus pretensiones. El motivo más recurrente de quejas por parte de los usuarios es por alto consumo; cuando el usuario o suscriptor cuestiona las unidades de consumo por considerarlas excesivas. De manera seguida, están las siguientes siete causales de reclamación: i) entrega y oportunidad de la factura, ii) dirección incorrecta, iii) falla en la prestación del servicio, iv) error de lectura, v) revisiones a las instalaciones y medidor del suscriptor o usuario, vi) por suspensión, corte, reconexión y reinstalación, y vii) cobros por promedio.
El departamento donde más se quejan los usuarios por la inadecuada prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado es Quindío. De manera seguida, sobre el promedio nacional, están los departamentos de Risaralda, Norte de Santander, Tolima, Cesar, Amazonas, Santander, Huila, Atlántico y Cundinamarca.
Según las bases estadísticas de la Corte Constitucional, en Colombia se presenta un total de 7.961 tutelas que guardan una estrecha relación con la inadecuada prestación de los servicios de agua potable y saneamiento básico. De esas tutelas 6.721 fueron interpuestas ante las alcaldías, en 1.059 casos se demandó a las empresas de servicios públicos de acueducto y alcantarillado y en 181 a empresas de servicios públicos en general.
El motivo más aducido en las tutelas es el derecho al mínimo vital de agua -981 casos- seguido muy de cerca del derecho a la vida -919 casos- y el derecho a la salud -380 casos-.
Los derechos colectivos más invocados y que guardan una estrecha relación con la prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado son: en primer lugar, la seguridad y salubridad pública -43%-; en segundo lugar el acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente -39%- y, en tercer lugar, el derecho a un ambiente sano -13,2%-.
Los temas que se invocan en las mencionadas acciones populares y de grupo por los que se recurre más a las acciones judiciales, en el marco del derecho humano al agua, son el suministro de agua no potable (27%), acueductos deficientes (15%), falta de alcantarillado (9,6%), falta de acueducto y alcantarillado (9,2%) y alcantarillado deficiente (8,4%). El 52% de los fallos de los jueces son favorables a las pretensiones de la ciudadanía y el 35% son desfavorables en primera instancia.
Lo anterior pone de relieve que el suministro de agua no se está realizando de acuerdo con los estándares legales y que en muchos casos, la prestación del servicio de acueducto no corresponde a los estándares de eficiencia que señala la ley. De aquí la importancia de estos instrumentos, tanto para la defensa de los intereses colectivos de la población como para hacer patente la difícil situación que viven ciertas comunidades cuyo su derecho humano al agua no se respeta.
En relación con el Comité de Desarrollo y Control Social, se estima que sólo el 61% de los municipios del país han conformado el mencionado comité y el 22% no lo han hecho.
3.4. Subcomponente No Discriminación
El subcomponente denominado no discriminación, señala que el agua y los servicios e instalaciones de agua deben ser accesibles a todos de hecho y de derecho, incluso a los sectores más vulnerables y marginados de la población sin discriminación alguna por cualquiera de los motivos prohibidos internacionalmente(36). Aunque el derecho al agua es aplicable a todos, la Observación General No.15 destaca la necesidad de prestar especial atención a las personas y grupos que tradicionalmente han tenido dificultades para ejercer este derecho, tales como las mujeres, los niños, los grupos minoritarios, los indígenas, los desplazados internos, los trabajadores migrantes, los presos y los detenidos(37).
Se obtuvo información de 7.049 lugares de especial alojamiento, entre los cuales se encuentra un gran número de cuarteles militares, asilos de ancianos, seminarios y casas de lenocinio.
En especial se presentan tres situaciones sobre las cuales se deberá trabajar en el diseño y focalización de acciones de política pública: la primera es la relativa a los trabajadores que deben asistir a campamentos y no cuentan con condiciones adecuadas para realizar sus actividades productivas. El segundo caso preocupante se refiere a las personas desplazadas sobre las cuales se deben otorgar garantías para el cuidado de su vida, salud y alimentación, especialmente por su estado de desamparo y por las condiciones del conflicto armado, ajenas a su voluntad, que dieron lugar a su desplazamiento. Y finalmente, están los lugares para albergar a los habitantes de la calle que, igualmente, deberían contar con unas condiciones básicas para alimentación, bebida y aseo.
El grupo étnico con las coberturas más deficientes son los indígenas, seguidos por los raizales de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y los afrocolombianos que tienen coberturas de acueducto y alcantarillado por debajo del promedio nacional. Si bien los campesinos no se clasifican como grupos étnicos, también ellos tienen coberturas por debajo del promedio nacional.
Del mismo modo, se estima que en Colombia cerca de 2.784.940 niños menores de catorce años que no tienen acceso al servicio de acueducto y que son sujetos de especial protección por la normativa legal en Colombia.
4. Diagnóstico del Cumplimiento del Componente Calidad
Finalmente, el componente calidad implica que el agua que se suministra para consumo humano debe cumplir condiciones fisicoquímicas y bacteriológicas que aseguren su potabilidad, así como estar sujeta al control de los parámetros microbiológicos para que no se ponga en riesgo la vida humana y en especial, el desarrollo físico e intelectual de los niños. En el caso de Colombia, este aspecto está regulado en el Decreto 1575 de 2007 y la Resolución 2115 de 2007 que señalan los criterios para la protección y el control de calidad del agua para consumo humano y se señalan las características, instrumentos básicos y frecuencias de su control y vigilancia.
En el presente estudio quedan comprendidos tres períodos de análisis: primero y segundo semestre del año 2006 y el primer semestre del año 2007. Durante esos períodos, el número de secretarías de salud municipal que registran información en el SIVICAP ha disminuido progresivamente: mientras en el primer semestre del año 2006 se presentaron registros de 807 municipios del país, en el primer semestre del año 2007 sólo se registró información de 541 municipios; una diferencia de 266 municipios en estos dos períodos.
Al mirar los registros en el SIVICAP del primer semestre del año 2006, de los mencionados reportes de 807 municipios, con un promedio de 1,57% en el nivel de riesgo del IRCA, 157 municipios suministraron agua apta para el consumo humano; los 650 municipios restantes no la suministraron y tuvieron un IRCA promedio de 33,2%. Entre ellos se destacan 40 municipios que suministraron agua inviable sanitariamente.
Es preocupante que 603 de los municipios dieran como resultado presencia de coliformes totales y sobrepasen los valores máximos indicados por la normativa: en el 46,4% de las muestras de agua evaluadas en esos municipios hubo presencia de dichos microorganismos.
En el segundo semestre del año 2006 hubo reportes de 706 municipios. Con base en esa información, con un promedio de 1,75% en el nivel de riesgo del IRCA, 149 municipios suministraron agua apta para el consumo humano. Los 557 municipios restantes no la suministraron y tuvieron un IRCA promedio de 33,1%. Entre ellos se destacan 35 municipios que suministraron agua inviable sanitariamente.
Es preocupante que 498 de estos municipios también resultaron con presencia de coliformes totales y sobrepasaron los valores máximos indicados por la normativa: en el 43,4% de las muestras de agua evaluadas en esos municipios hubo presencia de dichos microorganismos.
Para el primer semestre del año 2007 hay reportes de 541 municipios. Con base en esa información, con un promedio de 1,8% en el nivel de riesgo del IRCA, 88 municipios suministraron agua apta para el consumo humano. Los 453 municipios restantes no la suministraron y tuvieron un IRCA promedio de 32,1%. Entre ellos se destacan 20 municipios que suministraron agua inviable sanitariamente.
También en este caso 417 de los municipios resultaron con presencia de coliformes totales y sobrepasan los valores máximos indicados por la normativa: en el 46,2% de las muestras de agua evaluadas en esos municipios hubo presencia de dichos microorganismos. Asimismo, se presentó E. coli en 319 de los municipios y en el 30,8% de las muestras de agua.
Las características del agua preocupan en ciudades como Leticia, Inírida, Villavicencio, Pasto, Pereira, Bucaramanga, Mitú, Ibagué y Mocoa. Las ciudades capitales que suministran agua potable, esto es apta para el consumo humano, son Arauca, Barranquilla, Cartagena, Tunja, Neiva, Cúcuta y Armenia y están muy cercanas a cumplir con los requisitos pertinentes Manizales, Sincelejo y Florencia. De tal forma, que aun en muchas ciudades capitales del país se deben realizar serios esfuerzos para lograr ofrecer un servicio de calidad.
La enfermedad más recurrente en el país es la malaria vivax y al considerar los diferentes casos de malaria en conjunto estos representan el 59,9% y el 62,9% de las enfermedades relacionadas para los años 2006 y 2007, respectivamente. La segunda enfermedad con el mayor número de casos es el dengue: en el año 2006 se produjeron 33.614 casos y en el 2007 38.551 casos, un fuerte incremento del 13%. De tal forma, alrededor del 80% de las enfermedades relacionadas con el agua se deben a inadecuadas condiciones de sanidad por su estancamiento y su inadecuado almacenamiento que favorecen la proliferación de los mosquitos causantes de estas dos enfermedades.
Cuarto. NORMAS VINCULADAS CON EL OBJETO DE LA INVESTIGACIÓN
A continuación se mencionan algunos instrumentos jurídicos nacionales e internacionales que plasman la necesidad de la conservación y recuperación de los recursos naturales, tales como la biodiversidad, el agua, el aire y, en general, el ambiente deseable para el hombre.
1. Instrumentos jurídicos internacionales ratificados por Colombia
Convenio sobre Diversidad Biológica
Celebrado en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992, ratificado por Colombia e incorporado a la legislación nacional a través de la Ley 165 de 1994, los objetivos de este Convenio son "la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos, mediante, entre otras cosas, un acceso adecuado a esos recursos y a esas tecnologías, así como mediante una financiación apropiada".
Este instrumento establece una serie de obligaciones y derechos a los países partes para conservar, restaurar y mantener ecosistemas con gran biodiversidad. Asimismo, impone obligaciones en relación con la transferencia de tecnología y la forma sostenible de proteger la biodiversidad desde el punto de vista de la industria biotecnológica.
En relación con la identificación y seguimiento, el artículo 7 del Convenio, indica que cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda, identificará componentes de la diversidad biológica que sean importantes para su conservación y utilización sostenible.
En relación con la conservación in situ, en su artículo 8 se determina, entre otros, que cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda: (1) Establecerá un sistema de áreas protegidas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la diversidad biológica; (2) elaborará directrices para la selección, el establecimiento y la ordenación de áreas protegidas; (3) promoverá la protección de ecosistemas y hábitats naturales y el mantenimiento de poblaciones viables de especies en entornos naturales; (4) impulsará un desarrollo ambientalmente adecuado y sostenible en zonas adyacentes a áreas protegidas, con miras a aumentar la protección de esas zonas; (5) reglamentará o administrará los recursos biológicos importantes para la conservación de la diversidad biológica, ya sea dentro o fuera de las áreas protegidas; (6) rehabilitará y restaurará ecosistemas degradados y promoverá la recuperación de especies amenazadas, entre otras cosas mediante la elaboración y la aplicación de planes u otras estrategias de ordenación, y (7) expedirá o mantendrá la legislación para la protección de especies y poblaciones amenazadas.
Asimismo, el artículo 14 en relación con la evaluación del impacto y reducción al mínimo del impacto adverso, determina entre otras que cada parte contratante, estipulará los arreglos apropiados para asegurar que se tengan debidamente en cuenta las consecuencias ambientales.
Convención relativa a los Humedales de importancia internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas “Convención de Ramsar”
La Convención se firmó en la ciudad de Ramsar, Irán, en 1971, y entró en vigor en 1975, ratificada por el Congreso colombiano mediante la Ley 357 de 1997. Ramsar es el único convenio medioambiental que se ocupa de un ecosistema específico, su finalidad es “la conservación y protección de los humedales, en especial, de los que albergan aves acuáticas que dependen ecológicamente de los humedales”.
La Convención abarca todos los aspectos de la conservación y el uso racional de los humedales. En consecuencia, los define como ecosistemas extremadamente importantes para la conservación de la diversidad biológica y el bienestar de las comunidades humanas.
Con respecto a las aves acuáticas, al reconocer que en sus migraciones estacionales pueden atravesar las fronteras, las considera como un recurso internacional. En este sentido, el ordinal 4 del artículo 4, dispone que "las partes contratantes se esforzarán por aumentar las poblaciones de aves acuáticas mediante la gestión de los Humedales idóneos”.
Es de anotar, que las Partes que han ratificado dicha Convención, se comprometen a crear reservas naturales en humedales, figuren o no en la Lista de Ramsar. En los términos del citado artículo, "Cada parte contratante fomentará la conservación de los Humedales y de las aves acuáticas creando reservas naturales en aquellos, estén o no incluidos en la lista, y tomará las medidas adecuadas para su custodia".
Otro de los compromisos que asumen los Estados se refiere a promover la capacitación en los campos de la investigación, el manejo y la custodia de los humedales.
Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano. Estocolmo, 5 al 16 de junio de 1972
Conocida como Declaración de Estocolmo, tiene como propósito impulsar en la comunidad internacional la preocupación por regular el medio ambiente, a través del establecimiento de principios comunes a todos los pueblos del mundo que sirven como guía e inspiración para preservar y mejorar el medio ambiente “en beneficio del hombre y su posteridad".
El Principio 2 dispone que “los recursos naturales de la tierra, incluidos, el aire, el agua, la tierra, la flora y la fauna y especialmente muestras representativas de los ecosistemas naturales, deben preservarse en beneficio de las generaciones presentes y futuras mediante una cuidadosa planificación u ordenación, según convenga”.
Determina el Principio 3 que debe mantenerse y, siempre que sea posible, restaurarse o mejorarse la capacidad de la tierra para producir recursos vitales renovables.
El Principio 4 estipula que el hombre tiene la responsabilidad especial de preservar y administrar juiciosamente el patrimonio de la flora y la fauna silvestre y su hábitat, que se encuentren actualmente en grave peligro por una combinación de factores adversos. Por su parte, el Principio 5 estipula que los recursos no renovables de la Tierra deben emplearse de forma que se evite el peligro de su futuro agotamiento y se asegure que toda la humanidad comparta los beneficios de tal empleo.
Declaración de Nairobi, del 18 de mayo de 1982
La comunidad mundial de Estados, reunida para conmemorar el décimo aniversario de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano celebrada en Estocolmo, pide solemnemente a los gobiernos y a los pueblos que consoliden los proyectos hasta ahora realizados, aunque expresa su profunda preocupación por el estado actual del medio ambiente mundial y reconoce la necesidad urgente de intensificar los esfuerzos a nivel mundial, nacional y regional para protegerlo y mejorarlo.
Es preferible prevenir los daños al medio ambiente que acometer después la engorrosa y cara labor de repararlos. Entre las medidas preventivas debe figurar la planificación adecuada de todas las actividades que influyan sobre el medio ambiente. Igualmente exhorta a todos los gobiernos y pueblos del mundo a que asuman su responsabilidad histórica, colectiva e individualmente, a fin de velar por el traspaso de nuestro pequeño planeta a las generaciones futuras en condiciones que garanticen una vida de dignidad para todos los seres humanos.
Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, reunida en Río de Janeiro del 3 al 14 de junio de 1992, con el ánimo de alcanzar acuerdos internacionales en los que se respeten los intereses de todos y se proteja la integridad del sistema ambiental y de desarrollo mundial, proclama:
En el Principio 1 que “los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible”. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza.
Igualmente, el Principio 15 determinó que: "Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible la falta de una certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces, en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente".
En el Principio 16 consideró que "las autoridades nacionales deberían procurar asegurar la internacionalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio que el que contamina debe, en principio, cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales".
Finalmente, el Principio 17 de la Declaración de Río recomendó que "deberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente".
Convención de las Naciones Unidas de lucha contra la desertificación en los países afectados por sequía grave o desertificación, en particular África
Efectuada en París el diecisiete (17) de junio de mil novecientos noventa y cuatro (1994), aprobada por Colombia mediante la Ley 461 de 1998.
Esta Convención establece entre otras obligaciones la conservación y utilización sostenible de la biodiversidad, de conformidad con las disposiciones de la Convención sobre la diversidad biológica.
Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible de Johannesburgo
Celebrada entre el 24 de agosto y el 4 de septiembre de 2002. El Agua ha sido uno de los cinco grandes temas que fueron tratados. Como resultado de la Cumbre sobre esta materia se han formulado distintas propuestas y compromisos significativos sobre formas de movilizar los recursos financieros internacionales y nacionales para la infraestructura y los servicios de agua y saneamiento, la transferencia de tecnología y el fomento de las capacidades de las poblaciones locales, la mejora de la eficiencia en la utilización de los recursos hídricos y la adopción de mecanismos para equilibrar la conservación de los humedales con las necesidades domésticas del hombre, la industria y la agricultura.
Observación General N° 15(38)
Los tres elementos fundamentales del contenido del derecho de agua potable se refieren a la disponibilidad de agua potable, el acceso al agua potable y la calidad del agua. Teniendo en cuenta que los servicios públicos domiciliarios, constituyen uno de los medios para alcanzar la efectiva realización de este derecho, el Estado debe utilizar todos los instrumentos de intervención, así como los mecanismos necesarios para ello.
El agua, es un bien social y cultural indispensable para la garantía de otros derechos como la salud, la alimentación, el medio ambiente sano y la vida digna. La Defensoría del Pueblo adelantó una investigación(39) para delimitar el contenido y el alcance del derecho humano al agua potable e identificar las obligaciones que le competen al Estado con el fin de facilitar la realización efectiva del derecho en mención, con fundamento en los instrumentos internacionales de derechos humanos, la Constitución Política, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y, en especial la Observación General No. 15 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, a partir de cuya expedición se puede reclamar el derecho al agua como derecho autónomo.
2. Marco constitucional colombiano relacionado con el derecho al agua
Aunque la Constitución Política de 1991 no consagra de manera expresa el derecho al agua potable, si se reconoce de manera general el derecho a la salud y el derecho al medio ambiente sano y se establecen responsabilidades para el Estado en relación con el suministro de agua potable y el saneamiento básico.
El derecho al agua potable encuentra fundamento constitucional directo en los siguientes artículos: el 49 que se refiere a la salud en general y al saneamiento ambiental; el 79 relativo al medio ambiente sano y el 366 que, refiriéndose a la prioridad del gasto público social, establece que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades del Estado y que es objetivo fundamental de su actividad el saneamiento ambiental y el agua potable. De tal manera, el derecho al agua potable y el saneamiento básico encuentran pleno respaldo en disposiciones de la Carta Constitucional, en la parte de los fines esenciales del Estado, en los derechos económicos, sociales y culturales y en los derechos colectivos y del medio ambiente.
Así mismo, en virtud del artículo 366 C.P., las necesidades de agua potable y saneamiento quedan en igualdad de condiciones con la salud y la educación en cuanto a la prioridad del gasto público para la satisfacción de necesidades básicas, el bienestar general y la vida digna. Sin embargo, se anota que al establecerlo sólo como servicio y no como derecho, se restringe a la esfera de la provisión de dichos bienes y servicios.
Ciertamente, la Constitución Política establece a cargo del Estado un conjunto de obligaciones en asuntos estrechamente relacionados con la realización efectiva del derecho al agua potable; es por esto que a continuación se identifican artículos de la Carta fundamental que hacen referencia directa al medio ambiente sano y los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo.
3. Marco legal de la Salud Pública, el Medio Ambiente y los Servicios Públicos Domiciliarios
En materia de legislación son varias las leyes y decretos que guardan relación con la salud pública, el medio ambiente, los recursos naturales de agua y suelo y los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado. A continuación se enuncian los más relevantes:
Ley 23 de 1973
Su propósito es prevenir y controlar la contaminación del medio ambiente y buscar el mejoramiento, conservación y restauración de los recursos naturales renovables, para defender la salud y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional.
El artículo 16 de la misma ley reza que: “El Estado será civilmente responsable por los daños ocasionados al hombre o a los recursos naturales de propiedad privada como consecuencia de acciones que generan contaminación o detrimento del medio ambiente. Los particulares lo serán por las mismas razones o por el daño o uso inadecuado de los recursos naturales de propiedad de Estado".
Decreto 2811 de 1974 -Código de Recursos Naturales
En el artículo 1 se dice que la preservación y manejo de las aguas son de utilidad pública e interés social. El Código regula la utilización del recurso agua, el uso y regulación de los suelos y de los residuos, basuras, desechos y desperdicios, entre otros aspectos.
Ley 09 de 1979 -Código sanitario.
Por medio de esta ley se dictan normas sanitarias sobre protección del ambiente y control sanitario de los usos, suministro y potabilización del agua; residuos sólidos y líquidos y disposición de excretas, entre otros temas.
Ley 99 de 1993 -Por medio de la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente y el Sistema Nacional Ambiental
Establece una serie de directrices sobre el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, entre ellos el agua, aire y suelos. Consagra el concepto de desarrollo sostenible, el principio de precaución y los trámites para el otorgamiento de autorizaciones, permisos, concesiones y licencias ambientales para el uso de los citados recursos, así como las sanciones y multas por el incumplimiento de las normas ambientales. De otro lado, regula los instrumentos financieros para la gestión ambiental, entre los cuales se encuentran las tasas retributivas y compensatorias por la utilización directa o indirecta de los recursos de agua y suelo.
Ley 142 de 1994 -Régimen de los Servicios Públicos Domiciliarios
Se refiere a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía básica conmutada y telefonía local móvil en el sector rural. Indica el marco de intervención del Estado y declara que todos los servicios públicos regulados en la ley son servicios públicos esenciales. De otro lado, señala las competencias de los municipios, los departamentos, la Nación y los particulares frente a estos servicios.
El contexto relevante que se toma de dicha Ley corresponde al artículo 2o donde habla de los fines de la intervención del estado, el artículo 3o donde se establecen los instrumentos para dicha intervención, el artículo 9o sobre los derechos de los usuarios y el artículo 11 que recuerda sobre la función social de la prestación de los servicios públicos e impone algunas obligaciones a las empresas que los presten.
En adelante se hace referencia a temas como el control, los fundamentos principales en la definición de las tarifas, el criterio de universalidad en la prestación de los servicios, conceptos como el contrato de servicios públicos y todo el contexto alrededor del mismo, falla en la prestación del servicio y sobre la medición de los consumos. Allí se presentan los fundamentos legales del régimen de servicios públicos a los que la Defensoría del Pueblo presta mayor interés a la hora de emprender la investigación que termina en la expedición del presente documento.
Ley 472 de 1998 -Acciones Populares y de Grupo
Regula lo referente a las acciones populares y las acciones de grupo, orientadas a garantizar la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, entre ellos el goce de un ambiente sano, la salubridad pública, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, a la moralidad administrativa y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.
Ley 812 de 2003, “Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003 - 2006, hacia un Estado Comunitario”
Esta Ley, describe como una de sus principales preocupaciones continuar con la promoción de los servicios públicos al sector privado, consolidar los marcos regulatorios y los procesos de privatización, así como con el establecer medidas que permitan aumentar la eficiencia y calidad de los servicios. Para el presente caso, el artículo al cual se hace referencia principalmente es el 117 en el que se establecen los topes máximos de subsidios para los estratos uno, dos y tres.
Ley 715 de 2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.”
Con respecto a esta Ley, que desarrolla el artículo 356 constitucional, define y precisa las competencias de los entes territoriales, con el fin de asegurar que los recursos se asignan con criterios de eficiencia y equidad. En la distribución general del Sistema de Participaciones se asigna un porcentaje para la salud, parte del cual debe destinarse específicamente a la acción en salud pública, concretamente para atender lo relacionado con el Plan de Atención Básica (PAB).
De conformidad con los principios constitucionales, la Ley 715 de 2001 estableció que del total de los recursos de la Participación de Propósito General, el 41% se destine al desarrollo y ejecución de las competencias asignadas a agua potable y saneamiento básico, ya sea para inversión en infraestructura o para cubrir los subsidios que se otorguen a los estratos subsidiables de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 142 de 1994, sobre servicios públicos domiciliarios.
Los mencionados artículos constitucionales y la Ley 715 de 2001 resultan básicos al momento de analizar si el derecho al agua potable resulta violado por la falta de cumplimiento en la afectación de los recursos ordenados por la Constitución y la ley, al no ser empleados en las actividades requeridas o al distraer su destinación en perjuicio de la salud pública. Igualmente, la legislación nacional impone responsabilidades frente a la realización del derecho al agua potable para todos.
Ley 1151 de 2007 Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010
Esta Ley, establece: Los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento. Los recursos que aporte el Gobierno nacional a los PDA está condicionado al cumplimiento de compromisos de las entidades estatales: i. Comprometer recursos del sistema general de participaciones y de regalías para los PDA y ii. Compromisos de transformación empresarial que se deriven del diagnóstico institucional respectivo. Los recursos de cofinanciación de la Nación para las inversiones regionales en agua y saneamiento y el desarrollo empresarial del sector, se distribuirán entre los departamentos teniendo en cuenta los siguientes criterios de equidad regional: i) Población por atender en acueducto y alcantarillado urbano; ii) Población por atender en acueducto y alcantarillado rural; iii) Población con Necesidades Básicas Insatisfechas; iv) La menor capacidad de endeudamiento de los departamentos y v) Balance con los recursos del Sistema General de Participaciones y de Regalías, recibidos por los municipios y el departamento para el sector de Agua Potable y Saneamiento Básico
Igualmente, la legislación nacional impone responsabilidades frente a la realización del derecho al agua potable para todos(40).
Ley 1151 de 2007 artículo 91
Se crean los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los servicios de Agua y Saneamiento. Estos deben incluir el compromiso del Gobierno Nacional, los Departamentos, los Municipios y las autoridades ambientales para crear un esquema empresarial que sea eficiente.
Decreto 28 de 2008
Define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realiza con recursos del Sistema General de Participaciones. Se utilizan para ello mecanismos como la asistencia a los procesos precontractuales y contractuales, lo que permite que la contratación sea de conocimiento público; así mismo se utilizan mecanismos de publicidad como las páginas web o las jornadas de rendición de cuentas, además de las audiencias públicas. También se establecen alianzas entre el sector público y privado con el objetivo de promover espacios donde los contratistas rindan cuentas sobre el estado de avance de los proyectos que se están ejecutando.
Finalmente se hará un seguimiento a los contratos en ejecución con auditorias, socialización de los contratos con la comunidad y verificación periódica de avances.
4. Documentos de Política Pública
Documento CONPES 2775 de 1995 “Participación del Sector Privado en Infraestructura Física”
Fijó los lineamientos generales de la política de participación privada en infraestructura.
Documento CONPES 2902 Avances del Plan de Agua.
En 1995 se creó el Plan de Agua 1995-1998 con la finalidad de formular las políticas y estrategias que contribuyan a la optimización de la prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico. El documento CONPES realiza un examen de los avances que hasta 1997 se han efectuado en relación con la ejecución financiera de los diferentes programas formulados en el Plan y presenta las recomendaciones respectivas.
Documento CONPES 2912 La participación privada en agua potable y saneamiento básico: política y estrategia.
Presenta la participación privada en el sector de agua potable y saneamiento básico como estrategia para aumentar la eficiencia en materia de inversión en proyectos de infraestructura y obtener los beneficios propios de un sistema basado en la competencia. En consecuencia, la vinculación del sector privado se constituiría en una herramienta de las autoridades locales para asegurar el cumplimiento de sus funciones en la materia.
Documentos CONPES 3168 de 2002 “Estrategia para la puesta en marcha del sistema único de información de los servicios públicos domiciliarios”
El diseño y adopción del SUI, en cabeza de la SSPD, se llevará a cabo con el compromiso y participación de los Ministerios, Comisiones de Regulación, el DNP, y demás entidades involucradas del Gobierno Nacional, y comprenderá las siguientes etapas: Primera Etapa: Análisis y estructuración. Comprende el diseño del formato único de información, la firma de convenios con las Entidades relacionadas con el SUI, y la definición y la reglamentación del esquema organizacional del SUI. Segunda Etapa: Desarrollo y adopción. Comprende el desarrollo del sistema, el cual se llevará a cabo en tres años adoptando de manera sistemática los requerimientos de hardware, software, canales de comunicación, perfiles de usuarios, esquemas de seguridad y publicación de datos. Tercera Etapa: Operación y mantenimiento. El desarrollo de esta etapa será responsabilidad de la SSPD, quién deberá definir y adoptar los esquemas organizacionales, técnicos y financieros necesarios para asegurar la sostenibilidad del sistema. El horizonte del proyecto es de tres años.
Documento CONPES 3177 Acciones prioritarias y lineamientos para la formulación del Plan Nacional de Manejo de Aguas Residuales.
Establece las estrategias e instrumentos para corregir las deficiencias en las políticas y en la regulación, mejorando la coordinación institucional y la asistencia técnica a los prestadores de los servicios públicos que son los directos responsables de la gestión para el saneamiento de las aguas residuales Municipales, con el fin de promover la calidad del recurso hídrico colombiano.
Documento CONPES 3246 Lineamientos de política para el sector de acueducto y alcantarillado
Contiene lineamientos de política tendientes a implementar el mejoramiento de la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado a nivel nacional de acuerdo con el entorno económico. Entre otras cosas, se plantea la articulación de la normatividad del sector y el desarrollo de nuevas metodologías tarifarias.
Documentos CONPES 3253 de 2003 “Importancia estratégica del programa de modernización empresarial en el sector de agua potable y saneamiento básico”
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial - MAVDT -, cofinancia la estructuración de proyectos sostenibles, con participación de operadores especializados y contribuye a la financiación de las inversiones prioritarias en aquellos municipios o empresas interesados en modernizar su gestión.
Documento CONPES 3343 Lineamientos y estrategias de desarrollo sostenible para los sectores de agua, ambiente y desarrollo territorial.
Lineamientos y desarrollo que tienen por objeto unir los esfuerzos del Gobierno Nacional para el cumplimiento de las Metas del Milenio relacionadas con la garantía a la sostenibilidad ambiental, y su contribución a la reducción de la pobreza y la mortalidad infantil.
Documento CONPES 3381 de 2005 “Importancia estratégica de los recursos de inversión regional - agua potable y saneamiento básico”
Se procura por las inversiones regionales y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial es la entidad encargada de recepcionar y viabilizar todos los recursos del sector. Señala; Las obras de infraestructura que se adelantan con el programa de Inversiones Regionales del Plan Nacional de Desarrollo incluyen la ampliación, rehabilitación, optimización y/o construcción de los sistemas de acueducto y alcantarillado, el manejo y disposición de residuos sólidos y el tratamiento de aguas residuales. En total, cerca de 300 municipios serán beneficiados. De esta manera, estas inversiones buscan mejorar los indicadores de cobertura, continuidad y calidad de la prestación del servicio para el sector, y fortalecer la capacidad técnica, operativa e institucional de las entidades prestadoras de los servicios.
Documento CONPES 3383 Plan de Desarrollo del sector de Acueducto y Alcantarillado.
Presenta la evolución de algunos indicadores básicos del sector, contiene un diagnóstico con algunos aspectos institucionales, de estructura de la industria y de financiamiento. Propone dos líneas estratégicas con el fin de alcanzar las metas de cobertura y calidad: (i) optimización de las fuentes de financiamiento; y (ii) adecuación de la estructura de la industria. Inmersas en las estrategias planteadas bajo estas dos líneas, se requieren transformaciones institucionales que implican reformas normativas en algunos casos y fortalecimiento de entidades en otros. Igualmente, define metas y acciones factibles a corto plazo, así como las correspondientes a un mediano y largo plazo, tomando el año 2019 como referencia.
Documento CONPES 3384 Prácticas de Gobierno corporativo en Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios - Lineamientos de Política.
Define lineamientos de política para las empresas de servicios públicos domiciliarios con participación mayoritaria de la Nación, sin perjuicio de la autonomía que estas tienen para tomar sus propias decisiones. Se exponen las principales recomendaciones relacionadas con las políticas necesarias para contribuir con la sostenibilidad de prácticas de gobierno corporativo en las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios.
Documento CONPES Social 91 Metas y estrategias de Colombia para el logro de los objetivos de desarrollo del milenio 2015.
De acuerdo con los compromisos adquiridos por Colombia en el marco de la Asamblea General de Naciones Unidas, en el sentido de definir las metas que permitan alcanzar cada uno de los objetivos de desarrollo del milenio para el año 2015, el documento realiza una presentación de las estrategias que deberán ser adoptadas en cada uno de ellos, dentro de los cuales se cuenta aquel encaminado a garantizar la sostenibilidad ambiental con el fin de reducir el agotamiento de los recursos naturales y la degradación de la calidad del medio ambiente, para lo cual se establecen políticas precisas en materia de saneamiento básico.
Documento CONPES 3385 Participación Privada en Servicios Públicos Domiciliarios - Lineamientos de Política
Determina las políticas para el adecuado funcionamiento del Programa de Modernización Empresarial a través de la vinculación del sector privado en la prestación de los servicios. Con esta finalidad, define un esquema para que pueda operar dentro de un ambiente institucional más estable, que se traduzca en un esquema de acumulación de conocimiento en el diseño y seguimiento de los contratos con operadores en los diferentes proyectos.
Documento CONPES 3386 Plan de Acción para la focalización de los subsidios para Servicios Públicos Domiciliarios.
Establece un plan de acción para mejorar la focalización de los subsidios para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible y telefonía pública básica conmutada local, con el fin de fortalecer el modelo de prestación de los servicios públicos domiciliarios, en aspectos relacionados con: i) la asignación de los subsidios para que éstos se dirijan a la población con menor capacidad de pago; ii) la sostenibilidad del esquema de subsidios y contribuciones; iii) la atención de las necesidades de acceso de la población con menores ingresos; y iv) la utilización eficiente de recursos públicos.
Documento CONPES 3463 Planes Departamentales de Agua y Saneamiento para el manejo empresarial de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo.
Define los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento para el Manejo Empresarial de estos servicios, como la estrategia del Estado para acelerar el crecimiento de las coberturas y mejorar la calidad de los servicios, al facilitar el cumplimiento de los siguientes lineamientos de política: (i) efectiva coordinación interinstitucional al interior de cada nivel y entre diferentes niveles de gobierno, (ii) acelerar el proceso de modernización empresarial del sector en todo el territorio nacional, (iii) aprovechar economías de escala mediante la estructuración de esquemas regionales de prestación, (iv) articular las diferentes fuentes de recursos y facilitar el acceso del sector a crédito; (v) ejercer un mejor control sobre los recursos y el cumplimiento de la regulación, y (vi) contar con planes de inversión integrales con perspectiva regional, de corto, mediano y largo plazo. Igualmente determina la forma como éstos deben operar para alcanzar las metas en agua potable trazadas por el Gobierno Nacional.
Documento CONPES 3530 Lineamientos y estrategias para fortalecer el servicio público de aseo en el marco de la gestión integral de residuos sólidos.
Busca fortalecer la gestión integral de los residuos sólidos no solamente en lo atinente a los elementos propios de la prestación del servicio sino también en relación con el fortalecimiento empresarial de los prestadores de este servicio y de la optimización de las inversiones y de los esquemas de aprovechamiento y reciclaje.
Adicionalmente, se han expedido una serie de garantías para la contratación de créditos externos con entidades multilaterales, a continuación se señalan los documentos que se han expedido.
Documento CONPES 3274 de 2004 “autorización a la nación para contratar una operación de crédito externo con la banca multilateral hasta por us $ 20 millones
para financiar el programa de apoyo al sistema nacional ambiental - SINA II”
Documento CONPES 3313 de 2004 “autorización a la nación para contratar una operación de crédito externo con la banca multilateral hasta por us $70 millones para
financiar parcialmente el programa de apoyo al sector de agua potable y saneamiento básico”
Documento CONPES 3320 Estrategia para el manejo ambiental del río Bogotá.
Establece un conjunto de medidas orientadas a optimizar el manejo ambiental del Río Bogotá, con el propósito de asegurar el cubrimiento de la demanda de bienes y servicios del río de manera sostenible. En particular se presenta: (i) un diagnóstico general de la situación actual del Río Bogotá; (ii) una propuesta de estrategia acompañada de un plan de acción para lograr el mejoramiento ambiental del río; y, (iii) recomendaciones institucionales que faciliten la aplicación del plan de acción.
Documento CONPES 3350 de 2005 “Empresa de acueducto y alcantarillado de San Andrés: proyecto de importancia estratégica para el país en el marco del programa de modernización empresarial del sector”
Documento CONPES 3351 de 2005 “importancia estratégica del plan de saneamiento de los caños de la cuenca oriental de la ciudad de barranquilla”
Documento CONPES 3393 de 2005 “Garantía de la nación al departamento del Cesar para la contratación de una operación de crédito externo con la banca multilateral hasta por us$ 42.5 millones, o su equivalente en otras monedas, para la financiación parcial del programa de transformación estructural de la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento básico”.
Documento CONPES 3430 de 2006 “Garantía de la nación al departamento de La Guajira para la contratación de una operación de crédito público externo con la banca multilateral hasta por us$ 90 millones, o su equivalente en otras monedas, destinada a la financiación parcial del programa de transformación estructural en la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento básico en el departamento de la guajira”
Documento CONPES 3431 de 2006 “Garantía de la nación a la empresa de servicios públicos mixta aguas del Magdalena S.A E.S.P., para la contratación de una operación de crédito público externo con la banca multilateral hasta por la suma de us$ 58.1 millones, o su equivalente en otras monedas, destinado a la financiación parcial del programa de agua potable y alcantarillado, 2005-2015, en el departamento del Magdalena”.
Documento CONPES 3451 Estrategia para el manejo ambiental de la cuenca Ubaté-Suárez
De conformidad con los diagnósticos realizados en la zona, se formulan una serie de medidas ambientales con el fin de recuperar el ecosistema lagunar de Fúquene, Cucunubá y Palacio toda vez que en ellos dependiendo de los períodos de sequía o inundación, se generan problemas sociales, económicos y ambientales debido fundamentalmente a la sobreexplotación del recurso hídrico.
Documento CONPES 3461 de 2007 “Acciones y estrategias para impulsar el desarrollo sostenible del departamento del Cauca”.
Documento CONPES 3497 de 2007 “Garantía de la nación a la empresa aguas del oriente S.A E.S.P. para la contratación de una operación de crédito público externo con la banca multilateral hasta por us$ 14.6 millones, o su equivalente en otras monedas, destinados a financiar el “plan departamental de agua y saneamiento para el manejo empresarial de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo” del departamento de Norte de Santander”
Documento CONPES 3499 de 2007 “Garantía de la nación al departamento de Bolívar para la contratación de una operación de crédito público externo con la banca multilateral hasta por us $ 36 millones, o su equivalente en otras monedas, destinados a la financiación del “plan departamental de agua y saneamiento para el manejo empresarial de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo”
Documento CONPES 3502 de 2007 “Garantía de la nación a la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. - Findeter S.A. para contratar operaciones de crédito público externo con la banca multilateral hasta por la suma de us $ 200 millones, o su equivalente en otras monedas, destinadas a financiar parcialmente el programa “financiamiento a entidades prestadoras de servicios públicos”.
RESUELVE:
1. Respecto a las Autoridades Estatales:
PRIMERO. APREMIAR al Departamento Nacional de Planeación, al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al Ministerio de Protección Social, al Ministerio de Agricultura, a las corporaciones autónomas regionales, a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a las alcaldías municipales y a las gobernaciones a incluir en las políticas públicas de agua un enfoque integral que considere el derecho humano al agua y en particular lo dispuesto en los instrumentos internacionales, la Observación General No. 15 y a que se dé aplicación al Pacto Internacional sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
SEGUNDO. URGIR al Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, IDEAM, a difundir situaciones de riesgo por abastecimiento futuro de agua en cada uno de los municipios del país; así como a las corporaciones autónomas regionales a adoptar un conjunto de medidas concretas para prevenir y reducir dicho riesgo en el largo plazo.
TERCERO. EXHORTAR a las corporaciones autónomas regionales a controlar, vigilar y mitigar los niveles de contaminación y efectos ambientales adversos en las cuencas. Así como a divulgar el estado de los recursos naturales en su jurisdicción y actuar de manera más rigurosa con aquellas entidades públicas o privadas que contaminen el medio ambiente y en especial las fuentes hídricas. También por ser necesario, a liderar procesos de protección y cuidado de los nacederos de agua en el país, así como a integrar a la población entorno a la conservación de los recursos naturales.
CUARTO. SOLICITAR al Ministerio de Educación que implemente el programa de educación ambiental dirigido a estudiantes de primaria y secundaria y comunique sus resultados.
QUINTO. EXHORTAR al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial a formular e implementar una política pública especial para conservar los nacederos de agua, los páramos y los glaciares en Colombia.
SEXTO. INSTAR a las Corporaciones Autónomas Regionales a evaluar el impacto ambiental de las aguas residuales vertidas en cada uno de los municipios de su jurisdicción. Estos informes deberán socializarse con las autoridades territoriales, la población civil y los defensores regionales y seccionales. Asimismo, es necesario tomar medidas efectivas para mejorar el recaudo de las tasas retributivas y por uso de agua y sancionar y divulgar la lista de instituciones morosas.
SÉPTIMO. EXHORTAR al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial a liderar el desarrollo e implementación del documento CONPES 3177 de 2002 Acciones Prioritarias y Lineamientos para la Formulación del Plan Nacional de Manejo de Aguas Residuales. Adicionalmente, es necesario ser más rigurosos en las metas de tratamiento de aguas residuales.
OCTAVO. URGIR al Ministerio de Agricultura a incentivar, promover y financiar la construcción de sistemas de riego que incorporen el ahorro y el uso responsable y eficiente del agua.
NOVENO. SOLICITAR al Banco de la República que evalúe la metodología y el factor de actualización de las tarifas de acueducto y alcantarillado con la finalidad de medir el impacto de su aplicación en el índice de precios al consumidor.
DÉCIMO. EXHORTAR al Departamento Administrativo Nacional de Estadística a liderar el desarrollo e implementación del documento CONPES 3386 de 2005 Plan de Acción para la Focalización de los Subsidios para Servicios Públicos Domiciliarios, sobre la modificación de la metodología de estratificación socioeconómica. Las entidades concernidas deberán apoyar el proceso para hacer de la estratificación un instrumento eficaz y eficiente de focalización de subsidios en servicios públicos domiciliarios.
UNDÉCIMO. INSTAR a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico a incluir en la metodología tarifaria de acueducto y alcantarillado factores tales como: la continuidad en la prestación del servicio, la calidad del agua, el nivel de satisfacción de los usuarios y, en general, aquellos que permitan ajustar el valor de la tarifa a los servicios que efectivamente se estén prestando.
DUODÉCIMO. CONMINAR a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico a exigir a las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado a incluir en la factura mensual las características del agua y la calidad del servicio que se presta. Esto con la finalidad de garantizar transparencia en la facturación de los servicios públicos y prevenir situaciones de abuso de posición dominante.
DÉCIMO TERCERO. SOLICITAR del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, el Instituto Nacional de Salud y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios plena colaboración y asistencia técnica en la recolección de información estadística, así como en la implementación del sistema de indicadores que midan el cumplimiento del derecho humano al agua.
DÉCIMO CUARTO. EXHORTAR al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial a realizar un inventario nacional de la infraestructura disponible del sector de acueducto y alcantarillado.
DÉCIMO QUINTO. INSTAR a las alcaldías municipales a asegurar un adecuado mantenimiento de los acueductos públicos, así como a exigir una remuneración justa por su uso y usufructo.
DÉCIMO SEXTO. APREMIAR al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a las alcaldías municipales y las gobernaciones a realizar las acciones necesarias para expandir la cobertura en acueducto y alcantarillado del área rural. La expansión de la cobertura en zonas rurales deberá estar provista de recursos, programas y metas que incorporen las características propias del sector, así como sus necesidades.
DÉCIMO SÉPTIMO. INSTAR al Gobierno nacional a incorporar metas de cobertura universal en los servicios de agua potable y saneamiento, para el año 2019.
DÉCIMO OCTAVO. EXHORTAR a las alcaldías municipales de los municipios que presenten una cobertura de acueducto por debajo del 60% a que informen sobre sus planes de expansión para los próximos cinco años.
DÉCIMO NOVENO. INSTAR al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios a conformar, en forma conjunta o independiente, un equipo técnico de alto nivel que apoye, asista y capacite a los pequeños y medianos prestadores que así lo requieran, con el propósito de que suministren servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado con eficiencia, calidad y respeto por los usuarios de los servicios públicos.
VIGÉSIMO. EXHORTAR al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al Ministerio de Protección Social, al Instituto Nacional de Salud a las alcaldías y gobernaciones a formular y aplicar políticas públicas de tipo preventivo para reducir la mortalidad infantil por causas relacionadas con el agua, en especial para prevenir problemas de salud y el deterioro de sus capacidades físicas y mentales.
VIGÉSIMO PRIMERO. INSTAR a las alcaldías y gobernaciones por intermedio de sus secretarías de salud a acoger en forma estricta el Decreto 1575 de 2007 y la Resolución 2115 de 2007, que señalan los criterios para la protección y el control de la calidad del agua para consumo humano. Asimismo, a informar de manera eficaz y oportuna a las respectivas entidades de vigilancia y control sobre los riesgos para la salud y la vida de los habitantes en sus respectivos municipios.
VIGÉSIMO SEGUNDO. SOLICITAR a la Contraloría General de la República que investigue y exija un adecuado manejo de los recursos públicos de inversión social e instaure un mecanismo de exposición pública de aquellas personas naturales o jurídicas que los malgasten o desvíen.
VIGÉSIMO TERCERO. EXIGIR a los ciudadanos que actúen responsablemente en el manejo del agua y ejerzan su derecho a la participación ciudadana y al control social de los recursos públicos.
VIGÉSIMO CUARTO. URGIR a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico a tomar medidas estrictas para el ajuste del índice de agua no contabilizada de acuerdo con estándares internacionales eficientes.
VIGÉSIMO QUINTO. APREMIAR a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios a implementar un mecanismo de seguimiento a las tarifas de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado en cada uno de los municipios y a los planes de inversión que se incluyen en la tarifa, y a que se involucre en dicho monitoreo a los comités de desarrollo y control social.
VIGÉSIMO SEXTO. EXORTAR al Ministerio De Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial a formular un documento CONPES para la protección y conservación del Macizo colombiano y la Sierra Nevada de Santa Marta, así como a dedicar más empeño al desarrollo e implementación de los documentos CONPES 3320 de 2004 Estrategia para el Manejo Ambiental del Río Bogotá y CONPES 3451 de 2006 Estrategia para el Manejo Ambiental de la Cuenca Ubaté - Suárez.
VIGÉSIMO SÉPTIMO. INSTAR a las autoridades locales a otorgar un porcentaje de subsidio a los estratos uno, dos y tres, que permita satisfacer las necesidades de agua potable de manera efectiva, sin restringir el poder adquisitivo de los hogares. Es necesario dar prioridad a las familias de ingresos bajos en el sector rural.
2. En lo Referente a la Defensoría del Pueblo:
ENCARGAR a la Defensoría Delegada para los Derechos Colectivos y del Ambiente de socializar los hallazgos del diagnóstico sobre el cumplimiento del derecho humano al agua en Colombia y realizar un estricto seguimiento al cumplimiento de los compromisos adquiridos.
EXHORTAR a las Defensorías del Pueblo, Regionales y Seccionales, a divulgar las obligaciones del Estado en relación con el derecho humano al agua y a conformar equipos de apoyo local para la promoción y divulgación de dicho derecho.
3. Sobre la Difusión y la Divulgación de la Presente Resolución:
INCLUIR la presente resolución defensorial, así como los resultados de su cumplimiento, en el informe anual que habrá de presentar el Defensor del Pueblo al Congreso de la República, conforme a lo establecido en el ordinal 7 del artículo 9o de la Ley 24 de 1992.
OFICIAR a todas las autoridades y entidades públicas y privadas citadas en este informe, con el propósito de informarles sobre la posibilidad de consultarlo en la sede electrónica de la Defensoría del Pueblo, www.defensoría.org.co.
VOLMAR PÉREZ ORTIZ
Defensor del Pueblo
NOTAS AL FINAL:
1. El comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales es el órgano autorizado para interpretar el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
2. El comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales es el órgano autorizado para interpretar el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
3. Se destaca el trabajo hecho por el IDEAM en la construcción e implementación de los índices de escasez, regulación natural y vulnerabilidad.
4. Esta es quizá la mayor dificultad que afronta el Distrito Capital, por las cuantiosas inversiones que deberá realizar para la construcción de plantas de tratamiento que permitan tratar las aguas residuales de la ciudad.
5. De acuerdo con este CONPES, el país cuenta con una infraestructura para tratar aproximadamente el 20% de las aguas residuales del país, sin embargo, su utilización efectiva sólo cubre el 10%.
6. Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales -IDEAM, “Estudio Nacional del Agua”, Bogotá, 2001. P. 158.
7. Esta afirmación se basa en la información reportada por doce corporaciones autónomas regionales que atendieron la solicitud de información de la Defensoría del Pueblo.
8. Número promedio de personas por hogar, de acuerdo con el Censo DANE 2005.
9. 103 litros de agua al día.
10. Muy difícilmente el capital privado, aún las entidades territoriales, entrarían a prestar los servicios públicos de acueducto y alcantarillado en áreas rurales apartadas debido al bajo número de usuarios, las condiciones socioeconómicas y la baja rentabilidad.
11. Así esté entregada en concesión.
12. Cabe anotar lo dispuesto en el artículo 87.9 de la Ley 142 de 1994: el valor de los bienes o derechos que aporten las entidades públicas a las empresas de servicios públicos no podrá incluirse en el cálculo de las tarifas que habrán de cobrarse a los usuarios de los estratos que pueden recibir subsidios.
13. Curiosamente los departamentos de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Atlántico, Chocó, Amazonas tuvieron un descenso en sus coberturas. Huila, Valle del Cauca y Quindío presentaron la misma cobertura en ambos censos.
14. Es importante aclarar que la cobertura total que se utiliza en este estudio es diferente a la del DANE que maneja un promedio ponderado de las categorías resto y cabecera. Aquí se usará un promedio simple. Por eso las cifras son diferentes.
15. Loas rangos van: de 0% a 15%; de 16% a 30%; de 31% a 45%; 46% a 60%; de 61% a 75%; de 76% a 90% y de 91% a 100%.
16. Fúquene, Potosí, Tasco, Ospina, Ancuya, Tena, Linares, Palmar, Ebejico, Guaitarilla, Consaca, La Cumbre, Sapúyes, Piedras, Suesca, Olaya, Santiago, Tibasosa, Gualmatán, Sansoná, Cogua, Padilla, Tabio, Filandia, Restrepo, Heliconia, Sibundoy, Ulloa, Sibaté, Nobsa, Sopó, Tocancipá, Alcalá, Los Patios, Chía, Amagá, Quimbaya, La Tebaida, Montenegro, Arauquita, Zarzal, Cajicá, Armenia, Viterbo y Sabaneta.
17. Santuario, Arauquita, Cajicá, Viterbo.
18. Esto con referencia al Reglamento Técnico de Acueducto y Alcantarillado -RAS- donde se señala que las entidades territoriales, las ESP y otras que promuevan y desarrollen inversiones en el sector deben identificar claramente los proyectos de infraestructura cuyo desarrollo es prioritario en su jurisdicción, en relación con el sector de agua potable y saneamiento básico, con el propósito de satisfacer necesidades inherentes al sector, racionalizando los recursos e inversiones, de forma que se garantice la sostenibilidad económica de los proyectos. Para ellos se define una metodología que establece los límites de cobertura utilizados en el proceso de prioridad de las inversiones.
19. Acueducto, quebrada, manantial, pozo subterráneo, pilas públicas, carrotanques y agua embotellada.
20. De acuerdo con lo dispuesto por la Ley 142 de 1994 y la Ley 812 de 2003.
21. Artículo ratificado en el nuevo plan de desarrollo del Gobierno nacional, Ley 1151 de 2007.
22. Esto es, en promedio, en el año 2001 un hogar de ingreso alto destinó un 0,75% de sus ingresos al pago del servicio de acueducto, y en el año 2007 ese mismo hogar destinó 0,54%.
23. Esto es, en promedio, en el año 2001 un hogar de ingreso medio destinó un 0,62% de sus ingresos al pago del servicio de acueducto, y en el año 2007 ese mismo hogar destinó 0,89%.
24. Esto es, en promedio, en el año 2001 un hogar de ingreso bajo destinó un 0,95% de sus ingresos al pago del servicio de acueducto, y en el año 2007 ese mismo hogar destinó 1,44%.
25. Esto es, en promedio, en el año 2001 un hogar de ingreso alto destinó un 0,42% de sus ingresos al pago del servicio de alcantarillado, y en el año 2007 ese mismo hogar destinó 0,59%.
26. Esto es, en promedio, en el año 2001 un hogar de ingreso medio destinó un 0,58% de sus ingresos al pago del servicio de alcantarillado, y en el año 2007 ese mismo hogar destinó 1,01%.
27. Esto es, en promedio, en el año 2001 un hogar de ingreso bajo destinó un 0,60% de sus ingresos al pago del servicio de alcantarillado, y en el año 2007 ese mismo hogar destinó,79%.
28. Dada la dificultad de llegar a todos los municipios y a que esta información no se ha centralizado para el sector de agua potable, y por la necesidad de conocer la distribución de los usuarios residenciales por estrato, se realizó un ejercicio de aproximación con los usuarios del servicio público de energía eléctrica.
29. A precios corrientes.
30. Durante ese período, lo destinado a agua potable y saneamiento básico fue el 16% de las inversiones del sector social.
31. Municipios que tienen la menor cantidad de recursos económicos para inversión en la clasificación de categorías municipales, pero que, a su vez, tienen un mayor desconocimiento sobre la operación y el mantenimiento de los sistemas.
32. BANCO MUNDIAL. A pesar de los altos incrementos tarifarios, al hacer el balance financiero global, se encuentra que el sector -en el agregado nacional- sigue siendo altamente dependiente del presupuesto público, ya que las transferencias del SGP representan el 65% de la disponibilidad total de recursos para inversión en el período 2004-2008.
Esta situación se explica precisamente por qué los municipios menores y pequeños, que son los que no han hecho los incrementos tarifarios que le permita a sus empresas (o sus unidades encargadas de la operación de los servicios) generar excedentes para inversión, son precisamente los que mayor transferencia por habitante reciben del SGP.
La alta atomización del sector impide a los municipios menores lograr las economías de escala o financiar las plantas de tamaño mínimo -tanto de personal capacitado como de infraestructura física requeridas para lograr un servicio de mejor calidad -especialmente en lo referente a la calidad del agua suministrada, continuidad y garantía de suministro- a sus habitantes.
33. ONU. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observación General No. 15, párrafo 12.
34. Artículo 9. ordinal 4o de la Ley 142 de 1994.
36. El Pacto prohíbe toda discriminación en lo referente a los factores determinantes básicos de la salud, así como a los medios y derechos para conseguirlo, por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o posición social, situación económica, lugar de nacimiento, impedimentos físicos o mentales, estado de salud (incluidos el VIH/ SIDA), orientación sexual y situación política, social o de otra índole que tengan por objeto o por resultado la invalidación o el menoscabo de la igualdad de goce o el ejercicio del derecho a la salud.
37. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observación General No.15, párrafo 16.
38. Observación General N° 15 de enero de 2003 del Comité de Derechos económicos, sociales y culturales. Interpretación autorizada de los numerales 11 y 12 de Pacto de Derechos económicos y sociales
39. “EL DERECHO HUMANO AL AGUA”, Defensoría del Pueblo, Bogotá, 2005
40. Colombia, Ley 09 de 1979, Código Sanitario; la Ley 99 de 1993 por medio de la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente y el Sistema Nacional Ambiental; la Ley 142 de 1994, régimen de los servicios públicos domiciliarios; la Ley 472 de 1998 sobre acciones populares y de grupo; y el Decreto 2811 de 1974, Código de Recursos Naturales.
